高雄高等行政法院判決
109年度訴字第141號民國109年10月22日辯論終結原 告 陳○福訴訟代理人 林雪娟 律師被 告 高雄市政府社會局代 表 人 謝琍琍訴訟代理人 徐新隆
黃明淑呂家欣上列當事人間低收入戶事件，原告不服高雄市政府中華民國109年3月12日高市府法訴字第10930196400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為黃淵源，嗣於本件訴訟審理中變更為乙○○，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告全戶4人原列冊高雄市第4類低收入戶，嗣因其長子周○○服志願役，經高雄市楠梓區公所（下稱楠梓區公所）審核結果認其家庭平均每人每月收入逾低收入戶標準，不符社會救助法第4條、高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項及高雄市政府民國107年9月26日高市府社救助字第10738113901號公告事項二之規定，爰以108年7月15日高市楠區社字第10831255900號函自同年7月1日起註銷原告全戶低收入戶資格，並改列冊中低收入戶。原告108年7月31日向被告提出第1次申復，並於同年8月6日補提其配偶及長子之薪資證明，經被告審酌調查相關事實及證據後，仍認其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月超過高雄市108年度公告之最低生活費，爰以108年8月26日高市社西區字第10840307700號函否准原告之申復，並核定其仍維持列冊中低收入戶。原告不服，再於同年10月14日提出第2次申復，被告仍認原告家庭總收入不符上開低收入戶資格之規定，乃以同年11月4日高市社西區字第10842544400號函（下稱原處分）駁回原告之申復。原告猶不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨：
1、社會救助法第5條之1第3項規定於99年12月29日修正，其中關於16歲以上未滿20歲依其核算收入百分之70計算，立法理由應係考量16歲以上未滿20歲者一般尚在求學或未成年階段，不宜過度苛責其為卑親屬之法定撫養責任，倘其有工作收入多係家庭經濟困頓而於未成年即投入職場，故特予體恤以其收入百分之70計算工作收入，從寬計算所得，以便其家庭獲得低收入戶補助，扶助其自立。惟不論第5條之1第1項第1款第1目之1或第1目之2或第1目之3均屬於已就業者之工作收入計算方式，立法者未將第1項第1款第1目之1「依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算」之情形納入同條第3項「16歲以上未滿20歲或60歲以上未滿65歲者，依其核算收入百分之70計算」應屬立法上疏漏，故相同之事務作相同的處理之原則，16歲以上未滿20歲之已就業者，雖屬第1項第1款第1目之情形，仍應類推適用第5條之1第3項規定，依其核算收入百分之70計算，才能符合公平原則，同等計算16歲以上20歲以下已就業者之收入。原告長子周○○為00000000生，本件改核列時間108年7月1日當時周○○年僅19歲，因家庭經濟困頓，未繼續升學，提早進入職場，故自108年2月26日開始在陸軍服志願役。依上開說明其收入應以薪資百分之70列計。倘以被告參酌其108年4月、5月之薪資扣除應扣項目以每月實領之31,535元計算薪資，則依百分70列計工作收入應為22,075元。原處分認周○○屬於第5條之1第1項第1款第1目之1所定有薪資證明，無同條第3項依收入百分之70規定適用，核算周○○每月收入為31,535元，法律適用顯有違誤。
2、社會救助法並未明文規定有工作能力就業者其收入未達基本工資者依基本工資計算其收入，訴願決定以基本工資計算原告配偶周綉之收入，引用之衛生福利部107年4月27日衛部救字第1070112018號函釋略以有工作能力者實際薪資未達基本工資，其工作收入至少應依基本工資核算收入，較符合社會公平正義云云為據。惟上開函釋性質上屬解釋性行政規則，就法律未規定之事項所為之解釋，法院可不受其拘束。法院應就個案審查，申請低收入戶者之實際經濟或收入情形，蓋弱勢民眾就業能力常常不足，為維持家計工作未必能獲得基本工資，倘一概以基本工資列計反將需要受扶助之經濟弱勢者拋諸救助門外，恐釀成社會悲劇，徒然造成社會資源之增加，故應實質審查原告家屬收入衡酌是否足以支付生活所需，才符合個案正義。
