高雄高等行政法院判決
109年度訴字第18號民國110年10月6日辯論終結原 告 曾煌鈞訴訟代理人 詹順貴 律師
簡凱倫 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 洪郁惠
陳彥妃張容華
參 加 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 蕭昱炘
郭彥彰劉秋華上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國108年11月21日院臺訴字第1080193889號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：參加人代表人原為韓國瑜，於本件訴訟審理中依序變更為楊明州、丁○○，均經參加人新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷1第207、235頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣參加人為辦理「高雄市○○○○道路開闢工程（北段道路0K～2K＋100）（非都市土地）」（下稱系爭工程），需用原告所有高雄市○○區○○○段2651、2652地號等2筆土地（下稱系爭土地），乃檢附徵收土地計畫書、圖等有關資料，報經被告以民國107年11月2日臺內地字第1071306600號函（下稱原處分）核准徵收，嗣參加人於107年11月12日以高市府地徵字第10733125101號公告，並於同日以高市府地徵字第10733125103號函通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、本件需地機關即參加人並未確實評估原告交換土地之意見，則被告遽准以徵收方式剝奪原告財產權，自難謂與徵收最後手段性原則相符：
(1)原處分不符徵收最後手段性原則：
A、按「……本件系爭土地為依都市計畫法劃定之公共設施保留地，依上開都市計畫法第50條之2規定，得申請與公有非公用土地辦理交換。本件需用土地人就系爭土地顯得以地易地方式取得，而可避免以徵收程序，則需用土地人為行政機關，在辦理於需用土地取得作業之始，即應就其取得系爭土地此所要實現之目的，以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成，特別在本件是公有土地互易以取得土地之利用，需用土地人應體認徵收係取得土地之『最後手段』而非『優先手段』，參與協議之人員，不能將公有土地，先計劃處分使用，致無公有非公用土地可供交換，最後以徒具形式之開會，虛應故事，始得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。」最高行政法院107年度判字第2號判決揭示甚明。
B、是需地機關如因舉辦公共工程之必要，而需取得私人土地者，應先採取諸如換地或協議價購等較輕微之手段為之，如其不可得，始可報請主管機關徵收，乃與強制徵收最後手段性及比例原則相符。故縱認原告所有系爭2筆土地確屬系爭聯外道路之必要範圍，惟原告於本件協議價購程序時，業已明確向需地機關表明換地意願，詎參加人僅以107年9月6日高市府工新字第10705166800號函泛謂：「說明：……二、有關臺端對本工程協議價購案陳述意見乙事，本府回應如下：……（四）有關以緊鄰之市有地作為交換乙節：本案取得土地均作為道路及相關設施使用，本府目前經管之土地，依相關法令規定及現實狀況，並無多餘土地可供交換，因此以地易地方式，尚無從辦理。」等語見覆，殊難認其確實評估原告之換地請求，則被告遽准徵收，自與徵收最後手段性及比例原則不符。
(2)參加人既已於協議價購程序中表示其業已評估原告提出之換地請求，自應就其已實質評估一節為舉證，然其於訴訟中始幡然改稱原告請求不符都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法（下稱土地交換辦法），原告不得請求換地，顯屬臨訟飾詞，核無可取：
A、按最高行政法院107年度判字第2號判決明揭：「……徵收前之協議自屬土地徵收之合法要件。協議價購程序即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之制度。……因為土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是最後不得已之手段，土地徵收僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等等，需用土地人自應選擇被徵收土地所有權人損害最少之方式為之，若需用土地人選擇最不利被徵收土地所有權人之方式為取得土地之方法，即係裁量之濫用，自為法所不許。」
B、次按司法院釋字第540號解釋理由書則謂：「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。」是土地徵收條例第11條雖僅於徵收外訂定協議價購之用地取得方式，惟行政機關為達行政目的，本得自由選擇其履行之手段（行政行為形式選擇自由），要不縛於法所明文之行為模式。是鑑於土地徵收乃係直接剝奪人民財產權之公權力措施，揆諸比例原則及前揭最高行政法院判決意旨，需地機關應優先評估其他得以達到相同目的，但干預強度較為輕微之用地取得手段，且此應評估之用地取得手段，更不限於法所明定者，此亦有內政部所訂頒之土地徵收作業手冊載明需地機關得以諸如「租用」、「捐贈」、「設定地上權」等土地徵收條例所無之私法行為取得用地可佐。
C、第按「……需用土地人於徵收前，是否已踐行協議價購或以其他方式取得之程序，應視需用土地人是否已經實質協議價購程序，且就取得需用土地是否可以區段徵收或其他方式取得，為確實之評估，並與擬徵收土地之所有權人進行溝通，作為是否已進行實質協議價購或以其他方式取得之判斷依據。……此外，僅經需用土地人內部評估，決定不採區段徵收方式取得所需土地，而未能提出以區段徵收方式取得所需土地確有困難之理由，並對土地所有權人為必要之說明與溝通，即難認需用土地人以徵收方式取得需用土地，已具必要性。」最高行政法院105年度判字第29號判決可資參照。是需地機關就其他替代徵收手段應為實質評估，並就其評估依據、結果，翔實向土地所有權人說明，方屬適法。
D、職是，本件原告所有之系爭土地為非都市土地，縱無內政部訂定之土地交換辦法之適用，惟原告已於協議價購階段提出換地請求，參加人仍得評估其是否得依私法互易之方式取得系爭土地，此觀參加人於協議價購中，即以107年9月6日高市府工新字第10705166800號函復原告：「說明：……二、有關臺端對本工程協議價購案陳述意見乙事，本府回應如下：……（四）有關以緊鄰之市有地作為交換乙節：本案取得土地均作為道路及相關設施使用，本府目前經管之土地，依相關法令規定及現實狀況，並無多餘土地可供交換，因此以地易地方式，尚無從辦理。」等語，足見參加人之前亦認為本件非無辦理換地可能，僅係其評估後無多餘土地可供交換，亦見參加人非必以前開土地交換辦法為唯一之換地手段。是其辯稱本件不符土地交換辦法，無法換地，當屬臨訟所置，應非可取。參加人雖以前開函文表示其實際上業已評估原告之換地請求，然其究竟評估過哪些土地？又無法交換之具體理由為何？均未見參加人說明，其僅空言泛稱已為評估，自難認參加人所稱實質評估屬實。
E、況且，觀諸參加人自行提出之資料，僅就本件用地範圍附近區域以觀，參加人即有高雄市○○區○○段○○段0000000000000000000號等多筆非公用土地待日後標售換價。故縱認上開非公用土地無法作為系爭聯外道路用地，然本件用地範圍內土地所有權人含農田水利會在內亦僅有6位，其辦理換地所費行政成本甚低，則參加人至少應評估與原告交換上開非公用土地之可能，然其捨此未為，逕行徵收原告所有系爭土地，當與比例原則不符。
(3)再查，鈞院亦已於110年7月9日發函予參加人所屬都市發展局，請其明確說明是否有將高雄市○○區○○段○○段0000000000000000000號等土地納入適當交換標的之評估？如無，其理由如何等語。對此，參加人所屬都市發展局僅以110年8月2日高市都發開字第11033451100號函復略以：「另107年度所提供之土地清冊並未包含本市○○區○○段○○段0000000000000000000號土地」等語，足證上揭土地自始未被納入適當交換標的之評估且無任何評估理由，參加人自始僅係消極性不依土地交換辦法第7條規定將上揭土地納入土地清冊而已，參加人自不得僅以自己之消極性不作為，逕予規避上揭最高行政法院判決已屢屢揭示徵收最後手段性或必要性原則之拘束，否則，有關必要性原則之審查，毋寧淪為可供交換土地清冊之單純核對而已，至於是否有確實評估適當交換標的即評估理由均在所不論，此殊非土地徵收條例所揭示徵收最後手段性原則之旨。
2、本件道路開闢主要目的，係為紓解原臺17線後昌新路至左楠路段瓶頸，則其北段實已可循藍田路、大學五十八街或大學南路銜接臺17線，且更有其他公有土地可闢作連接道路之用，然該道路規劃捨此逕向北延伸，致需徵收私人土地，當與比例原則不符：
(1)按「憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400號及第709號解釋參照）。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，亦為憲法第143條第1項所明定。又人民居住自由亦屬憲法第10條保障之範圍。國家徵收人民土地，不但限制人民財產權，如受徵收之土地上有合法居住者，亦嚴重影響其居住自由。徵收人民土地除應對土地所有權人依法給予合理及迅速之補償外，自應符合公用或其他公益目的之必要，始無違於憲法第23條之規定。」司法院釋字第732號解釋理由書著有明文。
(2)揆諸本件徵收土地計畫書關於徵收必要性一節謂：「濱海聯外道路（又稱臺17線）為本市主要之南北向聯外道路之一，於本市北段因穿越左營、楠梓舊社區，為左楠地區最主要之市區道路，交通量大，加上受限於舊有建成區，路幅較為彎曲狹窄，使得兼具市區道路○○○區○○道路○道功能之臺17線北段早已行程交通瓶頸路段因此，若能避開左楠地區市區道路○路段，另闢1條進入高雄市區○○○道路，達到區域性分流之目的，將可提升臺17線之服務水準。臺17線尖峰小時路段交通量約介於1,640～3,568pcu/h，道路服務水準為B～E級，主要瓶頸路段發生在後昌新路～左楠路段，故於原臺17線西側，規劃1條截彎取直的南北向快速道路（下稱新臺17線，即本案工程），……。」「本府於94年4月召開『新臺17線路線研商會議』，確定新臺17線之路線方案，並於96年審議訂定，路線規劃沿高雄大學特定區西側邊緣通過左營○○○區○○○○○路，即北○○○區○○路，南至左營區南門圓環，全長約7公里，並以德民路為界分南北二段，分南北兩階段辦理用地取得與開闢。本案工程為北段道路（0K～2K＋100），北○○○區○○路，南○○○區○○路，……。」等語。
(3)是依上開記載及交通評估資料，系爭道路主要目的在紓解左○○○區○○○○路至左楠路）之交通瓶頸，則需地機關在全然欠缺北段道路評估資料之情況下，即將道路規劃延伸至典昌路非都市計畫範圍，其必要性已屬堪疑。縱認系爭道路非無向北延伸之必要，惟距離系爭道路規劃銜接原臺17線（典昌路）處800公尺內，由南至北即分別有藍田路、大學南路及大學五十八街等道路可連接原臺17線，即可達成原規劃目的，自無再徵收私人土地另求其他銜接處之必要。
(4)況按最高行政法院96年度判字第1442號判決明揭：「……需用土地機關是否具有如上訴人所稱之公有土地；倘有，該公有土地是否適宜供本件公共事業使用（諸如：該公有土地是否鄰『墓二』、是否屬都市○○道路用地、如非道路用地可否經由都市計畫予以變更、利用該公有土地與徵收系爭私有土地供墓二聯外道路使用，在公益與私益之衡量上何者較適當等），原審法院均未調查認定，亦未於判決理由中說明不予採信之依據。而上該事實認定，事關本件土地徵收是否符合比例原則之判斷，本院無從據以判斷。上訴人執此指摘，尚非全無理由，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院。」
