高雄高等行政法院裁定
109年度訴更一字第3號原 告 高雄市大社區農會代 表 人 許萬福訴訟代理人 林石猛 律師
戴敬哲 律師被 告 法務部行政執行署高雄分署代 表 人 葉自強訴訟代理人 陳典聖上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服法務部行政執行署中華民國107年11月5日107年度署聲議字第79號聲明異議，提起行政訴訟，經本院107年度訴字第474號裁定後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院108年度裁字第1841號裁定廢棄，發回本院更為審理，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、緣改制前高雄縣政府稅捐稽徵處（改制後整併為高雄市政府稅捐稽徵處，下稱高市稅捐處）自民國90年5月起，以納稅義務人陳錦鳳（103年10月27日死亡，由陳吳秀蘭、陳富金、陳淑珍、陳淑紋、陳淑娟等5人繼承）滯納地價稅、土地增值稅、房屋稅，於取得執行名義後，陸續移送被告執行。經被告就陳錦鳳所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○段○000○號、633地號、634地號、635地號、636地號、637地號、638地號、639地號、641地號、695地號等10筆土地（下合稱系爭土地）、水哮段656地號土地、高雄市○○區○○巷0○00號建物及其增建部分，辦理變價拍賣程序，於106年3月7日合計以新臺幣（下同）9,202萬元拍定。被告繼以作成分配表1、表2及表3，並定於107年9月18日實行分配，以107年9月11日雄執戊90年土稅執特專字第00061607號函（下稱107年9月11日函）送達債務人及各債權人。原告為系爭土地第1順位抵押權人，於107年9月14日以分配表1所載債權人高市稅捐處之土地增值稅債權之優先受償範圍有誤，且其分配順序應劣於原告之抵押權，侵害其抵押權為由，向被告聲明異議。因高市稅捐處為反對之陳述，被告僅針對其他債權債務人之異議而無反對陳述部分更正分配表，就異議未終結部分即分配表1序號5、6，仍維持高市稅捐處土地增值稅全額之優先受償及原告抵押債權之分配次序，並以107年9月19日雄執戊90年土稅執特專字第00061607號函（下稱107年9月19日函）檢送更正後分配表通知債務人及各債權人。嗣法務部行政執行署（下稱行政執行署）以107年11月5日107年度署聲議字第79號聲明異議決定書駁回原告之聲明異議，原告不服，提起行政訴訟，聲明先位請求判決聲明異議決定及原處分（107年9月11日函附分配表、107年9月19日函附分配表）均撤銷，備位確認聲明異議決定及原處分（107年9月11日函附分配表、107年9月19日函附分配表）均違法。前經本院以本件應歸民事法院審判，行政法院並無受理訴訟之權限，於108年8月8日以107年度訴字第474號裁定，將本件移送至臺灣橋頭地方法院。原告不服，提起抗告，經最高行政法院108年度裁字第1841號裁定將上述裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張略以：(一)依最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議意旨，可知對於分配表內容有異議者，法律並無禁止其提起行政訴訟。又民事訴訟分配表異議之訴與行政訴訟撤銷訴訟，除管轄法院不同外，兩者之訴訟主體、訴訟標的亦皆不同。故而，縱原告得另行對分配表提起民事訴訟之分配表異議之訴，惟仍無剝奪原告提起行政訴訟之權利，原告自得向本院提起行政訴訟為權利之救濟。(二)分配表乃執行程序之一環，核為行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，攸關各債權人之債權得否獲得滿足，對債權人之權利影響自屬重大，且被告依法應將分配表送達義務人及債權人，並予以公告，則分配表核為被告所作成具有規制人民權利義務作用之行政處分。(三)高市稅捐處就分配表1之土地增值稅債權，乃系爭土地85年間移轉所生，應適用行為時稅捐稽徵法第6條第2項規定，僅就土地之自然漲價部分有優先於原告抵押債權受償之權利，惟被告竟將土地增值稅全額列為優先於原告抵押債權，顯有違誤。況該土地增值稅債權，業已於101年3月屆滿執行期間而不得再行執行。被告竟仍列入分配表1，且受償次序優先於原告抵押債權，亦有違誤，顯有不法侵害原告權利情形。先位聲明：聲明異議決定及原處分（107年9月11日函附分配表及107年9月19日函附分配表）均撤銷。備位聲明：確認聲明異議決定及原處分（107年9月11日函附分配表及107年9月19日函附分配表）均違法。
