高雄高等行政法院裁定109年度訴字第240號民國110年12月23日辯論終結原 告 蘇偉碩被 告 高雄榮民總醫院臺南分院代 表 人 王瑞祥訴訟代理人 張美玲
李惠欣鄭曉東 律師上列當事人間職場霸凌事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年5月19日109公審決字第90號、109公審決字第104號復審決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款定有明文。查原告起訴時聲明（本院卷1第11頁）：「被告民國108年11月29日高總南秘字第1080500771號函（下稱被告108年11月29日函）及公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）109年5月19日109公審決字第90號復審決定均撤銷。被告108年12月10日高總南人字第1080200572號函（下稱被告108年12月10日函）及保訓會109年5月19日109公審決字第104號復審決定均撤銷。」嗣於109年12月30日（本院收文日）追加變更第1項聲明為：「被告108年11月29日函所為行政處分及復審決定均撤銷。被告應依公務人員保障法（下稱保障法）及高雄榮民總醫院臺南分院職場暴力預防計畫（下稱暴力預防計畫）之規定，查處劉○○涉及言語暴力事件。」（本院卷1第253頁）並於本件110年12月23日言詞辯論庭上表示聲明為：「被告職場霸凌成立與不成立之決定及復審決定均撤銷。」（本院卷2第159頁）經核原告最終訴之聲明變更部分，實與原起訴聲明相同，且其前後其請求基礎事實不變，爰予准許，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣原告原係被告精神科師（三）級醫師，於109年7月1日辭職生效。其任職於被告期間有如下之爭議：
㈠原告於108年9月16日及同年月24日，二度向被告職○室通報前
精神科主任劉○○醫師於108年8月22日及108年9月20日對其行涉有語言及心理暴力行為。案經被告於108年11月19日召開職場霸凌申訴案評議委員會（下稱申評會）審議原告通報之前開兩案，經決議職場霸凌兩案申訴不成立，並以被告108年11月29日函復原告。原告不服，提起復審，經保訓會109年5月19日109公審決字第90號復審決定不受理。
㈡前精神科病房護理長黃○○委託被告護理部主任周惠千為代理
人，於108年11月11日向被告人事室遞交職場霸凌申訴書，主張原告於108年4月18日被告召開之醫學倫理委員會會議後，對其有言語霸凌行為。經被告以108年12月5日職場霸凌事件（編號108-01號）申評會審議決議，本件職場霸凌申訴成立，並以被告108年12月10日函知原告。原告不服，提起復審，經保訓會109年5月19日109公審決字第104號復審決定不受理。原告仍未甘服，爰就㈠㈡部分合併提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈被告108年11月29日函及12月10日函是否為行政處分抑或內
部管理措施？⑴並非被告內部管理措施。
保訓會雖然以公保字第1091060302號函，將各機關依員工職場霸凌防治及處理作業規定作成申訴成立與否之決定，定性為屬於管理措施之行政行為，而訓令各機關人事單位應教示救濟內容為申訴與再申訴。惟此一行政命令或釋示，法官於審判具體案件時不受其拘束，仍須依司法院釋字第423、785號等解釋文及理由書意旨，就公務人員與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，應依職權個案具體判斷相關措施與爭議之性質及對公務人員所造成之權利侵害。未可由保訓會就人事行政行為是否為行政處分之認定製作類型一覽表後，即逕行排除公務人員就具體措施提起行政訴訟之權能，方符合有權利即有救濟之訴訟權保障意旨。
⑵被告108年11月29日、12月10日函係屬行政處分，原告得
由本件訴訟回復原告之人格法益與保障服公職權等法律上之利益或去除不利益：
A.被告依照保障法第19條及公務人員○全及衛生防護辦法第3條訂定「高雄榮民總醫院臺南分院員工職場霸凌防治及處理作業規定」（下稱處理作業規定）並依據該規定設置職場霸凌申訴評議小組。因該處理作業規定係比照性騷擾防治申訴處理要點訂定，均以不公開為原則，對申訴案件之評議，皆有應作出成立或不成立之決定的規定。而當案件決定成立者，應作成懲處及其他適當處理之建議，並移請人事單位依規定辦理懲處或轉送相關單位執行有關事項；即使決定不成立者，仍應審酌審議情形，為必要處理之建議。
B.因此被告對於職場霸凌申訴成立與不成立之決定，依行政程序法第92條規定，已屬行政機關就公法上具體事件所為之決定或公權力措施，為單方行政行為，且該項行為對於原告與劉○○、黃○○等第三人，不僅對外發生有事實認定與法律評價之法律效果，依據處理作業規定第9點第4項，申訴決定成立者，被告應作成懲處或其他適當處置，而原告就同一事由不得再行提起申訴，故被告108年11月29日函、12月10日函對被告與原告間產生行政認定事實確定力的法律效果，被告亦得基此作為對公務員懲處權之法律依據，自屬行政處分無疑。
C.又職場霸凌成立與否之決定，與性騷擾成立與否之決定同，縱未直接課予公務員記過或獎勵等影響考績之權利，但其決定有可能侵犯公務員之名譽權、人格權與工作權，保訓會應從寬認定此決定為行政處分，可提起復審及行政訴訟救濟。況且，各機關對所屬公務人員本有提供良好○全工作環境之義務，而發生於公務機關內之職場霸凌即屬執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害之一種樣態，自應屬公務人員保障事項之適用範圍，尚可依保障法規定提出國家賠償請求權利。更何況被告108年11月29日函知職場霸凌不成立之決定，有處理程序適用法規錯誤之情事（如下述），若因此而遭撤銷，被告自應依法重新調查劉○○是否合於暴力預防計畫所定義之言語暴力，並依法規將處理報告提供予原告知悉，並協助原告對劉○○進行法律追訴。被告不得以原告尚得依民刑事追究保障個人主觀權益，而否定本件行政處分爭訟之利益。
⒉被告108年11月29日函、12月10日函與原告舉發被告前譚○○主任醫師事件間，有不當聯結之違法：
⑴原告於104年11月3日到被告任職契約精神科主治醫師，
並於104年12月1日正式依醫事人員任用條例銓敘為公職醫師。然於105年間因精神科王○○醫師發現時任精神科主任之譚○○醫師藉職務機會將原應由王醫師領取之服務獎勵金挪撥自肥，院方調查後不了了之。原告認為事關公務員官箴與政風，多次上簽請長官嚴辦，因而屢遭勸誡離職。甚至被告前院長王○○107年5月24日「致高金素梅立法委員國會辦公室有關本院蘇醫師陳情說明」（本院卷1第397頁）以不實之訊息回復立法委員之詢問，又昧於意圖違法剝奪原告行使公職醫師職務之事實，竟稱未對原告予以任何處分，已違反誠信原則。
