高雄高等行政法院判決
109年度訴字第144號民國110年8月24日辯論終結原 告 周碧雲即新開畜牧場
王健民即和平畜牧場周伯彥即成功畜牧場郭振堂即仁愛畜牧場周碧雲即樂樂畜牧場共 同訴訟代理人 許乃丹 律師
蔡宛庭 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 蕭春輝
黃于寧林奎佑 律師上列當事人間畜牧法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年3月10日農訴字第1080733013號及109年5月7日農訴字第1090700507號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……（第4項）前4項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款及第4項分別定有明文。
二、查原告起訴聲明原為：「行政院農業委員會109年3月10日農訴字第1080733013號訴願決定及原處分即屏東縣政府108年10月22日屏府農畜字第10878166700號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號處分均撤銷。」（見本院卷1第11頁至第12頁）。嗣於訴狀送達後，於民國109年6月30日具狀變更其聲明為：「一、行政院農業委員會109年3月10日農訴字第1080733013號訴願決定及原處分即屏東縣政府108年10月22日屏府農畜字第10878166700號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號處分均撤銷。二、行政院農業委員會109年5月7日農訴字第1090700507號訴願決定及原處分即屏東縣政府108年12月11日屏府農畜字第10886136300號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號處分均撤銷。」（見本院卷1第291頁至第292頁）；復於110年8月24日言詞辯論時更正其聲明為：「一、訴願決定（行政院農業委員會109年3月10日農訴字第1080733013號）及原處分（被告108年10月22日屏府農畜字第10878166700號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號）均撤銷。二、訴願決定（行政院農業委員會109年5月7日農訴字第1090700507號）及原處分（被告108年12月11日屏府農畜字第10886136300號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號）均撤銷。」（見本院卷3第260頁）。經核原告訴之聲明第2項追加之撤銷訴訟業經訴願前置程序，且與其已起訴之聲明第1項撤銷訴訟具有密切關聯性，其訴訟資料多所共通，依前揭規定，其追加應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）原告5人分別為新開畜牧場（坐落屏東縣○○鄉○○村段○○○○○村段○0000○號土地）、和平畜牧場（坐落新開村段1140-1地號土地）、成功畜牧場（坐落新開村段1140-2地號土地）、仁愛畜牧場（坐落新開村段1140-3地號土地）、樂樂畜牧場（坐落新開村段1140-4地號土地）之負責人（下稱系爭5畜牧場）。被告於民國108年7月23日至現場勘查，認系爭5畜牧場皆飼養白色肉雞，西側使用同一圍籬（牆），而仁愛畜牧場及和平畜牧場東側亦有共同圍籬（牆），依畜牧法第4條第2項規定，應合併計算其飼養規模，合併計算後已達應設置畜禽廢污處理設備之廢水處理設施規模（飼養雞10萬隻以上）；被告認系爭5畜牧場登記證未登載廢水處理設施，且嗣後所提畜牧設施容許使用變更申請案亦未規劃廢水處理設施，違反畜牧法第5條第3款規定，乃依同法第39條第1項第2款規定，分別以108年7月31日屏府農畜字第10827806800號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號行政裁處書（下合稱第1次裁處書）各裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並依同條第2項規定，命其於文到10日內依畜牧法第5條第3款規定申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣。
（二）被告於108年8月19日至現場複查，系爭5畜牧場東側及西側設置鐵製（皮）圍籬，東側圍籬仍有水泥基座相連，西側圍籬已切割分離，但仍有部分管線連結橫跨，且各場區內僅用臨時性黑網部分區隔，未有完整區隔各場之圍籬，仍認其屬畜牧法第4條第2項所稱使用同一圍籬（牆）者，應合併計算其飼養規模，合併計算後已達應設置廢污處理設備之規模（飼養雞10萬隻以上），原告仍未設置畜禽廢污處理設施，違反畜牧法第5條第3款規定，被告乃依同法第39條第1項第2款規定，分別以108年8月30日屏府農畜字第10871186300號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號行政裁處書（下合稱第2次裁處書）各裁處原告10萬元罰鍰，並依同條第2項規定，再命原告於文到10日內依畜牧法第5條第3款規定申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依同法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣。原告對前揭第1次、第2次裁處書均不服，分別提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）分別以108年12月10日農訴字第1080725558號（下稱前訴願決定1）及109年1月10日農訴字第1080729072號訴願決定（下稱前訴願決定2）駁回。原告均表不服，遂另案合併提起行政訴訟（本院109年度訴字第46號）。
（三）被告於108年9月20日派員至現場複查，認系爭5畜牧場東側及西側設置鐵製（皮）圍籬包圍該5場，且各場區內僅用臨時性黑網區隔，仍認定其屬畜牧法第4條第2項所稱使用同一圍籬（牆）者，應合併計算其飼養規模，合併計算後已達應設置廢污處理設備之規模（飼養雞10萬隻以上），原告仍未設置畜禽廢污處理設施，違反畜牧法第5條第3款規定，乃依同法第39條第1項第2款及第2項規定，分別以108年10月22日屏府農畜字第10879021600號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號行政裁處書（下合稱原處分1）各裁處原告10萬元罰鍰，並再命其等於文到10日內依畜牧法第5條第3款規定申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依同法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣。
（四）嗣被告於108年11月19日再度派員至現場複查，認系爭5畜牧場東側、西側鐵製共同圍籬牆雖已拆除，未有相連情形，但各牧場間係以黑網作為場區區隔；被告另參照所屬環境保護局（下稱環保局）於108年11月29日前往現場稽查，發現系爭5畜牧場周圍皆設有排水溝，若有雨水或廢（污）水產生時，將由緊鄰畜舍之排水溝收集後，匯集至和平畜牧場，再由該畜牧場後方排水口排出，系爭5畜牧場係使用同一排水口，且現場將黑網捲起或部分拆除；被告乃認定系爭5畜牧場截至108年11月29日仍未改善完成，違反畜牧法第39條第1項第2款規定，經前揭共計3次裁處書分別裁處罰鍰，並命限期改正卻仍未改善，遂依畜牧法第39條第2項及行政程序法第123條第1款規定，分別以108年12月11日屏府農畜字第10886211700號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號行政裁處書（下合稱原處分2）廢止系爭5畜牧場之畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書。原告對原處分1、原處分2均不服，分別提起訴願。經農委會分別以109年3月10日農訴字第1080733013號（下稱訴願決定1）及109年5月7日農訴字第1090700507號訴願決定（下稱訴願決定2）駁回。原告均表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、被告依畜牧法第39條第1項第2款規定作成原處分，適用法條違誤，原處分應予撤銷：
（1）系爭5畜牧場經被告於103年6月17日發給屏府城管建（枋）字第00825、00826、00827、00828、00829號建造執照（下稱系爭建照），允許原告於上開地號上興建雞舍、管理室、堆肥室及圍牆（因被告將圍牆登記錯誤，嗣更正為鋼鐵：圓鋼管、黑網），並於同年12月陸續取得使用執照（下稱系爭使照），且被告已核發農業用地容許作畜牧設施使用同意書（下稱系爭同意書）及畜牧場登記證書，係領有合法登記之畜牧場。系爭5畜牧場之畜牧場登記證均明確載有飼養家禽家畜種類及規模為白肉雞6萬隻且均未見被告有另外註記「應設置畜禽廢污處理設備」之文字。該5紙登記證於核發前，原告均未曾接獲被告要求應設置廢水處理設施之函文，則系爭5畜牧場是否屬應強制設置廢水處理設施之場域，已堪質疑。而系爭5畜牧場飼養白色肉雞之條件，自取得畜牧場登記證迄今均維持每場6萬隻雞隻，符合非屬「水污染防治法事業分類及定義」公告事項一附件所定畜牧業適用條件，應屬無須依畜牧法第5條第3款設置廢水處理設施之畜牧場。則被告認定系爭5畜牧場均應設置廢水處理設施之要求，欠缺法令依據。而系爭5畜牧場是否應依畜牧法第5條第3款設置畜禽廢污處理設備乙節，被告所屬環保局曾以同年月27日屏環水字第10530159900號函（下稱105年1月27日函）覆屏東縣枋寮鄉公所（下稱枋寮鄉公所）：「該5場畜牧場依其畜牧場登記證所記載為6萬隻白肉雞，依據前述水污染防治法事業分類及定義之標準，該5養雞場皆非水污染防治法事業定義，故依規定該等5場無須向本局申請水污染防治措施許可證（文件），又因該5場皆非屬水污法事業定義，故即使其有產出廢水，依現行規定，其排放水質亦不適用放流水標準。」等語，可知原告取得合法畜牧證時，即屬不須依畜牧法第5條第3款設置畜禽廢污處理設備之畜牧場。被告曾以109年12月25日屏府農畜字第10957941500號函（下稱被告109年12月25日函）覆枋寮鄉公所：「有關廢污處理設備疑義……針對水污染防治法並未規範廢（污）水處理設施設置規格及標準，設置型式係由事業單位自行設置，其是否符合標準逕依環保相關法規標準規範」等語，亦與前揭被告環保局105年1月27日函旨相符。