(5)是按都市計畫法第42條既明定：「（第1項）都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。（第2項）前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」則如都市○○道路依其開闢目的，已有其他適當之公有土地可資利用，主管機關殊不得未經評估使用該公有土地，抑或變更其使用分區之公、私益得失，即逕將私有土地劃設道路用地。從而，縱認上開藍田路等東西向道路「確實經評估」後不宜用以銜接臺17線，惟前述典昌路至藍田路間存有大量高雄市所持有之土地，則參加人自應先行評估使用該等土地銜接臺17線之可能性與公私利益之衡量，然其未經評估即規劃如前，核與前揭都市計畫法有所牴觸。
3、系爭聯外道路行經援中港暫定重要濕地範圍，卻未依環境影響評估法第5條、開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱應實施環評認定標準）第5條等規定辦理環境影響評估，被告遽准予徵收，顯屬違法：
(1)被告有未經環評卻遽准予徵收之違法：
A、按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。」「道路之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……二、道（公）路興建或延伸工程、高速公路或快速道（公）路之延伸工程或連絡道路、交流道之興建，符合下列規定之一者：……（三）位於重要濕地。」環境影響評估法第5條第1項及應實施環評認定標準第5條第1項第2款第3目分別定有明文。
B、次按最高行政法院105年度判字第179號判決則謂：「……按『無環評、無許可、無開發』，環評審查結論若有違法之瑕疪，只因『形式上』環評會作成『有條件通過環境影響評估審查』之審查結論，即可核發開發行為許可，由開發單位進行開發行為，顯然違反我國環評法之規範目的。易言之，必也有合法之環評審查結論，始有合法之開發可言，否則，一旦環評審查結論經權責機關認定違法，而開發行為已進行，勢必造成相關利害關係人權益之受損，要非環評法作為開發行為前提之宗旨。……系爭環評審查結論既有違誤而被撤銷，而系爭復工函係針對本件開發行為之整體為範疇，非以某具體開發為標的，則臺東縣政府據以作成系爭准予復工原處分即失附麗，從而，原判決認系爭准予復工之原處分違法，經核並無不合。上訴意旨以撤銷訴訟判斷行政處分之合法性，以原處分發布時之事實及法律狀態為基準指摘原判決違誤云云，殊有誤解，要不足取。」是如開發單位未依法應實施環境影響評估，則後續為執行該開發行為所取得之許可或處分，即併屬違法。
C、就此，觀諸被告於本件訴願程序辯稱援中港濕地係於96年公告，其與系爭工程之都市計畫變更案兩者訂定時間相近，致都市○○道路劃設範圍○○○段00000000000000000000號等3筆土地當時被劃設為援中港濕地範圍內，經參加人於106年5月26日被告106年度重要濕地審議小組第3次會議中提案將上述3筆土地排除於濕地範圍，業經該小組審議通過在案等語，足見被告亦不爭執系爭聯外道路涉及已公告之援中港暫定重要濕地範圍，只是嗣後經濕地審議小組決議排除。惟觀諸該重要濕地審議小組會議紀錄所載，其中第3案「援中港暫定重要濕地再評定審議案」，審議小組意見並未有排除上開援中段土地之文字，且亦未見該次會議決議結果，被告據此辯稱系爭聯外道路涉及濕地部分已經決議排除，已嫌失據。
D、況縱認該次會議確有決議，惟此在被告對外公告前，均仍屬內部決議而難認發生法律效果，而按被告106年10月17日內授營濕字第1060816093號函所載，被告於106年9月30日仍持續召開「援中港暫定重要濕地再評定作業」案重新辦理公開展覽說明會，並訂於106年9月15日同年至10月14日公開展覽，則援中港暫定重要濕地範圍尚不因上開小組決議而告確定，要屬甚明。是援中港暫定重要濕地範圍既尚未排除系爭聯外道路，被告於該道路開發行為通過環境影響評估前即准予徵收，於法自屬非洽。
(2)106年6月21日被告土地徵收審議小組第134次會議附帶決議及參加人訂頒之「非都市○○區道路選線及開闢流程」，均已明確規定申請徵收時應完成環境影響評估，是參加人辯稱徵收非開發行為，無須辦理環境影響評估，亦無可取：
A、觀諸106年6月21日被告土地徵收審議小組第134次會議附帶決議略以：「按各計畫內之開發行為，應以開發單位向目的事業主管機關申請開發之開發內容，依申請時之『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』及行政院環境保護署依環境影響評估法第5條第1項第11款公告規定認定應否實施環境影響評估。個案開發行為是否應實施環境影響評估，依前開規定辦理。故爾後申請徵收案屬須辦理環境影響評估者，應檢附個案業已通過環境影響評估之證明文件；……。」等語，且上開附帶決議遞經被告以106年7月31日臺內地字第1061305440號函知各地方政府在案。
B、另稽諸參加人於105年8月19日修正施行之「非都市○○區道路選線及開闢流程」所示，參加人於辦理道路開闢階段中之用地取得作業時，即應一併完成環境影響評估作業。顯見本件開闢範圍如涉及環境敏感區域，從而有實施環評之必要者，參加人至遲應於完成協議價購程序後、報請被告核准徵收前，完成環境影響評估作業，並取得通過審查之證明文件。是參加人辯稱本件徵收行為並非開發行為，無須辦理環境影響評估，顯與上開附帶決議及其自行訂頒之開闢流程不符。
C、實則，姑且不論本件用地是否確如被告及參加人所稱無涉援中港濕地範疇，然參加人於申請徵收前，即已特別向參加人所屬環境保護局取得免實施環境影響評估之文件，且列為本件「公益性及必要性評估分析表」內容進行審查，更於本件被告土地徵收審議小組召開第170次會議審查時，耗費相當篇幅之簡報說明本件用地範圍無涉援中港濕地；是設若本件徵收與環境影響評估程序確屬無涉，參加人於本件徵收審查程序中所為前述各節，豈非多此一舉？參加人既於辦理本件徵收過程又耗費相當行政成本處理環境影響評估事宜，卻於訴訟中再辯稱徵收無須辦理環境影響評估，明顯悖於常理，亦無可取。
(3)系爭援中港暫定重要濕地前經被告於100年1月18日公告為地方級國家重要濕地，嗣於108年3月20日被告始再重新公告為地方級重要濕地，被告陳稱該濕地範圍於106年5月26日召開重要濕地審議小組會議後即變更原公告濕地範圍，應屬誤解：
A、按「（第1項）重要濕地之評定、變更、廢止及國際級、國家級重要濕地保育利用計畫之擬訂，應由中央主管機關以公開方式辦理。（第2項）中央主管機關為辦理前項業務及其他相關濕地保育政策之規劃、研究等事項之審議，應設審議小組，由專家學者、社會公正人士及政府機關代表組成，其中專家學者及社會公正人士人數不得少於二分之一。」「重要濕地之評定、變更及廢止作業審議前，應公開展覽30日及在當地舉行說明會，並將公開展覽及說明會之日期及地點登載於政府公報、新聞紙、專屬網頁或其他適當方法廣泛周知；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱、地址及具體意見，送中央主管機關參考審議；並將意見參採或回應情形併同審議結果，報行政院核定。」「重要濕地評定、變更及廢止經行政院核定後，中央主管機關應自收受核定公文之日起算30日內公告，登載於政府公報、新聞紙、專屬網頁或其他適當方法廣泛周知。」「經公開展覽進入重要濕地評定程序者，為暫定重要濕地。」「本法公布施行前經中央主管機關核定公告之地方級國家重要濕地，於本法施行後，視同第12條第1項之地方級暫定重要濕地，並予檢討；其再評定期限，由中央主管機關定之，分批公告，不受第10條第3項規定之限制。」濕地保育法第7條第1項、第2項、第10條第1項、第11條、第12條第1項、第40條第2項分別定有明文。次按濕地保育法施行細則第18條規定：「本法所定重要濕地、暫定重要濕地及其限制事項或禁止之行為與重要濕地保育利用計畫之效力，自公告之日起生效。」準此，濕地保育法施行前，經公告為地方級國家重要濕地者，於該法施行後視同地方級暫定重要濕地，並依濕地保育法第10條規定，依序辦理公開展覽、說明會，再經審議小組審議通過報請行政院核定，為行政院核定後遞由主管機關對外公告，始完成整體再評定檢討程序，並據此發生法律效力。
B、被告雖主張本件系爭工程用地於106年5月26日召開重要濕地審議小組會議後即已排除於援中港濕地範圍外，惟援中港濕地於濕地保育法施行前，業經被告於100年1月18日臺內營字第1000818020號函公告為地方級國家重要濕地，並劃設其濕地範圍在案；本件道路範圍內之援中段647-2、648-21、648-22等3筆土地即位於前述原劃設濕地範圍內，此則為參加人以109年2月21日高市府地徵字第10930449300號函原所自認。嗣參加人雖依濕地保育法第40條等規定辦理援中港濕地之再評定作業，惟被告待至108年3月20日始依參加人排除上開3筆土地之建議，另以臺內營字第1080804530號公告明揭再評定結果與濕地範圍，自堪認原公告濕地範圍此時始因公告而發生變動之法律效力。
C、況且，觀諸被告106年5月26日「重要濕地審議小組」第3次會議紀錄所示，縱認該次審議小組已決議將上開3筆土地排除於濕地範圍外（按：該次會議紀錄僅記載排除援中段648-
21、648-22地號等2筆土地，嗣被告於106年7月12日再依參加人106年6月29日高市府工工字第10603468200號函，以臺內營字第1060810264號函更正增加援中段647-2地號土地），然該決議同時就濕地劃設範圍調整部分，要求被告所屬營建署（下稱營建署）重新辦理公開展覽作業，則該次決議同意調整部分，仍可能因公開展覽期間陳情意見，或公開展覽後再送審議小組之審查意見而變動，殊難遽認為再評定之最終結果。被告逕以該次審議小組決議部分內容，主張彼時上開3筆土地即已排除於濕地範圍外，容屬誤解。
(4)再者，應否實施環評乃視個案開發行為而定，至徵收為該開發行為之其中一階段，本件徵收僅為實現道路開發計畫之用地取得手段，是本件應否實施環評，取決於其所實現之道路開發行為內容：
A、參加人雖辯稱徵收並非環境影響評估法所稱開發行為，自無須依該法辦理環評。惟按環境影響評估法第4條第1款及第5條第1項第2款、第2項規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」
B、次按應實施環評認定標準第2條第9款及第5條第1項第2款第3目、第11目、第2項規定：「本標準用詞，定義如下：……
九、道路：指公路法規定之公路及其他供動力車輛行駛之路。」「（第1項）道路之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……二、道（公）路興建或延伸工程、高速公路或快速道（公）路之延伸工程或連絡道路、交流道之興建，符合下列規定之一者：……（三）位於重要濕地。……
（十一）位於非都市土地，長度10公里以上。……（第2項）前項第2款或第3款所定長度，應將高架路橋、橋梁、立體交叉工程、隧道、地下化工程、匝道或引道之長度，合併計算。」
C、準此，開發行為係以實現特定開發計畫，或完成具體公共設施為目的，數個包含規劃、用地取得、施工在內之開發措施所組成；該由各階段開發措施群聚而成之開發行為，方為環境影響評估法認定是否應實施環評之客體，蓋環評乃在綜合評估開發行為所產生之「整體不利影響」，而非單獨評估後續個別開發階段發生之負面影響。從而，本件徵收用地係為興辦系爭工程，亦即系爭工程始為本件開發計畫（即徵收所欲實現之興辦事業計畫），至本件徵收僅係為實現系爭工程程開發計畫之用地取得措施，自非本件開發行為應否實施環評所據以判斷之對象。