⑵嗣在107年9月被告新任首長王瑞祥履新後，曾就前精神
科主任譚○○醫師涉及貪瀆獎勵金一案重新進行調查，並邀請原告報告相關案情。可惜拖延經年，因原告於109年9月再度以電子郵件分別向被告首長及政風室主任建請從速調查該案以免涉及包庇後，又有後續一連串的報復性懲處。則被告答辯稱檢舉譚○○貪瀆及醫療不當案與本件毫無關係，明顯違反誠信原則，辯詞顯無可採。
⑶另對於譚○○醫師醫療處置違反精神病患人權疑慮部分，
依高雄榮民總醫院107年4月3日高總精字第1071100054號函、被告107年4月11日高總南政字第1070300006號函（本院卷1第353-355頁）可知，原告舉發之事實確實存在，並無虛構事實誣控精神科譚○○醫師之情形。而有關譚○○醫師於107年1月6日以精神病患者林○○喝洗髮精之行為，即以醫囑指示護理人員拘束其身體，然據護理人員表示譚醫師107年1月7日下班前卻僅以口頭醫囑指示繼續約束精神病患者林○○，令該病人由1月6日晚間身體被約束於病床直到隔天下午5時許才由原告醫囑解除其身體約束，導致病患遭受身體約束長達約24小時，涉及違反多項醫療法律及身心障礙者權利國際公約，亦與中華民國精神護理學會公布之精神病患身體約束規範相違背。且也曝露出被告精神科標準程序書之業務管理有重大缺失並得以改進，惟被告未嘉獎原告，反引之為原告記過之理由，顯與法有違。
⑷譚醫師之病患郭○○、胡○○醫療處置不當案：病患經護理
師電話報告有頭部撞擊及血壓高於正常之病情，譚○○醫師身為精神科主任，自當知曉醫師法第11條規定醫師非親自診察病人不得給予治療或開給方劑之明文，卻在沒有到場診察病人情形下，即以電話下達肌肉注射鎮靜○眠藥給頭部外傷之病患，已違反醫師法規定。且對於病人頭部外傷不僅沒有親自診視，觀察有無神經學症狀，亦未評估病人之GCS，沒有○排病人進行頭部X光檢查或電腦斷層攝影，也沒有依照臺灣神經外科醫學會輕度頭部外傷治療準則每4小時或更密集檢視病人症狀，甚至在護理師報告X光攝影完成後，還指示等他明天上班再檢視X光攝影，更沒有將此高危險病人之病情交班給接班的值班醫師，明顯已經違反諸多基本醫療常規。被告卻僅以「尚無不符一般精神醫療院所醫療常規之情形」而為包庇與維護，且反而以記過懲處原告，顯屬不法。
⑸譚醫師多起關於病患藥物使用之疑慮：依監察院調查報
告(本院卷1第381-385頁）可證原告舉發為真。而本案牽涉譚○○主任醫師要求黃姓病患自費購買健保給付項目之藥物，是否合於全民健○保險保險醫事服務機構收取自費特材費用規範，應否基於被告控管單張處方箋藥費原則，而將原先每次處方28天費藥量更改為14天份藥量，導致收入不豐的病患者須增加看診頻率與掛號費支出以及虛增健保診察費支出之倫理問題。譚○○主任於收治賈姓榮民過程，先行就出現行為異常之超高齡(95歲）老年患者進行內外科疾病之排除診斷，將X光影像已經明顯有嚴重肺炎之老年高危險病人收治於精神科病房，以致病人當日即再轉往內科病房治療肺炎。譚○○主任醫師出現此一嚴重醫療不當處置後，已經原告於晨會指出賈姓超高齡榮民肺炎已經改善且無明顯精神病症狀，應盡速出院轉回榮家，以免導致賈姓榮民受到院內感染。
但譚○○主任醫師卻以榮民之家要求出具失智症診斷為由，違反全民健○保險第11條規定，因為失智症診斷僅需醫師臨床判斷或在門診追蹤診察即可診斷，並非住院之適應症。後來賈姓榮民果然於4月6日再度出現肺炎症狀，並經細菌培養證實為多重抗藥性細菌，符合院內感染之要件。
⑹又譚○○主任病歷記載不實部分，依107年2月5日「行政院
國軍退除役官兵輔導委員會高雄榮民總醫院臺南分院106年第4季病歷管理暨電子病歷推動委員會」會議紀錄（本院卷1第411-413頁），已明確指出譚○○醫師病歷書寫確有不實。
⒊第一案部分：
⑴系爭事件發生始末：
A.108年8月，原告聽他人轉述108年8月15日晚間精神科夜診有一位劉姓病患來診，自述在今年6月5日已經完成身心障礙評估，但尚未收到手冊，打電話到本院詢問，接聽電話人員請她自己來問醫師。病人進入診間後開始興師問罪，看診之羅○○醫師評估病人情緒已經失控，請診間護理師聯絡保全人員並自行暫時撤出診間，護理師聯絡保全皆無人接聽，續留於診間勸服病人，病人開始摔椅子，醫師請護理人員報警，護理人員報警後再勸告病人已經報警，病人此時才將椅子收好，離開診間。108年8月22日下午15點30分左右，原告與精神科主任劉○○醫師在精神科會議室討論108年8月15日精神科夜診羅○○醫師遭受醫療暴力事件。因雙方對於應否要求醫院增派保全人力與醫療暴力事件起因是否由於醫師評定身心障礙手冊等級有關意見不一，討論約到16點0分時，劉○○醫師突然發怒，對原告指責說：「那你又再扯甚麼他媽的…… 。」於16點1分左右怒稱「不然大家拍手解散！」（註：指關閉精神科病房，遣散契約醫事人員）對於劉○○醫師之言語與心理暴力不只使受到侮辱與威脅之原告遭受精神上的侵害且在場目睹共聞之羅○○醫師想必亦有受心理上之傷害。因原告時承院部長官（潘○○副院長）命令協助重要文件（政府服務獎報告書）之編輯工作，而沒有立即通報。8月底上述編輯工作告一段落，原告忙於補足落後之醫療工作進度，遂晚至108年9月16日方依據被告「職場暴力預防計畫」之規定，填具通報表向被告職○室通報。
B.108年9月19日，精神科職能治療師林○○於晚上8點27分以line通知於9月20日中午於精神科討論室（會議室）開會，原告詢問林職能治療師有關開會事由，林職能治療師以line回覆說「不曉得，潘副會來參加。
」「我想應該是與精神科未來有關……。」則108年9月20日午間12點左右，原告抵達精神科會議室參與會議時，已有潘○○副院長、精神科病房黃○○護理長及擔任紀錄之職能治療師林○○在場。開會到13點01分左右，精神科主任醫師劉○○醫師當著潘副院長、黃○○護理長及職能治療師林○○之面，對原告怒稱：「我真的想告訴你，蘇醫師，你生病了！」「對！我說你生病了！」「你personality disorder(人格障礙）！」「你有錄音嗎？來!錄！沒關係！」「大家都有聽到?大家都知道！」並於13點12分左右，稱：「我不來暗的喔！你要是要用這些暗的！那我們就會在其他的狀況下碰面喔！」「很簡單呀！你心裡知道，要我說嗎！」又於13點18分對原告稱：「不是你走就是我走！」討論約到13點23分，因原告糾正其在9月20日所說與其8月22日說法不符，劉○○主任醫師突然惱羞發怒，當眾對原告拍桌大聲怒稱說：「那我要說幹恁娘咧！」之後於13點28分又說：「沒有機會了！我已經跟院長、副院長講了禮拜一沒有得到你很善意的回應的話，我走！而且是在9月底！」「10月開始就剩你和羅醫師2個囉！」13點27分，潘副院長對原告指示：「可能就是疏散病人，那最後可能就是遣散這些契約人員，關了麻！就是這樣子！」「那院方留給蘇醫師好好的思考一下。」「您禮拜一給個答案吧！」「那院方也好處理。」13點29分，劉○○主任醫師又說：「以後相遇會到啦！對不對！世界很小，我們又在同一個field，如果以後想要好好的，請你insight—下！」上情亦經原告於108年9月24日據實向被告職○室完成職場言語暴力通報。