（2）原告依法令雖無設置廢污處理設備之義務，仍基於社會責任及對環境衛生之高標準，早於105年1月4日自行於各場加裝小型污水處理設施，故無造成任何污染。然枋寮鄉公所為向立委交代，竟藉故刁難原告，質疑原告所加裝之污水處理設施與水污染防治法相關規定不合。而由前揭被告環保局函覆後段「貴所提供之廢水處理設施照片，可能係場方依水污染防治需求自行設置，非屬水污染防治法管理範疇」等語，可知原告縱有額外加裝小型污水設施，仍屬自主管理需求而無須經被告環保局核准之設施，故原告顯無符合畜牧法第5條第3款應設置畜禽廢污處理設備之要件，更無同條第4款主要畜牧設施未符合中央主管機關所定之設置標準之情形。而畜牧法第39條第1項第2款規定處罰之要件須限於已完成登記之畜牧場，且必須有未依規定設置廢污設施或所設置之廢污設施未符合規定等情事，始得以該條作為裁罰依據，被告以同法第39條第1項第2款規定作為第1次至第3次裁罰依據，顯與處罰要件未合。
（3）系爭5畜牧場於設置前，早有規劃堆肥舍之設置，針對死畜禽等廢棄物均委外第三人為化製，上開設施經被告登載於畜牧場登記證之主要畜牧設施（記載堆肥舍1間、死廢畜禽或孵化廢棄物處理：委託化製等內容），更有化製原料委託清運處理合約書5份可佐。另系爭5畜牧場之雞隻排泄物均是使用粗糠做墊料，雞隻出售後直接清掃乾淨並消毒，且環保局曾前往抽檢亦均符合放流水標準，故系爭5畜牧場並無須做污水管制，此經被告環保局以105年1月27日之函文確認。是被告認系爭5畜牧場須設置廢污處理設施，顯強加法律所無之限制，其任意更改原核定之畜牧證要件，違反原告之信賴利益。
（4）原告係每場僅有飼養6萬隻以下白肉雞之5家獨立畜牧場，並非被告所認定飼養規模達30萬隻雞之同一家畜牧場，且迄今更尚未取得5合1之畜牧登記證，被告逕將系爭5畜牧場視為已取得登記之同一間畜牧場，任意以畜牧法第39條第1項第2款作為裁罰依據，顯有法規適用不當之違誤。被告准予系爭5畜牧場分別取得畜牧場登記證，迄今各場與原核照之飼養規模相同，無任何1家超過10萬隻雞。若被告認定系爭5畜牧場應合一計算飼養規模，視為同一畜牧場，則違規事實應僅有1個，何以開立5張處分書，認為有5個違規事實，豈非要求系爭5畜牧場應連帶負責？民法連帶責任須於法有據，被告連續3次處分均開立5張處分書，未說明1個違規事實如何命5家畜牧場負連帶責任。系爭5畜牧場屬不同地號土地，申請人均不同，被告強迫要求合併為1戶，所有財產包含地上物、畜舍及相關設備等均強制合併計算，不知其認定標準及法令依據。又被告認定5家畜牧場應視為同一畜牧場，且必須合併計算養殖數量，則真正營運、虛偽設立之畜牧場為何？何以有親戚、配偶關係之相鄰畜牧場是虛偽設立？若有親戚、配偶關係者不可一同設立畜牧場，為何又同意核發5張畜牧證？均未見被告敘明判定之標準及依據，原處分難認適法妥當，嚴重侵害財產權及信賴利益。退萬步言，若認定原告應改以同一家畜牧場名義經營，亦應先由系爭5畜牧場取得5合1之畜牧登記證後，始符畜牧法第39條第1項第2款限於已完成登記之要件。被告遽依畜牧法第39條第1項第2款規定處罰，其適用法規顯有違誤。
（5）系爭5畜牧場確有設置排水口，然均係於各別場區周圍各自獨立設置，有被告審查通過之原始設計圖說可參，被告於原處分2自承「5場畜舍周圍皆設有排水口」等語，何以違反其核定內容，擅自認定使用同一排水口？其前後認定事實及理由矛盾。比對前經被告審查通過之系爭5畜牧場原始設計圖說，清楚可見各別場區周圍確實各自有獨立排水口之設置，且每一場各有獨立之排水溝，由原證39示意圖上系爭5場所標註之排水口（即各個白色圈圈位置），可知自初設完工驗收迄今均維持現狀無變更。又上開示意圖所標示系爭5畜牧場之各排水口及排水溝，可見每一畜牧場之排放水（零廢水）均會各自排放至緊鄰該畜舍之排水溝，再分別匯流至靠近和平畜牧場旁、通往與鄰地共用、由農田水利會於50至60年間所興建、供周邊土地排水使用之溝渠中，最後再排入周邊唯一河流（內寮溪）內，此等排放之方式及建置，尚經被告水利處、工務處、農業處會同農田水利會一同會勘後，始准原告送件、興建，並經被告驗收後始核發畜牧場登記證，亦即此排水系統係經過上開機關認定合法、未牴觸畜牧法及相關細則。現被告卻以原告使用同一排水口為由，否決經上開機關驗收核准通過之排水建置，並突襲作成原處分2，未給予原告改善之時間及機會，直接廢止系爭5畜牧場之登記，無視原告信賴其先前核准興建並已驗收之畜牧場建置內容，未審酌原告權益是否因此而受損害，濫行職權，違反誠信原則及禁反言原則，為維護法之安定性及信賴保護原則，應予撤銷。而被告所指收集廢污水之排水溝，係原告經合法取得建照、使照，且合法興建於各場周圍，現均單純匯集雨水用之排水溝。被告108年11月29日稽查前，農業處早已多次前往會勘知悉上開5條排水管各自獨立之事實，監察院亦曾前往會勘。被告在此之前亦未就此排水管之設置主張原告違法或需改善，突持環保局108年11月29日稽查當日，未詳查該處並非原告之畜牧場範圍，更誤將自來水管錯認為廢水管，而於隔鄰他人土地上所拍攝之錯誤排水口照片，作為原告使用同一排水口之違規事證，突襲作成原處分2，而有證據資料明顯錯誤之重大疏失。
（6）被告前3次處分係以原告設置同一圍籬而認為應合併計算其飼養規模，第4次處分卻改為使用同一排水口而認為應合併計算其養殖規模，被告以前後不同之理由，逕以原處分2逕予廢止原告之畜牧場登記並註銷畜牧場登記證書，顯堪疑義。原告礙於被告為主管機關之要求，被迫將合法取得建照、使照之圍籬拆除，則被告指述系爭5畜牧場之違法情節（原告仍否認有違法）既已改善，即無再以原處分2作為廢照之理由；縱被告稽查發現原告有使用同一排水口之情形，顯應重新裁罰，並讓原告有陳述意見或有時間改善之機會，然該處分認定原告有使用同一排水溝之事實，係於108年11月29日稽查當日始告知原告，未給予說明及改善之時間，率以同日稽查之時間作為「並未改善完成」之結論，欠缺明確性及可預測性，更不符誠信原則，被告身為畜牧場之主管機關，非基於協助原告改善營運之立場，反係設法以莫須有之事實、違反自己核准之畜牧證內容，突襲性置原告於死地，原處分之目的及手段，難認適法妥當。被告以新事實接續前3次不同事實作為裁罰理由，不問裁罰理由之當否，顯見其裁罰之唯一目的就是將原告之畜牧場登記廢止並註銷畜牧場登記證書（實際裁罰理由係為向前立委黃國昌交代），違反行政程序法第5條之明確性原則、第8條之誠信原則及信賴保護原則。
（7）被告不斷對系爭5畜牧場開罰，均係持系爭5畜牧場有同一圍籬、同一出水口等事實而應合併計算其規模為由。原告因遭被告連續開罰多次，不得不於109年2月27日檢附相關文件，以和生畜牧場申請將系爭5畜牧場合併。惟枋寮鄉公所無故擱置進而駁回申請；原告為此再次於109年10月15日重行申請，仍遭枋寮鄉公所無端刁難，再次駁回。和生畜牧場提起訴願後，上開駁回合併申請之處分，已遭被告撤銷發回，命於2個月內另為適法之處分。由上開訴願決定書內容，比對被告109年12月25日函文可知，就廢污處理設施之設置規格及標準，被告及水污染防治法均確實並無相關規範，設置型式責由事業單位自行設置，至於設置是否符合標準，逕依環保相關法令規範，則被告環保局既已函覆被告農業處系爭5畜牧場皆非水污染防治法事業所規範之定義，不適用放流水標準，亦無須申請水污染防治措施許可證，被告農業處卻仍強加法律所無之條件及限制，逕認系爭5畜牧場必須合併計算飼養雞隻數量，並強行要求增設廢水處理設施，原處分應屬違法。
（8）由108年8月19日會勘紀錄可知，被告環保局空氣污染防治科、廢棄物管理科、水污染防治科人員皆認定系爭5畜牧場毋庸設置廢污處理設施；水污染防治科人員更進一步表示：「是否設置廢污設施應依畜牧場登記證規模認定」「系爭畜牧場並未達應設置廢污設施之飼養規模」等語，原告應無得改善事項。然現場人員不僅未能解釋其會勘與先前處分認定之歧異，更未對其要求原告改善事項為具體改善措施之教示；且原告依法縱毋庸設置廢污處理設施，但仍自主設置小型廢污處理設備，於10
5、106年更皆曾提出設置廢污處理設施之畜牧設施容許使用變更申請書，卻均因被告行政怠惰而遲不審查，亦以各種方式刁難不予准許，被告明知原告已提出申請卻仍作成第1次至第3次處分，顯非適法。
2、畜牧法第4條第2項並未定義圍牆，且圍牆並非強制需興建之設施；原告各場間均有依被告審核通過之圖說建置區隔各場四周之圍牆（黑網圍籬），並合法取得系爭建照、使照後使用迄今，除東西牆因遭被告強制要求而被迫拆除外，其餘均未曾變動且迄今仍存在，被告之抗辯顯與事實不符：