3、原告女兒周䄽，0000000生，其收入為零，原告為重度身心障礙者，且罹患扁桃腺、右舌惡性腫瘤，目前尚因該等疾病須至門診治療並應休養，無工作能力，無法工作，收入為零，且原告之前卡債經協商後，目前每月需清償銀行4千元，且每月須支付房租6,500元、水電3,000元，生活實有困難，全家在107年度都沒有工作收入。原告之妻周綉，45歲，高職畢業，無特別知識、能力，年輕時在家照顧兩個小孩，就業斷斷續續，偶爾打零工，107年也無所得，近年來原告因患扁桃腺、右舌惡性腫瘤，需要配偶在旁照顧，唯因經濟非常拮据，周綉雖於108年元月間曾因心肌梗塞急救在加護病房治療，數日後出院，醫生建議休養3月，因家境艱困難以維持生活，乃勉力於108年4月出外打工、貼補家用，但只能在檳榔攤工作，按件計酬，薪資收入不定，一般收入約為1萬8千元，109年5月因慢性肺阻塞病，醫生建議應長期追蹤治療，且宜在家休養。原告家庭經濟確實不足以支付最低生活所需，為需要救助之對象，非在濫用社會救助資源，故原告配偶周綉之收入，應以其實收1萬8千元列計，始符合個案正義。被告核算原告配偶周綉之工作收入依基本工資23,100元核算，高估其實質所得，與社會救助法之立法目的在於照顧經濟弱勢之基本生活、協助其自立之意旨不符，顯不足採。
4、原告生活非常清苦，低收入戶資格被取消之後，醫藥費部分負擔就須自行繳費（依中央健康保險局規定低收入戶免繳部分負擔），原告有多重癌症術後需門診追蹤治療或相關醫藥費，都是無法承受的負擔，原告目前也有耳鳴、耳結構有小破洞，聽力不佳，醫生建議開刀，原告考量部分負擔很可觀，無能力給付，就此擱置。原告因有右頰黏膜癌、扁桃腺癌、舌癌等，手術切除相關病灶部位後，說話不清楚，只能食用粥或流質的食品，口腔需要經常護理，也不堪用力否則會昏厥，曾經去做短期物流工作，因為口語不清無法與客戶明確溝通，加上體力不堪負荷，無法勝任而離職。原告身體殘障需常常回診，低收入戶資格被取消後，殘障津貼減少約3,000元，女兒每月補助5,000元也被取消，全家醫療費用部分負擔未減，尚需返還銀行貸款、租金及各項生活支出，造成更大經濟壓力。
5、原告全家得核列之工作總收入應以40,075元（18,000元＋23,097元）計算，家庭總收入平均分配全家人口，每人每月為10,018元，並未超過高雄市政府107年9月26日公告之高雄市最低生活費每人每月13,099元，符合社會救助法第4條第1項規定之低收入戶標準。被告自108年7月1日起註銷原告之低收入戶資格，改列為中低收入戶及訴願決定維持原處分，均顯與上開法令有違，被告應列原告自108年7月1日起仍為低收入。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、司法院釋字第485號解釋文、第542號解釋理由書及第443號解釋理由書揭示之「層級化法律保留原則」體系闡明，給付行政受法律規範密度較限制人民權益者寬鬆，應符合合理區別對待之實質平等原則、資源有效利用及妥善分配正當性原則，力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。爰此，社政機關須依資源有效利用原則，衡量財政負擔就有限福利資源妥善分配，基於社會國原則的扶助型單純授益之給付行政，其給付內涵涉及國家財政與資源分配，政府對於給付種類、內容與範圍等的決定及解釋，原本即享有較大的政策裁量空間，採取低度規範密度審查。從而，關於社會救助補助資格、範圍、請領要件及金額，屬社會政策立法，立法者自得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，為妥適之規定，立法者享有較大之裁量空間。
2、社會救助法立法目的乃為照顧低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立而訂定，此觀第l條規定自明。故社會救助法所規範之扶助、補助或救助，應依保護輔助性（補充性）原理而為，最低生存需求的滿足仍是以自我責任為前提，在自助優先原則下，人民當以自我負責、自力維生為原則，須於受扶助之家庭總收入仍不足自給，始由政府介入為救助，即應先尋求扶養義務人之親屬資源，而非一昧逕行要求政府以國家資源救助。故社會救助法本於保護補助性（補充性）原理而為，係最低限度之扶助型授益給付行政，目的在協助窘於生活之人民能立基於現在，自立於將來，應符合公共救助制度所揭諸之保護補助性（補充性）、實質平等、維持基本生計、自助及親屬責任優先、家庭單位、禁止重複領取（禁止不當得利原則）、福利資源最大化運用等原則，並非不問實際狀況之齊頭式福利補助。
