高雄高等行政法院判決
109年度交上字第48號上 訴 人 戴靖芬被 上訴 人 高雄市政府交通局代 表 人 張淑娟上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國109年3月18日臺灣高雄地方法院108年度交字第279號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於被上訴人民國108年8月22日高市交裁字第32-BZB079428號違反道路交通管理事件裁決書處罰主文第2項「二、上開汽車牌照逾期不繳送者：(一)自108年9月22日起吊扣汽車牌照6個月，限於108年10月6日前繳送牌照。(二)108年10月6日前仍未繳送汽車牌照者，自108年10月7日起吊銷並逕行註銷汽車牌照。(三)汽車牌照經吊銷或註銷者，非經公路主管機關檢驗合格，不得再行重新請領，但經處分逕行註銷者，非滿6個月，不得再行請領。」暨該訴訟費用部分均廢棄。
上開廢棄部分（被上訴人民國108年8月22日高市交裁字第32-BZB079428號違反道路交通管理事件裁決書處罰主文第2項），應予撤銷。
其餘上訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用新臺幣1,050元，由被上訴人負擔新臺幣525元，餘由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人原為鄭永祥，於本件訴訟審理中變更為張淑娟，經新任代表人向本院聲明承受訴訟（本院卷第43頁），核無不合，先此敘明。
二、訴外人邱龍圍於民國108年4月14日15時11分許，駕駛上訴人所有車牌號碼0000-00號自用小客車(下稱系爭車輛)，在高雄市大寮區高79線3公里處(南向)，因有「駕駛人行車速度超過規定之最高時速60公里以上」之違規行為，經高雄市政府警察局林園分局(下稱舉發機關)員警填製高市警交相字第BZB079428號舉發違反道路交通管理事件通知單(下稱舉發通知單)加以舉發，上訴人不服舉發，向被上訴人陳述意見，經被上訴人查明後，仍認上訴人違規事實明確，乃依道路交通管理處罰條例(下稱處罰條例)第43條第4項規定，於108年8月22日開立高市交裁字第32-BZB079428號違反道路交通管理事件裁決書(下稱原處分)，裁處系爭車輛所有人即上訴人：「一、吊扣汽車牌照3個月，牌照限於108年9月21日前繳送。(下稱處罰主文第1項)二、上開汽車牌照逾期不繳送者：(一)自108年9月22日起吊扣汽車牌照6個月，限於108年10月6日前繳送牌照。(二)108年10月6日前仍未繳送汽車牌照者，自108年10月7日起吊銷並逕行註銷汽車牌照。(三)汽車牌照經吊銷或註銷者，非經公路主管機關檢驗合格，不得再行重新請領，但經處分逕行註銷者，非滿6個月，不得再行請領。(下稱處罰主文第2項)」上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣高雄地方法院(下稱原審)108年度交字第279號行政訴訟判決(下稱原判決)駁回其訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原審判決書所載。
四、上訴意旨：行政罰法第13條所定緊急避難行為，須客觀上確有自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產遭遇緊急危難之情形，始足當之；該條所謂「出於不得已之行為」，必須通過比例原則之檢驗，即其避難行為之目的適當、行為之方式屬「唯一」且「必要」，且應選擇造成損害最小之方式為之。上訴人將其所有之系爭車輛出借予訴外人邱龍圍，而邱龍圍駕車違規超速，經舉發機關逕行舉發，裁處上訴人吊扣該車牌照3個月，原判決雖交代緊急避難行為除客觀上須有自己或他人之生命、身體、自由或財產上遭遇急迫之危險外，行為人所採之避難行為尚須出於不得已或必要之行為，且該行為係為達成避難目的之唯一且必要之手段，始足以阻卻違法。是縱訴外人邱龍圍因「未吃藥物，身體極為不適」之情屬實，仍可就近就醫急診開藥或搭乘大眾運輸工具前往，並非以「超速行駛」為唯一且必要之手段。然上訴人一家居住於高雄市林園郊區，距離捷運及公車站相隔甚遠，並因家境清寒毫無資力負擔計程車費用等情，是當訴外人邱龍圍疾病發作，使用家中唯一所有車輛為達成避難目的唯一且必要手段，伊之配偶又患有重病，原審遽為駁回判決，容有判決不適用法規或判決違背法令等語。