（1）被告雖抗辯系爭5畜牧場所設置之圍牆須有區隔各畜牧場位置範圍之實質效果；更檢附被證12之便簽欲證明所謂圍牆應指被告建築管理科（下稱建管科）之簽辦意見。然畜牧法第4條第2項並未明確規範同一圍牆必須限土地上之定著物，被告逕援引建築法之圍牆定義，作為畜牧法第4條第2項圍牆之定義，其立論基礎已堪質疑。畜牧法87年6月24日制定時已有第4條第2項，迄未修正，惟當時尚無關於密閉式、水簾式禽舍之相關規範。迄105年2月15日始增訂關於密閉式、水簾式及水簾式環控管理等新式畜禽舍之規範。由此可知，畜牧法制定時所欲規範同一圍籬（牆）之類型，係指開放式、半開放式之禽舍，有加蓋圍牆或黑網圍籬，因此被圈養的範圍，即視為同一圍籬內而應合併計算其規模。此類開放式、半開放式雞舍內之禽類，有時並非均屬同一人所有，而係共同借同一地點養殖，但因全部被圈養在同一圍籬（牆）內，始須合併計算其規模。而原告所採用的養殖型態，係依屏東縣新設置畜牧場管理自治條例（下稱自治條例）所規範，更為農委會現今正在推廣，以鋼骨、鋼筋混凝土、鋼鐵構造採用美國高規格設備所興建之水簾密閉式肉雞舍，目前為南臺灣最先進之養雞舍。此類雞舍全部密閉，每棟均有獨立空調、四周外牆，與其他雞舍均各自獨立，本身的建築物就是獨立的圍籬，根本無再另外設置圍籬（牆）之必要。被告竟要求原告須在密閉式雞舍之外牆面，先包覆一層黑網圍籬，另外再包覆一層黑網圍籬做界址，此等限制增加畜牧法所無之設施規範，嚴重影響原告進出雞舍，應係被告錯誤解讀畜牧法所致。
（2）有關「毗鄰之畜牧場是否需以圍牆區隔」一節，農委會亦自承現行畜牧法及畜牧法施行細則均無明文規範，有農委會108年7月15日農牧字第1080715523號函覆意旨可參。農委會89年12月22日之重要會議決議內容亦認相毗鄰之畜牧場，是否一定要有圍籬牆隔開，應由雙方當事人自行協調決定。則毗鄰之畜牧場是否需設置圍牆作為區隔，畜牧法迄無明文規範，中央主管機關農委會更認為毗鄰之畜牧場僅需自行協調決定有無須要設置圍牆區隔即可。由此可知，所謂「同一圍籬（牆）」原立法意旨，顯非用以規範毗鄰之畜牧場有無興建圍籬牆，而係對於圈養於開放式、半開放式之禽舍，如果分別有多人共同在同一處圈養時，即不以所有人作為數量計算之基準（即各所有人各自飼養之數量），而改以在同一圍籬內共同圈養之數量作為合併計算之標準（不管有幾個所有人），避免共同飼養之數量超過管制規範之上限。是被告要求原告必須在各密閉水簾式雞舍周遭全部用黑網圍籬圈住，作為與毗鄰之畜牧場區隔之界線，確有任意曲解法規之謬誤。再參酌系爭5畜牧場之空拍圖，可見系爭5畜牧場周圍包含新開村段1146地號，皆栽植芒果樹、並無道路可通行，系爭5畜牧場為袋地。系爭5畜牧場間經過協商，同意另外4場皆得通行其土地，可證系爭5畜牧場確有得互相經過彼此土地之合意，而毋庸特以圍籬隔開各場之間。則被告以「場內仍無圍籬（牆）區隔5場及土地使用範圍」「各場區內僅用臨時性黑網部分區隔」「區間圍牆設置未完善」「各場彼此間之區間圍牆未完善」等作為違規之事由，甚至辯稱圍牆必須指定著、固定於土地之上，不得任意與土地分離始屬合法，與前揭農委會釋示意旨迥異，且裁罰毫無準則，瑕疵重大而應予撤銷。
（3）系爭5畜牧場之黑網圍籬確於建造時即以現狀存在迄今；再比對被告105年3月25日之函文明確載明：「查本案建照卷內農業設施容許使用同意書及圖號1/A5所載，圍牆構造種類確為鋼鐵（圓鋼管、黑網）有案，且該圍牆無變更紀錄」等語，可見迄105年底系爭黑網圍籬依舊與原始設置時相同，均無變更紀錄，可反推系爭5畜牧場經被告驗收時，黑網圍籬即以現狀樣貌設置迄今並經驗收合格，始可能核發使用執照。另由其會辦被告建管科之便簽所指「圍牆」並未特定為「黑網圍籬」，僅單載為「5筆圍牆」，則究係指黑網圍籬，抑或指系爭5畜牧場之主體設施即水簾式鋼鐵造建築（本身即屬於建築法之建築物，周邊均為鋼鐵圍牆），甚或指其四周原經被告驗收通過之圍牆（含被告所指東、西牆），已有未明。況圍牆僅屬雜項工作物，並非建築物本體，是否必須定著於土地上始屬於圍牆亦有未明。縱使建管科會簽之內容，認為圍牆係指定著於土地之雜項工作物，仍難逕認依被告要求所設置之黑網圍籬必須定著於地上不能拆卸、移除或捲起。
（4）系爭5畜牧場之畜牧場登記證、系爭建照及使照、同意書等皆載有各場周圍圍牆之長度（被告核發畜牧場登記證時，將仁愛畜牧場的圍牆長度，與樂樂畜牧場的圍牆長度寫顛倒），材質載圓鋼管、圍籬；再依據其圖面影本可證上開圍牆係緊鄰各畜牧場所設，亦即系爭5畜牧場於經被告核發畜牧場登記證時，即已如現狀：確有分隔5場、包圍各畜牧場之黑網圍籬存在，此亦為被告所不爭執。然此區隔各場間之黑網圍籬，當初設計時，因係以四方形包圍各畜牧場，中間並無任何出入口，且因黑網圍籬僅為區隔各場之用，必要時可以捲收，而非固定設施，故原告如有掃除、運送飼料、人員通行等需求，必須暫時性地捲起黑網供人車通行，待已無通行必要，會再次將黑網圍起。故系爭5畜牧場周各自之黑網圍籬自核發畜牧場登記證起迄今，皆未曾遭拆除、變更。況黑網圍籬本是機動性的設施，此為被告核發畜牧場登記證時即同意以此方式區隔。被告針對原告僅於有人車通行需求時將黑網捲起之行為，遽指系爭5畜牧場場周圍牆已遭原告拆除、或有區隔不足之情形，顯有誤認。被告雖抗辯於104年5月22日勘查時記錄「部分圍牆已拆除」，然單就此紀錄無從得知究係何部分之圍牆遭拆除，尚難逕認上開勘查紀錄所稱者即是包圍各場周之黑網圍籬；且勘查當日原告為讓勘查人員通行方便，曾暫時性地將黑網圍籬捲起，以利農業處等機關為勘查。詎農業處人員僅因未見到完整黑網圍籬，是否因此即誤認黑網圍籬已遭拆除而作成此紀錄，應由被告舉證說明此紀錄之真意，否則仍難認裁罰內容與事實相符。
（5）退步言，若此額外增設之臨時性圍籬，必須固定不能移動、捲起，不但將把所有水簾式雞舍的出入口全部圍死，更完全無法進入雞舍，形同要求原告放棄養雞。況此圍籬之設置，亦經被告驗收通過並核發使用執照，被告現認定該圍籬未定著於土地上，不屬於圍牆，顯然推翻當初驗收通過、核發使照之正確性。原告各畜牧場皆係水簾密閉式雞舍，周圍已有鋼鐵構造之圍牆足以區隔各棟雞舍，保有各棟雞舍之獨立性，應以各該畜牧場圍牆為畜牧法第4條第2項之同一圍籬，並以該圍牆內合併計算飼養規模，始符合上揭條文意旨。
3、被告裁罰所據屏東縣畜牧場分場原則（下稱分場原則），係於原告畜牧場設置完成後近1年始訂定，且更因未具法律位階、增加法律所無之限制，違背畜牧法授權範圍，業經被告於107年6月25日廢止，原裁罰認定之分場原則已不存在：
（1）原告係於104年1月13日取得系爭5畜牧場之畜牧場登記證，當時被告核准設置之各場間圍籬設施內容，業如前述。嗣被告自行通過分場原則，觀其訂定理由為「為防止畜牧業者規避水污染防治法所稱畜牧事業分類及定義，依畜牧法第4條第2項規定，特訂定本原則」；參酌水污染防治法有關畜牧事業相關規定，該法係在防止畜牧業者有違反水污染防治法第7條「下水道放流水標準」及第8條「污泥之處理」始為相關規定，本與畜牧法第4條第2項有無同一圍籬（牆）無關，故被告是否得於系爭5畜牧場依法設置後，另以未具法律位階、逾越畜牧法規定之分場原則，認定原告取得系爭使照、畜牧場登記證之圍牆設置違法，已有疑義。
（2）先前枋寮鄉公所函文及農委會函文均持上開分場原則作為原告違法之依據，且所憑理由並非原告確有發生同一圍籬或同一排水口或無廢污處理設施之情形，反以「不同畜牧場其負責人應不同」為由，指摘系爭5畜牧場中「其中有4場為同一負責人或其配偶」，然遍閱畜牧法第4條第2項規定，並無此規定或限制，則原告真正被處罰之理由，並非黑網圍籬之設置，竟僅係依上開逾越畜牧法規定、增加法律所無限制之分場原則而來，此部分裁罰明顯違法。蓋原告依畜牧法施行細則第4條第1項第6款規定，確經環境目的事業主管機關之環保局明確函覆無須申請水污染防治措施許可證（文件），而無設置畜禽廢污處理設備之必要。然因被告及農委會持該分場原則指摘系爭5畜牧場中「其中有4場為同一負責人或其配偶」，原告始遭要求必須合併計算飼養規模並設置廢污設備。上開分場原則不但欠缺法律依據，且被告及農委會所稱因系爭5畜牧場「其中有四場為同一負責人或其配偶」之理由，迄未見被告說明其法律依據。則上開逾越畜牧法規定、增加法律所無限制之要求，是否得以作為裁罰原告之理由，顯堪質疑。
（3）上開分場原則因未具法律位階，卻逾越畜牧法第4條第2項、水污染防治法等規定，增加法律所無之限制，自行創設認定標準，業遭行政院要求應另以法律定之，是被告於107年6月25日將該分場原則廢止在案。是被告不得再以分場原則中有關「其中有4場為同一負責人或其配偶」之理由作為裁罰基準。況系爭5畜牧場之經營者，現均無相關親屬關係，且設置當時，此更非設置畜牧場之限制，被告認定同一圍籬之依據為何，自應說明。被告以105年12月19日農委會函文為據，稱「各場間圍籬設施均與原畜牧設施容許同意內容不符」。然該函說明三係引用分場原則作為違法依據，然該分場原則既於107年6月25日廢止，顯不得引為本案裁罰之法律依據；又該函說明四雖稱「各場間圍籬設施均與原畜牧設施容許同意內容不符」，然未說明圍籬設施與畜牧設施容許同意之內容有何不符之處。究係是圍牆被拆除、還是僅是黑網圍籬遭暫時捲起，皆未見說明。則該部分所認定之違法若仍係基於分場原則，合法性即堪質疑。更有甚者，該函雖要求原告檢討，然迄未見被告提出何種具體指導，令原告無所適從。
（4）系爭5畜牧場之東邊新開村段1140-3地號之週界土地、圍牆寬度均26公尺、新開村段1140-1地號之週界土地、圍牆寬度均19.98公尺；西邊新開村段1140地號之週界土地、圍牆寬度均34.21公尺、新開村段1140-2地號之週界土地、圍牆寬度均20.33公尺、新開村段1140-4地號之週界土地、圍牆寬度均22.7公尺。系爭5畜牧場每戶圍牆總寬度加起來，均是土地面積總寬度，此由原證8之設計圖可見設計之初，即以此方式相連。而依農委會89年12月22日決議，相鄰之畜牧場經營者是否以圍牆區隔，亦授權各場經營者自行協調，則圍牆是否相連、是否設置圍牆，均非畜牧法之要件，更非被告所指同一圍籬之判斷基準。則被告究竟憑何依據認定原告系爭5畜牧場間有同一圍籬之事實，迄未舉證，且被告所指違法態樣更僅憑已廢止之分場原則中「同戶或其成員」之身分，作為必須合併計算其飼養規模之依據，上開認定更與農委會決議全然不符。更有甚者，合法興建之東、西圍牆，嗣更遭被告以同一圍籬為由不斷裁罰，致原告被迫於遭第3次裁罰時不得不將各坐落在自己土地上且領有使用執照之東、西圍牆拆除。被告所為毫無依據，任意開罰。且推翻其核准興建之處分，於原告拆除領有使用執照之東、西圍牆後，又稱圍牆已合法，其認定標準毫無準據，顯已違反信賴保護原則。被告嗣後指控其所核准之圍牆違法，並因此裁罰原告，顯係任意曲解法令、推翻自己處分，未善盡調查、認定事實與證據資料不符，致原告受有重大權益損害。