3、我國民法親屬編建立親屬及扶養制度，對於扶養義務之順序、受扶養之要件等設有詳細規定，使扶養義務人對受扶養人承擔第一線扶助義務，而國家退居於補足親屬（家屬）扶養不足之地位。又社會救助法之救助，係本於保護補助性（補充性）原理而為，並非代替民法親屬間之扶養義務，扶養義務人相對於國家應負有較優先之責任，社會救助法制係透過身為公民擔負其基本親屬扶養義務之社會連帶，以私法上之扶養為原則，而以公法上的扶助所為社會風險分擔為最後之責任，並非以社會救助來代替扶養人履行其扶養義務。社會救助法之立法目的，在於保障國人能有符合人性尊嚴最低生活需要之照顧及扶助。惟基於國家財政的運用及有限資源的分配，國家對於人民的生存照顧原則上處於補充地位，是社會救助法關於低收入戶「生活扶助」部分，係以現金為定期性給付，所給予之生活扶助金應僅在補足受救助者可達到最低生活之水準，而非在滿足受救助者主觀上欲達到之生活水準，以避免受救助者因而淪為救助之依賴者。社福預算支出來自全民納稅等方式負擔，社會救助不是由政府替代扶養義務，政府不是損害賠償義務人，民眾及納稅義務人絕不可能接受政府替代扶養義務人之全部責任。又按社會整體福利資源有限，福利依賴者欲望無窮，以個人自主決定自我負責為核心的資本主義體系中，社會救助若不考量受扶助者之親屬資源、所處境遇及實際需求，必然造成福利依賴，反極度壓抑受扶助人自立生活的意願，將造成福利資源運用的極端失衡，更不符社會救助法理所遵循的核實原則。復按社會救助之目的在於「有益的幫助」，即「幫助使其自助」，促進其人格自主發展、促其與其親屬團體能自我完成事務，當個人及其親屬共同團體無法自助時，始由國家加以介入，並非用納稅人納稅集合之政府預算來全面支應家戶自立生活及替代扶養義務人履行民法親屬間之扶養義務，不應浮濫致渠等淪為救助依賴者，亦應避免申請人為符合福利資格「壓抑其自立生活之意願」或「隱匿財產收入」，「將家戶自助責任移轉由全國國民代為負擔」，變相排擠救助人力、財力資源。準此，國家興辦救助制度，僅在補充申請人及其親屬達到最低生活水準之經濟安全基礎，並非將政府預算替代民法親屬扶養義務之履行，而係透過身為公民擔負其基本親屬扶養義務之社會連帶，與政府扶助所為社會風險之補充性共同分擔，補充個人及親屬團體間扶養義務未逮之處，扶養義務人相對於國家應負有較優先之責任，不應浮濫致渠等淪為救助依賴者，衣食住行事事仰賴政府鼻息，亦應避免扶養義務人將其法律上之義務移轉由全國國民代為負擔，應或申請人為符合福利資格「壓抑其自立生活之意願」或「隱匿財產收入」，「將家戶自助責任移轉由全國國民代為負擔」，變相排擠救助人力、財力資源。準上，我國社會救助法制係透過身為公民擔負其基本親屬扶養義務之社會連帶，以私法上之扶養為原則，而以公法上的扶助所為社會風險分擔為最後之責任。此觀社會救助法已將一親等直系血親明文規範應計入家庭總收入之人口範圍，核與民法第1114條第1款關於直系血親相互間應互負扶養義務之規定相符（最高行政法院94年度判字第752號判決參照）。又刑法第294條對於違背義務之遺棄罪，同法第295條之遺棄直系血親尊親屬罪，就扶養義務之違反，予以處罰，以強制實現、履行扶養義務；遞參諸刑法第294條對於違背義務之遺棄罪，同法第295條之遺棄直系血親尊親屬罪，就扶養義務之違反，予以處罰，以強制實現、履行扶養義務；民法一親等直系血親及配偶間之扶養義務均為生活保持義務，僅能減輕而不能完全免除，足認扶養義務為具有公益性之法定義務，為保護更高位階及價值之法益，藉由法律的規範來達到維護受扶養者基本生活之立法目的，此亦為家庭親屬倫理、人類社會基本道德義務與扶養及與親子關係制度之本旨。
4、社會救助法第4條第1項規定，低收入戶指經申請戶籍所在地直轄市主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。同法第5條第1項規定，家庭應計算人口範圍除申請人外，包括配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親，以及認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。其次，高雄市108年度公告最低生活費定為每人每月13,099元，低收入戶家庭動產（含每人之存款本金、投資、有價證券、中獎所得、財產交易所得、保險給付、車輛與其他一次性給予之所得及其他動產）規定每人不得超過75,000元，不動產（全家人口之土地公告現值及房屋評定標準價格）合計不超過353萬元。
5、原告申請列冊人口為原告、原告之配偶周綉（0000000生，44歲）、原告之長子周00（00000000生，19歲）、原告之長女周䄽（0000000生，14歲）共計4人。其中原告領有ICF三類重度身心障礙證明視為無工作能力者；原告長女屬無工作能力之未成年人，均未計算工作收入。原告長子已滿16歲，未就學，無法定不能工作或無工作能力之情事，已服「志願役」為職業軍人，預計服志願役4年，僅每週六日放假返家，顯屬實際已就業者。而按內政部100年7月19日台內社字第1000119268號函釋略以，志願役軍人並非社會救助法第5條第3項各款不列入應計算人口範圍。又依社會救助法第5之1條第1項第1款規定，核計家庭應計人口之工作收入計算，應先依全家人口當年度「實際工作收入」核算，原告長子服志願役為職業軍人，應以實際工作收入計算，故依原告檢附長子108年4月、5月薪資證明且扣除應扣項目每月實領31,535元，故以實領薪資31,535元計算。