五、本院的判斷：
(一)關於原處分處罰主文第1項部分並無違法：
1、應適用的法令：
(1)處罰條例第43條第1項第2款、第4項：「(第1項)汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一者，處新臺幣6千元以上2萬4千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：……二、行車速度，超過規定之最高時速60公里。(第4項)汽車駕駛人有第1項第1款至第4款或前項行為者，並吊扣該汽車牌照3個月；經受吊扣牌照之汽車再次提供為違反第1項第1款、第3款、第4款或前項行為者，沒入該汽車。」
(2)行政罰法第13條：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」
2、經查，原判決斟酌全辯論意旨及勘驗結果，係以訴外人邱龍圍駕駛系爭車輛於前揭時、地，確有「行車速度，超過規定之最高速限逾60公里以上」之違章行為，有舉發通知單、邱龍圍受裁罰之被告108年8月26日高市交裁字第32-BZB079426號違反道路交通管理事件裁決書附原審卷第53-55頁、15頁可稽，而認上訴人為系爭車輛之所有人，就其監督、管理汽車使用人遵行交通規則之義務，亦主觀有責而有所疏失。是被上訴人依前揭規定裁處上訴人吊扣汽車牌照3個月，論斷原處分處罰主文第1項並無違法，進而判決駁回上訴人於原審之訴，其認事用法並無違誤。
3、又按參諸行政罰法第13條前段「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。」可知，違反行政義務之行為，如具有緊急避難之情事，且衡諸其所保護之利益如比所受損害之法益重要者，可認並非違法行為時，始可免於受罰。而構成行政罰法上阻卻違法正當事由之「緊急避難」，其要件包括：1.須有緊急危難存在：所謂「緊急」，係指倘未立即採取避難措施，即無法阻止危難之發生或擴大。而所謂「危難」，則係指自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難之可能性，至其係肇因於自然災害或人為因素，固非所問。惟為避免「緊急避難」制度遭不當濫用，而成為違反行政法上義務者之遁詞，倘該危難係因行為人蓄意招致以便遂行其違反行政法上義務行為，或行為人事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生，則均不屬之。2.避難行為必須客觀上不得已：即緊急避難行為在客觀上須係為達到避難目的之必要手段。行為人因自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產遭遇緊急危難，若非立即採取避難行為犧牲他人法益，否則無法保全自己或他人法益時，固能主張緊急避難，惟此避難行為須係足以挽救法益陷於急迫危險之「必要手段」，亦即所犧牲之他人法益與所保全之法益間，已呈現不可避免之利益衝突現象，兩者僅能擇一存在，不是喪失所要保全之法益，就是犧牲他人之法益，此時方屬所謂「必要」。而「不得已」，則係指避難行為之取捨，祇此一途，別無選擇而言，如尚有其他可行之方法足以避免此一危難，即非不得已之避難行為。3.緊急避難行為必須不過當：緊急避難行為在客觀上若已過當者，即已超出緊急避難之範圍，構成避難過當，自不能阻卻違法，僅能減免處罰。而判斷有無過當之標準，係採「保護優越法益原則」，亦即依「法益衡量理論」之觀點（包括法益位階關係、法益受影響之程度、損害發生之可能性、被犧牲者之自主決定權、危難是否來自於被犧牲者、法益對於個別當事者所具有之特別意義及遭人強制之避難狀態等因素），判斷避難者所保護之法益，是否較其所犧牲之他人法益，具有顯著之優越性。4.避難行為必須出於救助意思：即行為人主觀上須係出於救助自己或他人生命、身體、自由、名譽、財產之緊急危難的意思（最高行政法院106年度判字第104號判決意旨參照）。
