高雄高等行政法院裁定
109年度訴字第1號原 告 柯志成被 告 國立臺南高級海事水產職業學校代 表 人 余慶暉訴訟代理人 劉哲宏 律師
陳廷瑋 律師李世宇 律師上列當事人間行政事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年12月10日108公申決字第359號再申訴決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告係被告學務處書記，經指派於該校圖書館服務。原告欲利用民國108年6月7日至同年月9日端午節連假期間（下稱系爭期間），進入該校圖書館進行線上研習，圖書館主任余忠謙以其未事先徵詢主管同意，亦未於警衛室管制表上登載，不符被告同年5月1日107學年度第2學期第3次擴大行政會議決議（下稱108年5月1日會議）予以否准。原告提起申訴，經被告以108年7月23日南水圖字第1080006752號函復（下稱申訴決定）。原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起再申訴，經再申訴決定「關於被告否准原告108年6月7日至同年月9日進入該校圖書館之管理措施及該部分之申訴函復，再申訴駁回；其餘再申訴不受理。」原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、被告門禁管制要點違反法律保留及行政行為明確性原則、平等原則及比例原則：
（1）同一處室之單位主管因其公務員之身分取得相同權利者，其所取得之場域出入權利並不優位於低階公務人員，被告非依法律，而僅以行政命令授權，即使同一辦公場域之處室主管得禁止同一辦公室之低階公務人員進出及使用公務設備，違反法律保留原則。
（2）系爭規定僅要求低階公務人員進出時須取得處室主管同意，卻未明文律定單位主管何時應同意、何時得同意、何時得不同意及何時應禁止之情況，導致處室主管得依該規定任意認定及准駁低階公務人員之申請，顯與法規明確性及行政行為明確性等法律原則相悖，違反行政程序法第5條規定。
（3）被告雖聲稱該規定全校一體適用，惟若就該條文之內容，對照被告所屬成員比例僅10%至20%應受管制，被告既無具體實證可證明低階公務人員有較高於高階主管之行竊可能，卻使高階主管得自由進出，而低階公務員須經高階主管同意始得進出，且高階主管得任意准駁，其權利取得與管制僅以階級高低為區分標準，顯為階級特權，與憲法第7條、行政程序法第6條相悖。
（4）該規定管制之區別標準並非依管理責任大小，而是依職務位階之高低而為區分，該區分標準不僅悖於行政程序法第6條平等原則，與門禁規定、確保公物保管安全之目的欠缺正當因果關聯性，其手段又係以禁止受管制人公法上之權利為原則，核准為例外，且未限制處室主管之准駁範圍，更會導致辦公場域形成人為之真空狀態，徒增公物保管之風險，顯與行政程序法第5條行政行為明確性及第7條比例原則相違背。
2、被告所屬公務員余忠謙於108年6月7日所作駁回原告申請之行政處分違法：
（1）系爭規定所規範之申請准駁既無需特殊要件配合，亦無資材準備之需要，更無需其他行政機關配合，且其審議標的，及申請事由是否合法正當亦僅需按一般法律及社會通念即得作成決定，該決定以一般人之正常智識亦非須長時間求證與思量，客觀上自無作業短長之考量，縱使余忠謙當時有因客觀因素無法做成准駁決定，亦應盡其義務告知原告得轉向何人申請，或授權他人為准駁後通知原告，更遑論余忠謙108年6月7日當日既能自所居住之高雄地區返回位於臺南之辦公室取回其個人物品，又能明確告知警衛同意原告返回辦公室尋找電子憑證，但數位研習非公務不准原告使用閒置電腦之決定，足見其當時並無不及或不能作成決定之情況，故原告108年6月7日上午之申請於被告之規定上及現實執行之情狀上均無遲誤之事實及可能。
（2）被告屢稱本於支持公務人員研習之立場，只要提出申請即得使用單位設備進行研修，惟原告依該規定向余忠謙提出申請卻遭其以數位研習非公務為由拒絕，顯見其拒絕理由並不合理且與被告發展目標相悖。由現行法制、行政院函示及被告申訴決定書所載內容可知，被告所屬公務員余忠謙「數位研習非公務」之認定違法。被告所屬公務員余忠謙既能提出為何其他公務員皆能在上班時間研習之質疑，顯見其並非不能預見或知悉數位研習乃公務人員之法定公務，倘其所稱數位研習非公務之主張為真，則全國利用上班時間空檔進行數位研習及利用公餘時間使用公有設施進行研習者，顯皆係公器私用，此與其質疑原告為何不利用上班時間研習之主張，顯然存有矛盾，是以被告所屬公務員余忠謙以「數位研習非公務」為拒絕原告申請之理由顯不足採，且其顯知該主張與現行法制及公共利益違背。
（3）被告門禁管制要點之立法目的為「為維護本校教職員工、各大樓辦公室及設備之安全」，沒有授權被告所屬公務員余忠謙得在無明確安全風險之情形下禁止原告進出或使用公務電腦進行數位研習之權力，就客觀條文而論，公務人員能否使用閒置公務電腦履行法定研習義務亦非該門禁規定之規範目的，被告所屬公務員余忠謙，在明知無禁止原告進出之必要，且可知悉數位研習為法定公務之情況下，不以「該公務員進入後會造成何種公物保管上之危害」為審核基準，而是以「其認為數位研習非公務」為審核標準，逕予禁止原告進入辦公室，使用閒置公務電腦履行法定公務，其決定理由與該門禁管理要點明示之立法目的顯然欠缺正當合理關聯性，違反不正當連結禁止之一般法律原則，與行政程序法第7條比例原則更有相悖。
