高雄高等行政法院判決
109年度訴字第157號原 告 李素慎被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁上列當事人間地籍圖事件，原告不服內政部中華民國109年3月23日台內訴字第1090010155號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：㈠緣原告與訴外人何建興共有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○○
○○○號土地（下合稱系爭土地，原為訴外人何建興、何建華共有，應有部分各2分之１，嗣何建華於民國107年8月8日將其應有部分移轉登記予原告）、中華民國所有同段498地號土地及嘉義縣○○鄉0000000鄉○○○○○○段000○號土地，前經民雄鄉公所以83年5月11日嘉民鄉建都證字第231號及84年12月27日嘉民鄉建都證字第889號核發其土地使用分區為「住宅區」之土地使用分區證明書。嗣民雄鄉公所查明上開土地使用分區證明書記載前述4筆土地為住宅區有誤，應釐正為「道路用地」，乃核發106年9月4日嘉民鄉建字第1060018487號土地使用分區證明書，將4筆土地之○○○區○○○○道路用地」；復於106年10月5日廢止原核發之上開83年及84年土地使用分區證明書。斯時系爭土地共有人何建興、何建華（原告則為該案參加人）不服，提起訴願及行政訴訟，請求判決民雄鄉公所應作成准予核發前述4筆土地使用分區為「住宅區」之土地使用分區證明書之行政處分，遞經本院107年度訴字第128號判決駁回該案原告之訴、最高行政法院108年度裁字第302號裁定駁回上訴而告確定，復經本院108年度再字第13號判決駁回該案原告依行政訴訟法第273條第1項第9款、第14款提起之再審之訴。
㈡嗣原告繕具108年10月2日申請書，表示嘉義縣大林地政事務
所（下稱大林地政事務所）於75年6月5日（原誤繕為77年6月30日，嗣據原告以109年7月15日行政準備狀更正，見本院卷第125頁）就系爭土地辦理第1次分割、86年再辦理第2次分割，該86年第2次分割導致地籍圖謄本與都市計畫圖不一致，嚴重損害系爭土地所有權人權利，請被告依職權於1個月內更正上開錯誤，回復75年6月地籍圖謄本與都市計畫圖合法一致。案經被告以108年10月25日府經城字第1080219151號函（下稱108年10月25日函）復原告略以：「主旨：有關台端陳情本縣○○鄉○○段○○○○○○○○號等2筆土地道路用地都市計畫圖及地籍分割疑義案，請查照。說明：……二、經查台端所陳事項業經本府及民雄鄉公所納入『變更民雄都市計畫（第四次通盤檢討）』之人陳案（編號：逾14案及逾18案）錄案討論，經本縣第238次都市計畫委員會審議，決議為未便採納，建議後續民雄鄉公所補辦協議價購或徵收……；又前開通盤檢討案已於107年8月23日送內政部都市計畫委員會審議中……。三、次查台端提出因地籍分割致損害土地所有權人權益乙節，台端業已提起行政訴願及行政訴訟，經本縣訴願委員會、高雄高等行政法院、最高行政法院等單位駁回告訴在案，判決內容詳如附件。」原告不服，提起訴願，嗣陸續更正並補充訴願理由，主張都市計畫圖無誤，其係要求被告更正地籍圖謄本，而不是都市計畫圖；系爭土地已在75年6月5日依都市計畫圖完成分割，被告卻於86年10月2日命大林地政事務所就同段498、498-1地號國有土地再次違法分割，致系爭土地由原○住○區○○○○道路用地」，乃請求更正地籍圖與上開75年6月5日分割之都市計畫圖一致，更正後系爭土地自然會成為原來的「住宅區」等語。經遭訴願不受理，原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
1.被告於72年9月20日發布實施之「變更民雄都市計畫（第一次通盤檢討）書」，依都市計畫法豎立都市計畫樁，計算座標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區界線測繪於地籍圖。原告為系爭土地之共有人，系爭土地位處上開變更都市計畫書第5頁所載3號及9號道路銜接處外圍，並非「道路用地」，且於75年6月5日完成分割，斯時都市○○道路截角業已完成分割。詎料，被告竟於86年10月2日命大林地政事務所自498地號土地逕為分割出498-1地號土地，並將原告之系爭土地一併劃入前揭道路用地路幅內，亦即再次於地籍圖為截角分割，使都市計畫圖與地籍圖不一致，亦即不符合上開72年9月20日變更民雄都市計畫（第一次通盤檢討）案內容，並變更系爭土地原有住宅區之用途，侵害原告使用、處分系爭土地之權利，及減損系爭土地之利用價值，故被告於86年所命逕為分割，於法無據。