D、此參諸參加人105年3月22日高市府環綜字第10532378100號函所述：「說明：……四、經查本府有一道路開發計畫已達『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』規模應實施環境影響評估，開發單位為本府工務局新建工程處，目的事業主管機關為本府工務局，……。」等語，益見前述道路開闢計畫始為環境影響評估法所稱之開發行為，徵收無非僅屬其用地取得手段，而為開發行為之一部。是本件應否實施環評，應就道路開發行為整體觀察，不得任意擷取單一徵收階段為本件無須環評之理由。參加人辯稱本件徵收非環境影響評估法所定開發行為，故無須環評，實有所誤解。
(5)是以，本件聯外道路開發行為既未依法辦理環評，則依環境影響評估法第14條規定，其後續開發措施，包含為取得工程用地所舉辦之徵收程序，均屬違法：
A、按環境影響評估法第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」次按行政院環境保護署（下稱環保署）86年11月5日環署綜字第66541號函則謂：「山坡地開發案中，其規模達需辦理環境影響評估而未經完成審查前，目的事業主管機關不得給予開發同意、開發許可、雜項執照許可及建造執照許可，其經許可者無效。」
B、再揆諸最高行政法院105年度判字第179號判決明揭：「……環評對後續開發行為許可之核發，具有其重要性及拘束力，結構性的影響後續開發行為許可之核發。本質上，環評之最終目的是為了取得整體開發行為許可，……。蓋環評法乃主管機關核准整體開發行為的前提，基於環境保護之目的所特設之篩選機制，構成各種專業許可程序的前置性樞紐。……次按『無環評、無許可、無開發』，環評審查結論若有違法之瑕疪，只因『形式上』環評會作成『有條件通過環境影響評估審查』之審查結論，即可核發開發行為許可，由開發單位進行開發行為，顯然違反我國環評法之規範目的。……系爭環評審查結論既有違誤而被撤銷，而系爭復工函係針對本件開發行為之整體為範疇，非以某具體開發為標的，則臺東縣政府據以作成系爭准予復工原處分即失附麗，從而，原判決認系爭准予復工之原處分違法，經核並無不合。」
C、是開發行為未依法實施環評，或其環評審查結論經撤銷者，自應認後續為實現該開發目的所為之各階段行政處分之合法性同罹有瑕疵，始與環境影響評估法前開規定藉由環評管控整體開發行為之規範旨趣相符。參加人雖辯稱未環評僅係不得實施開發行為，與徵收合法性無關，然用地徵收不可能獨立存在，而係為基於實現特定開發計畫而發動，本身即為開發行為之一部分，則倘認未依法辦理環評，無涉徵收處分之合法性，不啻形同未經環評即可進行後續開發程序，此當與前開環境影響評估法第14條第1項所揭意旨不符。是本件徵收所繫之聯外道路工程既漏未辦理環評，被告遽以原處分核准參加人以徵收方式取得工程用地，自非適法。
D、至參加人雖援引2則最高行政法院判決為其前開置辯之論據，惟細譯其所引最高行政法院95年度判字第852號判決，該判決理由並無參加人所引關於環評之內容，則其欲依該最高行政法院判決申辯如前，尚嫌失據；至觀諸最高行政法院103年度判字第59號判決事實欄所述，該案雖基於程序經濟，改採環評、開發許可併行同時審查，然該案開發許可亦係待環評審查結論後始遞序作成（二者分別於98年10月30日及同年11月16日通過），其開發許可既已有環評審查結論為據，自與環境影響評估法第14條無違。此與本件自始未辦理環評之情況不同，當無遽行攀比之餘地。
(6)參加人雖辯稱被告重要濕地審議小組已於108年3月20日簽准公告，將道路用地範圍排除在濕地外，故本件未辦理環評之瑕疵已依行政程序法第114條第1項補正。然與本件較為類似者，無非係行政程序法第114條第1項第4款「未經委員會參與」及第5款「未經機關協力」者，但第4款係指行政處分之作成，依法應經合議制委員會審議者，本件徵收處分係經被告土地徵收審議小組決議所為，重要濕地審議小組顯非該款所指作成處分之協力組織；另第5款則適用於「多階段行政處分」，亦即處分作成前，其內部程序應經其他機關參與者，重要濕地審議小組既非行政機關，其審議更非徵收處分作成之法定程序，顯與該款無涉，則參加人究竟欲依行政程序法第114條第1項何款主張補正，殊有未明。是參加人上開所辯，自難採憑。
4、尤有甚者，無論原處分作成前是否應先實施環境影響評估，其均應依土地徵收條例第3條之2第3款規定對該地區之生態環境作成影響評估，此核屬綜合評估「公益性」原則之重要內涵，原處分顯已構成土地徵收條例第3條之2之違法：
(1)按「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」土地徵收條例第3條之2定有明文。可知興辦事業凡涉及社會因素、經濟因素、文化及生態因素、永續發展因素等各事項，需調查、評估徵收計畫對各事項之衝擊及影響，再由被告審查各方面之影響評估資料後，據以為「公益性」及「必要性」原則之衡量判斷基礎，此亦為土地徵收條例課予被告應按專業而對徵收之公益性及必要性原則進行把關之核心要旨所在。
(2)至於土地徵收條例第3條之2第3款所定徵收計畫「對該地區生態環境」之影響部分，所指「該地區」之範圍為何，土地徵收條例固無明文，惟參酌開發行為環境影響評估作業準則第10條附表六「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫」，係以「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」，為推定開發行為可能影響之範圍。
對此，最高行政法院100年度判字第1601號判決亦明揭：「……法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。」由上可知，法規明文推定一定範圍為開發行為可能影響之範圍，已寓含有於普遍情形下，開發行為可能對一定範圍構成衝擊之專業評價於其中，是土地徵收條例第3條之2第3款所定「該地區生態環境」之範圍，即得類推適用上揭規定，而以「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」為影響之範圍。
(3)準此，本件原處分於「作成後」，援中港濕地雖始經公告變更其範圍，惟系爭新臺17線道路仍屬「緊鄰」援中港重要濕地，顯位於線型式開發行為沿線兩側500公尺範圍內，被告於審查公益性時，自應依土地徵收條例第3條之2第3款規定，評估徵收計畫對所緊鄰援中港重要濕地之影響。尤其援中港重要濕地育有東方白鸛、黑面琵鷺等「瀕臨絕種」之鳥類，並有水雉、環頸雉等多種「珍貴稀有」鳥類，而其育有如此眾多保育類鳥類之關鍵源由，依其官方網頁說明，在於「區域內人口密度低，加上鄰近海軍軍港，管制嚴密，不受干擾，因而鳥類種類繁多」等語。問題在於，系爭徵收計畫興建新臺17線道路之核心目的，在於「使新舊臺17線順利銜接，可達到轉移原臺17線交通車流，……，進而帶動大高雄沿海地區產業及觀光發展，並提升周邊土地利用價值」，亦即在於轉移原臺17線之大量車流並帶動產業及觀光之開發，而大量人流及車流導入之結果，即與上揭援中港重要濕地之所以育有眾多保育類鳥類，係因「管制嚴密、不受干擾」之核心源由，即產生本質上衝突。惟綜觀系爭徵收土地計畫書，關於對所在地區之生態環境之影響，卻僅以「本案工程範圍內無公告生態保護區」一語帶過，原處分顯違反土地徵收條例第3條之2第3款規定甚明。
(4)至於參加人固抗辯本件系爭工程都市○○道路0000000段00000000000000號土地）業經內政部重要濕地審議小組同意排除於濕地範圍。惟查，援中段648-21及648-22地號等2筆土地是否仍應列為援中港重要濕地範圍，與系爭新臺17線道路於施工過程及營運後對所「緊鄰」之援中港重要濕地之影響為何，根本係屬二事，考量層面亦究有不同。蓋於前者，重要濕地審議小組僅係考量「該2筆土地位於援中港濕地東區下緣邊陲地區」，始同意排除於濕地範圍；但關於系爭新臺17線道路因仍「緊鄰」援中港濕地，施工期間可能對濕地造成環境影響，故重要濕地審議小組亦要求參加人應擬定相關濕地維護計畫，顯見道路施工期間及開闢後所導入大量車流，其形成之噪音、振動及空氣污染物確實有影響援中港重要濕地之疑慮，此觀開發行為環境影響評估作業準則第42條第2項亦規定道路之開發，應詳細調查、分析營運時噪音及振動之影響程度亦明，否則又何需要求參加人提出施工期間之濕地維護計畫？顯見參加人所辯並無足採。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、參加人為紓解原有濱海聯外道路（又稱臺17線）行經楠梓右昌舊聚落路段交通，規劃於該路線西側新闢1條南北向快速道路（下稱新臺17線），於94年4月召開「新臺17線路線研商會議」，並於96年確定路線方案，路線規劃沿高雄大學特定區西側邊緣通過左營○○○區○○○○○路，即北○○○區○○路，南至左營區南門圓環，全長約7公里，並以德民路為界分南北2段，分南北兩階段辦理用地取得與開闢。系爭工程即為新臺17線之北段道路（0K～2K＋100），北○○○區○○路，南○○○區○○路，全長約2.1公里，路寬50公尺，用地範圍涉及都市計畫內（楠梓區）、外（橋頭區）土地，其中都市範圍內土地業經參加人以97年7月15日高市府都二字第0970033515號公告「變更高雄市主要計畫部分住宅區、公園用地、學校用地、機關用地、機關用地（軍）、綠地用地、河道用地、園道用地、道路用地為道路用地、綠地用地與機關用地（軍）（配合高雄市區○道新臺17線建設）案」計畫書，並按變更都市計畫劃設寬度辦理用地取得；非都市計畫範圍內土地，則由參加人本於權責進行用地勘選。
2、參加人因所有權人對於非都市○○○○○路線規劃有意見，前於106年5月12日及同年6月13日，先就都市○○○路線規劃舉行兩場公聽會，並以106年10月2日高市府地徵字第10632694100號函就都市土地部分向被告申請徵收，非都市土地部分則預定於路線規劃定案後另案辦理；惟查前開公聽會民眾之陳述意見對非都市○○○○○路線規劃仍有許多意見，經被告考量非都市○○路線規劃涉及道路通行完整性及用地勘選，爰以106年11月13日臺內地字第1060073387號函退請參加人補充非都市土地範圍之檢討處理及向民眾完整說明情形。又前開106年6月13日公聽會上，參加人向民眾提出非都市○○路線規劃第1次修正方案，於被告以前開106年11月13日函退請說明後，經重新檢討，又於107年1月3日提出第2次修正方案並召開路線說明會，嗣經被告道路交通安全督導會報107年3月1日第2次委員會議審查通過最終定案路型及交通維持計畫，被告復於107年4月13日及同年5月28日就全部路線重新辦理2次公聽會，並經參加人所屬農業局於107年6月19日以高市農務字第10731662200號函同意將範圍內農業用地變更為交通用地，嗣參加人於107年7月3日召開系爭工程用地協議價購或以其他方式取得協調會，因與部分所有權人協議不成，爰於107年9月18日重新擬具徵收計畫書報請被告申請徵收，案經107年10月24日被告土地徵收審議小組第170次會議決議准予徵收，被告遂以原處分核准徵收，參加人並於107年11月12日公告徵收及於同年12月14日發放徵收補償費，因原告未領取補償費，經被告於107年12月25日存入土地徵收補償費保管專戶待領。本件徵收程序業已完成，於法並無不合。
3、原告訴稱參加人未確實評估其交換土地意見，被告遽准以徵收方式剝奪其財產權，難謂與徵收最後手段及比例原則相符乙節：
(1)按「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過10年期間之租賃。」「非公用不動產與私有不動產不得互相交換產權。」「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；……。」分別為土地法第25條、高雄市市有財產管理自治條例第52條前段及都市計畫法第50條之2所規定。
(2)查系爭土地核准徵收當時為非都市土地之特定農業區農牧用地，至今未納入新訂或擴大都市計畫，非屬都市計畫法所指定之公共設施保留地。另依「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」第2點規定，非都市土地若欲申請辦理新訂或擴大都市計畫，應以配合區域或都市發展所必須，或依都市計畫法第10條至第12條規定辦理，先予敘明。