C.因原告並未於副院長所定期限（108年9月23日）提出辭職或撤回有關的遭受職場言語暴力之通報，潘副院長與劉○○主任醫師遂於9月23日當天指示精神科開始進行住院病人疏散作業。原告為避免被告採取全面將精神科病房住院病人「疏散」至他院導致家屬反彈，所以將此一情形函報被告之上級機關行政院國軍退除役官兵輔導委員會首長及高雄榮民總醫院首長。後因精神科住院病人家屬紛紛反映意見並向民意代表陳情，潘副院長又於108年9月30日指示暫緩疏散精神科住院病人，並於108年10月2日通知原告，以「台端茲因違反紀律，投訴言語暴力妄控攻訐，損害他人名譽之違失，經奉核後依國軍退除役官兵輔導委員會職員獎懲作業規定及公務人員考績法，建議懲處。」同年10月9日召開考績會審議，嗣後並進行一連串的報復性懲處。而對於原告先前通報職場暴力事件，遲不處理，直至108年11月方才制定職場霸凌申訴處理要點，並在原告並未書面申訴職場霸凌的情形下，逕以定義較為嚴格之職場霸凌申訴處理程序，再以被告108年11月29日函知原告申訴劉○○職場霸凌事件不成立。
⑵原告就上揭情事向被告職○室通報劉○○言語暴力，並未以
書面提起職場霸凌申訴，被告逕以職場霸凌申訴評議小組評議作成不成立之決定，並不適法：原告係依暴力預防計畫相關流程辦理通報第一案；而處理作業規定係被告以108年11月6日高總南人字第1080200508號函頒，並於該函說明二稱「本作業規定發布前，已提申訴或通報者依原規定辦理。」則被告明知第一案係108年11月6日前即依暴力預防計畫通報，且未填具任何申訴書，卻仍以職場霸凌申訴處理，在程序上已明顯違反被告處理作業規定之不告不理原則及書面要式行為，則被告108年11月29日函屬違反程序之不合法處分，應予撤銷並由被告另為適法之處分，且不待原告另行提起課予被告為何種行政處分之訴訟，其理甚明，此有最高行政法院105年度判字第351號判決理由可參。
⑶被告所組成之職場霸凌申訴評議小組決議不適法：
A.由委員名冊（本院卷1第297頁）可知，組成委員除外聘委員黃雅萍律師似為被告之顧問律師外，其餘委員均為副首長及一級主管，除欠缺審議職場霸凌之專業外，對於被告首長已指示對原告進行懲處之決策，亦難違抗。
B.此可由108年11月19日申評會議紀錄理由之自我矛盾可見一斑：
(A)會議紀錄第2頁第7行起記載：「黃世芬護理長身體欠佳已記不清。會議主席副院長對當日劉醫師因個人『口頭襌』遭原告誤解，並無人格污辱情形，此為原告斷章取義，對部分陳述已無印象。」然而黃世芬護理長所稱對108年9月20日會議內容已經記不清楚，卻在另案職場霸凌申訴案中，自述自從辦理退休後身體已經大有改善，且能描述108年4月18日和5月2日和原告談話之內容，豈非與經驗法則大相違背。而會議主席即副院長，在被告職業安全室提供之訪談紀錄中，會議主席即副院長在108年10月7日11時15分受訪（本院卷1第307頁）時表示，「劉中龍醫師並沒有怒稱原告有personality disorder，也沒說：人格障礙一詞，劉中龍是說原告：你是不是有點PD，並沒說personality disorder或人格障礙。劉中龍醫師並沒有對原告罵髒話，劉中龍醫師是解釋說明『他媽的、幹你娘』是他外省第二代口頭襌並無霸凌謾罵原告的意思。」除與被告所檢陳之108年9月22日會議錄音逐字記錄明顯不符外，也已顯示會議主席暨副首長對劉中龍醫師袒護之意，其餘委員在行政上均為會議主席之下屬，既知長官知上意，即難在非秘密投票之會議中公然違抗，此已使會議之公正性難以維持。
(B)會議紀錄第3頁第6-7行記載：「劉醫師談話內容語氣平順且和緩」與當天會議錄音劉○○醫師對原告厲聲指責與大聲謾罵「幹你娘」並大力拍桌之事實顯然不符。
(C)會議紀錄第3頁第11行起記載：「3.所謂『人格障礙』為污辱貶損他人，惟劉醫師與原告對話內容中，應為專業醫師觀察原告言行舉止，透露出『社會功能障礙』症狀，危及其職場工作環境，提出警訊，並無貶損意味。」然細觀被告所檢陳108年9月22日會議逐字記錄，可知劉中龍醫師係以指責即敵意之口氣逕指責原告，且依醫師法與精神衛生法規定，醫師必須嚴守病人秘密，身為精神專科醫師的劉中龍醫師明知絕對不可在第三人面前當面指陳他人的症狀或診斷，劉中龍醫師藉此言語侮辱原告之犯意與犯行甚明，所謂善意提醒不過是狡辯之詞，被告申評會成員有外聘之律師，對此醫療法律上之規定不能諉為不知，而此案之申訴不成立竟為出席委員全數通過，可知此評議小組之決定明顯違背經驗法則與法律規定，已無公正性可言。
C.又被告檢陳108年9月22日會議逐字譯文有「如果這樣我會比較釋懷，你是個正常人，可是你不是！」記錄不完整，致使申評會審查所根據之關鍵事實並不完整，其決定自屬無法維持，應予撤銷。
⑷又原告與劉○○醫師均係受高等教育且為社會所特別敬重
之專科醫師，尚非從事粗重體力勞動或特種營業之人員，彼此之間若口出「你他媽的……」「幹你娘」等語，卻辯稱係口頭襌或舉例說明國台語國罵之不同，而非有意辱罵，實違反社會一般經驗與常理。且從錄音譯文前後文看，原告與劉○○確實針對各自立場有嚴重之爭辯，劉○○口出「他媽的」和「幹你娘」等穢語，不僅口氣嚴厲且聲量極大，都有大力拍桌之錄音可證。故被告108年11月29日函之決定與事實相違，判斷推理有違社會日常經驗與常理，其對法律概念之解釋與事實關係之涵攝，亦有明顯錯誤而屬違法，依法應予撤銷而命被告另為適法之處理。
⑸此外，原告並未有造成被告羅致精神科醫師困難之行為
。被告首長王瑞祥曾於108年5月當面告知原告，目前全國各醫院普遍難以聘足精神科醫師，徵求精神專科醫師之職缺高達3、40名，且被告長年要求精神科單獨值班，使每位醫師每月平均都要值班10天，如果有醫師休假出國，甚至必須隔天值班，使精神科醫師長期處於沒有完整休息之狀態，且被告又修正院區值勤要點，命精神科醫師值班時必須在院區執勤，不得離開院區備勤，更使精神科醫師的工作壓力增加，難以和收入高、值班少的精神科專科醫院競爭日益減少的醫院精神科醫師。甚至劉○○醫師也曾向精神科職能治療師林○○抱怨被同業笑稱沒有「錢多事少」，可證原告所言不假。⒋第二案部分：
⑴醫療業務中醫師和護理人員之法律關係：