三、本院之判斷：
(一)按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段不備其他要件，以裁定駁回其訴。
(二)次按行政執行法第9條第1項、第2項規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是於法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟。又行政執行法第9條規定之聲明異議，並非向執行機關而是向其上級機關為之，藉以達成行政機關先行自我審查原執行行為合法性之功能。因此，對於具有行政處分性質之執行命令不服，經依行政執行法第9條規定之聲明異議程序，應認相當於已經訴願程序，聲明異議人可直接提起撤銷訴訟（參見最高行政法院97年12月份第3次及107年4月份第1次庭長法官聯席會議決議）。準此，義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，應於依行政執行法第9條規定聲明異議未獲救濟後，方得依法提起行政訴訟，且聲明異議人究得針對何種執行行為提起行政訴訟或應提起何種類型之行政訴訟，則應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，加以個案認定。
(三)再按行政執行法第26條規定：「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」強制執行法第31條規定：「因強制執行所得之金額，如有多數債權人參與分配時，執行法院應作成分配表，並指定分配期日，於分配期日5日前以繕本交付債務人及各債權人，並置於民事執行處，任其閱覽。」第39條規定：「（第1項）債權人或債務人對於分配表所載各債權人之債權或分配金額有不同意者，應於分配期日1日前，向執行法院提出書狀，聲明異議。（第2項）前項書狀，應記載異議人所認原分配表之不當及應如何變更之聲明。」第40條規定：「（第1項）執行法院對於前條之異議認為正當，而到場之債務人及有利害關係之他債權人不為反對之陳述或同意者，應即更正分配表而為分配。（第2項）異議未依前項規定終結者，應就無異議之部分先為分配。」第40條之1規定：「（第1項）依前條第1項更正之分配表，應送達於未到場之債務人及有利害關係之他債權人。（第2項）前項債務人及債權人於受送達後3日內不為反對之陳述者，視為同意依更正分配表實行分配。其有為反對陳述者，應通知聲明異議人。」第41條規定：「（第1項）異議未終結者，為異議之債權人或債務人，得向執行法院對為反對陳述之債權人或債務人提起分配表異議之訴。但異議人已依同一事由就有爭執之債權先行提起其他訴訟者，毋庸再行起訴，執行法院應依該確定判決實行分配。（第2項）債務人對於有執行名義而參與分配之債權人為異議者，僅得以第14條規定之事由，提起分配表異議之訴。（第3項）聲明異議人未於分配期日起10日內向執行法院為前2項起訴之證明者，視為撤回其異議之聲明；經證明者，該債權應受分配之金額，應行提存。（第4項）前項期間，於第40條之1有反對陳述之情形，自聲明異議人受通知之日起算。」
(四)又強制執行法第31條修正理由略以：「一、……分配表繕本之交付、閱覽與分配期日之間，宜予債務人及債權人充分時間去瞭解閱覽，俾得維護權益，現行法規定為3日，似仍偏短，以延長為5日為宜，爰將本條之『前3日』修正為『5日前』，以期適當。二、民事強制執行，以實現私權為目的。故得請求閱覽分配表及其相關資料者，以債務人及各債權人為限。現行條文『或並置於法院書記室，任聽閱覽』，易滋任何第三人均得請求閱覽之誤會。爰將本條末段文字修正，以確定其規定之真意。」同法第39條85年10月9日修正理由略以：「一、原條文修正改列為第1項，其修正有三：1.按分配表之異議，旨在解決各債權人分配上爭執。此項爭執，不以金額之計算及分配次序為限，其主要者為對於債權存否之爭執。蓋依本法規定，得為執行名義者，不以確定終局判決為限，其他無實體確定力而依法得為執行名義者，如拍賣抵押物及准許本票強制執行之非訟事件裁定，以及其他依法律之規定得為執行名義者，種類繁多。而此等執行名義所表彰之權利，多未經實體上權利存否之判斷，若據以聲明參與分配，他債權人對之即非無否認之權。又雖屬具有實體確定力之執行名義，成立後亦非無因清償、抵銷、免除等事由而使債權消滅之情形，若仍據以主張分配，即不能不為他債權人謀救濟之途。再本法修正後雖已刪除無執行名義普通債權人參與分配之規定，但無執行名義之優先受償債權人及有擔保物權之債權人，仍可行使其優先受償權，而主張參與分配。則其優先受償權是否真實存在，亦應予他債權人表示意見之機會。現行條文規定異議之事由，僅以『金額之計算及分配次序』為限，實不足以肆應，爰擴張異議之事由，使及於債權之本體，俾能符合實際。