(3)依據本件徵收土地計畫書所載，參加人為符合公共設施長期經營目標，認為系爭工程用地應以取得所有權為宜，案經綜合評估設定地上權、租用、聯合開發、捐贈、公私有土地交換、區段徵收、土地重劃作業等方式皆不可行，其中關於公私有土地交換方式，經參加人衡酌上開規定，評估系爭土地無都市計畫法第50條之2及土地交換辦法之適用，致公私有土地交換不可行，故於107年7月3日與所有權人辦理協議價購時說明：「……本府目前經管之土地，依相關法令規定及現實狀況，並無多餘土地可供交換，因此以地易地方式，尚無從辦理。」等語，並以107年7月10日高市府工新字第10771726400號函檢送會議紀錄及同年9月6日高市府工新字第10705166800號函通知原告在案，尚難認未確實評估原告之換地需求。並因最後與原告協議不成，故向被告申請徵收，申請徵收前業已踐行協議或其他方式取得程序，尚難稱與土地徵收條例第11條規定不合。
(4)又查參加人對於本件非都市○○路線之用地勘選，除考量都市土地與非都市土地連結與新舊臺17線路線之順接，如前揭理由之所述，多次於聽取民眾意見後修改設計方案，力求採用最小限度範圍方案設計，經被告審核符合徵收土地範圍勘選作業要點第2點及第3點規定，於徵收前已再度檢視需用土地範圍位置之適當性及必要性，並就損失最少之地方為之，並經依土地徵收條例第3條之2所定因素進行綜合評估分析，符合徵收公益性及必要性，嗣經被告土地徵收審議小組審議通過後准予徵收，已充分依比例原則之適當性、必要性加以審酌，此有土地徵收案件初審意見表、申請徵收提會審查單及徵收土地計畫書可稽。
(5)綜上，原告主張本件未依都市計畫法劃定之公共設施保留地交換相關規定評估換地需求，被告遽以徵收方式辦理，難謂與徵收最後手段及比例原則相符，實屬誤解。
4、原告訴稱本件道路規劃捨北段藍田路等道路或其他公有土地銜接舊臺17線，致需徵收原告所有系爭土地，與比例原則不符乙節：
(1)原告主張系爭道路規劃由藍田路（30米路）及新大學南路（21米路）等道路連接臺17線，即可達成原規劃目的之建議。
查參加人前經評估，本路段未來交通需求量龐大，系爭工程北側起點若由藍田路及大學南路銜接至舊臺17線，既不符96年路線審議內容，亦使往來之車輛須經兩次路口轉向及停等，未來大量路口轉向車流將使北端路口形成另一個嚴重之交通瓶頸，將大幅降低系爭工程開闢效益，不僅無法達到系爭工程所預期之疏導功能，反而更嚴重影響車流順暢，造成交通壅塞，影響新臺17線開闢之公益性及必要性，故依原訂定路線妥善銜接楠梓區都市○○道路，並於橋頭區與舊臺17線匯接為最佳方案。又該方案規劃，係因鄰近地區住宅密集度較低，往來車輛相對較少，服務水準能達B級，而原告方案相較之下，因鄰近都市計畫住宅密集地區，往來交通、車輛頻繁，且道路寬度不一易導致交通瓶頸與事故，將使新臺17線路口尖峰服務水準降至E級，恐呈現交通延滯時間長、銜接路口壅塞之狀況，造成整體交通運轉效率差。
(2)至原告所提應優先使用高雄市○○區○○段○○段0000000000000000000號等5筆公有土地一事，查該5筆土地係屬高雄大學鄰近地區區段徵收取得土地，為都市○○○道用地或住宅用地，非屬道路用地，依都市計畫法規定無法作為開闢道路使用，且已有使用目的，故難以作為本件開闢道路使用。
(3)綜上，原告所提方案業經參加人評估不可行，是其所訴參加人自應先行評估使用公有土地銜接臺17線之可能性與公私利益之衡量，未經評估即規劃如前，應屬誤解。
5、原告訴稱系爭工程行經援中港重要濕地範圍，卻未依環境影響評估法第5條、應實施環評認定標準第5條等規定辦理環境影響評估，被告遽准徵收，顯屬違法乙節：
(1)查援中港暫定重要濕地於96年間辦理當時，新臺17線（都市土地部分）都市計畫變更尚在辦理公開展覽程序，兩者訂定時間接近，致都市○○道路劃設範圍內○○○段00000000000000000000號等3筆土地被劃設為援中港濕地範圍內，惟於106年間業經評估因不影響濕地功能，已排除於範圍外。
此有被告106年5月26日重要濕地審議小組第3次會議針對第3案「援中港暫定重要濕地再評定」審議案決議略以：「……另依高雄市政府說明，援中段648-21、648-22等2筆地號為新臺17線道路預定地，市府於辦理本案範圍檢討評估時，未及將該2筆土地排除濕地範圍。考量該2筆土地位於援中港濕地東區下緣邊陲地區（面積約0.8公頃），且經市府評估排除後不影響濕地功能，為顧及生態維護及地方發展兩者之平衡，同意排除該2筆地號。」等語，及被告106年7月12日臺內營字第1060810264號函載明：「說明：……二、旨揭會議討論事項第3案『援中港暫定重要濕地再評定審議案』，有關涉及新臺17線道路預定地之土地業經會議紀錄決議排除，排除地號原記錄為『援中段648-21、648-22等2筆地號』，更正為『援中段648-21、648 -22及647-2等3筆地號』（面積約0.8公頃）。」等語可證。
(2)至原告認為縱前開被告重要濕地審議小組第3次會議確有決議排除系爭道路用地，惟此在對外公告前，均仍屬內部決議而難認發生法律效果乙節：
A、查前開濕地排除新臺17線預定地調整後範圍，前經營建署於106年9月15日起至106年10月14日止辦理公開展覽，該公開展覽結果業經106年12月1日被告106年度重要濕地審議小組第8次會議決議洽悉。次查，「援中港暫定重要濕地」業經被告108年3月20日臺內營字第1080804530號公告經評定後列為地方級重要濕地，公告範圍確定未包含新臺17線道路預定地之援中段648-21、648-22及647-2等3筆地號。原告所稱調整後範圍屬內部決議未發生法律效果等語，係屬誤解。
B、又縱參加人於107年9月18日申請徵收當時，「援中港暫定重要濕地」尚未經被告公告確定，然106年公開展覽內容，已確定排除新臺17線道路預定地，且據徵收土地計畫書所檢附參加人所屬環境保護局106年9月13日高市環局綜字第10638660500號函，已明指系爭土地既非位於國家重要濕地，而無應實施環評認定標準第5條所規定應辦理環境影響評估之情形，因此，被告於107年11月2日核准本件徵收，於法並無不合。況且，該濕地範圍自106年排除新臺17線道路預定地，至108年3月20日公告確定後，亦未有變更情形，尚無原告所稱需先行通過環境影響評估之必要。
C、因此，原告指稱援中港暫定重要濕地範圍尚未排除系爭聯外道路，被告於該道路開發行為通過環境影響評估前即准予徵收，顯非事實。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨︰
(一)原告訴稱參加人未確實評估其公私土地交換之意見，被告遽准予徵收，有悖於徵收之最後手段原則。惟查：
1、公私土地交換須符合都市計畫法第50條之2及土地交換辦法規定：
(1)按「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過10年期間之租賃。」「非公用不動產之處分或設定負擔，管理機關應報經本府核准，並依土地法第25條規定辦理。」「非公用不動產與私有不動產不得互相交換產權。」土地法第25條及高雄市市有財產管理自治條例第47條、第52條前段分別定有明文。次按都市計畫法第50條之2第1項則規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；……。」
(2)由上可知，參加人經管之公有非公用不動產，除合於都市計畫法第50條之2及土地交換辦法規定得予交換外，尚不得與私有不動產交換產權；換言之，在土地法、高雄市市有財產管理自治條例等規定之限制下，原告所提出交換土地之建議，須符合都市計畫法第50條之2及土地交換辦法規定。
2、本件不符合「土地交換」此一替代徵收條件，原告不得以參加人未同意其換地訴求，即遽稱參加人用徵收方式取得土地所有權，非屬最後不得已手段，而違反比例原則：
(1)按「本辦法依都市計畫法第50條之2第2項規定訂定之。」「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換，以屬同一直轄市、縣（市）行政區域內者為限。」「公有非公用土地有下列情形之一者，不予列入交換：一、公共設施保留地。二、依法不得為私有之土地。三、已有處分、利用等計畫或限制用途。四、抵稅土地。但經稅捐稽徵主管機關同意者，不在此限。五、已設定他項權利。但經他項權利人同意者，不在此限。六、已出租。但經承租人同意者，不在此限。七、依建築法指定建築線有案且已建築完成之現有巷道或具公用地役關係之既成道路。」土地交換辦法第1條、第3條、第6條第2項定有明文。
(2)次按「……公有非公用土地之取得，雖不排除以土地交換辦法方式取得，但仍以主管機關於各該年度有可供交換土地之提出及私有公共設施保留地所有權人參與交換招標，並就特定交換標的得標，始有可能依此途徑取得土地。若需地機關辦理徵收前，客觀上不存在此一替代徵收之條件，私有公共設施保留地所有權人，即不得因有土地交換辦法之規定，認需用土地人未依土地交換辦法為土地交換，所為對私有公共設施保留地之徵收，與土地徵收條例第11條之規定不合，亦不得以之作為需用土地人用徵收方式取得土地所有權，非屬最後不得已手段，而與比例原則有悖之理由。」鈞院107年度訴更一字第2號判決足資參照。
(3)揆諸前開規定，足見公私土地交換，須符合以下要件：A、私有土地須為都市計畫公共設施保留地。B、客觀上存在可供交換之公有非公用土地。C、私有地所有人參與土地交換資格審查及交換標的投標。經查，原告固曾於107年7月3日協議價購會議時，提出公私土地交換之建議。惟原告所有之系爭土地當時為非都市土地之特定農業區農牧用地，未經納入都市計畫而經主管機關指定為都市計畫公共設施保留地，故無前開土地交換辦法之適用；且經參加人評估經管之公有土地，均已有處分、利用計畫或限制用途，或屬公共設施保留地，客觀上並不存在可供交換之土地，故提出綜合答覆說明以地易地不可行之緣由，嗣作成結論，並先後以107年7月10日高市府工新字第10771726400號函、同年9月6日高市工新字第10705166800號函通知原告，可認參加人已確實評估並充分告知。準此，因本件並不符合「土地交換」此一替代徵收之條件，依前揭鈞院判決見解，原告即不得以參加人未同意原告所請，即遽認協議價購程序違法，或以之作為參加人用徵收方式取得土地所有權，非屬最後不得已手段，而與比例原則有悖之理由。
3、原告訴稱徵收土地計畫書所載「本府無其他公有非公用土地可供交換」一節未盡查證義務云云，顯有誤解：
查參加人於107年間辦理系爭工程用地取得作業時，業已查詢參加人所屬都市發展局網站，該年度確實查無可供交換之公有非公用土地，有參加人所屬都市發展局109年12月28日高市都發開字第10936273400號函記載：「說明：……二、經查107年度財政部國有財產署及本府財政局所提供之土地，無『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法』第7條所稱『適當之交換標的』。」等語可資參佐。由上足見參加人已善盡查證義務，在無適當土地可供交換下，實無從強令參加人以公私土地交換方式取得用地。原告上開所訴，顯有誤解。
(二)原告訴稱參加人利用既有之藍田路、大學南路銜接濱海聯外道路（即臺17線），或使用周邊公有土地銜接，即可達紓解車流之規劃目的，參加人將路線向北延伸，致需徵收私人土地，不符比例原則。惟查：
1、參加人已充分聽取土地所有權人之意見，力採最小限度範圍為設計，以減少對人民財產權之影響，用地勘選及路線規劃並無違反比例原則：
(1)經查，臺17線道路為高雄市主要之南北向聯外道路，因該道路於穿越楠梓、左營城區路段彎繞狹窄，多處服務水準呈現D-E級，成為交通瓶頸，故為紓解臺17線道路之交通負荷，參加人遂於該道路西側規劃興闢系爭工程。又系爭工程需用土地涉及都市計畫內（楠梓區）、外（橋頭區）土地，其中都市範圍內土地業經參加人於0000000000市000000000000000號公告「變更高雄市主要計畫部分住宅區、公園用地、學校用地、機關用地、機關用地（軍）、綠地用地、河道用地、園道用地、道路用地為道路用地、綠地用地與機關用地（軍）（配合高雄市區○道新臺17線建設）案」計畫書、圖；至於非都市範圍土地，則由參加人依法進行用地勘選，合先敘明。