（5）被告抗辯其係依畜牧法第4條規定認定系爭5畜牧場必須合併計算其飼養規模，而非依據分場原則云云。然觀被告裁罰之內容及答辯說明，被告實際認定系爭5畜牧場應合併計算其規模之依據，係援用已廢止之分場原則中之「經營者為同戶或其成員」「同一出入口」等非畜牧法第4條要件之理由作為原處分之基礎，更任意以系爭5畜牧場有無使用「同一出入口」及「經營者為同戶或其成員」等，作為判斷是否構成同一圍籬之要件，其認定同一圍籬（牆）之標準顯與畜牧法第4條第2項不同。其於108年間裁罰時竟仍違法繼續援引已於107年廢止之分場原則，增加畜牧法所無之限制，原處分1、2之違法甚明，應予撤銷。
4、系爭5畜牧場之同意書、畜牧場登記證所載飼養之雞隻數量為6萬隻，被告卻逕認已達應設置畜禽廢污處理設備之廢水處理設施之10萬隻雞規模，而未設置廢水處理設施，即予以裁罰，皆違反信賴保護原則：
（1）原告於103年建造該圍牆時，係經合法申請並由被告核發圍牆之建照、使照，皆有載明圍牆之長度、高度、構造，故圍牆為合法建造。再者，被告核發系爭同意書、畜牧場登記證書時，有標明圍牆之使用面積及構造，且皆記載設施用途或飼養家畜家禽種類及規模為白肉雞6萬隻。故被告既已合法發給原告圍牆之建照、使照，即代表系爭5畜牧場建造圍牆未有任何與法不合之處。原告因上開行政處分認系爭5畜牧場已經主管機關核發相關證明文件，且經認定為每場6萬隻雞之規模，並不需要設置廢污處理設備，已足因上開行政處分產生信賴。上開行政處分既已認定系爭5畜牧場並非應設置廢污處理設備之規模，被告卻於後作出與其核發畜牧場登記證書時全然不同之解釋，未考量原告已因前開行政處分產生之信賴，逕以原處分1、2變更前開行政處分所為認定，侵害原告之信賴保護利益。原告之信賴既無行政程序法第119條規定之信賴不值得保護事由，依上開規定及司法院釋字第525號解釋意旨，原告之信賴應受保障，被告作成前揭處分有違反信賴保護原則之違誤，訴願決定亦未予糾正，皆與法未合。
（2）系爭5畜牧場各自在其地界之西側建造圍牆並互相連接而成「系爭西牆」，係經被告驗收通過及載明長度、範圍於竣工圖上者；和平、仁愛二畜牧場則在其地界之東側建造圍牆並互相連接而成「系爭東牆」，亦經被告驗收通過，皆係合法建造。而被告以第1次裁處書認系爭5畜牧場因東、西側牆相連，為畜牧法第4條第2款所稱之共同圍籬，故合併計算系爭5畜牧場之飼養規模，並要求原告作出改善，是原告為免再受裁罰，只得將其合法建造之東西牆間鋸開，使其不相連。縱原告已依被告指示將其合法興建之東西牆切開，被告仍再以第2次裁處書認定東、西側圍牆相連為據認定系爭5畜牧場應合併計算飼養規模，且未再為任何行政指導，令原告無所適從，亦不敢再為積極改善行為。108年10月22日被告再次以相同之理由開罰，原告出於無奈，不得不將其合法建造之東西側圍牆完全拆除。108年12月11日第4次處分被告要求原告拆除「其取得建照且經被告機關合法驗收之圍牆」，惟原告拆除系爭東西牆後，被告竟另以前3次處分皆未曾提及之同一排水口為由，認定系爭5畜牧場應合併計算飼養規模，並直接予以廢止畜牧場登記。可知系爭東、西側圍牆係於103年間經被告驗收合法興建者，即系爭5畜牧場於104年間取得畜牧場登記證時，系爭東西牆即已合法存在，被告不僅在該時未修改系爭5畜牧場之規模計算方式，而仍核發系爭5畜牧場之登記證，更在系爭5畜牧場之登記證載「經核符合畜牧法及畜牧法施行細則之規定」，則被告以「使用同一圍籬」作成第1次至第3次處分，推翻其先前之認定，破壞信賴保護原則，顯然違法。
5、原告於105年1月4日即自行設立污水處理設施，且於同年4月起多次依被告要求申請變更畜牧設施容許使用，但枋寮鄉公所否准變更，更在該否准處分經訴願決定撤銷後，怠於作成行政處分，則原告未能依法設置畜禽廢污處理設施，顯非可歸責於原告，原處分1、2實與法未合：
（1）原告除已設置污水處理設施，更於105年4月29日第1次向枋寮鄉公所提出變更畜牧設施容許使用申請。詎枋寮鄉公所以同年7月22日枋鄉農業字第10530529300號函，逕以申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）並無變更容許項目之相關法條可供辦理為由，暫緩辦理原告之變更申請，未為實體准駁；被告再於106年1月20日發函要求畜牧場設施容許內容應辦理變更，原告即於106年2月15日第2次檢附畜牧設施容許使用變更申請書，向枋寮鄉公所申請變更。然枋寮鄉公所依舊以相同理由，於同年6月8日以鄉農業字第10630187800號函暫緩辦理原告之申請，仍未為實體否准處分。而枋寮鄉公所上開二函文，經原告以其怠為作成行政處分為由提起訴願後，被告於106年9月14日作成撤銷上開函文之訴願決定，並命枋寮鄉公所於2個月內另為適法之處分。惟枋寮鄉公所無視訴願決定結果，仍不願辦理原告變更申請之審查，被告自106年至108年7月多次發函要求枋寮鄉公所盡速依法初審，枋寮鄉公所迄今仍然繼續怠於作為任何處分。
（2）原告於接收被告要求應合併計算飼養規模之指示後，不僅已經自行設置高於水污染防治法規範之污水處理設備，更於105年間即不斷依法申請農業用地作畜牧設施容許使用變更申請，卻因枋寮鄉公所之行政怠惰，至今未為任何否准處分，使原告根本未能依法變更；枋寮鄉公所亦未曾為任何行政指導，告知原告應如何排除疑義或修正經營計畫，原告只能任由其變更申請一再被擱置。故縱使認為原告不能因被告核發之畜牧場登記證等行政處分主張信賴保護，仍應負擔變更系爭5畜牧場之圍籬狀態或設置廢污水設施之義務，但原告既非故意違背設置廢污水設施，且係因可歸責於枋寮鄉公所之事由，致原告無法順利辦理畜牧設施使用變更，則對於原告遵循被告指示為行政義務顯無期待可能性，該行政上義務即應歸於消滅，或至少應受限制。是被告未考量原告所做努力，及違背義務之行為實為不得已所致，逕對系爭5畜牧場開罰，顯有違誤。
6、原告自104年起經營系爭5畜牧場，自起造至營業皆依相關法規辦理，並無任何違法事由。僅因原告周碧雲為屏東縣議員，身分為大眾所熟知，遭有心人士以原告在該鄉里設立畜牧場應將其營收與鄰里分享為由，欲向原告索討回饋金，然系爭5畜牧場既未對鄰里造成任何空氣污染、水質污染之損害，亦與焚化爐、資源回收場等鄰避設施不同；況系爭5畜牧場鄰近尚有其他第三人之養雞場、畜牧場，有心人士何以僅針對原告索取回饋金，實令原告無法理解。原告因認無給付該民眾回饋金之義務，逕予拒絕。此後，被告各機關（單位）即開始不斷收到第三人之檢舉及陳情系爭5畜牧場有嚴重惡臭、環境污染等，致原告自104年至106年間，連續遭被告稽查達110次以上，且被告稽查結果均無檢舉事由，更可知為挾怨報復之舉。有心人士見無法對原告開罰，竟請託黃國昌立委南下聲援抗議民眾，黃國昌立委即以其立委身分，仍無端以原告養雞場有惡臭為由，不斷向被告施壓，要求被告務必對原告開罰，被告礙於立委要求，雖查無明顯異味，竟仍以原告之畜牧場檢測異味污染值超過標準值，對原告開立處分，嗣卻發現被告係由鄉代帶領任意採樣，包括芒果田四周之雞屎肥、任意拋棄之動物內臟惡臭及畜牧場上風處之其他味道，集結成原告畜牧場之異味，對原告開罰，而遭行政院環境保護署撤銷其處分。是被告故意對原告羅織罪名，任意開罰，僅為對黃國昌立委交代，避免自己遭監督，其心可議。
（二）聲明︰
1、訴願決定1及原處分1均撤銷。
2、訴願決定2及原處分2均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭5畜牧場應合併計算其飼養規模，因而應設置畜禽廢污處理設備，均於法有據。原告主張「系爭5畜牧場本即毋庸設置畜禽廢污處理設備」「合併計算飼養規模乃於法不符」云云，顯不足採：
（1）系爭5畜牧場於104年1月間即已設立登記完竣，惟於同年5月22日甫設立登記約4個月期間，經被告農業處、水利處偕同枋寮鄉公所前往實地稽查，即發現其實際設置之現況情形，與原核准設立之申請內容有所不同，其本應有之堆肥舍與部分圍牆均遭拆除，已符畜牧法第4條第2項所指同一圍籬（牆）內之規定，而須合併計算其飼養規模。被告即以104年5月28日屏府農畜字第10416653800號函知原告，並為求謹慎，就「系爭5畜牧場是否應合併計算其飼養規模」一節函詢農委會，經農委會104年11月5日農牧字第1040732993號函覆「應合併計算其飼養規模，並應依同法第5條第3款設置符於該等飼養規模之畜禽廢污處理設施。」後於105年10月31日勘查，仍發現系爭5畜牧場之西側使用同一圍籬（牆），而仁愛畜牧場及和平畜牧場東側亦有共同圍籬（牆）等情形；108年7月11日枋寮鄉公所稽查亦確認系爭5畜牧場均係由其中之新開畜牧場之防疫大門作為唯一、共同之出入口，且西側、東側之共用圍籬（牆）之主結構物仍共同使用，顯無改善，內部亦有使用共同排水溝等情形。嗣108年7月23日勘查發現仍有「場區之間分隔不足」「西側仍有共用圍籬牆」「圍牆分隔之間仍有結構相連接」及「車輛出入通行均由1140地號進出」等情；又於同年8月19日，被告勘查發現仍有「各場區之間隔部分仍使用黑網」「西側圍籬、另仁愛及和平畜牧場東側均仍有共同圍籬牆」「5場之間未有圍籬完整區隔」等情。後於同年9月20日勘查發現仍有「5場內部以黑網區隔、5場西側及和平、仁愛畜牧場東側仍有鐵製牆面」等情。依畜牧法第4條第2項，系爭5畜牧場之飼養規模自當合併計算，而無法各別、獨立計算，訴願決定1亦同此認定。前開農委會函文亦早經枋寮鄉公所104年12月28日枋鄉農業字第10431719300號函轉知原告，其等斯時即已明瞭系爭5畜牧場之飼養規模應依法合併計算。系爭5畜牧場之飼養規模既應合併計算，其飼養規模已達必須設置「畜禽廢污處理設備」之門檻（飼養雞10萬隻以上），則參照畜牧法第5條第3款規定，凡達到法定規模者，均須依法設置畜禽廢污處理設備，是原告自當設置畜禽廢污處理設備。被告依畜牧法第39條第1項、第2項規定，針對原告應設置卻始終未設置畜禽廢污處理設備之情節，予以裁罰，於法並無不合。