4、上訴意旨雖主張因上訴人一家居住郊區，距離捷運及公車站甚遠，上訴人小叔邱龍圍當時疾病發作，因家境清寒只能借用系爭車輛至親戚家取藥，屬於達成避難目的唯一且必要手段，應有行政罰法第13條之適用，故原審遽為駁回上訴人之訴，有判決不適用法規或適用不當之判決違背法令云云。惟查原判決就此爭點業已敘明，「是縱訴外人因『未吃藥物，身體極為不適』之情屬實，仍可就近就醫急診開藥或搭乘大眾運輸工具前往，並非以『超速行駛』為唯一且必要之手段，故被告礙難以原告自稱訴外人有『未吃藥物，身體極為不適』之情而為原告有『足以阻卻違法』之有利認定。」即本件並無所犧牲之他人法益（超速行駛所生之危險）與所保全之法益（邱龍圍身體健康法益）間，已呈現不可避免之利益衝突現象存在情形，且上訴人亦無法證明邱龍圍駕駛系爭車輛係唯一之避難行為且屬必要手段，故上訴人之主張並不符合前述行政罰法阻卻違法正當事由之「緊急避難」要件，業經原判決詳予調查認定。經核原判決認事用法並無違誤。
5、綜上所述，原判決已敘明其認定原處分處罰主文第1項事實之依據及得心證之理由，對上訴人此部分在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦詳為論斷，對於本件此部分應適用之法律所持之見解，核無違誤，並無判決不適用法規、適用不當或理由矛盾等違反法令情事。上訴人上訴意旨無非係重述其在原審業經主張而為原判決不採之陳詞，再為爭執，純屬其主觀之歧異見解，或屬事實認定及證據取捨問題，均難謂為此部分之原判決有違背法令之情形。是上訴人請求廢棄原判決並撤銷原處分處罰主文第1項部分，為無理由，應予駁回。
(二)關於原處分處罰主文第2項應屬無效之行政處分：
1、應適用的法令：
(1)處罰條例第65條第1項第1款、第2款：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」
(2)行政程序法
A、第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
B、第93條：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。
三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」
2、得心證理由：
(1)依前述行政程序法第93條可知行政機關作成行政處分無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，方得為「期限」「條件」「負擔」「保留行政處分之廢止權」「保留負擔之事後附加或變更」等附款之記載。所稱「為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容」，係就授益行政處分而言，負擔處分不生「為確保行政處分法定要件之履行」而能「以該要件為附款內容」之問題。依處罰條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人、駕駛人經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照，處分形式或實質確定後而不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照，此等易處處分性質上為羈束處分。處罰條例第65條第1項第2款並未規定主管機關得作成附條件之易處處分。又主管機關依處罰條例第65條第1項第2款作成之易處處分係負擔處分，且查無其他法律規定允許主管機關得作成附條件之易處處分，自不得附條件。