(2)次查，系爭工程所需用地面積約10.53公頃，其中約98％已優先使用公有土地；然因考量聯外道路開闢效益、都市土地與非都市土地之順接等需求，仍有部分需使用非都市範圍之私人土地。針對非都市土地之勘選，參加人已就損失最小之地方為之，除部分耕地因臺17線道路與系爭工程銜接需求而無法排除於工程範圍外，其餘建築密集地、文化保存區位土地、環境敏感區位及特定目的區位土地、現供公共事業使用之土地或其他單位已提出申請徵收之土地，均儘量予以排除，辦理過程核與「徵收土地範圍勘選作業要點」第3點規定並無不合。又用地勘選後，參加人所屬工務局新建工程處於99年委請臺灣世曦工程顧問股份有限公司（下稱世曦工程顧問公司）進行細部設計，並於100年2月8日核定。
(3)承前，路線核定後，參加人於106年5月12日舉辦公聽會，然因原告對於路線規劃有不同意見，為兼顧人民財產權之保障，參加人遂於聽取原告意見後重新修正方案，並於106年6月13日第2次公聽會提出，該次修正使用私人土地減為4筆，使用面積減為1,400平方公尺；嗣原告對路線規劃仍有爭執，故參加人再次修正設計方案，並於107年1月3日路線說明會提出說明，該次修正後使用私人土地減為3筆，使用面積減為1,198平方公尺，相較原規劃方案，兩次修正共計減少使用私人土地3筆、面積3,102平方公尺，已減少使用72％之私人土地。嗣後該方案於107年3月1日經參加人所屬道路交通安全督導會報委員會審議通過，並於107年4月19日高市道督字第1070000070號函同意核備。揆諸前揭說明，足見基於聯外道路開闢效益、都市土地與非都市土地之順接等因素，系爭工程實有使用非都市範圍私人土地之必要；且參加人已充分聽取土地所有權人之意見，力採最小限度範圍為設計，以減少對人民財產權之影響，行政裁量並無違反比例原則。
2、如參採原告訴求方案，利用既有之藍田路、大學南路或周邊公有土地銜接臺17線道路，將無法達原規劃設計之開闢效益；且參加人經管之公有土地已有特定使用目的，非屬都市計畫法第42條所稱適當之公有土地：
(1)經查，系爭工程規劃之路型方案係於非都市計畫區（橋頭區）銜接臺17線道路，避開都市計畫範圍，可直接分流臺17線道路既有之交通流量，亦可藉由援港路分散部分車流，整體路網轉運效率較佳，經以目標年130年，採用Synchro模擬軟體，針對路口轉向量預測、尖峰時段路口延滯之服務水準進行分析，系爭工程規劃之路型方案服務水準為B級；反之，如參採原告訴求方案，以藍田路、大學南路或周邊市有土地銜接臺17線道路，則道路分流起點位於都市計畫區內（楠梓或左營區），如此將直接減損聯外道路紓解車流之開闢效益，且因系爭工程之轉向量大，大學南路須與系爭工程採各自獨立之綠燈時相，當大學南路之延滯秒數增大，則臺17線即易產生等待轉向之停等車隊，路口服務水準將自原規劃之B級降為E級，影響公共利益甚鉅，此有世曦工程顧問公司出具之「高雄市○○○○道路開闢工程起點路口銜接大學南路評估報告」可證。
(2)再者，系爭工程性質屬外環道路，開闢目的係為分散臺17線道路行經楠梓區及左營區之整體車流，非如原告所稱僅為紓解後昌新路至左楠路之車流。換言之，本件徵收土地計畫書固提及後昌新路至左楠路段為主要瓶頸路段，而屬系爭工程所欲解決之問題之一，然此並非系爭工程開闢之唯一目的。是如將系爭工程與臺17線道路之銜接處南移至都市計畫範圍內之藍田路或大學南路，將無法達成紓解楠梓區或左營區整體交通車流之行政目的。
(3)末按「（第1項）都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。（第2項）前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」都市計畫法第42條固有明文。惟查，參加人管有之援中段二小段19、28-1、28-2、28、29地號等公有土地，分別為都市計畫住宅用地及河道用地，均已有特定之使用計畫及目的，且該等土地非道路用地，亦無從作為開闢道路使用，參以該等土地坐落於都市計畫範圍內，亦不適銜接臺17線道路，已如前述，是該等土地非都市計畫法第42條所稱適當之公有土地甚明。
(三)原告訴稱系爭工程範圍位屬援中港暫定重要濕地範圍，卻未依環境影響評估法、應實施環評認定標準辦理環境影響評估，被告遽准予徵收，顯屬違法。惟查：
1、系爭工程免辦理環境影響評估：
(1)按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。」「道路之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……二、道（公）路興建或延伸工程、高速公路或快速道（公）路之延伸工程或連絡道路、交流道之興建，符合下列規定之一者：……（三）位於重要濕地。」環境影響評估法第5條第1項第2款及應實施環評認定標準第5條第1項第2款第3目分別定有明文。
(2)經查，援中港暫定重要濕地係於96年間公告，斯時系爭工程之都市計畫變更案尚在辦理公開閱覽程序中，因兩者訂定時間相近，以致都市○○道路範圍內○○○段00000000000000000000號等3筆土地遭劃設為援中港暫定濕地範圍，惟被告後續業於106年5月26日召開「重要濕地審議小組」第3次會議，案經審議小組審議後，認上開土地位於援中港濕地東區下緣邊陲地區（面積約0.8公頃），基於生態維護及地方發展兩者之平衡考量，故同意將上述土地排除於濕地範圍外，被告並於106年9月15日至同年10月14日辦理公開展覽，再於106年12月1日提交「重要濕地審議小組」洽悉，後於108年3月20日公告，經審視前開公告評定結果暨範圍圖，援中港暫定重要濕地範圍確未包含系爭道路預定地之援中段647-
2、648-21及648-22地號等3筆土地。
(3)綜上，上述援中段647-2、648-21及648-22地號等3筆土地既經被告重要濕地審議小組審議排除於援中港暫定重要濕地範圍外，嗣經公開展覽後予以公告，即生變更之效力，故無環境影響評估法第5條第1項第2款及應實施環評認定標準第5條第1項第2款第3目所規定應辦理環境影響評估之情形。
2、開發行為應否實施環評與土地徵收分屬二事，土地徵收並非環境影響評估法第5條所稱之開發行為，原告主張被告未經環評，即為土地徵收處分，應屬違法，洵屬無據：
(1)按「……土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，其為土地用地取得方式之一，合法與否，應審究土地徵收條例規範之審查事項，即徵收之公益性及必要性；與環境影響評估法規範開發單位之開發行為有無影響環境之規範目的及內容不同。換言之，系爭土地應否實施環境影響評估，著重在行為是否會對環境有不良影響之虞，與徵收土地著重在國家藉由強制力取得人民土地之合法性，係屬二事。從而，土地徵收並非環評法第5條規定之開發行為，原告主張參加人未經環評，即為土地徵收處分，顯然未履行法定必要程序，應屬違法云云，不足採認。」「……又縱認依認定標準第14條第1款、第25條第1項第2款規定，於涉及河川水道變更工程之防洪排水工程之開發，應實施環評，惟土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理而為全區土地之徵收，分別為司法院釋字第425號解釋及土地法第212條第2項所明釋或規定在案。可知，徵收乃是政府為特定公共利益之需『取得』私有土地之方法，並非為建築開發之行為，與環評法第5條所定之工廠設立等實體建築之『開發行為』有間。」「至需地機關開發、經營及使用系爭土地前，應否實施水土保持並進行環境影響評估等，此乃用地取得後從事開發、經營、使用行為時所應評估面對之問題，倘需地機關有未符合水土保持法、山坡地保育利用條例及環境影響評估法之規定，逕行從事開發行為，亦屬應否依各該法律規定予以管制處罰之問題，要與用地徵收之程序是否合法無涉。……從而，原告訴稱系爭土地徵收過程，參加人琉球鄉公所未就『水土保持計畫』『環境影響評估』『土地使用計畫』『徵收過程合法性、合理性』與原告充分溝通協調並達成共識，率於召開數次協調會不成後，強行徵收，其程序欠缺正當性；以及系爭土地未經進行調查規劃、實施環境影評估、並實施水土保持，被告竟核准徵收，顯然違法云云，並非可取。」臺北高等行政法院107年度訴字第1636號判決、臺中高等行政法院108年度訴更一字第23號判決及鈞院93年度訴字第715號判決足資參照。
(2)次按「以大度攔河堰之開發而言，依規定應實施環境影響評估，則於環境影響評估完成審查前，僅是大度攔河堰不得開發。又上訴人內政部核發原處分時，大度攔河堰雖尚未完成環評審查，然此並不影響上訴人內政部依該開發案之用水計畫判斷該開發案件與水源供應是否可以相互配合，而不需待大度攔河堰完成環評審查或經認可後，始得核發開發許可。」「至需地機關開發、經營及使用系爭土地前，應否實施水土保持並進行環境影響評估等，此乃用地取得後從事開發、經營、使用行為時所應評估面對之問題，倘需地機關有未符合水土保持法、山坡地保育利用條例及環境影響評估法之規定，逕行從事開發行為，亦屬應否依各該法律規定予以管制處罰之問題，要與用地徵收之程序是否合法無涉。」亦有最高行政法院103年度判字第59號判決及95年度判字第852號判決可資參照。
(3)是以，參加人興辦公共工程應否實施環境影響評估，著重在開發行為是否會對環境有不良影響之虞，與徵收土地著重在國家藉由強制力取得人民土地之合法性係屬二事。因此，開發行為如經認定應實施環境影響評估，則在環境影響評估完成審查前，僅係系爭工程不得開發而已，非謂不得核准土地徵收處分，二者不得等量齊觀。亦即，環境影響評估與土地徵收之合法性無涉，用地徵收並非環境影響評估法、應實施環評認定標準所稱之開發行為。換言之，是否實施環境影響評估，乃用地取得後從事開發、經營、使用行為時所應評估面對之問題，並未影響主管機關對於土地徵收必要性、公益性之審查。另參據最高行政法院107年度判字第640號判決意旨，有關土地徵收之公益性及必要性，核屬高度專業判斷範疇，有賴專家學者組成審議委員會，本於專業素養為判斷，而上開土地徵收審議小組即係由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等各種不同領域之專業人士組成，小組成員各自獨立行使職權，並以合議方式共同作成決定，應認享有判斷餘地。職是之故，原告主張參加人未依環境影響評估法及應實施環評認定標準辦理環境影響評估，即遽為土地徵收處分，顯然未履行法定必要程序，容有誤解。
(4)至原告提及被告土地徵收審議小組106年6月21日第134次會議附帶決議暨106年7月31日臺內地字第1061305440號函，要求各需地機關報請徵收時，應檢附已通過（或免辦理）環境影響評估之證明文件。然查，上開證明文件僅係作為被告土地徵收審議小組綜合評估興辦事業公益性、必要性之參考資料之一，尚難執此遽認實施環評為辦理土地徵收之前提要件。又參加人報請徵收時，已於徵收計畫書內檢附參加人所屬環境保護局作成之免實施環境影響評估文件，相關辦理程序核與前開附帶決議及函釋相符。
(5)另原告復稱依據參加人105年8月19日修正施行之「非都市○○區道路選線及開闢流程」，其內容已敘明辦理用地取得作業時，應一併完成環境影響評估作業云云。惟細繹前開道路選線及開闢流程圖，可知公共工程主辦機關完成路線規劃及基本設計、路線規劃說明會，以及地籍預為分割等程序後，後續工作可分為「設計作業」及「用地取得作業」二部分，而環境影響評估與水土保持計畫為設計作業之一環，與用地取得工作可併行辦理。換言之，兩者實為平行關係，並無優先列後之階段性關係，自無從解為用地取得前應先完成環境影響評估作業，原告上述主張，容有誤解。
(6)退萬步言，縱認為系爭徵收處分作成時，被告重要濕地審議小組再評定結果尚未經主管機關對外公告，以致是否需實施環評未能確定，而造成行政處分存有瑕疵（假設語氣），然被告重要濕地審議小組之再評定結果，後續既經主管機關循序辦理公開展覽、說明會，遞於108年3月20日簽准對外公告（此為原告自認之事實），堪認行政處分作成時所應踐行之程序，業經有關機關於事後參與補足，依據行政程序法第114條第1項規定，系爭徵收處分實已生瑕疵補正之效果。準此，原告主張本件未經環評，即為土地徵收處分，顯屬違法云云，洵無足採。