（2）被告僅針對系爭5畜牧場依法應設置畜禽廢污處理設備而未設置之違法情節予以裁罰，並無將系爭5畜牧場認定為同一畜牧場。被告僅在評估飼養規模時，本於歷次之勘查結果所得之實際情形，計算上將飼養規模合併計之而已。原告始終自稱系爭5畜牧場分為5家各別獨立之畜牧場，並領有各自之登記證；被告作成原處分亦從未曾將其視為同一畜牧場或認定其為同一畜牧場、更從未指謫系爭5畜牧場之間有虛偽設立、真正營運之區別、亦從未禁止配偶一同設立畜牧場。是以，系爭5畜牧場既屬5間各別之畜牧場，則依法本應各自負有法定之設置義務，且依歷次實地稽查結果，亦清楚可見系爭5畜牧場確實均未設置畜禽廢污處理設備，原告亦不爭執其等確實未設置。基此，系爭5畜牧場均有未設置之違法情節存在，原處分對其各別作成裁罰，於法自無不合，並非原告所稱連帶負責。
（3）原告援引被告環保局105年1月27日函稱「其屬合法設立，毋庸設置廢污處理設備」云云。然上開函文僅表示「系爭畜牧場與水污染防治法之定義未合，故並非適用水污染防治法」未提及系爭5畜牧場得不設置畜禽廢污處理設備，此參照上開畜牧場主要設施表中僅廢水處理設施定有除外情形得不設置，如堆肥舍及死廢畜禽或孵化廢棄物處理設施則均無免除設置義務之情即明，原告稱其無須設置畜牧法第5條第3款所定之畜禽廢污處理設備云云，顯係藉詞規避其早於104年間即已知悉之設置義務。又依水污染防治法規定，水污染防治許可文件以「一事業主體」申請，系爭5畜牧場自應先依畜牧法規定取得合法之畜牧場登記證，視該登記為準，若合併超過飼養雞10萬隻之數量者，即達事業規模，應於取得登記證後，再行提出水污染防治許可文件。顯見其與畜牧法所指應設置畜禽廢污處理設備之規定，要屬二事。再者，原告稱「基於社會責任及對環境衛生之高標準，於105年1月4日即自行加裝小型污水處理設施，故並無造成任何污染」等語，然參諸畜牧法第5條第3款規定，可知畜禽廢污處理設備之設置義務並未以發生違規情事為其前提，凡達法定飼養規模者，即須依法負起設置之義務。原告所稱「已自行加裝小型處理設施、無造成任何污染」云云，姑不論其真實與否，均不得藉之脫免法定之設備設置義務。況原告所稱小型污水處理設施，僅是存放污水之設施（近似化糞池），根本不具污水處理之功能，與法定所須設置之畜禽廢污處理設備完全不同。
（4）依畜牧法第3條第3款、第4條第1項、第2項及第5條第3款規定，可知凡屬飼養家畜、家禽而達畜牧法第4條所訂規模之場所，即屬該法所指之畜牧場而有其適用，亦即畜牧場飼養同一種類之家畜或家禽，且符合所定使用共同之水表、電表、排水口，或位於同一圍籬（牆）內之情形者，其飼養規模即必須合併計算，而不得分別、單獨計算。衡其規範目的，毋寧在於落實畜牧污染之防治，蓋畜牧法所定對於畜牧場經營之管制措施，因其飼養規模之大小而異其管制密度，是以，各該畜牧場之飼養規模如何計算，自應以其實際情形為判斷。該規定在畜牧場取得登記時適用，不因畜牧場取得登記證與否而生影響。系爭5畜牧場之各飼養規模均須合併計算，係依上開規定而認定，與分場原則無涉。又上開畜牧法第4條第2項所指同一圍籬（牆）內，毋寧係一範圍之概念，而被告之所以認定系爭5畜牧場位於同一圍籬（牆）內之範圍，係本於歷次實地勘查而得之結論，系爭5畜牧場除東、西側有共同圍籬牆之外，尚有各場區間用以區隔彼此之圍籬牆未完善，使用同一出入口及排水口等情，此均有各次實地勘查之紀錄暨照片足憑。農委會親赴系爭5畜牧場實地勘察，亦作與被告相同之認定。此外，農委會108年7月15日農牧字第1080715523號函亦指明「有關毗鄰之畜牧場是否需以圍牆區隔一節，查現行畜牧法及畜牧法施行細則雖無明文規範，惟依畜牧法第4條第2項規定，飼養同一種類之家畜或家禽，使用共同之水表、電表、排水口或同一圍籬（牆）內者，應合併計算其飼養規模。」意旨，足見被告所為認定於法無違。
（5）原告另稱「其雞舍均為新式雞舍，即水簾密閉式雞舍」乙節，被告並不爭執其為水簾密閉式雞舍，惟參照畜牧法之規定，其並無針對舊式或新式雞舍而異其設置義務之規定，亦未因舊式或新式雞舍而對同一圍籬（牆）有不同認定。就此，參照自治條例第5條第3款規定，顯見縱屬新設置之畜牧場亦負有應設置畜禽廢污處理設備之義務，其規範意旨與畜牧法之規定實無二致。
2、被告依系爭5畜牧場之實際情形認定其飼養規模應合併計算，而須設置畜禽廢污處理設備。換言之，被告作成原處分與104年1月間之原核准內容無關，而係針對系爭5畜牧場之實際情形作成裁罰；且系爭5畜牧場之實際情形之所以與原核准之態樣不同，係原告自身之行為所致，顯無存在任何信賴表現可言。農委會108年12月10日農訴字第1080725558號訴願決定駁回原告就第1次裁處書之訴願亦敘明「原告等先前取得系爭畜牧場之容許使用同意書與畜牧場登記證後，即應依據所取得之核定內容經營各該畜牧場，其等變更、拆除各場區間之圍籬（牆），並變更原容許使用同意書所分別核定之圍籬（牆），使各該畜牧場形成使用同一圍籬（牆）之情形，顯已改變最初申准取得容許使用同意書及畜牧場登記證等核定文件之事實狀態，致其依據畜牧法第4條第2項與第5條第3款之規定而應合併計算飼養規模，且應設置畜禽廢污處理設備」「原告等應設置卻未設置畜禽廢污處理設備之違規情事，亦係出於原告之自身行為，被告毋寧乃依據查獲之違規情節而據以裁處原處分，自與信賴保護原則無涉。」等情，此有高度關聯性，上開訴願決定之意旨殊值參照。
3、原告稱「其未設置畜禽廢污處理設備乙節，不應歸責予伊，其違法並不具期待可能性」云云，與事實不符，亦曲解規範意旨。蓋由畜牧法第7條、第8條第1項可知，畜牧業之經營乃採事前登記制，且於設立登記後，倘遇有經營現狀發生更迭、變動者，亦須依上開規定再行提出變更登記之申請，俾使其登記之內容與實際之經營情狀相符。至於畜禽廢污處理設備之設置，凡達到法定規模，而無例外情形者，均須依法設置畜禽廢污處理設備，此參畜牧法第5條第3款甚明。顯見設置義務之履行與是否提出變更登記之申請、該申請獲准駁與否等無涉，此二義務不同。系爭5畜牧場之實際經營情形未遵照原核准之內容，其堆肥舍及部分圍牆業遭拆除、共用圍籬（牆）等情，歷年來經被告、農委會、枋寮鄉公所等多次現勘查明在案，其始終未回復至與原核准相符之情狀。依畜牧法第7條、第8條第1項規定，其等固應依法「提出變更登記之申請」；惟此「提出變更登記之申請」與同法第4條第1項、第2項及第5條第3款規定所指設置畜禽廢污處理設備之義務不同、亦不相涉，故原告主張「其未依法設置畜禽廢污處理設備，係因其已提出系爭5畜牧場之變更登記之申請，該申請遭否准、未獲枋寮鄉公所之准駁，故其無從設置」，均不可採。
4、系爭5畜牧場前因應設置廢污處理設備而未設置之不作為，違反前揭畜牧法規定，被告分別於108年7月31日、8月30日、10月22日各裁罰其5萬、10萬、10萬之罰鍰。而上開第3次裁罰作成後，被告於108年11月19日再度赴現場實際勘查，仍有「雖東側、西側鐵製共同圍籬牆已拆除，未有相連情形，各牧場間以黑網作場區區隔，再者被告環境保護局於108年11月29日前往該畜牧場稽查，該等5場畜舍周圍皆設有排水溝，若有雨水或廢（污）水產生時，將由緊鄰畜舍之排水溝收集後，匯集至和平畜牧場，再由該牧場後方排水口排出，故該等畜牧場使用同一排水口。又108年11月19日現場原設置黑網圍籬作場區區隔部分，卻於108年11月29日稽查時，皆將黑網捲起或部分拆除」之情，被告依此勘查而得之完整實情，認定系爭5畜牧場之飼養規模仍須合併計算，因而依法應設置畜禽廢污處理設備，換言之，系爭5畜牧場於第3次裁罰作成後並無改善，該當畜牧法第39條第2項「按次處罰3次仍未改善」規定，被告乃依法作成原處分2廢止其畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，於法並無違誤。原處分1、2裁罰之對象乃系爭5畜牧場應設置廢污處理設備而未設置之違法情節，此不作為之違法情節，於歷經3次裁罰作成後仍未改善。原告亦不否認其始終未曾設置設備，而依歷次實地現勘之紀錄暨照片所示，亦可知原告始終依法負有設置廢污處理設備之法定義務。是以，原處分1、2之作成並無何種新事實、新違規事實存在，原告主張廢止處分係針對新違規事實之裁罰云云，顯不足採。
5、依108年11月19日勘查紀錄所示，可知系爭5畜牧場於當日勘查所呈現之實情為：東、西側共同圍籬牆雖經拆除，然各場區間用以區隔彼此之圍籬牆仍未完善，且仍有使用同一排水口等情，輔以被告環保局嗣於同年月29日（僅相距10日）之稽查結果，更發現上開作為各場區隔之黑網均已捲起而根本未使用、甚有部分遭拆除之情，綜合此情，被告乃據以認定系爭5畜牧場之飼養規模應合併計算。可知被告並非僅憑系爭5畜牧場使用同一排水口之單一因素即認定飼養規模須合併計算，蓋被告作成歷次裁罰所依憑者，毋寧係以歷次實地勘查後所得整體、實際情形為據。況被告於歷次裁罰作成前均曾赴系爭5畜牧場為實地勘查，並將結果作成勘查紀錄。而系爭5畜牧場「使用同一排水口」乙節，至少在105年10月31日現場稽查時，即已會同農委會加以指摘，此參105年10月31日之勘查紀錄即明，原告屢稱其遭受突襲，顯然昧於事實。其等使用同一排水口之情節，於原處分作成前，業經被告環保局於108年11月29日實地勘查時查明，此有當日之稽查紀錄可憑，原告周碧雲亦於該稽查紀錄上簽名確認無訛，足見原告上開主張，並不足採。訴願決定2亦同此意旨。原處分2從無「自承5場畜舍周圍皆設有排水口」之記載，原處分2所載文義應為「5場畜舍周圍皆設有排水溝，惟經匯流後均由和平畜牧場後方之同一排水口排出」等詞，原告主張被告自承「5場畜舍周圍皆設有排水口」云云，純屬無中生有。
6、原處分依畜牧法第39條第1項第2款規定作成裁罰，所指謫之違法情節乃系爭5畜牧場依法應設置畜禽廢污處理設備而未設置之不作為，而原告所提「5場合為1場」之申請、設有化糞池等情，均無從改變其不作為之違法情節，其並非同法第39條第2項所指之改善：