2.原告於108年10月2日向被告提出變更地籍圖申請案，經被告以108年10月25日函否准，該被告108年10月25日函就原告所為請求業經嘉義縣第238次都市計畫委員會實質審議並決議否准，並非單純事實之敘述、法令之說明，故為行政處分，非單純之觀念通知。
3.原告為民雄都市計畫區都市計畫樁相鄰有關土地之權利人，依行政訴訟法第4條第1項、第196條第1項、都市計畫樁測定及管理辦法第8條第1項、第9條第1項、第10條、第11條及第46條規定並依保護規範理論判斷，都市計畫樁測定及管理辦法具有保護第三人規範之性質，並有保障特定人尤其是土地所有權人及相鄰有關土地及建物所有權人之意旨，原告自具有訴訟權能。原告既為498地號國有土地之相鄰土地所有權人，被告於86年10月2日命地政機關自498地號土地逕為分割出498-1地號土地並為分割登記，將原告所有之系爭土地劃入道路用地，對原告造成具體、特定且立即之損害，實質上已侵害原告系爭土地所有權之圓滿狀態。故原告就被告命大林地政事務所於86年10月2日所為498地號土地與498-1地號土地之逕為分割線（下稱系爭分割線）及498-1地號土地逕為分割登記（下稱系爭分割登記）之行政處分，應具有法律上之利害關係，而得提起本件訴訟。
㈡聲明：
1.訴願決定及被告108年10月25日函均撤銷。
2.被告應將地籍圖上之系爭分割線塗銷，並撤銷系爭分割登記。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.依都市計畫法第13條規定，都市○○○鄉街計畫由鄉公所擬定，又依都市計畫樁測定及管理辦法第2條及第41條規定，都市計畫樁之測定機關，鄉街計畫由鄉公所擬定者，由鄉公所測定；都市計畫樁豎立完竣，並經依第8條規定公告確定後，測定機關除應將樁位坐標表、樁位圖、樁位指示圖及有關資料送地政單位外，並應實地完成樁位點交作業，據以辦理地籍逕為分割測量。故本案民雄都市計畫之擬定機關及都市計畫樁位管理機關為民雄鄉公所，至辦理地籍逕為分割機關則為大林地政事務所，合先敘明。
2.原告所有系爭土地位於民雄都市○○區○○0號、第5號、第9號道路銜接處，都市計畫土地○○○區○○道路用地」，且自61年11月15日都市計畫發布實施即為道路用地，並未再有變更異動情形，地政單位依據都市計畫圖及椿位測定成果逕為分割道路邊界線地籍。後於75年間辦理地籍重測作業，依重測前地籍圖顯示，系爭土地位於道路用地路幅內，但重測後，則為道路用地路幅外。77年間民雄鄉公所為加速取得公共設施保留地，辦理民雄都市計畫8公尺以上道路用地徵收取得，然因依據大林地政事務所提供之75年重測後地籍圖辦理徵收作業，系爭土地位於道路用地路幅外，故未列入徵收範圍。大林地政事務所於86年10月2日修正地籍圖上之道路截角，並將系爭土地納入道路用地路幅內。原告所陳事項，業已依行政救濟程序對民雄鄉公所提出請求，並經訴願、行政訴訟裁判確定，是原告所有系爭土地為都市○○○道路用地」，經上開行政訴訟裁判確認無誤。
3.原告申請事項「將被告108年10月25日函撤銷」、「更正系爭土地之地籍圖成住宅用地」，係要求系爭土地由道路用地變更為住宅區，該事項應循都市計畫法令規定納入都市計畫通盤檢討程序辦理（都市計畫法第26條規定參照）。又原告依都市計畫法規定提出陳情書，被告業已錄案並供各級都市計畫委員會審議及參考，民雄都市計畫現由民雄鄉公所辦理第四次通盤檢討，目前進度為內政部都市計畫委員會審議階段，該都市計畫通盤檢討案尚未發布實施，故被告108年10月25日函，係依都市計畫主管機關權責函覆原告上開都市計畫辦理情形，係屬觀念通知，非屬行政處分。原告對之逕行訴請撤銷，起訴不合程式，應予駁回。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告就其訴之聲明第2項之請求，是否具有當事人適格？又被告108年10月25日函是否為行政處分？
五、本院之判斷：㈠按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行