6、依鈞院106年度簡上字第85號判決、臺灣臺南地方法院107年度簡字第60號及106年度簡字第24號行政訴訟簡易判決等見解，社會救助法第5條之1第1項第1款第1目第1小目前段、第2小目及同條項第2目前段規定，立法者已明確表示申請人之全家人口有工作能力者無論其有無實際就業，除非其有相當事證確有領取高於基本工資之收入者，否則均應依中央主管機關核定之最低基本工資計算其工作收入。是以，有工作能力而未就業者，尚且需依基本工資核算其工作收入，則有工作能力已就業者，如其薪資證明未達基本工資者，亦至少應以基本工資計算，為救助法之立法本旨。原告配偶（44歲）尚非高齡，未領有身心障礙證明（手冊），無法定不能工作或無工作能力之情事，本身屬工作人口，從事檳榔攤工作，固定上晚班，顯屬實際已就業者。故依社會救助法第5條之1第1項、被告辦理社會救助案件調查審核注意事項第8點第1項規定，如在申請時無提出薪資證明，且最近一年度之財稅資料查無工作收入，亦無法以臺灣地區職類別認定其工作，自應依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目規定，依勞動部公布職類別薪資調查報告，最近一次各業初任人員每人月平均經常性薪資核算，即應以初任人員每人月平均經常性薪資27,055元計算。詳言之，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目至第2目就「工作收入」之認定為標準之設置，已就業者，適用第1目之1至3依序核算，而第1目之1標準為「當年度實際工作收入」並應提供必要之薪資證明，如無法提出薪資證明者，應依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算；如最近1年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，即應依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之2、3計算其收入標準，法有明文，即依社會救助法第5條之1第1項第1款「第1目」規定計算「已就業者」之工作收入時，應依同目規定「依序核算」，並無以基本工資計算之問題。惟被告考量原告指稱其家戶生活困難，其配偶在檳榔攤打工，每月工作收入不高乙節，就原告配偶依社會救助法第5條之1第1項及被告辦理社會救助案件調查審核注意事項第8點第2項規定，依基本工資者計算其實際薪資，已屬特別從寬，自不可能再更加放寬。
7、被告審核原告家庭總收入逾限，仍不符合低收入戶資格，爰以108年11月4日高市社西區字第10842544400號函復，原告家庭總收入仍不符合社會救助法第4條、高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項、高雄市政府107年9月26日高市府社救助字第10738113901號公告所定之低收入戶資格，維持原告含戶內人口周綉、周䄽及周○○計4人列冊中低收入戶資格，享有未滿18歲兒童及少年健保費補助全額，18歲以上成人健保費補助2分之1福利，及原告每月領有身心障礙者生活補助4,872元，應屬合法妥當。另原告含戶內人口周綉、周䄽及周○○自108年7月起已列冊中低收入戶資格，原告雖領有ICF三類重度身心障礙證明，但行動自如，生活可自理，病況穩定，非原告所云需配偶在旁照顧及經濟非常拮据，且每月領有身心障礙者生活補助4,872元（109年調整為5,065元）；原告配偶本身屬工作人口，從事檳榔攤工作；原告長子服志願役為職業軍人每月工作收入35,487元；經瞭解原告長女就讀後勁國中3年級，且領有財團法人臺灣兒童暨家庭扶助基金會南高雄家扶中心扶助金每月補助1,700元，就原告家庭情況尚可自足，應可鼓勵原告家戶自立，以符社會救助法立法目的及法理基礎。
8、原告領有重大傷病卡，持有效期間內之重大傷病證明就醫，免自行負擔費用，且原告具有現役軍人眷屬身分，享有掛號費全額減免、全民健康保險部分負擔減免優惠。原告家戶列冊中低收入戶資格，被告亦有經濟弱勢市民醫療費用補助等褔利措施，減輕原告醫療負擔。又依據軍人及其家屬優待條例規定，軍人及其家屬在就醫、子女就學、住宅自用生活必需之水電、乘坐交通運輸工具等有相關免費或減費優待。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告長子周○○及原告配偶周綉每月工作收入之核算，有無違誤？被告註銷原告全戶低收入戶資格，並改列冊中低收入戶，是否適法？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有原告108年7月31日陳情書（第113頁）、108年10月14日申復書（第122頁）、被告108年7月15日高市楠區社字第10831255900號函（第47至49頁）、108年8月26日高市社西區字第10840307700號函（第51至53頁）、原處分（第99至100頁）及訴願決定書（第39至46頁）等附本院卷可稽，應堪認定。