依護理人員法第24條規定及前行政院衛生署65年6月14日衛署醫字第116053號函釋可知，在涉及病患醫療行為時，護理人員係醫師之輔助人員，應依醫師指示並在醫師嚴格監督下執行醫療行為與醫療輔助行為，方能保障病患的醫療權，此為醫師無法推卸的義務與權利，亦是原告的基本認知與原則。且在護理人員從事醫療輔助工作產生之責任係由指導醫師負責下，醫師自得就護理人員照護工作進行督導與指示，乃為當然。
⑵然被告多年以來任令精神科病房人力不足，致使護理人
員過勞，照護品質低落，原告曾於106年間以正式簽呈向上陳報，請求被告增補人力或給予護理師危險津貼，以求減少護理人力不足及提升護理人員士氣。且在108年8月22日精神科會議中，劉中龍醫師亦謂：「有風險就像我剛剛講的你再講我們女醫師，我告訴你，慢性病房的三班都是一個護理師哩，你能這樣做嗎？我走了很多地方，從來沒有看人這樣做的，你一個人出去外面，病人裡面有甚麼風險狀況……，你去呼叫幫忙，沒有一個人聽到那怎麼辦，所以像人力的這些東西，不是我做主任的推諉，我有要求而且我也跟大家宣布我要到人了，院長要補我人了，護理師和班長都要補我了，所以這個就是一個急，一個緩，你的事急我們就急辦，有些事沒有辦法急的我們就緩辦。只有這個樣子，不然怎麼辦呢？你說巧婦難為無米之炊，我們3個人去找院長攤牌，你不補人，我們就不幹了。」（本院卷1第207頁）此段話顯示劉中龍醫師也覺得，被告長年以來對於精神科病房的護理人力缺乏之消極應對實屬絕倫，為其所未曾見，甚至要鼓動原告等與他以集體辭職逼使被告首長增補人力。且因精神科病房人力不足一事，致發本件錯誤認定原告有職場霸凌行為。
⑶亦即，在107年12月原告無意間發現精神科病房發生住院
病人未經醫師醫囑而遭受身體拘束之違法事件，事後護理部稽查發現確有其事，但經原告三次與護理部周惠千主任等人會談，一再勸告護理部應正視進行行政調查並視調查結果移送司法機關追訴。但因牽連甚眾，院方擔心病房護理人員集體辭職而不願追查，反而於108年4月18日舉行醫學倫理委員會，將之歸咎為原告的醫療技術不佳而使主治病人一再發生暴力事件所致，然黃○○護理長於該會議上力陳精神科病房護理人力及保全人力不足，因而導致護理人員常因病人之暴力行為而受傷。原告基於精神病房發生病人在未經醫囑情形遭受身體拘束乃嚴重侵害人身自由權之事件，被告知情後不僅沒有依法調查與究責，反而歸咎於勸告醫院應加強法治與人權教育的醫師，已屬行政上之失職，遂於會中向出席的醫學倫理委員會委員表明將向監察院陳報此案，後因為原告列席人身份報告完畢即被請出會場，時為中午11點到12點之間。當天晚上黃○○即向原告訴苦稱，醫學倫理委員會後，護理部主任周惠千把黃○○叫進會議室，告知因為精神科病房發生違法拘束病人身體一事，督導不周，要她考慮接受降調為○寧病房副護理長，黃○○拒絕此一調降○排而情緒激動，因而血壓升高導致之身體不適，於當日下午2點48分才至被告急診處求診；並表示她氣不過要提早退休，原告還在電話中極力勸阻黃○○不要含冤退休也不要接受降調，此有黃○○給原告之LINE對話截圖為證(本院卷2第153頁)。由此可見，被告不思檢討，竟反將黃○○就醫之事誣陷為原告之職場霸凌，核與實情不符。
⑷被告受理黃○○申訴原告職場霸凌並以被告108年12月10日函為申訴成立之決定，並不合法妥適：
A.程序上：被告訂定處理作業規定係於108年11月6日方才函定公布，然黃○○早於函定日兩日前之108年11月4日即簽立委任書，委任被告護理部主任周惠千提出申訴，嗣於108年11月8日晚間7點由護理部周惠千主任以第三人稱方式陳述申訴之事實並填具申訴書，則該申訴書是否由黃○○親自口述而由護理部主任代筆，已非無疑。且該申訴書之申訴事實第二段載有「○○護理長曾多次口述，……」常理判斷，並非由黃○○親自口述而由護理部主任據實代筆，通篇陳述視角，較類似為護理部主任周惠千自行撰述打字後，再命黃○○於申訴書之申訴事實欄位後簽名並填押日期為108年11月14日，此觀被告提供書證中之黃○○兩份申訴書版本格式不一，且原本申訴人簽名欄位為打字而非留白供申訴人親簽，在108年11月8日之申訴書版本(本院卷2第141頁)尚有護理部主任周惠千蓋用職章並簽具日期與時間，疑為簽供上級長官審閱之版本。且被告人事室簽稱「於108年11月11日9時50分受理前護理長黃○○委託主任周惠千有關職場霸凌申訴書」、被告編號108-01職場霸凌事件調查報告書亦稱本件於「108年11月11日接獲申訴人甲申訴書並受理」，則本件究竟是何日由黃○○口頭提出，何日由被告護理部主任周惠千代筆或係周惠千擬稿呈上級核定後，再聯繫黃○○前來簽名而已？又申訴書之提出究竟是11月8日或11月11日或11月14日或其他時日？依據被告提出前後矛盾之書證，實在難以辨認哪一個事實才是真實，有證據力動搖之疑義。
B.本件被告僅以黃○○自白、第三人事後回想距108年4月18日當日長達半年以上之兩人對話及其他關係人陳述為證據，作成「編號108-01號職場霸凌事件調查報告書」（下稱調查報告書)並以被告108年12月10日函認定原告有職場霸凌行為，黃○○申訴成立。惟對調查報告書中原告有利之證據毫不採納也未說明不採納之理由，則被告108年12月10日函有認定事實與實際發生之事實嚴重不符，且對於職場霸凌之定義顯然誤解或故意錯解，以致在認事用法上發生錯誤，故該申訴成立決定自無可維持，應予撤銷。茲再說明如下：
(A)對原告有利之陳述：
a.調查報告書第2頁第2行以下載黃○○於108年11月28日訪談稱：「……。後來我發現有些事情是原告個人對護理師或工友的成見，之前我覺得他說話很有道理，平常我跟原告和平相處，對他很客氣，但慢慢我發現他真的是在刻意找麻煩。當原告跟我反映護理師照護上的問題時，我一開始都會正向勸導我的護理師，希望同仁別誤解原告，也說明原告為何如此嚴厲。」顯見原告與黃○○本來互相尊重，原告發現護理師或工友在照護病人上出現問題時，也都即時請擔任病房護理長的黃○○督導改善，並無任何長期冒犯、侮辱或不公平、不合理對待等情事。
b.調查報告書第2頁第17行以下載黃○○於108年11月28日訪談稱：「……。因為原告不懂這塊領域，所以他害怕他的病人術後會有其他問題，還跑去問問相關外科資深專科護理師及護理長，之後原告才放心。」這是雙方於108年5月2日因為精神科病人接受外科手術後之照護問題有所爭執，乃一般醫療體系不同專業看法之差異，且亦顯見原告基於主治醫師負責病人○危之職責提出照護上的疑問，並非對黃○○蓄意採取不合理或不公平之對待。
c.另在被告108年12月5日召開之職場霸凌事件編號108-01申訴評議小組第1次會議（下稱系爭申評小組第1次會議）紀錄，其中載有「討論事項㈠本次會議認為有請108年4月18日現場關係人U到場說明之必要，故請U到場說明。⒈U陳述：我個人覺得他們並沒有在爭執，只是會後的討論。至於黃○○和原告討論內容我則沒有印象。」（原處分卷第287頁)