政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。又行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其「權利」或「法律上利益」，固得提出行政爭訟；惟是否為利害關係第三人，依最高行政法院歷來之實務見解，所謂利害關係乃指法律上利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。所稱「法律上利益」，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。而政府機關據以作成行政處分之法律規範，是否致特定人之權利或法律上利益遭受損害，當以該法律規範有無保障該特定人之意旨，以為判斷；若特定人非該法律規範保障之對象，即無賦予對該特定人提起撤銷訴訟，以解除行政處分規制效力之必要，自非提起該撤銷訴訟之適格原告。再行政訴訟之當事人不適格者，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由，而以判決駁回其訴（最高行政法院101年度裁字第178號裁定意旨參照）。
㈡次按人民請求國家為一定之行為，必須以人民對國家享有公
法上之請求權（主觀公權利）為前提，始得為之。國家應為之行為，如屬行政處分者，係依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟；如屬行政處分以外之法律行為或事實行為者，則依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟。若法令並未賦予人民請求行政機關為一定作為之主觀公權利，則人民之聲請（申請）、陳情或檢舉，僅係促請行政機關發動職權考量是否為其請求之行為，行政機關對此「非依法申請」之案件，不負有作為義務，故無論行政機關之答覆如何，對於該提出請求的人而言，均不發生何種法律效果，亦不直接影響其權利或法律上利益，並非行政處分，該人民即不得對該答覆提起行政訴訟（包含撤銷訴訟或課與義務訴訟）。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指「中央或地方機關」就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分。
㈢經查，依原告補充訴願理由書（訴願卷第22、24至25頁）及
109年7月15日行政準備狀（本院卷第125至126頁）已明確記載：其主張本件都市計畫圖無誤，並非要求被告更正都市計畫圖，而係爭執地籍圖於75年6月5日已經分割登記完成，卻於86年10月2日第2次違法分割地籍圖等語，可知原告本件主張撤銷之對象，係大林地政事務所於86年10月2日所為498地號土地與498-1地號土地逕為分割線及逕為分割登記（即系爭分割線及分割登記）之行政處分，該處分之相對人乃498地號及498-1地號之土地所有權人，又498及498-1地號土地均為中華民國所有，由財政部國有財產署管理之國有土地，此有土地建物查詢資料在卷可稽（處分卷第63頁、訴願卷第103頁），足見原告並非系爭分割線及分割登記處分之相對人，亦非498、498-1地號土地之所有權人或使用權人。雖原告主張其為498、498-1地號國有土地之相鄰土地所有權人，而對系爭分割線及分割登記處分具有法律上利害關係云云，惟審究土地法、土地登記規則及地籍測量實施規則等相關規範，土地之分割（含依申請分割及依法律規定逕為分割）乃係直接影響土地之使用、收益、處分之法律狀態，且土地之分割登記，僅生使該土地所有權人之土地標示變更之效果，未見土地分割登記有發生鄰地之使用、收益、處分得喪變更之法律效果，應認土地之分割登記相關規定等並無保護鄰地所有權人之法律上權益。再原告所有之系爭土地確實位於民雄都市○○○○道路用地」，自上開都市計畫61年11月間發布實施起迄未變更，業經歷次行政訴訟確認無誤（詳如後述），與498、498-1地號土地於86年10月2日之逕為分割，尚無關聯。是以，原告非系爭分割線及分割登記之處分相對人，亦非498、498-1地號土地所有權人或使用權人，大林地政事務所於86年10月2日所為系爭分割線及分割登記之行政處分，難認有損及原告之權利或法律上利益，原告亦無請求撤銷或更正上開處分之公法上權利存在，則其訴請如其訴之聲明第2項所示，自屬當事人不適格。況原告縱使係以利害關係人之身分，提起此部分撤銷訴訟，亦已逾訴願法第14條規定之訴願期間，顯非合法。另本件地籍分割暨分割登記之權限機關為大林地政事務所，原告就此誤列嘉義縣政府為被告，致亦有被告不適格之起訴不合法情形，然因原告不具提起上開請求之當事人適格，不影響本件裁判結果，故無闡明命更正被告機關之必要，併予敘明。