（二）應適用的法令及函釋︰
1、社會救助法⑴第4條第1項、第2項：「（第1項）本法所稱低收入戶，指
經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數百分之60定之，並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達百分之5以上時調整之。直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」⑵第4條之1第1項：「本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍
所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：一、家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費1.5倍，且不得超過前條第3項之所得基準。
二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。」⑶第5條第1、3項：「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭
，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第3項）第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。六、在學領有公費。七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」⑷第5條之1第1項、第3項：「（第1項）第4條第1項及第4條
之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。……二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。……（第3項）第1項第1款第1目之2、第1目之3及第2目工作收入之計算，16歲以上未滿20歲或60歲以上未滿65歲者，依其核算收入百分之70計算；身心障礙者，依其核算收入百分之55計算。」⑸第5條之3第1項：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未
滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。
二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。」⑹第14條：「直轄市及縣（市）主管機關應經常派員訪視、
關懷受生活扶助者之生活情形，並提供必要之協助及輔導；其收入或資產增減者，應調整其扶助等級或停止扶助；其生活寬裕與低收入戶、中低收入戶顯不相當者，或扶養義務人已能履行扶養義務者，亦同。」
2、高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法⑴第3條：「（第1項）本辦法所稱低收入戶，依家庭人口工
作能力、總收入、動產及不動產審核，分為下列四類：一、第一類：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益，非靠救助無法生活者。二、第二類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家最低生活費3分之2者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。
三、第三類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。四、第四類：家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。（第2項）前項所稱一定財產、動產及不動產之最低標準，由主管機關另行公告之。」⑵第8條第3款：「低收入戶戶內人口有社會救助法第9條規
定情形或下列情形之一者，應註銷其低收入戶資格，並自次月起停止其生活扶助費；其有溢領者，應予追回：……
三、收入或資產增加，不符社會救助法第4條規定。」
3、高雄市政府社會局辦理社會救助案件調查審核注意事項第8點第1項、第2項：「（第1項）依救助法第5條之1第1項第1款第1目規定計算有工作能力已就業者之工作收入時，應依同目規定依序核算；申請人及其家庭應計人口有工作能力且已投保職業工會、漁、農業保險者，如不能提出薪資證明，且最近一年度之財稅資料查無工作收入，亦無法以臺灣地區職類別認定其工作，其個人之工作收入計算方式，依勞動部公布職業類別薪資調查報告，以最近一次各業初任人員每人月平均經常性薪資核算。（第2項）前項情形，其實際薪資未達基本工資者，以基本工資核算。」