(B)至於調查報告書中「其他關係人（A-T）」部分，因未具名提出霸凌申訴且於調查中未提示供原告抗辯，本不應列為本件職場霸凌之證據，然被告調查報告書第7頁「肆、事實認定及理由」中未舉證即泛稱「但原告多次用其恐嚇言語、激烈手段(如私自調閱病房錄影帶)恫嚇護理師、護工及工友」羅織原告職場霸凌罪名，已有違法。
(C)調查報告書第8頁：「法規依據及理由：調查小組委員訪談黃世芬、原告及關係人A-T，審酌所呈各項證據資料，經調查小組討論後初步認定原告因質疑、不信任團隊，長期用語言威脅、恫嚇護理師，致使護理師於執行業務時心生懼怕，迫使黃世芬須為中間協調者，但狀況並未改善，長期累積下的壓力，使黃世芬產生受挫進而害怕、憂鬱、失眠等心理反應及近1年血壓不穩、急性胃潰瘍、單耳失去聽力、內耳不平衡至暈眩等生理問題，進而萌生退意，提出退休報告並於10月17日退休。」由此未見原告對黃世芬有何所謂「在工作場所中所發生的，藉由不合理之對待或不公平之處置所造成的持續性冒犯、威脅、冷落、孤立或侮辱行為，使被霸凌者感到受挫、被威脅、羞辱、被孤立及受傷，進而折損其自信並帶來沉重的身心壓力。」等職場霸凌情勢要件，亦無行政院人事總處所定義之「在工作場所中所發生的，藉由權力濫用或不公平之處罰所造成的持續性冒犯、威脅、冷落、孤立或侮辱行為，使被霸凌者感到受挫、威脅、羞辱、孤立及受傷，進而折損其自信並帶來沉重身心壓力。」等職場霸凌要件。且系爭申評小組第1次會議亦已相同理由為本件決議申訴成立，則被告認定構成職場霸凌件之理由，無一與法律或人事行政總處函釋或學理所認定之職場霸凌要件相符，可知被告解釋法律與涵攝關連事實之嚴重錯誤。
㈡聲明︰
⒈被告108年11月29日函及保訓會109公審決字第90號復審決定均撤銷。
⒉被告108年12月10日函及保訓會109公審決字第104號復審決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈被告108年11月29日函及12月10日函復原告內容，並非行政
處分，僅是內部管理措施，原告提起復審已有不合；原告嗣又不服保訓會之不受理復審決定，提起本件訴訟，亦非合法，應請駁回。
⒉被告108年11月29日函、12月10日函並非是對原告先前揭發前精神科主任之弊端，所為報復行為：
⑴原告於被告前精神科主任譚○○醫師在職期間，多次檢舉
伊涉有不法，惟經查核結果，均無實據(譚○○主任最終因不堪其擾，因此離職)，詳情如下：
A.原告於106年間，檢舉精神科譚○○醫師就病歷之記載有違反醫療法情事，因此簽請被告成立病歷檢視小組。經被告107年2月5日召開106年第4季病歷管理暨電子病歷推動委員會開會討論後，認為譚○○醫師並無造假及違法行為。
B.原告於107年1月22日投訴院長信箱，指摘譚○○醫師照顧病患郭○○、林○○醫療處置不當，意旨略以病患郭○○於105年10月21日夜間不慎跌倒而撞擊頭部，值班醫師譚○○醫師當日未即時○排Ｘ光攝影，疑涉行政違失、病患林○○喝洗髮精之行為，口頭指示護理人員給予身體約束，約束病患時間超出必要程度甚多，其有違反病患人權之疑慮。經被告調取病歷及護理紀錄，並以107年3月22日高總南政字第1070300005號書函，會請總院精神部及被告護理部討論，總院於107年4月3日以高總精字第1071100054號函復：經初步檢視尚無不符一般精神醫療院所醫療常規之情形，認為此事件應無明顯侵犯病患人權之問題。
C.原告於107年1月30日投訴院長信箱，指摘譚○○醫師照顧病患胡○○醫療處置不當，意旨略以病患胡○○於106年8月19日夜間不慎跌倒而撞擊後腦，經護理人員包紮後，譚○○醫師僅口頭指示繼續觀察，而未○排Ｘ光攝影，更施以病患身體約束，疑涉行政違失。經被告調取病歷及護理紀錄，並會請總院精神部及被告醫院護理部討論，認為病患跌倒後是否應進一步檢查可從各種因素判斷，見仁見智，尚無直接違反醫療常規之情事。
D.原告於107年5月16日向立法委員高金素梅陳情，反映精神科譚○○主任涉及病歷記載不實及虛報健保費用之情形，經向時任王○○院長反映未獲得處理等情。實則被告時任王○○院長已就原告陳情案，說明投訴內容均經各單位查證後無違反行政規定且無涉不法，係原告以個人立場臆測未窺全貌所致。又輔導會於107年5月23日由陳敦華參事、就醫保健處廖怡珊專員、政風處高金漢專員、高雄榮總精神部陸悌主任等4人來院訪談相關人員，並調閱相關資料，亦未發現不法而結案。
E.原告於107年6月25日向退輔會就醫保健處葛光中處長陳情，意旨略以自己屢次向首長報告譚○○醫師涉及多項醫療及行政違法與不當，未獲處理後，遭院長以自107年6月1日起派訓至總院精神部6個月為名懲處並被迫減薪。經被告函復退輔會說明相關處置與原告檢舉譚○○醫師之事無關，且所為處置並無不當。
⑵由上原告檢舉譚○○醫師之各次「弊端」，均為被告現任
院長、副院長到職前之事，與現任院長、副院長並無關聯，豈有對原告為挾怨報復之可能。原告自為聯結，非屬事實，無足採信。
⒊第一案關於原告申訴劉○○醫師職場霸凌事件不成立部分：
⑴原告向被告申訴伊分別於108年8月22日及108年9月20日
遭劉○○醫師語言霸凌。經被告成立霸凌申訴評議小組，並訪談各相關同仁，其中羅○○醫師表示已不記得108年8月22日發生經過，黃○○前護理長亦表示不記得108年9月20日之事件，另精神科林○○職能治療師則稱：「因精神科劉○○醫師及羅○○醫師相繼提出離職，故院方於9月20日約12點召開精神科討論會，在會議中劉○○醫師百思不得其解原告為何8月22日發生的事件，在9月16日才向職○室提出職場不法侵害通報，且當下(8月22日)原告提醒劉○○醫師口出『他媽的』一詞時，劉○○醫師向原告致歉，並說明『他媽的』此字為口頭禪，沒有罵原告意思，原告當下笑笑並沒說什麼。後來(9月20日)劉○○醫師說『他媽的』是口頭禪，外省人國罵比較粗魯，那『幹你娘』是臺灣人的口頭禪，那我這麼說你也要說我罵你嗎？」「精神科前主任劉潤謙醫師商調凱旋醫院，精神科醫師招募不順，原告親自多次拜託劉○○醫師來院任職，然後又跟職○室反應心裡受到劉○○醫師的霸凌；對護理師一面說要幫她們爭取人力，一面又跟護理師說病人care不好的話會觸犯刑法多少多少條？會被抓去關……如果是這樣子，我們有多少個護士都可以寫霸凌這些種種，讓劉○○醫師覺得原告前後態度差異太大，劉○○醫師發自內心溫和真的想告訴原告：你生病了。原告問生什麼病，劉醫師回覆為personality disorder及說明其特質」「劉○○醫師覺得與原告認知不同，無法一起共事，之後劉○○醫師說：之前你懇求我來一起救精神科，現在你又在背後告我，現在這個局面如果要打成活棋，大家都知道誰走會是比較好，如果你要這樣一直留下來，那就我走，你留下來一個人帶」等語；及被告副院長潘○○稱：「劉○○醫師並沒有對原告罵髒話，劉○○醫師是解釋說明『他媽的、幹你娘』是他外省第二代的口頭禪，並無霸凌謾罵原告的意思。」⑵由上訪談內容可知，劉○○醫師於上開二次會議對原告之