（1）原處分1依畜牧法第39條第1項第2款規定所作成之裁罰，所指謫違法情節在於系爭5畜牧場「依法應設置畜禽廢污處理設備而未設置」之不作為。至「畜禽廢污處理設備」所指除參照同法第5條第3款之規定外，亦可參照同條第4款規定所授權訂定之畜牧場主要設施設置標準所附之「畜牧場主要設施表」，該列表明白定有「廢水處理設施」「堆肥舍」及「廢畜禽或孵化廢棄物處理設施」等項目。另參照農業發展條例第8條之1第3項所授權制定之審查辦法第23條規定及所附之「畜牧設施分類別規定」內容，其亦定有「廢水處理設施」「堆肥舍」及「死廢畜禽或孵化廢棄物處理設施」等項目。是系爭5畜牧場未依法設置前揭之畜禽廢污處理設備，致有未設置之違法情節，其所提出之5場合為1場申請，實無從改變未依法設置之違法情狀。是其提出申請之舉措，並非畜牧法第39條第2項所指之改善。
（2）倘如原告之申請將系爭5畜牧場「5合為1」（假設語），則系爭5畜牧場即因而合為1個畜牧場，其飼養規模必當合併計算而無從分離，其必然符合飼養規模之門檻而依法須負設置義務，足見其合併為1場之申請尚非改善之舉措。原告所提之變更申請乙節，與本件原處分之作成根本無關，其等雖曾申請變更系爭5畜牧場之場數（5合1、5合4或5合3），提出申請固屬其權利，然其並未遵循原登記證之核准使用內容在先（如歷次現場勘查紀錄所示，如圍牆等），其等應先回復原登記證所核准使用內容之合法狀態，再依審查辦法規定提出申請並獲准後，始提出變更之申請以取得畜牧場之新登記證，再進行實際變更，方屬正辦。而非一方面處於不符原登記之狀態，且容任未依法設置之違法情節持續，一方面申請變更畜牧場之場數，其申請自與法不合，更非改善之舉。此外，原證10照片所示化糞池僅能儲放畜禽之排泄物，而無處理廢污之功能，顯非前揭「廢水處理設施」「堆肥舍」或「死廢畜禽或孵化廢棄物處理設施」等設施。
7、原處分1、2所裁罰之情節係系爭5畜牧場「應設置廢污處理設備而未設置」之不作為，而系爭5畜牧場亦始終未曾設置，則該違反行政法上義務之不作為違法狀態實從未終了，裁處權之時效並未起算，自不生逾越時效之問題。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）被告依畜牧法第4條第2項規定認定原告應合併計算飼養規模，而依同法第5條第3款規定負有設置畜禽廢污處理設備之義務，有無違誤？
（二）被告依畜牧法第39條第1項第2款及第2項規定，作成原處分1，各裁處原告罰鍰，並命原告於文到10日內申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣，有無違法？
（三）被告以系爭5畜牧場應合併計算飼養規模，而未設置畜禽廢污處理設備，且已按次處罰3次仍未改善為由，依畜牧法第39條第2項及行政程序法第123條第1款規定，以原處分2廢止其畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，有無違法？
五、本院之判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有被告108年7月23日、108年8月19日畜牧場會勘稽查紀錄表（見本院卷1第257頁至第275頁）、第1次、第2次裁處書（見原處分卷第41頁至第71頁）、被告108年9月20日畜牧場會勘稽查紀錄表暨會勘照片（見原處分卷第73頁至第95頁）、108年11月19日畜牧場會勘稽查紀錄表暨會勘照片（見本院卷1第415頁至第422頁）、被告環保局108年11月29日水污染稽查紀錄暨照片（見本院卷1第424頁至第431頁）、原處分1（見本院卷1第49頁至第53頁、第309頁至第323頁）、原處分2（見本院卷1第325頁至第343頁）及訴願決定1（見本院卷1第33頁至第48頁）、訴願決定2（見本院卷1第347頁至第361頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、畜牧法
（1）第3條第2款、第3款：「本法用詞，定義如下：……二、家禽：係指雞、鴨、鵝、火雞及其他經中央主管機關指定之動物。三、畜牧場：係指飼養家畜、家禽達第4條所訂規模之場所。」
（2）第4條：「（第1項）飼養家畜、家禽達中央主管機關指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。（第2項）飼養同一種類之家畜或家禽，使用共同之水表、電表、排水口或同一圍籬（牆）內者，應合併計算其飼養規模。（第3項）中央主管機關依前條第1款、第2款指定家畜或家禽時，應同時指定其有關第1項之飼養規模。」
（3）第5條第3款：「申辦畜牧場登記，應具備下列條件：……三、應設置畜禽廢污處理設備，並應符合有關法令規定之標準。但取得環境保護主管機關同意委託代處理業處理廢污之證明或有足夠土地還原畜牧廢污經環境保護主管機關認可者，得免設置。」
（4）第39條第1項第2款、第2項：「（第1項）有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：……二、已完成登記之畜牧場，未依第5條第3款規定設置畜禽廢污處理設備、處理廢污或委託代處理廢污，或經檢查其畜禽廢污處理設備或其他主要畜牧設施，未符合第5條第3款或第4款所定標準。……（第2項）有前項第1款至第5款、第10款或第11款所定情形之一者，主管機關除依前項規定予以處罰外，並命其限期改善；屆期未改善者，按次分別處罰。有前項第2款、第3款或第11款所定情形之一，經按次處罰3次仍未改善者，廢止其畜牧場登記或畜禽飼養登記，並註銷畜牧場登記證書或畜禽飼養登記證。」
2、自治條例
（1）第1條：「（第1項）屏東縣（以下簡稱本縣）為管理新設置畜牧場，防範新設置畜牧場污染，特制定本自治條例。（第2項）本縣新設置畜牧場之管理，除中央法令另有規定外，應依本自治條例規定辦理；本自治條例未規定者，依其他相關規定辦理。」
（2）第5條第3款：「申請新設置畜牧場登記，應具備下列條件：……三、應設置畜禽廢污處理設備，並應符合有關法令規定之標準。但取得環境保護主管機關同意委託代處理業處理廢污之證明或有足夠土地還原畜牧廢污經環境保護主管機關認可者，得免設置。」
3、行政程序法第123條第1款：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。……」
（三）被告依畜牧法第4條第2項規定認定原告應合併計算飼養規模，而依同法第5條第3款規定負有設置畜禽廢污處理設備之義務，尚無違誤：
1、按畜牧法之立法目的係為管理輔導畜牧事業，防範畜牧污染，促進畜牧事業之發展，此觀畜牧法第1條規定甚明。
對照同法第4條第1項、第2項規定：「（第1項）飼養家畜、家禽達中央主管機關指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。（第2項）飼養同一種類之家畜或家禽，使用共同之水表、電表、排水口或同一圍籬（牆）內者，應合併計算其飼養規模。」足見立法者係欲將飼養家畜、家禽達一定規模以上之畜牧場均納入畜牧法管理，俾落實前揭立法目的。而同法第5條第3款規定畜牧場負有設置符合有關法令規定標準之畜禽廢污處理設備的作為義務，則係落實前揭「防範畜牧污染」立法目的之具體規定。
2、查系爭5畜牧場於103年12月至104年1月間經被告分別核發系爭同意書，並於104年1月13日經被告分別核發畜牧場登記證書，其飼養家畜家禽種類及規模均為白肉雞6萬隻等情，為原告陳明在卷，並有系爭同意書（見本院卷1第109頁至第119頁）及畜牧場登記證書（見本院卷1第55頁至第63頁）在卷可稽，足見系爭5畜牧場在登記形式上確為各別不同名稱之畜牧場。惟系爭5畜牧場坐落之新開村段114
0、1140-1、1140-2、1140-3、1140-4地號等土地，均係由新開村段1140地號土地分割而來，各基地呈東西向長條狀彼此相鄰；且其飼養家禽之水簾密閉式肉雞舍亦係以相同形式及構造依土地分割形勢毗鄰興建等情，此觀其土地登記謄本（見訴願卷3第81頁至第94頁）、地籍圖謄本（見訴願卷3第95頁至第97頁）、系爭5畜牧場之空拍圖（見本院卷2第481頁至第483頁、本院卷3第135頁；訴願卷4第142頁至第146頁；原處分卷第209頁）、竣工圖（見本院卷2第325頁至第329頁）即明。對照系爭5畜牧場之畜牧場登記證書所載之主要管理人員均為「徐甦生」（見本院卷1第55頁至第63頁），堪認系爭5畜牧場不但飼養相同種類家禽，其基地、雞舍依預先整體規劃方式分割、毗鄰興建，且實際上亦由相同管理人員負責管理。此外，被告曾於105年10月31日會同農委會、枋寮鄉公所及其他相關單位人員至現場勘查結果，發現系爭5畜牧場西側使用同一圍籬（牆），仁愛畜牧場及和平畜牧場之管線相連，東側亦有共同圍籬（牆）等情，有會勘稽查紀錄表在卷可憑（見本院卷1第387頁至第395頁）。再參以枋寮鄉公所於108年7月22日函報被告，該公所於108年7月11日派員至現場勘查時，發現系爭5畜牧場現場車輛人員係由同一畜牧場（新開畜牧場）之防疫大門進出，系爭5畜牧場西側及東側之共用圍籬（牆）其主結構物仍共同使用；被告於同年月23日派員赴現場勘查，發現系爭5畜牧場皆飼養白色肉雞，且該5場西側使用同一圍籬（牆），而仁愛畜牧場及和平畜牧場東側亦有共同圍籬（牆）等情，有枋寮鄉公所108年7月22日枋鄉農業字第10830895000號函（見原處分卷第165頁至第170頁）、被告108年7月23日畜牧場會勘稽查紀錄表（見本院卷1第257頁至第265頁）在卷可稽。嗣被告於同年9月20日勘查發現仍有「5場內部以黑網區隔……5場西側及和平、仁愛畜牧場東側仍有鐵製牆面」等情，有被告108年9月20日畜牧場會勘稽查紀錄表暨會勘照片（見原處分卷第73頁至第95頁）在卷可憑；又被告於108年11月19日再度派員赴系爭5畜牧場勘查，發現東側、西側鐵製共同圍籬牆固已拆除而未相連，然各牧場間僅以黑網作場區之區隔；被告所屬環保局於同年11月29日稽查發現原所設置區隔場區之黑網圍籬，有部分拆除或捲起等情，此有被告108年11月19日畜牧場會勘稽查紀錄表暨會勘照片（見本院卷1第415頁至第422頁）及被告環保局水污染稽查紀錄及照片（見本院卷1第424頁至第431頁）附卷可稽。