4、高雄市政府107年9月26日高市府社救助字第10738113901號公告（下稱高雄市政府107年9月26日公告）：「一、108年1月1日至108年12月31日本市最低生活費定為每人每月新臺幣1萬3,099元。二、申請低收入戶家庭生活補助資格如下：（一）設籍並實際居住本市。（二）家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未超過最低生活費者。……」
5、衛生福利部107年4月27日衛部救字第1070112018號函（下稱衛福部107年4月27日函）：「……有關民眾實際薪資未達基本工資，其工作收入核算方式，在其未就業期間仍應視為有工作能力未就業，以基本工資核算，否則對真正完全失業卻要以基本工資核算工作收入的民眾，即有失公平。因此在本法的立法精神下，有工作能力者實際薪資未達基本工資，其工作收入至少應依基本工資核算收入，較符合社會公平正義……。」上開函釋係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，因未增加法律所無之限制，且無違反社會救助法立法意旨，行政機關於辦理相關事務時，自得援引適用。
（三）是由前揭法令及函釋綜合觀察，所謂之低收入戶，至少須符合「家庭總收入」平均分配「全家人口」，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。而計算「家庭總收入」及「全家人口」時，首先應依社會救助法第5條第1項規定判斷申請人之家庭法定應計人口為何，及其是否已排除同法第5條第3項不應列入無扶養能力或不能履行扶養義務之法定扶養義務人；其次，再依社會救助法第5條之3規定審究申請人之家庭應計人口是否具備工作能力，及其是否已減去同法第5條之3第1項各款規定應認其無工作能力之人；繼之，續依社會救助法第5條之1規定計算家庭應計人口之動產及不動產收益、其他收入及家庭應計人口中有工作能力者之工作收入，因而核算申請人之「家庭總收入」並據以研判該收入平均分配全家人口後有無低於各直轄縣市政府公告當年度每人每月之最低生活費。準此，只要其屬申請人之家庭法定應計人口並經認定具備工作能力時，已就業者，至少應依中央勞工主管機關公佈之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算其工作收入，如其薪資收入高於前揭初任人員之平均薪資，始依序分別按照薪資證明書、最近一年度財稅資料或臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算；未就業（含非全職就業且薪資低於基本工資）者，則應依基本工資核算其工作收入。又社會救助法第5條之3第1項已明定16歲以上、未滿65歲、且非因身心障礙或罹患重傷病致不能工作者，均視為其已具備社會救助法所指之工作能力，且本應依其從事之全職工作，實際計算其工作收入，然有工作能力者可能雇主因稅務因素不願出具薪資證明或未申報受僱人之薪資所得，或有工作能力者未全職就業或根本未就業，致依法必須參考中央主管機關公告之臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資、最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資、或基本工資等政府資訊以為推估其工作收入。但前揭經政府公告之數據資訊並未考量勞工之年齡及個別勞動能力，而是以臺灣地區大多數青壯人口之一般性勞動力計算其平均值。如逕以前揭青壯人口一般性勞動薪資數據資訊推估20歲以下未成年人、60歲以上老年人或身心障礙者之工作收入，未免失之公允，而有違相同事物應為相同處理之平等原則，遂經立法者以社會救助法第5條之1第3項規定斟酌此等勞動人口所提供勞動力之差異，分別減輕其因推估結果可能遭受之不利益，且其既明文限制關於「第1項第1款第1目之2、第1目之3及第2目工作收入之計算」事項，基於明示其一排除其外之法理，該條項之減輕規定本不包含社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1之情形在內，此乃立法者有意予以規範或不予以規範之結果，並不存在公開之法律漏洞，自無類推適用以填補法律漏洞之可能，合先敘明。