表述，顯與被告處理作業規定第3點所稱職場霸凌，是指在工作場所中發生的，「藉由不合理之對待與不公平之處置所造成持續性的冒犯、威脅、冷落、孤立或侮辱行為，使被霸凌者感到受挫、被威脅、羞辱、被孤立及受傷，進而折損其自信並帶來沉重的身心壓力。」等要件不符，自難認劉○○醫師有對原告為霸凌行為。且依當時客觀狀態，劉○○醫師係本於精神科醫師之專業態度，而對原告可能之病因為personality disorder判斷，並非故為惡意攻訐侮辱，此亦與霸凌之情形不符。
⑶此外，被告依往例並未在會議中進行錄音，然原告均私下錄音，不難推知原告在醫院有隨時錄音取證之行為。
上開二次錄音內容，業經原告在鈞院另案提出作為證據資料，被告謹按原告提出之錄音光碟譯文為說明如下（108年8月22日會議譯文，見本院卷1第203-207頁；108年9月20日會議譯文，見本院卷1第209-236頁)：
A.檢視108年9月16日談話內容，該次會議之與會人為精神科全體醫師即原告、劉○○醫師、羅○○醫師等3人。
會中討論到科內人力及身心障礙等級的問題，劉○○醫師對原告稱：「那你又再扯什麼，他媽的，講什麼等級怎樣，你不要扯遠嘛。」係緣於劉○○醫師與原告討論等級問題，劉○○醫師表示對原告意見之不認同，始以上開內容回應，以其前後語句及聲調態度綜合觀察，毫無辱罵原告之意思。且劉○○醫師隨後立即向原告解釋：「對不起，你要是聽到我講，他媽的是一個很中性的，因為講的是他，絕對不是你還是什麼，如果我講這個樣子，抱歉，沒有對任何人有怎樣的不舒服，我的意思一直就是這樣子，我們來這邊就是想把這個科帶好，要不然大家拍手解散，是不是這樣子。」顯而易見，根本未以上開言詞貶抑原告的用意。原告故意曲解劉○○醫師語意，並以此細故對劉○○醫師通報職○暴力，實屬可議。又劉○○醫師於會議中所謂「拍手解散」，其意係指本次會議結果若對精神科沒有助益，那就解散本次會議，不料原告竟又極盡渲染之能事，事後故意將之曲解為「解散精神科」，而指摘劉○○醫師以解散精神科對伊威逼恐嚇，並訴諸輿論(包括在臉書指責被告，及召開記者會)，實令人難以理解。由上可知，劉○○醫師在本次會議內容，並無對原告為任何語言及心理暴力行為，可堪認定。
B.檢視108年9月20日談話內容，係由被告潘○○副院長主持，出席者為劉○○醫師、原告及黃○○前護理長。由潘○○副院長、黃○○前護理長之發言可知，本次會議係緣於原告個人因素，導致精神科醫師、護理師無法與原告共事而全體求去或設法調離精神科，發生難以營運之危機，所召開之1次科內溝通會議。而劉○○醫師在該次會議之發言語氣平緩溫和，並未厲聲斥責原告，並針對原告擔任被告精神科醫師時，與其他醫護人員長期以來之衝突予以評價，尤其以原告對於劉○○醫師在108年8月22日一句不經意的「他媽的」口頭禪，竟向被告通報職○暴力，令劉○○醫師難以理解，及原告口口聲聲愛護科內護理師，實際上對護理師卻經常有霸凌行為，故以「personality disorder」評價原告之行為，其並無以辱罵及貶抑原告人格之情事。而劉○○醫師稱：「不是你走就是我走。」一語表示自己無法與原告共事，藉此表達自己立場，何來有以語言暴力或心理暴力對待原告之情事？至於劉○○醫師使用「幹你娘」之字眼，則係藉此解釋口頭禪之用法，並舉「大港歌唱團」受高雄市政府邀請表演時，對「九二共識」以「幹你娘」評論為例，說明外省人與本省人國罵之不同，亦非針對原告所為侮辱之表述。最終劉○○醫師在108年9月30日離職，被告精神科難以維持營運，乃啟動相關預防措施，但因羅○○醫師勉強留任及高雄榮民總醫院緊急調派精神科醫師支援應急，乃暫免關科危機。
C.綜上，原告於被告108年8月22日及108年9月20日之會議中私自錄音，事後擷取其中片段，誣指劉○○醫師以「他媽的」「幹你娘」之語言對伊辱罵，而向被告通報劉○○醫師對伊涉有語言暴力及心理暴力(此部分原告已對劉○○醫師另提起妨害名譽告訴)。經被告訪查現場參與會議之人員及聽取會議全程錄音後，查明劉○○醫師實無原告所指之行為，且依一般人通常之社會生活經驗，均不至有感受語言暴力或心理暴力之可能，足見原告所為指述，實屬無稽，乃決議原告之申訴不成立，於法並無不合。
⑷至於原告主張其係依被告暴力預防計畫通報職場暴力(言
語暴力、心理暴力)，卻被被告當作職場霸凌申訴處理，並以被告108年11月29日函為申訴不成立之決定，自屬有誤，應予撤銷，並由被告依暴力預防計畫所定流程另行辦理云云，並無理由：
A.被告制定之暴力預防計畫僅係「預防計畫」之性質，本即未有關於如何處置職場暴力之相關規定，此可由暴力預防計畫第6條所定之事件處理流程圖，及第5條⒍事件之處理程序㈠職場暴力事件通報及處置流程規定：「……⑵遭遇職場暴力之單位應於24小時內完成院內『異常事件通報系統』登錄，並於7日內填寫【表二職場不法侵害通報及處置表】向職○室通報，職○室接獲【表二】後於7日內，會辦有關單位處理意見，作為後續追蹤處理暨關懷慰問之依據。⑶職場暴力案件依院部長官指示或有關單位要求，必要時由職○室召集職場暴力防治會議，並將處理情形作成紀錄，以利爾後評估及宣導教育。」可知該預防計畫並未就「職場暴力事件」一旦成立，究應如何處置而為規定。
B.暴力預防計畫之目的於第2條及勞動部頒訂「執行職務遭受不法侵害預防指引」前言指出涉及職場暴力之事件，應依個案所涉及之違反法律情形「轉由權責機關查處」。則本件原告向被告通報伊遭劉○○醫師辱罵，而有語言暴力及心理暴力之情事發生，原告就劉○○醫師可能涉嫌妨害名譽部分，已另向地方檢察署提出告訴；就被告內部應依權責查處之部分，被告則依處理作業規定辦理，並無違反暴力預防計畫之精神，原告認此為二種不同程序，顯有誤解。從而，被告以原告之職場暴力通報內容，按處理作業規定視作申訴處理，並作成被告108年11月29日函知申訴不成立之決定，其程序並無違誤。原告若堅持主張伊無意提起霸凌申訴，本件訴訟原告即欠缺權利保護必要，自應駁回其訴之聲明第1項之請求。
⑸綜上，原告於第一案申訴劉○○醫師對伊職場霸凌事件，確屬不能成立，被告所為判斷，並無違誤。
⒋第二案關於原告遭黃○○護理長申訴職場霸凌事件成立部分：
⑴被告前護理長黃世芬於108年11月8日對原告提出申訴，
略稱：伊於108年4月18日參與被告醫學倫理委員會議後，在第一會議室外，遇到同時參與會議的原告，因伊在會議中報告精神科的約束事件及近期單位發生的暴力事件，原告因不認同伊陳訴內容，大聲斥責伊，使伊身心受到極大壓力，導致眩暈不適，立即急救治療。伊因無法承受原告之言語恐嚇，而致身心受創、心情焦慮及浮躁，伊在精神科工作期間，伊及護理同仁不斷的承受原告言語攻擊、恫嚇威脅，最終導致身心俱疲、疾病纏身，身心不堪負荷受創甚鉅，不得已乃提出退休，由於伊及護理同仁長期遭受原告之不恰當言語、不平等對待，以致影響團隊氛圍甚鉅，為此提出申訴，希望能為護理同仁發聲。盼被告能積極處理，免除醫護團隊同仁內心的恐懼和焦慮，共同為維護同仁的優質工作環境盡力，有黃世芬申訴書及108年11月26日訪談紀錄可參。⑵經被告組成霸凌申訴評議小組調查，並作成「編號108-0