五、爭點：被告以原處分核准徵收原告所有系爭土地，是否適法？
六、本院的判斷：
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭工程用地徵收土地清冊（徵收土地計畫書第316頁）、原處分（本院卷1第23-24頁）、參加人107年11月12日高市府地徵字第10733125101號公告（原處分卷C第3-4頁）、參加人107年11月12日高市府地徵字第10733125103號函（本院卷1第65-67頁）及行政院108年11月21日院臺訴字第1080193889號訴願決定書（本院卷1第25-35頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。」「修築市區道路所需土地，得依法徵收之。」土地徵收條例第3條第2款及市區道路條例第10條分別定有明文。準此可知，土地徵收，乃國家因興辦公益之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償外；在為具體徵收時，亦須具備：1、公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成；2、必要性：上述公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制徵收；3、符合比例原則：需興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡的情形，才符合憲法第23條及行政程序法第7條規定的比例原則，其強制徵收私有土地，方為適法。
(三)次按土地徵收條例第3條之1規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」依此，需用土地人對於興辦公益事業所需土地之勘選，於不違反法律之限制下，容有一定之裁量空間；若其選擇，與所興辦之公益事業需要相符，並於存有多數與需要相符之土地時，已斟酌各土地條件之適合程度，且已就各土地所有人因徵收所失利益大小，予以衡量，如其裁量與經驗及論理法則並無違背，即難認有不合比例原則，或與土地徵收條例第3條之1規定不符情事。
(四)又按土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」依此，需用土地人踐行協議價購取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。
(五)再按「人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第23條及第143條第1項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收土地之要件及程序，憲法並未規定，係委由法律予以規範，此亦有憲法第108條第1項第14款可資依據。土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。」「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。」亦據司法院釋字第409號及第425號解釋在案。因土地徵收本即對人民受憲法保障之財產權有所限制及剝奪，該土地徵收程序如已符合公益性、必要性、比例原則，人民尚難以土地被徵收致其受有不利益，遽指徵收處分違法。是以，有關徵收處分之合法性審查，其主要之實體審查事項為徵收處分之公益性、必要性與合理性是否具備。而有關徵收處分對個別之處分相對人造成的損失多寡，在為徵收處分合法性審查時，並不會予以單獨考量，而是要從成本效益衡量之角度，權衡經量化結果之公、私法益，而決定徵收決策是否合理。此等思考脈絡之形成，其原因則是徵收會與補償之法律效果相連結，徵收對私權所形成之損失，國家本有補償義務，而成為「徵收」成本之一部，徵收成本是否過高，會在徵收決策之合理性中受檢驗（最高行政法院109年度裁字第1483裁定意旨參照）。
(六)經查：
1、本件需地機關即參加人為紓解原有濱海聯外道路（又稱臺17線）行經楠梓右昌舊聚落路段交通，規劃於該路線西側新闢1條南北向快速道路即新臺17線，於94年4月召開「新臺17線路線研商會議」，並於96年確定路線方案，路線規劃沿高雄大學特定區西側邊緣通過左營○○○區○○○○○路，即北○○○區○○路，南至左營區南門圓環，全長約7公里，並以德民路為界分南北2段，分南北兩階段辦理用地取得與開闢，系爭工程即為新臺17線之北段道路（0K～2K＋100），北○○○區○○路，南○○○區○○路，全長約2.1公里，路寬50公尺，用地範圍均非都市土地，參加人乃依土地徵收條例第10條第2項規定，於106年5月12日、106年6月13日舉行2場公聽會，依行為時土地徵收條例施行細則第10條第1項第3款規定說明興辦事業概況與事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性，並聽取土地所有權人意見，嗣於106年6月13日第2場公聽會針對106年5月12日第1場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見進行明確回應及處理，並提出第1次路線修正方案，惟土地所有權人仍對路線規劃有意見，經參加人重新檢討後，另於107年1月3日召開路線說明會，提出第2次路線修正方案，最終定案路型及交通維持計畫經參加人道路交通安全督導會報107年3月1日第2次委員會審查通過，並經該會報107年4月19日高市道督字第1070000070號函原則同意核備在案；參加人於非都市○○路線方案定案後，重新於107年4月13日及107年5月28日舉行2場公聽會，並於107年5月28日公聽會針對107年4月13日公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見進行明確回應及處理；嗣參加人又依土地徵收條例第11條規定，以107年6月21日高市府工新字第10771555400號開會通知單通知土地所有權人於107年7月3日在高雄市橋頭區公所召開系爭工程用地協議價購或以其他方式取得協調會，經與土地所有權人協議結果，僅臺灣高雄農田水利會同意辦理協議價購，總計價購土地筆數3筆、面積0.020600公頃（14.67％），其餘3筆土地之所有權人則因對協議價購價格不滿意，而無參與價購意願，參加人復以107年8月23日高市府工新字第10772146200號函詢未完成價購之土地所有權人有無與參加人辦理協議價購之意願，惟經協商後仍無價購意願；從而，基於系爭工程需要，參加人乃檢附徵收土地計畫書、圖等有關資料，申請被告核准徵收，案經107年10月24日被告土地徵收審議小組第170次會議決議通過後，被告以原處分核准徵收協議價購不成立之原告所有系爭土地及訴外人黃文清、陳金澤、柳美淑等3人共有高雄市○○區○○○段○○○○○號土地，面積共0.119800公頃，交由參加人依土地徵收條例第18條規定辦理公告並通知各所有權人等情，有參加人106年4月28日高市府工新字第10670937600號開會通知單（徵收土地計畫書第42頁）、106年5月12日興辦系爭工程公聽會（第1場）會議紀錄（徵收土地計畫書第73-80頁）、參加人106年5月31日高市府工新字第10671373402號開會通知單（徵收土地計畫書第48頁）、106年6月13日興辦系爭工程公聽會（第2場）會議紀錄（徵收土地計畫書第101-110頁）、參加人所屬工務局新建工程處106年12月25日高市工新土設字第10673443700號開會通知單（徵收土地計畫書第54頁）、107年1月3日興辦系爭工程路線說明會議紀錄（徵收土地計畫書第128-135頁）、參加人道路交通安全督導會報107年3月1日107年第2次委員會議紀錄（徵收土地計畫書第30-33頁）、參加人道路交通安全督導會報107年4月19日高市道督字第1070000070號函（徵收土地計畫書第40頁）、參加人107年3月29日高市府工新字第10770766702號開會通知單（徵收土地計畫書第59頁）、107年4月13日興辦系爭工程公聽會（第1場）會議紀錄（徵收土地計畫書第138-147頁）、參加人107年5月9日高市府工新字第10771117502號開會通知單（徵收土地計畫書第65頁）、107年5月28日興辦系爭工程公聽會（第2場）會議紀錄（徵收土地計畫書第172-185頁）、參加人107年6月21日高市府工新字第10771555400號開會通知單（徵收土地計畫書第210頁）、107年7月3日系爭工程用地協議價購或以其他方式取得協調會會議紀錄（徵收土地計畫書第293-296頁）、參加人107年8月23日高市府工新字第10772146200號函（徵收土地計畫書第263頁）、系爭工程所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表（協議價購）（非都市土地）（徵收土地計畫書第304-314頁）、徵收土地清冊（徵收土地計畫書第316頁）、徵收土地圖說（徵收土地清冊第333頁）、土地使用計畫圖（本院卷第335頁）、107年10月24日被告土地徵收審議小組第170次會議紀錄及審查結果一覽表（原處分卷A第9-10、17頁）、原處分（本院卷1第23-24頁）、參加人107年11月12日高市府地徵字第10733125101號公告（原處分卷C第3-4頁）為憑，足堪信實。
2、次查本件徵收土地計畫書記載：「一、徵收土地原因：為『高雄市○○○○道路開闢工程（北段道路0K～2K＋100）（非都市土地）』必需使用本案土地。二、徵收土地所在地範圍及面積：（一）擬徵收坐落本市○○區○○○段○○○○○號內等3筆土地，合計面積0.119800公頃。……三、興辦事業之種類及法令依據：（一）興辦事業之種類：交通事業。（二）興辦事業之法令依據：依據市區道路條例第10條及土地徵收條例第3條第2款規定辦理。……四、興辦事業計畫之必要性說明：（一）本計畫目的與預計徵收私有土地合理關連理由：1、濱海聯外道路（又稱臺17線）為本市主要之南北向聯外道路之一，於本市北段因穿越左營、楠梓舊社區，為左楠地區最主要之市區道路，交通量大，加上受限於舊有建成區，路幅較為彎曲狹窄，使得兼具市區道路○○○區○○○道功能之臺17線北段早已形成交通瓶頸路段。因此，若能避開左楠地區市區道路○路段，另闢一條進入高雄市區○○○道路，達到區域性交通分流之目的，將可提升臺17線之服務水準。臺17線尖峰小時路段交通量約介於1,640～3,568pcu/h，道路服務水準為B～E級，主要瓶頸路段發生在後昌新路～左楠路段，故於原臺17線西側，規劃一條截彎取直的南北向快速道路（下稱新臺17線，即本案工程），達到轉移原臺17線交通車流，新臺17線完工後，原臺17線交通量將降至741～2,622pcu/h，交通服務水準為A～D級，新臺17線尖峰小時路段交通量約介於1,829～2,460pcu/h，道路服務水準為B～C級，交通量約可轉移5～58％，將縮短車行距離及旅行時間，進而帶動大高雄沿海地區產業及觀光發展。整體而言，新臺17線如能全段完成開闢預期可縮短橋頭至左營車行距離及減少行車時間，同時移轉原臺17線交通量，並帶動地區產業及觀光。2、本府於94年4月召開『新臺17線路線研商會議』，確定新臺17線之路線方案，並於96年審議訂定，路線規劃沿高雄大學特定區西側邊緣通過左營○○○區○○○○○路，即北○○○區○○路，南至左營區南門圓環，全長約7公里，並以德民路為界分南北二段，分南北兩階段辦理用地取得與開闢。本案工程為北段道路與（0K～2K+100），北○○○區○○路，南○○○區○○路，全長約2.1公里，路寬50公尺，用地範圍涉及都市計畫內（楠梓區）、外（橋頭區）土地，……4、本案（非都市土地）位於新臺17線北段道路工程與原臺17線銜接處（橋頭區），屬非都市土地，且銜接處並無其他公有土地可供使用，故以使用最小限度範圍之私有土地方案設計，作為道路及相關設施使用銜接原臺17線。