㈣至原告另請求撤銷被告108年10月25日函云云。惟查，原告
所有之系爭土地，位屬61年11月公告實施之民雄都市○○○道路用地」，且雖經數次都市計畫通盤檢討，均迄未變更該部分之都市計畫，系爭土地之共有人何建興、何建華（原告為該案參加人）前不服民雄鄉公所核發106年9月4日土地使用分區證明書將前述4筆土地（即系爭土地及同段498、500地號土地）之○○○區○○○○道路用地」之行政處分，循序提起行政訴訟，請求判決民雄鄉公所應作成准予核發該4筆土地使用分區為「住宅區」土地使用分區證明書之行政處分，業經本院107年度訴字第128號判決駁回該案原告之訴、最高行政法院108年度裁字第302號裁定駁回其上訴確定，復經本院108年度再字第13號判決駁回該案原告依行政訴訟法第273條第1項第9款、第14款提起之再審之訴，有上揭裁判書在卷可稽（訴願卷第42至52頁、62至68頁、70至80頁），復經本院依職權調取上開卷宗核閱屬實，是原告所有之系爭土地確屬都市○○○○道路用地」，殆無疑義，且與498、498-1地號於86年10月2日所為分割並無關聯，亦經前開判決認定屬實。嗣原告繼受取得系爭土地之所有權應有部分1/2，並經上開訴訟敗訴確定後，復繕具108年10月2日申請書，表示其所有系爭土地已於75年6月5日依都市計畫圖完成分割，被告卻於86年10月2日命大林地政事務所就498、498-1地號國有土地再次違法分割，該86年第2次分割導致地籍圖謄本與都市計畫圖不一致，嚴重損害系爭土地所有權人權利，請被告依職權更正上開錯誤等語，惟因原告並非498、498-1地號土地所有權人或使用權人，其就大林地政事務所86年10月2日所為系爭分割線及分割登記之行政處分，非屬法律上利害關係人，並無請求撤銷或更正上開處分之公法上權利存在，且大林地政事務所始為本件地籍分割及分割登記之權限機關，均經本院審認如上，則原告無公法上之請求權而向無地籍分割登記權限之被告所為108年10月2日之申請，核其真意，即在請求被告參考其建議，作成都市計畫之變更，將系爭土地之○○○區○○道路用地」變更為「住宅區」。而都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」僅係促使機關於通盤檢討時，參考人民之建議，以利作成後續都市計畫之變更，並無課予機關應依循人民建議變更都市計畫之義務，亦無保障特定「提出建議之人民」的相關建議應予以實現之意旨，依上述規定及說明，原告繕具108年10月2日申請書向被告所為上開請求，僅係促請被告發動職權考量是否為其請求之行為，自非屬依法申請之案件，則被告就此「非依法申請」之案件，即不負有作為義務。是以，被告以108年10月25日函答覆原告有關「都市計畫變更（第四次通盤檢討）」之建議採納與否，以及說明前案訴願、訴訟過程等事項，僅為單純事實之敘述及理由之說明，對於原告不發生何種法律效果，亦不直接影響其權利或法律上利益，自非行政處分。原告訴請撤銷，於法不合。
六、綜上所述，原告並非498、498-1地號土地之所有權人或使用權人，非屬大林地政事務所86年10月2日所為系爭分割線及分割登記處分之法律上利害關係人，不具提起本件訴訟之當事人適格，且對於非屬行政處分之被告108年10月25日函提起撤銷訴訟，於法不合，則原告本件起訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至原告之訴既因顯無理由而經判決駁回，其有關實體之主張及調查證據之聲請，即無加以審酌及調查之必要，應予駁回；另本件非屬行政訴訟法第41條所定應以裁定命第三人參加訴訟之情形，本院亦認無裁定命第三人何建興參加訴訟之必要，是原告此部分聲請，應併予駁回，附此敘明。
七、結論：原告之訴一部不合法，一部顯無理由。中 華 民 國 109 年 8 月 5 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 5 日
書記官 周 良 駿