1號職場霸凌事件調查報告書」（下稱調查報告書)，調查結果顯現黃○○自進入精神科擔任護理長之職及開始與原告共事後，身體及心理健○狀況每況愈下，黃○○護理長本著人性本善，以和為貴及為維持病室和諧，始終相信原告於職場上所做所為皆以病人為優先考量，才會與精神科護理師職場上的互動、醫囑上的開立、晨會上的指導較為嚴格。黃○○護理長也多次正向鼓勵及勸導其他護理師們虛心學習，其目的希望能讓精神科病房醫護關係和諧、建立其信任感、增進團隊凝聚力。但原告多次用其恐嚇言語、激烈手段(如私自調閱病房錄影帶)恫嚇護理師、護工及工友，致使科室工作氣氛緊張，團隊執行臨床工作心生害怕，擔心自己不知何時會遭到原告不實檢舉告發，護理師紛紛求去。黃○○護理長對於該狀況不停居中協調，努力改善其狀況，原告仍持續製造醫護關係緊張氣氛，這當中黃○○護理長承受莫大壓力，致使今年年初身體出現警訊。原告未因黃○○護理長多次溝通協調，進而調整其行為，仍不斷製造事件發生，針對病房護理師照護行為放大檢視，提出不甚合理要求。108年4月18日黃○○護理長因被原告公然用威脅語氣數落、指責，當天下午即因身體不堪負荷，及情緒波動過大，直送被告急診室就醫治療。另於108年5月2日原告在病房晨會上用咄咄逼人口吻質問護理師，黃○○護理長代為回答，致使原告對黃○○護理長不甚諒解，兩造雙方於會議現場發生言語衝突。該事件發生後，黃○○護理長再也無法承受原告對病房造成問題而產生的壓力，進而提出辭職。原告聽聞黃○○護理長要離職，同時前主任劉潤謙醫師也出面勸說原告，原告之行為才有些微改善。但108年7月間劉○○醫師到職後，原告故態復萌，越發嚴重，病房工作氣氛越加凝重，黃○○護理長不堪其擾，加上身體負荷瀕臨極限，最終為顧及身體健○，堅決於108年10月17日退休。⑶綜上可知，被告精神科長期以來，不僅黃○○護理長深受原告之語言及精神霸凌甚鉅，不但身體出現嚴重不適，精神亦飽受欺凌，且經被告霸凌申訴評議小組訪視其他護理同仁結果，幾乎與原告共事過之同仁，均有相同恐懼之感受(請參本案卷內訪談紀錄)，因此造成被告精神科醫護同仁紛紛求去，導致人力不足、難以為繼之窘境。足見原告長期以來之作為，已對被告造成不良之影響，終於累積至黃○○護理長不得不提前退休之結果，此於被告之傷害實為巨大。本件黃○○護理長申訴原告霸凌乙節，事證明確，被告之處置，實無不當。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠被告108年11月29日函、12月10日函是行政處分？抑或是被告
內部人事行政行為之管理措施？㈡原告不服第一案通報時，並未書面提起職場霸凌申訴，被告
逕以職場霸凌申訴評議小組為評議，主張被告108年11月29日函作成前之程序行為不合法，逕提起本件撤銷訴訟，是否合法?
五、本院的判斷︰㈠保障法有關公務員權益救濟之雙軌制設計及提起訴訟之合法要件：
⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第107條第1項第10款規定：「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
⒉保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法
所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第72條第1項規定：「保訓會復審決定依法得聲明不服者，復審決定書應附記如不服決定，得於決定書送達之次日起二個月內，依法向該管司法機關請求救濟。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」司法院釋字第785號解釋文第1段指明：「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」理由書第6段就上開3法條（即該解釋所稱之系爭規定一）進一步說明以：「係公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得提起申訴、再申訴以為救濟之規定。依同法第79條規定，應提起復審之事件，公務人員誤提申訴者，申訴受理機關應移由原處分機關依復審程序處理，並通知該公務人員。應提起復審之事件，公務人員誤向保訓會逕提再申訴者，保訓會應函請原處分機關依復審程序處理，並通知該公務人員。是同法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，不包括得依復審程序救濟之事項，且不具行政處分性質之措施或處置是否不當，不涉及違法性判斷，自無於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟之問題。」依上開法規及解釋意旨可知，公務人員權益保障事件之救濟途徑分為復審與申訴、再申訴二種不同程序，其中復審係以行政處分為標的，申訴、再申訴則以管理措施或有關工作條件之處置為標的。再者，公務人員提起申訴及再申訴程序，並未準用保障法第72條第1項規定得向司法機關請求救濟之規定，是此類案件即不得提起撤銷訴訟，如有提起，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回之。
㈡機關就職場霸凌之認定僅屬內部管理措施：
⒈職場霸凌之通報與申訴：
⑴職業安全衛生法部分：
按職業安全衛生法第6條第2項規定：「雇主對下列事項，應妥為規劃及採取必要之安全衛生措施：……三、執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害之預防。四、避難、急救、休息或其他為保護勞工身心健康之事項。
」又職業安全衛生法施行細則第11條規定：「（第1項）本法第6條第2項第3款所定執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害之預防，為雇主避免勞工因執行職務，於勞動場所遭受他人之不法侵害行為，造成身體或精神之傷害，所採取預防之必要措施。（第2項）前項不法之侵害，由各該管主管機關或司法機關依規定調查或認定。」據此勞動部職業安全衛生署於106年6月訂定的「執行職務遭受不法侵害預防指引」(下稱預防指引)，該預防指引將職場不法侵害的範圍定義為勞工因執行職務，於勞動場所遭受雇主、主管、同事、服務對象或其他第三方之不法侵害行為，造成身體或精神之傷害(參指引前言部分)，且事業單位應規劃不法侵害之預防措施，包括申訴及通報(指引四職場不法侵害之預防措施三之(六)建立事件之處理程序部分參照，本院卷1第1