（4）縱系爭規定授予單位主管人員進出准駁之裁量權，余忠謙於108年6月7日作成處分時，無法證明原告之進出有侵害公物保管安全之疑慮，且原告申請理由合法正當，申請程序亦無遲誤，駁回申請將使原告之公務員辦公場域進出自由與公物使用權難以實現，導致無法履行法定公務並獲得公務績效上之實行利益，任何人作成與被告所屬公務員余忠謙相同之決定者，均將違反公務員服務法第6條禁止以權力加損害於他人之規定，違反行政程序法第10條合義務性裁量之要求。
3、被告及保訓會不以原告救濟標的所指就108年6月7日被告所屬公務員駁回原告使用圖書館之申請是否符合「數位研習是否為公務、得否使用閒置公務電腦進行研習」及被告所屬公務員余忠謙之處分基準是否符合「門禁管制要點明示『維護本校教職員工、各大樓辦公室及設備之安全』之必要」，行政程序法及公務員服務法第6條禁止利用權力加損害於他人相關規定為審議，更無視「原告於108年6月7日上午，使用圖書館前，事先告知被告所屬公務員余忠謙並徵詢其同意之行為即為事先徵詢其同意」之事實，逕自以被告所屬公務員余忠謙違法裁量致原告無法取得其同意之結果，作為該余忠謙違法處分之正當化事由，該主張顯不可採。
4、余忠謙否准事由即「法定研習義務非公務，公務人員不得使用閒置公務電腦進行研習」之問題，涉及往後原告及同機關之其他公務員公務使用權利至鉅，且將反覆發生，尤其以初等考試及格之公務員，其起始薪資偏低，需於日常生活費用及家累中另行籌款建置網路及電腦設備以供研習，顯非合理，與公務人員保障法第18條及第24條之精神亦有不符。
5、被告既以行政規則要求原告及其他低階公務員於假日進出辦公室前應先經處室主管同意，對於假日進出辦公室之公務員所提出之出入申請自不得任意加以拒絕，否則豈非形成「要求公務員進出時要申請，又不准公務員提出申請」之詭異現象。處室主管既依該規定取得職權，並承擔相對之職務，更不得任意將其申請駁回，更遑論以非上班日等理由拒絕受理或任意加以拒絕，延宕或推諉履行職務。余忠謙既為該規定中有權為准駁之處分作成人，於其同意前原告本即無法取得其同意，余忠謙自不得「以原告於提出申請前未得其同意」而駁回其申請，否則豈非變成原告進入辦公室前事先提出之申請，遭「被告所屬公務員余忠謙以圖書館主任余忠謙尚未同意為由拒絕原告之申請」之怪異現象。
6、被告所屬公務員余忠謙之決定不得拘束機關首長余慶暉，更遑論原告既係依被告之門禁規定於進出辦公室前，事先通知單位主管余忠謙，並徵詢其同意，原告早已履行其程序義務，無法取得處室主管同意係因被告所屬公務員余忠謙捏造「數位研習非公務」之理由，違法禁止原告使用公務電腦進行研習，被告機關首長余慶暉基於其職權與監督本分，本即得變更該違法處分，不受余忠謙違法處分之拘束，是縱使原告提出申請遭被告所屬公務員余忠謙駁回後，另外逕行向被告機關首長余慶暉提出申請，該機關首長余慶暉亦不能以「原告事先未取得單位主管同意」為由，駁回其申請。
（二）聲明︰
1、申訴、再申訴決定及107年6月7日被告機關公務員余忠謙所作之原處分均撤銷。
2、被告對於原告108年6月7日、108年6月8日、108年6月9日的申請，應作成准予同意原告申請進入辦公室及使用公務電腦進行數位研習的行政處分。
三、本院之判斷︰
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。是以，若對於不得提起行政爭訟之處分提起行政訴訟，其起訴即屬不備起訴要件，行政法院應以裁定駁回之。
（二）次按「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」此觀公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段、第77條第1項規定甚明。另依同法第84條規定：「申訴、再申訴除本章另有規定外，準用第3章第26條至第42條、第43條第3項、第44條第4項、第46條至第59條、第61條至第68條、第69條第1項、第70條、第71條第2項、第73條至第76條之復審程序規定。」足見公務人員提起申訴及再申訴程序，並未準用同法第72條第1項得向司法機關請求救濟之規定，故此類案件即不得提起行政訴訟。
（三）查被告98年5月5日行政會議通過訂定該校門禁安全管制要點，第3點規定：「實施方式：……六、本校教職員工於例假日須進入各辦公室者（教師辦公室除外），除經簽核准之公務加班外，皆須先經各業管處室單位主管同意，並於當日至警衛室登記進入及離開時間。」被告圖書館並於108年5月1日會議提案討論圖書館非上班時間進入之規定，經決議：「各單位處室人員非上班時間進入辦公場所，請事先書面或口頭告知單位主管同意，另授權圖書館主任自行訂定表格管制運用。」足見被告否准原告於系爭期間進入使用該校圖書館，乃被告為執行其門禁安全管制要點第3點及108年5月1日決議，核其性質僅屬被告所為之內部管理措施或工作條件之處置，揆諸前揭規定及說明，原告固得提起申訴、再申訴以為救濟，然不得提起行政訴訟。
從而，原告提起本件行政訴訟，即難認為合法，自應予駁回。又原告之訴既不合法，則實體上爭議事項，本院即無從加以審究，附此敘明。
四、結論︰原告之訴為不合法。中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 109 年 3 月 27 日
書記官 林 幸 怡