又系爭5畜牧場間協商同意均由新開畜牧場之大門進出等情，為原告所自陳，並有其提出之袋地通行權同意書（見本院卷2第337頁至第340頁）附卷可憑，均足見系爭5畜牧場因前揭規劃興建營運之客觀狀態在其畜牧產業活動規模上顯已實質結合成為大於單一獨立畜牧場之單位，其同時同地相鄰運作相同種類畜牧產業所累加產出之畜禽廢污，基於環境涵容能力之限制，實難與單一獨立畜牧場同視。畜牧法第4條第2項所定「使用共同之水表、電表、排水口或同一圍籬（牆）內者，應合併計算其飼養規模」即係立法者為規範此類客觀環境緊鄰使其實質上畜牧規模已屬應納入畜牧法規範或已超越環境涵容能力規模之參考認定標準。惟因立法者疏未縝密規劃該條文所使用之要件文句，以致其文義未能明確地涵蓋如同系爭5畜牧場前揭情形顯應合併計算其飼養規模之情形，而造成該部分違反法律規範計劃及規範意旨之不完整性，此部分自屬法律漏洞而非立法者之有意沉默；質言之，兩造間所爭執「同一圍籬（牆）內」「使用共同之排水口」等要件，本是界定畜牧處所在地理上相近且營運關係緊密之表徵；事實上因系爭5畜牧場採取鋼構建物之密閉式雞舍，原告自陳其所採用該養殖型態以鋼骨、鋼筋混凝土、鋼鐵構造興建之水簾密閉式肉雞舍，每棟均有獨立空調、四周外牆，與其他雞舍均各自獨立，故縱使將前揭仁愛畜牧場及和平畜牧場東側共同圍籬（牆）部分拆除使其不構成連續圍籬（牆）之外觀，甚至將前揭東、西側圍牆均徹底拆除，其在密閉式雞舍內飼養白肉雞之畜牧活動仍不受影響，也不會減低系爭5畜牧場同時同地相鄰運作相同種類畜牧產業所累加產出之畜禽廢污規模；倘僅因當事人化整為零之規劃方式，認定登記形式上拆分為不同畜牧場之原告在個別計算上均未達法定管制飼養規模而不負有設置畜禽廢污處理設備之作為義務，無異容任其透過拆分登記方式將環境污染成本外部化，顯係違背前述畜牧法第1條所揭示「防範畜牧污染」立法目的。為貫徹前揭畜牧法之立法意旨，自應將畜牧法第4條第2項所定前揭要件以目的性擴張之法律漏洞補充方式，使本案此類型包括在該條適用範圍內。從而，被告認定相鄰之系爭5畜牧場均飼養白色肉雞且迄108年9月20日稽查時仍有部分共同圍籬（牆）、108年11月19日稽查時各廠區僅以黑網區隔之情事，依畜牧法第4條第2項規定，應合併計算其飼養規模，有其客觀事實基礎，亦符合畜牧法之規範意旨。
3、系爭5畜牧場在登記形式上固為各別不同名稱之畜牧場，且其登記證上所載飼養家禽種類及規模各僅為白肉雞6萬隻。然按前揭說明，將畜牧法第4條第2項所定前揭要件以目的性擴張之法律漏洞補充方式，使系爭5畜牧場之上開客觀情形包括在該條適用範圍內，合併計算其飼養規模後，其飼養規模總計達白肉雞30萬隻，已屬水污染防治法事業分類及定義所公告符合水污染防治法第2條第7款應設置畜禽廢污處理設備之廢水處理設施規模（非位於自來水質水量保護區飼養雞10萬隻以上；見本院卷3第70頁至第71頁）。從而，被告依畜牧法第5條第3款規定，認定原告負有設置畜禽廢污處理設備之作為義務，即屬有據。原告主張：其畜牧場登記證均載有飼養家禽家畜種類及規模為白肉雞6萬隻且均未註記應設置畜禽廢污處理設備；該5紙登記證於核發前，原告均未曾接獲被告要求應設置廢水處理設施之函文；其自取得畜牧場登記證迄今均維持每場6萬隻雞，非屬水污染防治法事業分類及定義公告事項一附件所定畜牧業適用條件，屬無須依畜牧法第5條第3款設置廢水處理設施之畜牧場，被告認定其均應設置廢水處理設施，欠缺法令依據云云，並未慮及前述畜牧法第1條、第4條第2項及第5條第3款之規範目的，徒以登記形式為其論述基礎，並不可採。
4、原告雖主張：依被告所屬環保局105年1月27日函覆枋寮鄉公所之內容可知原告取得合法畜牧證時，即屬不須依畜牧法第5條第3款設置畜禽廢污處理設備之畜牧場，被告認其須設置廢污處理設施，顯強加法律所無之限制，任意更改原核定之畜牧證要件；被告核發系爭同意書、畜牧場登記證書時，有標明系爭圍牆之使用面積及構造，記載設施用途或飼養家畜家禽種類及規模為白肉雞6萬隻，且被告既合法發給原告圍牆之建照、使照，即代表系爭5畜牧場建造圍牆未有違法；被告抗辯圍牆必須指定著、固定於土地上，不得任意與土地分離始屬合法，與農委會108年7月15日農牧字第1080715523號釋示意旨迥異，原告區隔各場間之黑網圍籬係以四方形包圍各畜牧場，中間並無任何出入口，且黑網圍籬僅為區隔各場之用，必要時可以捲收，而非固定設施，如有掃除、運送飼料、人員通行需求，必須暫時性地捲起黑網供人車通行，待無通行必要，會再將黑網圍起；黑網圍籬與原始設置時相同，均無變更紀錄；系爭5畜牧場確有設置排水口，然均係於各別場區周圍各自獨立設置，自初設完工驗收迄今均維持現狀無變更，此等排放之方式及建置，尚經被告水利處、建設處、農業處會同農田水利會一同會勘後，始准原告送件、興建，並經被告驗收後始核發畜牧場登記證，原告已因上開行政處分產生信賴，不須設置廢污處理設備，被告於後作出與其核發畜牧登記證書時全然不同之解釋，未考量原告因前開行政處分產生之信賴，逕行變更前開行政處分所為認定，侵害原告之信賴保護利益云云，並提出被告環保局105年1月27日函（見本院卷1第123頁、第124頁）、被告105年3月25日屏府城管字第10509339700號函（見本院卷1第85頁）、系爭使照（見本院卷1第87頁至第108頁）、排水口示意圖（見本院卷3第109頁）、排水口照片（見本院卷3第125頁至第133頁）及系爭同意書（見本院卷1第109頁至第119頁）為佐。然觀諸原告所引用之被告環保局105年1月27日函覆枋寮鄉公所之內容為：「一、復貴所105年1月12日枋鄉農業字第10530019100號函。……四、有關該5場之污水處理設施是否符合『放流水標準』乙節，據貴所表示該5場畜牧場依其畜牧場登記證所記載為6萬隻白肉雞，依據前述水污染防治法事業分類及定義之標準，該5養雞場皆非水污染防治法事業定義，故依規定該等5場無需向本局申請水污染防治措施許可證（文件），又因該5場皆非屬水污法事業定義，故即使其有產出廢水，依現行規定，其排放水質亦不適用放流水標準。」等語，有環保局該函文在卷可稽（見本院卷1第123頁、第124頁）對照枋寮鄉公所105年1月12日枋鄉農業字第10530019100號函詢環保局之主旨為「有關樂樂等5場畜牧場於各場內加裝之污水處理設施是否符合污水處理標準」等詞，有該枋寮鄉公所函文在卷可稽（見本院卷1第121頁），足見環保局該函文係針對枋寮鄉公所來文詢問系爭5畜牧場自行加裝之污水處理設施是否符合污水處理標準乙事為函覆，且環保局僅係根據枋寮鄉公所來函內容表示系爭5畜牧場之各畜牧場登記證記載其飼養種類及規模分別為6萬隻白肉雞之登記形式，比對其職掌環保法令中關於水污染防治法相關部分規定而為前揭函覆。環保局並未審酌系爭5畜牧場同時同地相鄰運作相同種類畜牧產業之實際現場情形，且畜牧法第4條所定飼養規模之計算及是否須依同法第5條第3款負有設置畜禽廢污處理設備之作為義務均屬被告所屬農業處職掌範疇，其認定亦應以各畜牧場實際運作情形為斷，尚難僅因環保局基於登記文件形式內容所為函覆，即執為原告無須合併計算其飼養規模及無須設置畜禽廢污處理設備之佐憑。至於系爭5畜牧場所興建東、西側共同圍牆、僅使用活動式黑網圍籬區隔場區，以及各區排水溝之匯流排放路徑等客觀情形，無非僅係被告認定是否應合併計算飼養規模之事實依據，原處分均非認定原告前揭圍牆或排水溝設置方式違法而予裁罰，自不因該圍牆經被告核發建照、使照與否，或排水溝是否合法設置而得據以排除前揭畜牧法規定之適用。原告前揭主張，對於原處分作成之認定依據容有誤解，亦不可採。
5、原告另主張：系爭5畜牧場依法縱毋庸設置廢污處理設施，但其仍自主設置小型廢污處理設備，且於105、106年曾提出設置廢污處理設施之畜牧設施容許使用變更申請書，卻因被告行政怠惰而遲不審查，亦以各種方式刁難不予准許，被告明知原告已提出申請卻仍作成原處分1、2，顯非適法云云，並提出原告周碧雲即樂樂畜牧場105年1月5日樂樂畜字第105010501號函及施工照片（見本院卷1第125頁至第131頁）、畜牧設施容許使用變更申請書、經營計畫書及枋寮鄉公所函文（見本院卷1第133頁至第144頁）為佐。然參照畜牧法第5條第4款規定所授權訂定之「畜牧場主要設施設置標準」所附「畜牧場主要設施表」（見本院卷3第21頁），畜牧法第5條第3款所定「畜禽廢污處理設備」包含廢水處理設施、堆肥舍及死廢畜禽或孵化廢棄物處理設施等項目。對照原告所提出其自主設置小型廢污處理設備照片（見本院卷1第127頁至第131頁），其所稱系爭5畜牧場自主設置之小型廢污處理設備實際上僅為小型化糞池，尚非廢水處理設施；且觀諸原告所提出之前揭畜牧設施容許使用變更申請書內容（見本院卷1第133頁、第141頁），其所申請容許使用變更之部分均難認與增設畜牧法第5條第3款所定「畜禽廢污處理設備」有關，故原告上開主張，亦無可採。
（四）被告依畜牧法第39條第1項第2款及第2項規定，作成原處分1各裁處原告罰鍰，並命原告於文到10日內申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣，尚無違誤：
1、按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」準此，行政罰之責任，包括故意及過失之違反行政法上義務行為均屬可罰。次按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。
」而該條文所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由2以上行為人故意共同完成者而言（該條立法理由參照）。再按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」此觀行政罰法第18條第1項規定即明。而行政法院就行政機關裁處罰鍰作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上予以尊重而僅作有限之司法審查。