……二、對於分配表之異議，若不表明原分配表有何不當及應為如何變更之原因事實，則他債權人及債務人，無從得悉其異議是否正當，並為同意變更或反對變更之陳述。爰增訂第2項之規定，以應需要。」同法第41條第3項修正理由略以：「三、本條原規定異議人未為起訴之證明者，僅生執行法院得依原定分配表實行分配之效果，其所提起之訴訟，仍須進行，致生分配程序已終結，而仍須進行無益訴訟程序之現象，為加重異議人未為起訴證明之失權效果，爰參考德國民事訴訟法第981條及日本民事執行法第90條第6項之立法例，規定未於10日內為此證明者，視為撤回其異議之聲明。其異議既不復存在，執行法院當然應依原定分配表實行分配，受訴法院亦應以其訴為不合法，裁定駁回之，以避免執行及訴訟程序之拖延。又聲明異議人已為起訴之證明者，該債權應受分配之金額，應行提存，待將來判決確定時，依判決實行分配，爰將本條原條文修正改列為第3項。」
(五)綜依上述規定及規範意旨可知，執行機關作成分配表，並指定分配期日，交付債務人及各債權人，並置於民事執行處，任債務人及各債權人閱覽，其目的係為揭示參與分配之各項債權受償順序及範圍，促請債務人及各債權人為後續意思表示或採取可能之必要措施，以維護其等實體上權利。至於行政執行所得金額應如何分配，則需視債務人或債權人是否於分配期日前對分配表聲明異議而定，如債務人或債權人對分配表均無異議，或雖有異議而到場之他債權人未為反對之陳述或為同意，或異議未終結惟聲明異議人未遵期提出強制執行法第41條第1項及第2項所定分配表異議之訴之起訴證明，方發生執行機關得依原定分配表實行分配之效力；倘若有異議而其他債務人或債權人為反對之陳述，至異議未能終結，則應由為異議之債務人或債權人對為反對陳述之債權人或債務人提起分配表異議之訴，以為實體上之解決。是以，執行機關所為分配表或更正分配表之通知，並不具備直接對外發生法律效果之規制效力，亦未影響各項債權人與債務人間之權利義務消長，性質上非屬行政處分，即不得對之提起撤銷或確認違法之訴。
(六)本件被告於拍定系爭土地後作成分配表1，並以107年9月11日函知債務人及各債權人，略以：「主旨：檢送分配表乙件，如對分配表所載各債權人之債權或分配金額有不同意者，應於分配期日1日前，向本分署提出書狀聲明異議，請查照。一、……因有多數債權人聲明參與分配，經本分署作成分配表，並定於民國107年9月18日上午9時，在本分署實行分配，請屆時攜帶本通知及國民身分證到場。二、附送分配表繕本1份，債權人如對於分配表所載各債權人之債權或分配金額有不同意者，應於分配期日1日前，載明原分配表之不當及應如何變更之聲明，具狀向本分署異議之；惟其異議，於分配期日為到場之他債權人或義務人反對者，異議人即應於分配期日起10日內，對為反對陳述之債權人或義務人起訴，並向本分署提出起訴之證明，否則本分署仍得依照原定分配表實行分配」等語（系爭執行卷第7至13頁）。而原告於107年9月14日以分配表序號5、6所載債權人高市稅捐處之土地增值稅優先受償範圍有誤，且分配順序應劣於原告之抵押權，侵害其抵押權為由，向被告聲明異議（系爭執行卷第33至39頁），經高市稅捐處於107年9月18日分配期日為反對陳述，被告當日分配筆錄載明：「四、實施分配情形：更正分配表而為分配：……異議未終結，就無異議部分先為分配及分配後不足受償債權之處理：除表1序號5及序號6異議未終結外，其餘依更正之分配表實施分配。告知聲明異議人應自本日起10日內，對他債權人（或移送機關）起訴，並向本分署提出起訴之證明，否則，即依原定分配表實施分配。」等語（前審卷第107至109頁）。被告復以107年9月18日雄執戊90年土稅執特專字第00061607號函（前審卷第111頁）請原告於分配期日起10日內向其提出對高市稅捐處為起訴之證明；另以107年9月19日函附更正分配表通知債務人及各債權人，並載明：「本次分配表均已依各債權債務人之異議，在分配期日，予以更正，僅剩分配表1，序號5、6異議未終結。
」等語（前審卷第29至33頁），有上述函文、筆錄附卷可以證明。觀諸上述被告107年9月11日函及107年9月19日函之內容，實係被告通知債務人及各債權人關於參與分配之各項債權受償順序及範圍，促請其等表示意見之事實行為，並不因該敘述與說明而對原告發生權利義務變動之規制作用，故性質上僅屬觀念通知，自非行政處分。原告主張被告作成分配表攸關各債權人之債權得否獲得滿足，且依法應送達義務人及債權人，分配表應為行政處分云云，不足採認。從而，原告對非行政處分之分配表，先位提起撤銷訴訟，備位提起確認違法之訴，依上述規定及說明，為不備起訴要件，且性質上無從補正，應以裁定駁回。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
書記官 凃 明 鵑