(2)經查，原處分主文記載：「一、吊扣汽車牌照3個月，牌照限於108年9月21日前繳送。二、上開汽車牌照逾期不繳送者：(一)自108年9月22日起吊扣汽車牌照6個月，限於108年10月6日前繳送牌照。(二)108年10月6日前仍未繳送汽車牌照者，自108年10月7日起吊銷並逕行註銷汽車牌照。(三)汽車牌照經吊銷或註銷者，非經公路主管機關檢驗合格，不得再行重新請領，但經處分逕行註銷者，非滿6個月，不得再行請領。」(原審卷第17頁)，足見原處分處罰主文第2項係以上訴人未於108年9月21日前及同年10月6日前繳送汽車牌照為停止條件，分別將原處分罰處主文第1項之吊扣汽車牌照3個月之前處罰處分，變更為吊扣汽車牌照6個月及吊銷汽車牌照之附條件易處處分。然而主管機關依處罰條例第65條第1項第2款作成之易處處分係屬負擔處分，不得附條件已如上述，原處分處罰主文第2項顯已違反行政程序法第93條及處罰條例第65條第1項第2款之規定，具有瑕疵。又依處罰條例第65條第1項第2款規定，被上訴人作成原處分處罰主文第2項即易處處分之法律要件，除上訴人未依限期繳送汽車牌照外，尚必須具備吊扣汽車牌照之前處罰處分已確定之要件。原處分處罰主文第2項僅以上訴人未依限繳送汽車牌照此繫於將來可能發生之事實，作為發生加倍吊扣汽車牌照期間及吊銷汽車牌照之要件，使所欲發生之法律效果生效與否完全處於不確定之狀態，顯已嚴重違反憲法法治國原則導出之明確性原則及行政程序法第5條之規定，且此等瑕疵已達重大明顯之程度，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效之處分。
(3)再查，原判決駁回上訴人請求撤銷被上訴人所作之原處分，判決理由僅就原處分處罰主文第1項予以論斷；關於原處分處罰主文第2項即易處處分部分，並未予理由中說明，有判決理由不備之違誤，且原處分處罰主文第2項既有上開可議之處，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。復按「行政處分因違法而得撤銷」與「行政處分違法情節重大而無效」之區辨，實取決於行政處分違法程度之高低，但就違法性存在本身而言，二者間實無本質上之差異。且從「違法類型連續化」的觀點言之，要找出處分「違法得撤銷」與「違法而無效」之明確分界線，亦有困難。二者之區辦實益，僅表現在對應救濟程序之難易程度。即處分若有重大違法事由而無效者，其行政救濟程序較易，不需經過一般前置行政爭訟程序（例如訴願程序），只須踐行行政訴訟法第6條2項規定「請求原處分機關確認無效而未被允許」之要件，即可提起「確認處分無效之訴」；而提起處分撤銷訴訟者，原則上須先踐行一般前置行政爭訟程序。但就權利受違法處分侵犯之主體而言，不問其所提之訴訟類型為「處分撤銷訴訟」，抑或「確認處分無效訴訟」，一旦獲得勝訴判決，從處分規制作用之實質排除而言，勝訴之實質效果實無區別(最高行政法院108年度判字第4號判決可資參照)。本件原處分處罰主文第2項有上開無效之事由，惟上訴人於原審起訴時之訴之聲明就原處分處罰主文第2項部分，僅聲明原處分撤銷，並未另為主張無效，而因「撤銷原處分」與「確認原處分違法」之效果無異，已如上述，亦符合上訴人之主觀認知（即原處分有重大違法情事，故其處分之實際規制效力應予解消），為避免將原判決關於此部分廢棄，發回原審僅係轉換為「確認原處分處罰主文第2項處分無效」訴訟，再由原審依本院上開法律見解予以確認無效。且提起「處分撤銷訴訟」而獲勝訴判決者，有「形成判決」之效果。即原處分因行政法院判決之作成，被行政法院撤銷而不復存在。故基於訴訟經濟考量，原處分處罰主文第2項既有上開重大明顯之瑕疵，本院已可自為判決，爰將原判決處罰主文第2項廢棄，並撤銷原處分處罰主文第2項。
(三)綜上所述，原判決關於原處分處罰主文第1項部分，並無違誤，上訴人指摘原判決此部分違背法令，請求廢棄，為無理由，應予駁回；而關於原處分處罰主文第2項部分，原判決核有前述違背法令，原判決就此部分未予理由中說明，有判決理由不備之違誤，上訴人就此求予廢棄，為有理由。是原判決關於駁回原處分處罰主文第2項部分，應予廢棄，並因本件事實已臻明確，自應由本院本於原判決認定之事實，判決原處分處罰主文第2項為違法，並將原處分處罰主文第2項予以撤銷。
六、結論：上訴為一部有理由，一部無理由。中 華 民 國 109 年 7 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 7 月 24 日
書記官 陳 嬿 如