（四）經查，原告申請列冊人口為原告、原告之配偶周綉（0000000生，44歲）、原告之長子周00（00000000生，19歲）、原告之長女周䄽（0000000生，14歲）共計4人。其中周綉、周○○、周䄽依社會救助法第5條第1項規定均屬原告之家庭法定應計人口，且無同條第3項應排除原告家庭人口計算情事；其次，原告領有ICF三類重度身心障礙證明、周䄽為未滿16歲之未成年人，依社會救助法第5條之3第1項及第2款規定，屬無工作能力之人，惟原告所受之身心障礙病症並未達到不能自理生活之程度，故其家屬尚不得依同項第4款規定視為無工作能力，且其妻周綉於108年4月1日起有在檳榔攤從事晚班工作、其子周○○則於108年4月間起服志願役，依同條項規定均屬有工作能力之人；再者，周○○自擔任職業軍人起即領有固定薪資，108年4月實領薪資為30,815元、108年5月實領薪資為31,535元，周綉因其計件報酬，每月薪資約18,000元，此外，原告並無動產及不動產收益或其他收入等事實，為兩造所是認，並有原告全戶戶籍謄本、原告身心障礙證明、周○○之軍人身分證、周○○薪餉單、周綉勞工保險被保險人投保資料表、周綉薪資證明、原告家庭人口107年度綜合所得稅各類所得資料清單等文件在卷可證（訴願卷第126至136頁；本院卷第27頁），則依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1之規定，原告長子周○○之工作收入應以其薪餉單（108年5月實領薪資31,535元）核算，另原告配偶周綉非全職就業，雖其每月薪資未達基本工資23,100元，依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目、衛福部107年4月27日函，應依基本工資（23,100元）核算，而周○○及周綉2人每月薪資合計達54,635元，則原告家庭總收入已超過原告全家人口依高雄市政府107年9月26日公告高雄市最低生活費定每人每月13,099元之總和（13,099×4＝52,396元），依社會救助法第4條第1項、第4條之1第1項規定，原告家庭已非屬低收入戶而應列冊為中低收入戶。從而，被告依社會救助法第14條規定，以原處分將原告、周綉、周○○、周䄽4人低收入戶資格自108年7月1日起註銷，並轉介列冊中低收入戶，自屬適法之處置。
（五）雖原告主張未滿20歲之人多在就學或勞動力低下，本不得與成年人相比，雖社會救助法第5條之1第3項就同條第1項第1款第1目之二、第1目之3及第2目工作收入之計算有考量未成年人之勞動力而予以減輕，但漏未斟酌同條項第1款第1目之1之情形，顯屬法律漏洞，應予類推適用，故原告長子周○○108年間僅19歲，其工作收入類推適用社會救助法第5條之1第3項規定之結果，其工作收入應以百分之70核算；又原告配偶周綉每月工作收入約18,000元，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1規定，本應依其薪資證明核算，則被告原處分顯有不適用法令之違法事由，況周綉身體狀況不佳，又需照顧罹癌之原告生活起居及就醫，且弱勢民眾原本就業能力即已不足，為維持家計工作未必能獲得基本工資，倘一概以基本工資列計反將需要受扶助之經濟弱勢者拋諸救助門外而不符社會正義，故如將周○○薪資按百分之70及將周綉薪資按薪資證明核算（22,075＋18,000＝40,075），原告家庭總收入仍低於高雄市政府107年9月26日公告之每人每月最低生活費，理應續列冊低收入戶云云。惟查，社會救助法第5條之1第3項規定關於不適用於同條第1項第1款第1目之1之情形，非屬法律漏洞乙節，已如前述，今周○○既滿16歲，且其自108年4月起已開始就業，每月薪資高於勞動部106年7月職類別薪資調查統計結果初任人員平均每人每月經常性薪資27,055元，並有薪資證明，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1規定，本應依其薪資證明核算工作收入；至於周綉之工作收入固有提出薪資證明，然其既經社會救助法第5條之3審認具備工作能力，但未全職就業，又非屬社會救助法第5條之1第1項第1款第2目但書規定經就業服務機構媒合失利之情形，今依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目規定有工作能力而根未就業者，尚且需依基本工資核算其工作收入，則周綉有工作能力未全職就業者，如其薪資證明因未達基本工資，而仍得逕依低於基本工資之薪資證明計算其工作收入，此顯非事理之平，而有違前揭社會救助法之立法本旨，故原告前揭主張，均與前揭社會救助法之規定不符，不應採取。
（六）綜上所述，原告前揭主張，均不可取；被告原處分因原告長子服志願役，經重新審核原告家庭總收入已逾低收入戶標準，爰自108年7月起註銷原告全戶低收入戶資格並改列冊中低收入戶乙節，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不當，乃原告對之訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 109 年 11 月 12 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 12 日
書記官 謝 廉 縈