預計工程完成後，使新舊臺17線順利銜接，將能有效紓解原臺17線於行經楠梓右昌舊聚落路段，因路幅受限導致經常塞車造成交通瓶頭，對橋頭及楠梓區之民眾往來皆有正面影響及助益，未來新臺17線南北段均完成改善後，可為高雄市提供一南北向重要聯外道路，對全市○○路網的建構，並提供用路人一條安全且便捷之道路，故本案徵收私有土地具合理關聯理由。全案工程範圍內預計徵收之私有土地皆為本案道路範圍內所必需，無法避免。（二）預計徵收私有土地已達必要最小限度範圍理由：新臺17線北段道路全長約2.1公里，全部工程用地面積共計約10.53公頃，其中約98％已優先使用公有土地，且儘量避開建成區以維護合法建物所有權人權益，同時避免大量拆遷，所需使用私有土地面積，已達必要最小限度範圍。本案（非都市土地）徵收範圍為新臺17線橋頭區北側起點與原台17線銜接處，經查銜接處並無其他公有土地可供利用，故以使用最小私有土地範圍方案設計，原始方案使用6筆私人土地，使用私人土地面積計4,300平方公尺，經本府106年5月12日公聽會中聽取所有權人意見，於會後修正路線，並於106年6月13日公聽會中提出第1次修正方案，該方案使用4筆私人土地，惟所有權人仍對路線規劃提出意見，經本府重新檢討後另於107年1月3日召開路線說明會提出第2次修正方案，該方案使用私人土地3筆，合計減少使用私人土地3,102平方公尺。在考量新舊臺17線路線之順接，並經聽取民眾意見，已多次修正規劃方案，業已使用最小限度範圍私有土地方案進行設計。最終定案路型及交通維持計晝業經本府道路交通安全督導會報107年3月1日第2次委員會審查通過，並經該會報107年4月19日高市道督字第1070000070號函原則同意核備在案。（三）用地勘選有無其他可替代地區：本案（非都市土地）勘選用地已審慎檢視需用土地範圍之適當性及必要性，並儘量避免建築密集地、文化保存區位、環境敏感區位、特定目的區位，亦非屬現供公共事業使用之土地或其他單位已提出申請徵收之土地。用地勘選已參考民眾意見進行修正，並採使用最小限度範圍私人土地方案設計，……，考量現有道路配置、區域交通動線及相關道路銜接等因素，最終評估結果以取得本案所需之用地進行道路開闢為最適方案，故無其他可替代地地區。（四）是否有其他取得方式：本案『高雄市○○○○道路開闢工程程（北段道路0K～2K＋100（非都市土地）』係永久使用性質，為符合工程設計永續使用目的，並保障公共利益，經評估應取得工程範圍內土地所有權，不宜以租用或物權設定等方式取得土地，故以取得所有權為宜。以其他方式取得，經評估如下：1、設定地上權、租用：本案工程係屬永久使用性質，無法於一定時間歸還原土地所有權人，考量私有土地所有權人之權益、避免市庫無限制支出及為符合長期使用需要，採設定地上權或租用方式取得均不符工程設施永續使用之目的。2、聯合開發：本案工程係無償提供公眾使用之公共設施，非屬營利性質，本案交通事業之興闢並無金錢或其他收益可供分配，因此本案工程所需土地不適用聯合開發方式取得。3、捐贈：私人捐贈雖係公有土地來源之一，仍視土地所有權人意願主動提出，本府樂觀其成，並願配合完成相關手續，惟本案並無所有權人願意捐贈土地。4、公私有土地交換：本府無其他公有非公用土地可供交換，故本案工程所需土地無法以此方式取得。5、區段徵收、土地重劃：區段徵收或土地重劃雖係取得公共設施土地方式之一，惟本案工程用地均為辦理道路工程所必要，無多餘土地可供分配或發還。另本案係單一公共設施之興建，非大範圍整體開發，不宜以區段徵收、土地重劃方式取得土地。6、協議價購：本案（非都市土地）土地總筆數6筆，其中3筆土地已由本府與土地所有權人協議價購取得，剩餘3筆土地因土地所有權人對協議價購價格不合意，而無參與價購意願。綜上所述，設定地上權、租用、聯合開發、捐贈、公私有地○○○區段徵收、土地重劃作業等方式，經評估未符合公共設施長期經營之目標。本府經綜合考量工程實際需要，依土地徵收條例第11條規定，申請徵收土地前，以市價與所有權人協議價購並已取得其中3筆土地，惟尚餘3筆土地經協議不成，爰依上開規定申請徵收。（五）其他評估必要性理由：……。五、公益性及必要性評估報告：……（六）綜合性評估分析：
1、公益性：（1）交通建設為經濟基礎建設，係以公共利益為考量。（2）本案工程係屬線狀之交通事業為公共建設或保障人民財產安全所需。（3）本案工程施作完成後使新舊臺17線順利銜接，可達到轉移原臺17線交通車流，縮短車行距離及旅行時間，進而帶動大高雄沿海地陸產業及觀光發展，並提升周邊土地利用價值。（4）本案工程係落實○○○區○○路網，有助於交通路網通行便利、安全、完善地區防救災系統，提高原臺17線交通服務水準，亦提供用路人從高雄北面進出高雄之另一選擇，達到區域性交通分流之目的，具正面之影響。2、必要性：原臺17線北段路段因穿越左營、楠梓舊社區，為左楠地區最主要的市區道路，加上受限於建成區，路幅較為彎曲狹窄，使得兼具市區道路○○○區○○道路功能之原臺17線北段早已形成交通瓶頸路段，且涵蓋楠梓加工出口區、左營軍區、高雄煉油廠、蓮池潭風景區及鄰近本市推動之重大建設區域，既有及未來發展所衍生之車流量亦使原臺17線負擔日益繁重。惟此，透過新臺17線建設，可因應重大建設所衍生之車流，並透過聯外交通分流功能，提升整體運輸糸統效益，並重新定位各道路功能層級，減少大型或過境性車輛穿越既有建成區，影響市○道路服務機能，並能確保其他用路人之行車安全及社區安寧，建構完善之道路系統。本案（非都市土地）為新臺17線橋頭區北側起點與原臺17線銜接處，且該處並無公有土地可供使用，故已使用最小限度範圍私人土地方案設計，經本府道路交通安全督導會報107年3月1日第2次委員會審查通過，並經該會報107年4月19日高市道督字第1070000070號函原則同意核備在案。故為順利銜接原臺17線於行經楠梓右昌舊聚落路段，並紓解因路幅受限導致經常塞車造成交通瓶頸，有其必要性及迫切性。3.適當性：……本案（非都市土地）屬新臺17線北段道路與原臺17線銜接處，位於橋頭區屬非都市土地，未來將作為串聯橋頭、楠梓○○○區○○道路之起點。……完工後可提升道路服務品質，建構完整交通路網，長期而言，可改善該地區周邊居民生活條件，亦有促進該地區對外聯絡，對整體社會之發展有益，故顯無損害與利益失衡之情況，本案應具有適當性。4、合理性：本案工程係因公益需要興辦交通事業，是為公共建設，提供用路人安全及便捷的用路環境，順利銜接並紓解原臺17線行經楠梓右昌舊聚落路段，因路幅受限導致經常塞車造成交通瓶頸。並依土地徵收條例等規定，就事業計畫之需要公開舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人意見，以為日後興辦事業計畫之準據，本案具有合理性。綜上所述本案工程符合公益性、必要性、適當性及合理性，經評估應屬適當。」等語。足見參加人關於興辦事業計畫之必要性說明，業已斟酌系爭工程目的與預計徵收私有土地合理關連、徵收案已達必要最小限度範圍、用地勘選已無其他可替代地區、已無其他取得方式可能等因素，綜合評估分析具公益性與必要性。而參加人因公益需要興辦交通事業之要件，召開用地取得協議價購會議，依市價先與所有權人協議價購，經與所有權人協議結果，本件系爭工程範圍內總計價購土地3筆面積0.020600公頃，協議價購面積比例14.67％，乃再就其餘未能達成協議之原告所有系爭土地及訴外人黃文清、陳金澤、柳美淑等3人共有高雄市○○區○○○段○○○○○號土地等3筆私有土地，報請被告以原處分核准徵收，尚難認有何違誤。
(七)至原告主張參加人並未確實評估其交換土地之意見，被告遽准以徵收方式剝奪其財產權，難謂與徵收最後手段及比例原則相符乙節：
1、按「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過10年期間之租賃。」「非公用不動產與私有不動產不得互相交換產權。但因調整界址、地形，便利完整使用或其他特殊情形必須交換，並經本府核准者，不在此限。」「（第1項）私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；……。（第2項）前項土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。」土地法第25條、高雄市市有財產管理自治條例第52條及都市計畫法第50條之2第1項、第2項分別定有明文。次按「本辦法依都市計畫法第50條之2第2項規定訂定之。」「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換，以屬同一直轄市、縣（市）行政區域內者為限。」「（第1項）公有土地管理機關應定期清查可供交換之公有非公用土地，並將其標示、面積、公告現值、權利狀態及使用現況等資料製作成冊，於每年3月底前送執行機關。（第2項）公有非公用土地有下列情形之一者，不予列入交換：一、公共設施保留地。二、依法不得為私有之土地。三、已有處分、利用等計畫或限制用途。四、抵稅土地。但經稅捐稽徵主管機關同意者，不在此限。五、已設定他項權利。但經他項權利人同意者，不在此限。六、已出租。但經承租人同意者，不在此限。七、依建築法指定建築線有案且已建築完成之現有巷道或具公用地役關係之既成道路。」土地交換辦法第1條、第3條、第6條亦有明文。由上可知，僅都市計畫地區範圍內之私有公共設施保留地，方得在一定條件下與公有非公用土地辦理交換，且客觀上亦需有可供交換之公有非公用土地存在，否則不得為之。
2、經查，本件原告所有系爭土地於核准徵收當時為非都市土地之特定農業區農牧用地（參見徵收土地計畫書第316頁徵收土地清冊），至今未納入新訂或擴大都市計畫，並非是都市計畫地區範圍內之公共設施保留地，自無前開土地交換辦法之適用。且查參加人於107年間辦理系爭工程用地取得作業時，業已查詢參加人所屬都市發展局網站，該年度確實查無可供交換之公有非公用土地，此經參加人陳明於卷（本院卷2第57頁），並有參加人所屬都市發展局109年12月28日高市都發開字第10936273400號函（本院卷2第61頁）載明：「說明：……二、經查107年度財政部國有財產署及本府財政局所提供之土地，無『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法』第7條所稱『適當之交換標的』。」等語可資參照。又查參加人於107年7月3日與原告辦理協議價購時，亦已向原告說明：「……本府目前經管之土地，依相關法令規定及現實狀況，並無多餘土地可供交換，因此以地易地方式，尚無從辦理。」等語，並以107年7月10日高市府工新字第10771726400號函檢送會議紀錄（徵收土地計畫書第292-296頁）予原告，嗣再以同年月11日高市府工新字第10771752500號函（徵收土地計畫書第301-302頁）及同年9月6日高市府工新字第10705166800號函（本院卷1第313-314頁）復原告在案，尚難認參加人未確實評估原告交換土地之意見。
3、原告復主張參加人尚有高雄市○○區○○段○○段0000000000000000000號等多筆非公有公用土地待日後標售換價，至少應評估與原告交換上開公有非公用土地之可能性云云。惟承前所述，原告所有系爭土地於核准徵收當時並非都市計畫地區範圍內之公共設施保留地，自無從適用前開土地交換辦法規定以交換土地方式替代徵收。且經本院向參加人所屬都市發展局函詢結果，該局以110年8月2日高市都發開字第11033451100號函（本院卷2第213-214頁）復略以：「說明：……二、……查107年度財政部國有財產署及本府財政局於3月底前提供之土地清冊共計16筆土地，因有占用、畸零地及裡地等情事，若作為可供交換之公有非公用土地，恐造成得標人權益損失，日後恐衍生基地無法建築、交通出入調解等爭議。故經本局評估前開16筆土地非屬交換辦法第7條所稱『適當之交換標的』。另107年度所提供之土地清冊並未包含本市○○區○○段○○段0000000000000000000號土地。」等語，足見本件並無適合交換之土地一事，業經參加人予以評估，且上述援中段二小段19、28、28-1、28-2、29地號土地均未列入可供交換之公有非公用土地清冊，自亦無從與原告所有之系爭土地交換以替代徵收。準此，本件既不符合「土地交換」此一替代徵收之條件，自無從強令參加人以公私土地交換方式取得系爭土地。是原告以參加人未依土地交換辦法辦理土地交換，即認參加人以徵收方式取得系爭土地所有權，非屬最後不得已手段，且與比例原則有違，洵無可採。