2、查原告因系爭5畜牧場之前揭客觀設置情形而負有設置畜禽廢污處理設備之義務，業如前述。被告就系爭5畜牧場是否應依畜牧法第4條第2項規定合併計算其飼養規模，而須依同法第5條第3款設置符合該等飼養規模之畜禽廢污處理設施乙節，早於104年5月22日至現場會勘後，即於同年月28日發文告知原告周碧雲關於畜牧法中合併計算飼養規模之相關規定等情，有104年5月22日會勘紀錄（見本院卷1第237頁至第245頁）、被告104年5月28日屏府農畜字第10416653800號函（見本院卷1第247頁、第249頁）在卷可稽；被告為求慎重復於104年10月21日檢送相關現勘資料就上開法令適用函詢農委會，經農委會於104年11月5日函覆：「依據……會勘紀錄、現勘照片及光碟等資料顯示，……，惟該5場係採同一圍籬（牆）且使用共同出入口，另其中有4場為同一負責人或其配偶，應依畜牧法第4條第2項規定……應合併計算其飼養規模；並應依同法第5條第3款設置符於該等飼養規模之畜禽廢污處理設施。」等詞，有被告104年10月21日屏府農畜字第10473155200號函（見本院卷1第251頁至第253頁）、農委會104年11月5日農牧字第1040732993號函（見本院卷1第255頁）附卷可稽；前開農委會答覆被告之函文亦經枋寮鄉公所以104年12月28日枋鄉農業字第10431719300號函轉知原告等情，亦有枋寮鄉公所該函文在卷可憑（見本院卷1第287頁至第289頁），堪認原告於104年起即對被告認為系爭5畜牧場之飼養規模應依畜牧法規定合併計算並應設置畜禽廢污處理設施乙節有所認知。嗣被告會同農委會等相關單位人員復於105年10月31日至現場勘查，仍發現系爭5畜牧場之西側使用同一圍籬（牆），而仁愛畜牧場及和平畜牧場東側亦有共同圍籬（牆）等情，業如前述；且經被告於106年1月20日函知原告關於農委會於105年12月19日函示應依畜牧法第4條合併計算其飼養規模乙節，然系爭5畜牧場迄108年10月至11月間被告屢次複查時仍未履行設置畜禽廢污處理設備作為義務等情，有被告106年1月20日屏府農畜字第10582781500號函（見原處分卷第163頁至第164頁）、被告108年7月23日畜牧場會勘稽查紀錄表（見本院卷1第257頁至第265頁）、被告108年9月20日畜牧場會勘稽查紀錄表（見原處分卷第73頁至第95頁）、108年11月19日畜牧場會勘稽查紀錄表暨會勘照片（見本院卷1第415頁至第422頁）在卷可稽，原告自104年間起即經被告及相關機關屢次函文通知上情，迄108年10月至11月間仍均未履行設置符合法令標準之畜禽廢污處理設備的作為義務，堪認其有共同違反法定作為義務之故意甚明。
3、原告雖主張：被告及農委會持分場原則指摘系爭5畜牧場中「其中有4場為同一負責人或其配偶」，始要求原告必須合併計算飼養規模並設置廢污設備；上開分場原則逾越畜牧法規定、增加法律所無限制，業遭行政院要求應另以法律定之，且被告於107年6月25日將該分場原則廢止在案，被告於108年間裁罰時竟仍違法繼續援引已於107年廢止之分場原則，增加畜牧法所無之限制，原處分1、2違法而應予撤銷云云。惟被告作成原處分時以書面記載之法令依據均未有引用分場原則之情形，此觀卷附原處分即明。被告、枋寮鄉公所及農委會於104年至106年間通知原告之相關函文除引用畜牧法第4條第2項規定外，固曾於說明欄中援引廢止前分場原則中訂定之認定參考標準，然多為分場原則於107年6月25日廢止前之函文；被告於分場原則廢止後，於108年間作成第1次、第2次裁處書係以「最東側、最西側之圍牆相連，且各場彼此間之區間圍牆未完善，及系爭5畜牧場亦均使用同一出入口」等情事，認定系爭5畜牧場符合畜牧法第4條第2項所定合併計算飼養規模之要件，業如前述；被告嗣後作成原處分1、2同樣並未在其書面理由中援引分場原則之條文或實質內容，顯然被告並未引用分場原則作為認定之法令依據。故原告上開主張，容有誤解，並不可採。
4、原告另主張：畜牧法第39條第1項第2款規定處罰之要件須限於已完成登記之畜牧場，且須有未依規定設置廢污設施或所設置之廢污設施未符合規定情事，始得以該條作為裁罰依據，原告係每場僅有飼養6萬隻以下白肉雞之5家獨立畜牧場，並非被告所認定飼養規模達30萬隻雞之同一家畜牧場，且被告連續3次處分均開立5張處分書，並未說明1個違規事實如何命5家畜牧場負連帶責任，故原處分以同法第39條第1項第2款規定作為裁罰依據，與處罰要件未合云云。惟行政罰法對於共同實施違反行政法上義務之行為人，係採分別處罰之立法原則，被告對共同實施違反行政法上義務之行為人分別均予裁罰，並非原告所稱之連帶負責。系爭5畜牧場因前揭規劃興建營運之客觀狀態在其畜牧產業活動規模上顯已實質結合成為大於單一獨立畜牧場之單位，其同時同地相鄰運作相同種類畜牧產業所累加產出之畜禽廢污，基於環境涵容能力之限制，實難與單一獨立畜牧場同視；基於畜牧法第1條所揭示「防範畜牧污染」立法目的，不能僅因原告在登記形式上拆分不同畜牧場，個別計算均未達管制飼養規模而不負有設置畜禽廢污處理設備之作為義務；原告均經被告屢次通知仍未改善堪認其有共同違反法定作為義務之故意等情，業如前述。故原告前揭主張，對於共同行為之裁罰方式容有誤解，且未慮及前述畜牧法第1條、第4條第2項及第5條第3款之規範目的，僅以登記形式為依據，自無可採。
5、原告共同基於違反畜牧法第5條第3款未合法設置畜禽廢污處理設備之故意而有前揭違反法定作為義務之行為，則被告以原處分1各裁處原告10萬元罰鍰，並命原告於文到10日內申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣，核其罰鍰之裁處額度未逾法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，依前揭說明，其罰鍰額度之裁量自難認有違反比例原則或行政罰法第18條第1項等情事，尚無違誤。從而，原告以前揭情詞指摘原處分1違法，並無足採；其訴請撤銷原處分1及訴願決定1均無理由。
（五）被告以系爭5畜牧場應合併計算飼養規模，而未設置畜禽廢污處理設備，且已按次處罰3次仍未改善為由，依畜牧法第39條第2項及行政程序法第123條第1款規定，以原處分2廢止其畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，尚無違法：
1、按法規准許廢止者，授益處分得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，行政程序法第123條第1款定有明文。而畜牧法第39條第2項後段規定：「有前項第2款、第3款或第11款所定情形之一，經按次處罰3次仍未改善者，廢止其畜牧場登記或畜禽飼養登記，並註銷畜牧場登記證書或畜禽飼養登記證。」即屬畜牧法明定准許廢止授益處分之具體規定。
2、查系爭5畜牧場應合併計算飼養規模，致應設置畜禽廢污處理設備，而原告業經被告分別於108年7月31日、同年8月3 0日及同年10月22日按次裁處罰鍰，並分別命其於文到10日內申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣等情，有第1次、第2次裁處書（見原處分卷第41頁至第56頁、第57頁至第71頁）及原處分1（見本院卷1第49頁至第53頁、第30 9頁至第323頁）在卷足據。惟於108年11月19日被告再度派員赴系爭5畜牧場複查時，其東側、西側鐵製共同圍籬牆固已拆除而未相連，然各牧場間仍僅以黑網作場區之區隔；且被告環保局於同年11月29日稽查時則發現系爭5畜牧場原本所設置區隔場區之黑網圍籬，有部分拆除或捲起之情形，此有被告108年11月19日畜牧場會勘稽查紀錄表暨會勘照片（見本院卷1第415頁至第422頁）及被告環保局水污染稽查紀錄及照片（見本院卷1第424頁至第431頁）附卷可憑。原告經被告按次處罰3次，仍未設置畜禽廢污處理設施，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣，則被告以系爭5畜牧場未依畜牧法第5條第3款規定設置畜禽廢污處理設備，經按次處罰3次仍未改善，依同法第39條第2項規定，廢止系爭5畜牧場之畜牧場登記並註銷畜牧場登記證書，即難認違法。原告雖主張：被告前3次處分係以原告設置同一圍籬而認為應合併計算其飼養規模，第4次處分卻改為使用同一排水口而認為應合併計算其養殖規模，被告以前後不同之理由，逕以原處分2逕予廢止原告之畜牧場登記並註銷畜牧場登記證書，顯有疑義云云。然原處分1、2裁罰之違章行為乃系爭5畜牧場應設置廢污處理設備而未設置之不作為違法情節，原告經被告3次裁罰後始終未履行其法定作為義務，堪認原處分1、2之作成均非基於對不同型態的作為義務違反所為裁罰，原告主張廢止處分係針對新違規事實之裁罰云云，亦不足採。從而，原告以前揭情詞指摘原處分2違法，訴請撤銷原處分2及訴願決定2均無理由。
六、綜上所述，原告前揭主張，均難為其有利認定之佐憑。被告依畜牧法第39條第1項第2款及第2項規定，作成原處分1各裁處原告前揭罰鍰，並均命限期改善；再依畜牧法第39條第2項及行政程序法第123條第1款規定作成原處分2廢止其畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，尚無違法；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定1、2及原處分1、2，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不逐一論駁，併此敘明。
八、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 110 年 9 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 28 日
書記官 林 幸 怡