(八)至原告主張本件新臺17線道路規劃捨北段藍田路、大學五十八街、大學南路等道路或高雄市○○區○○段○○段0000000000000000000號等其他公有土地銜接舊臺17線，致需徵收原告所有系爭土地，與比例原則不符乙節：
1、經查，臺17線道路為高雄市主要之南北向聯外道路，因該道路於穿越楠梓、左營城區路段彎繞狹窄，多處服務水準呈現D～E級，成為交通瓶頸，故為紓解臺17線道路之交通負荷，參加人遂於該道路西側規劃興闢南北向快速道路1條即新臺17線；且為使行車平順，提升交通安全，達到本計畫道路所預期之疏導功能，新臺17線規劃沿高雄大學特定區西側邊緣通過左營○○○區○○○○○路，即北○○○區○○路，南至左營區南門圓環，惟因橋頭區北側起點與臺17線銜接處並無公有土地，經細部規劃設計後，原訂使用6筆私人土地，面積4,300平方公尺；嗣參加人於106年5月12日為興辦系爭工程舉辦第1次公聽會，因所有權人對於路線規劃有不同意見，為兼顧人民財產權之保障，參加人遂於聽取所有權人意見後，於106年6月13日第2次公聽會提出第1次修正方案，該次修正方案預計使用之私人土地減為4筆，使用面積減為1,400平方公尺；然所有權人對路線規劃仍有爭執，故參加人再次修正設計方案，並於107年1月3日路線說明會提出第2次修正方案，該次修正後計畫使用之私人土地減為3筆，使用面積減為1,198平方公尺，相較原規劃方案，兩次修正共計減少使用私人土地3筆、面積3,102平方公尺，核已減少使用72％之私人土地，此有系爭工程起點銜接說明簡報資料附原處分卷A（第28-29頁）可考；嗣後該方案於107年3月1日經參加人所屬道路交通安全督導會報委員會審議通過（徵收土地計畫書第30-33頁），並於107年4月19日高市道督字第1070000070號函同意核備（徵收土地計畫書第40頁）。由上足見，基於聯外道路開闢效益、都市土地與非都市土地之順接等因素，系爭工程確有使用非都市範圍私人土地之必要；且參加人已充分聽取土地所有權人之意見，力採最小限度範圍為設計，以減少對人民財產權之影響，並無違反比例原則。
2、次查，系爭工程規劃之路型方案係於非都市計畫區（橋頭區）銜接臺17線道路，呈T型路口，避開都市計畫範圍，可直接分流臺17線道路既有之交通流量，亦可藉由援港路分散部分車流，整體路網轉運效率較佳，經以目標年130年，採用Synchro模擬軟體，針對路口轉向量預測、尖峰時段路口延滯之服務水準進行分析，系爭工程規劃之路型方案服務水準為B級（平均延滯29.5秒）；反之，倘參採原告所訴，以藍田路、大學南路等道路銜接臺17線道路，路口將呈十字形，而道路分流起點將位於都市計畫區內，如此將直接減損聯外道路紓解車流之開闢效益，且因系爭工程（新臺17線）之轉向量大，大學南路須與系爭工程採各自獨立之綠燈時相，當大學南路之延滯秒數增大，則原臺17線（德中路）即易產生等待轉向之停等車隊，路口服務水準將自原規劃之B級降為E級（平均延滯61.0秒），影響公共利益甚鉅，此有世曦工程顧問公司出具之「高雄市○○○○道路開闢工程起點路口銜接大學南路評估報告」附本院卷1（第327-330頁）可參。
3、又按都市計畫法第42條第2項固明定都市計畫地區範圍內之公共設施用地（如道路用地）應儘先利用適當之公有土地，惟查，高雄市○○區○○段○○段0000000000000000000號等公有土地，位於高雄大學鄰近地區區段徵收區內，分別為都市計畫住宅用地或河道用地，此有都市計畫地理資訊、相對位置圖及土地標示部資料附原處分卷C（第51-55、57、59-60頁）可佐，足見上開5筆公有土地均已有特定之使用計畫及目的，且該等土地均非道路用地，亦無從直接作為開闢道路使用，尚須經變更都市計畫程序方得為之，復參以該等土地坐落於都市計畫範圍內，亦不適銜接臺17線道路，已如前述，是該等土地均非都市計畫法第42條所稱適當之公有土地甚明。從而，原告上開所訴，實無足取。
(九)至原告主張系爭工程行經援中港重要濕地範圍，卻未依環境影響評估法第5條、應實施環評認定標準第5條等規定辦理環境影響評估，被告遽准徵收，顯屬違法乙節：
1、按為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，制定有環境影響評估法；其第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」另環境影響評估法施行細則第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」可知對環境有不良影響之虞，應實施環境影響評估者，為開發行為；而環境影響評估法規範之開發行為，係指對環境有不良影響之虞，且為該法第5條第1項列舉之行為（含第1款至第10款列舉之行為類型及第11款「其他經中央主管機關公告者」概括規定），該等行為始須實施環境影響評估，而非泛指所有改變現狀之行為。申言之，改變環境現狀行為之各階段（含規劃、進行及完成後之使用），必須達「對環境有不良影響之虞者」，始應評價為開發行為。又何謂「對環境有不良影響」，為不確定法律概念，環境影響評估法施行細則第6條就此訂有若干例示性規定，核為環境影響評估法第31條所授權制定，可資援用。另何種狀態之行為可認定為對環境有不良影響之虞，中央主管機關依據環境影響評估法第5條第2項授權制定應實施環評認定標準，併經立法院備查之認定標準，其所列標準，可資為具體的事實行為是否涵攝於環評法開發行為概念之判斷依據。至於土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，其為土地用地取得方式之一，合法與否，應審究土地徵收條例規範之審查事項，即徵收之公益性及必要性；與環境影響評估法規範開發單位之開發行為有無影響環境之規範目的及內容不同。換言之，原告所有系爭土地應否實施環境影響評估，著重在行為是否會對環境有不良影響之虞，與徵收土地著重在國家藉由強制力取得人民土地之合法性，係屬二事。從而，土地徵收並非環境影響評估法第5條規定之開發行為，原告主張本件未經環評，被告即遽為土地徵收處分，顯然未履行法定必要程序，應屬違法云云，不足採取。
2、又「道路之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……二、道（公）路興建或延伸工程、高速公路或快速道（公）路之延伸工程或連絡道路、交流道之興建，符合下列規定之一者：……（三）位於重要濕地。」應實施環評認定標準第5條第1項第2款第3目固有明文。經查，「援中港暫定重要濕地」於108年3月20日經被告以臺內營字第1080804530號公告（原處分卷C第87頁）為地方級重要濕地，並自該日起生效，其於96年間辦理當時，新臺17線（都市土地部分）都市計畫變更尚在辦理公開展覽程序，兩者訂定時間接近，致高雄市○○區○○段647-2、648-21及648-22地號等3筆道路預定地遭劃設於援中港濕地範圍內，惟經106年5月26日被告重要濕地審議小組第3次會議評估結果，認定上開3筆土地位於援中港濕地東區下緣邊陲地區（面積約0.8公頃），且經參加人評估排除後不影響濕地功能，為顧及生態維護及地方發展兩者之平衡，同意將上開3筆土地排除於濕地範圍外，此有106年5月26日被告重要濕地審議小組第3次會議紀錄及被告106年7月12日臺內營字第1060810264號函附原處分卷C（第21-23、19-20頁）可證。由上可知，本件新臺17線興建工程用地均未在援中港濕地範圍內，自無需依上開實施環評認定標準第5條第1項第2款第3目規定實施環評，併此敘明。
(十)至原告主張原處分作成前，並未依土地徵收條例第3條之2第3款規定對該地區之生態環境辦理綜合評估分析，顯已違法乙節：
1、按「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：……三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。」土地徵收條例第3條之2第3款定有明文。經查，本件徵收土地計畫書（第11-12頁）記載：
「五、公益性及必要性評估報告：……（三）文化及生態因素：1、因徵收計晝而導致城鄉自然風貌改變：（1）本案工程鄰接高雄大學鄰近地區、楠梓右昌地區，故針對鄰近住宅社區路段納入各項道路安全設計，並於新臺17線道路細部設計納入生態及景觀概念。故運用生態廊道之設計概念，配合沿線道路之景觀意象、綠美化等元素加以設計，以打造本市重要入口意象。並配合納入生態及景觀概念與周邊結合，塑造入口意象，可提升周遭生活環境品質，對地區發展有重大之幫助。（2）本案工程業經本府環境保護局106年9月13日高市環局綜字第10638660500號函示本案尚無涉『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』第5條之規定，故免應實施環境影響評估。2、因徵收計畫而導致文化古蹟改變：本案工程範圍內無古蹟、遺址或登錄之歷史建築，故無對文化古蹟造成改變。3、因徵收計畫而導致生活條件或模式發生改變：本案工程係屬道路新關工程，鄰接高雄大學鄰近地區、楠梓右昌地區，考量原臺17線行經楠梓右昌舊聚落路段，因路幅受限導致經常塞車造成交通瓶頸。本案工程完工後預計可達到轉移原臺17線交通車流，縮短車行距離及旅行時間，亦可減低過境性車流對建成地區之影響，可提供更佳的生活條件及道路服務品質，提升整體交通及生活機能。4、徵收計畫對該地區生態環境之影響：（1）本案工程範圍內無公告生態保護區，工程完工後對於周邊居民亦有更好的道路通行品質，其相關施工方式亦考量不影響周邊生態為主，故對該地區生態環境不致造成太大之影響。（2）依本府環境保護局106年9月13日高市環局綜字第10638660500號函示本案尚無涉『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』第5條之規定，故免應實施環境影響評估。5、徵收計畫對周邊居民或社會整體之影響：交通建設係為地方重要之基礎建設，本案工程對於鄰近住宅社區路段納入各項道路安全設計，以維持順暢。完工後有效提升整體道路服務水準及通行安全，促進行車暢流，保障用路人生命財產安全。整體路段改善後更臻完整，亦可納入防災、救護體系，對社會整體環境發展有正面效益。」等語，足見參加人已依上開土地徵收條例第3條之2第3款規定辦理綜合評估分析。
2、原告主張土地徵收條例第3條之2第3款所定「該地區生態環境」之範圍，應參酌開發行為環境影響評估作業準則第10條附表六「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫」（本院卷2第285頁）所示，以「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」推定可能影響之範圍，本件系爭工程雖未位於援中港濕地範圍內，然該工程仍「緊鄰」援中港濕地，且位於沿線兩側500公尺範圍內，故被告於審查公益性時，自應依土地徵收條例第3條之2第3款規定，評估徵收計畫對所緊鄰援中港重要濕地之影響，被告未為審查，顯然違反土地徵收條例第3條之2第3款規定云云。
惟按土地徵收並非環境影響評估法第5條規定之開發行為，已如前述，自無適用該條第2項授權訂定之「開發行為環境影響評估作業準則」之餘地，原告援引上述規定，據以指摘原處分違法，難謂可採。
七、綜上所述，原處分關於徵收原告系爭土地部分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、判決結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 27 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 10 月 27 日
書記官 黃 玉 幸