91、198頁)。而被告訂定之「暴力預防計畫」，依其第1條法源依據「職業安全衛生法」「職業安全衛生法施行細則」「職業安全衛生設施規則」規定辦理即可知，係屬被告依「預防指引」所訂定之職場暴力預防措施。
又有關預防計畫之落實，各部分之「職責」部分，第4條規定：「1. 職業安全衛生室(以下簡稱職安室)(一)負責計畫之規劃、推動與執行。(二) 協助計畫之危害鑑別及風險評估。(三) 依風險評估結果，負責強化工作場所規劃策略，提供必要保護措施之建議。...4.各單位主管(一) 參與執行計畫之規劃、推動與執行。……(六) 處理及調查所屬同仁職場暴力之通報、申訴。」可知被告具有防治職場暴力之公法上義務，須採行事前預防措施，各單位主管並應處理受害員工之通報與申訴(見復審卷1第161-162頁)。
⑵保障法部分：
A.按保障法第19條規定：「公務人員執行職務之安全應予保障。各機關對於公務人員之執行職務，應提供安全及衛生之防護措施。」次按公務人員安全及衛生防護辦法第3條規定，本法第19條規定之安全及衛生防護措施，應包括執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害之預防。行政院人事行政總處為建構健康友善之職場環境及避免同仁於執行職務時遭受身體或精神不法侵害，如因權力濫用與不公平的處罰造成之冒犯、威脅、冷落、孤立、侮辱行為或言語霸凌等，各機關應提供員工免受霸凌侵犯之職場，並期各機關重視職場霸凌問題，進而檢視內部相關管理作業及流程，就此並提供「員工職場霸凌防治與處理建議作為」(下稱處理建議作為)及「員工職場霸凌處理標準作業流程」(下稱標準作業流程）作為各機關職場霸凌防治與處理之參考。(見復審卷1第73-76頁)。而就職場霸凌事件之處理，上述標準作業流程規定：霸凌事件發生後，由申訴管道(個人、機關長官、人事單位等)發覺，事件部分啟動申訴處理小組調查，單位主管、人事主管應主動通報，亦即「申訴調查」與「通報」併行(見復審卷1第76頁)。
B.被告依前揭「處理建議作為」訂定頒布之處理作業規定」共14條(見復審卷1第78-82頁)，內容包括定義職場霸凌(第3條參照)，建立申訴管道、提出申訴程序及為處理職場霸凌申訴案件，設職場霸凌申訴評議小組(下稱申評小組)、申評小組之組成、受理申訴程序及決議等(第4-10條參照)。則綜合上開「標準作業流程」及被告訂定之「處理作業規定」可知，機關就職場霸凌事件發生後，於查悉後(通常為申訴)應將事件通報外，交由申訴處理調查小組調查、查明事件發生原因、檢討相關人員責任，研提改善作為，尤屬重要。
⑶綜上可知，我國目前尚未針對職場霸凌制定專法規範，
公務體系之機關，為建構健康友善之職場環境，提供員工免受霸凌侵犯之職場，乃先後依勞動部頒布之預防措施、行政院人事行政總處提供之「處理建議作為」及「標準作業流程」，訂定相關規範以為應用。如上所述，被告先後訂定屬預防措施之「暴力預防計畫」、「處理作業規定」，為防治職場暴力(含語言暴力類型之霸凌)之完整配套設計，自為被告處理職場暴力(霸凌)程序規範依據。原告主張本件有關其通報之職場暴力事件，被告僅得依「暴力預防計畫」之流程辦理，而依據「處理建議作為」「標準作業流程」於108年11月5日訂定之「處理作業規定」，於原告108年9月16日通報之第一案並不適用云云，尚非有據。
⒉機關就職場霸凌之認定並不具行政處分性質：
⑴有關職場暴力(霸凌)之現行法制，側重機關內部秩序管理：
按各機關為建構健○友善之職場環境，提供員工免受霸凌侵犯之職場，依行政院人事總處擬定之「處理建議作為」包括事前防治、事中處理及事後作為三大區塊，前者以訂定職場霸凌防治之作業規定(申訴作業流程及通報機制之建立，主動發現文提)為主，事中則以通報及啟動申訴調查為中心，事後則以檢討相關人員責任，研提改善作為、首長於適當場合公開宣導(見復審卷1第75頁)，其規定內容，均側重機關內部職場秩序之管理，有關加害人或被害人權益保障及救濟，尚乏具體規範。
⑵職場霸凌之認定未若性騷擾事件之認定已具外部性：
再者，現行法制有關職場霸凌防治之規範層級，尚無如性騷擾事件已有專法就申訴、調查及加害人之刑事及行政罰責任為規範(性騷擾防治法第13條、第14條、第20條、第25條參照)。且從性騷擾防治法加害人所屬機關應於申訴事件到達之日起7日內開始調查，並應於2個月內調查完成(性騷擾防治法第13條第3項)，資為當事人就調查結果提出再申訴依據(性騷擾防治法第13條第4項)。其中所屬機關就申訴事件如為性騷擾成立之認定，並為後續直轄市、縣(市)主管機關行政罰鍰科處之基礎(性騷擾防治法第20條參照)，故加害人所屬機關所為性騷擾是否成立之認定，已生規制並發生對外之法律效果，自已影響加害人(被申訴人)之權益，而屬行政處分。相對而言，現行法制有關職場霸凌之相關規範，如上所述，因仍側重職場秩序之管理及案件發覺後之檢討、改善，有關被害人或加害人主觀權益之保障，仍待被害人依民事、刑事法規追究以落實。而加害人於該事件是否涉及行政懲處，亦須由所屬機關審酌調查結果而為決定。是以，機關所屬申訴處理小組調查、評議後之決定，仍屬行政內部之建議，並無拘束機關作出相同決定之效力，故職場霸凌申訴處理小組評議對外並無法效性，並非行政處分。而依處理作業規定第9條第4項規定：「職場霸凌防治及申訴處理小組對申訴案件之評議，應作出成立或不成立之決定。決定成立者，應作成懲處及其他適當處理之建議；決議不成立者，仍應審酌審議情形，為必要處理之建議。另申訴人有誣告、濫告之事實者，亦應作成懲處及其他適當處理之建議。」之規定可知(見復審卷1第80頁)，申訴處理小組僅係內部在行政懲處前之建議權，並非已影響被申訴人之具體處置。
⑶至被申訴人所屬機關事後果依申訴處理小組建議，引據
懲處法規，例如於本件被告若依退輔會獎懲規定第6點第8款規定：「行為不檢，有損公務員形象或機關、他人聲譽，情節較重。」或第7點第2款規定：「不守秩序或行為失檢，情節尚輕。」等所為之記過、申誡等具體處置，因已對原告之考績、考績獎金或升遷免職等權利或法律上利益產生不利之影響，係屬侵害公務人員權益且具行政處分性質之措施，得循序提起復審、行政訴訟以為救濟，自屬當然。
⑷而為因應司法院釋字第785號解釋，有關機關就公務員所
為之處置，係屬影響其公法上權利之行政處分或僅屬機關內部管理措施，應如何認定，保訓會109年10月5日公保字第1091060302號函以：「按司法院釋字第785號解釋意旨略以，公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟。本會依其意旨，通盤檢討保障法所定復審及申訴、再申訴救濟範圍。」其中有關機關申評會就性騷擾、職場霸凌之認定是否屬行政處分，依其製作之人事行政行為一覽表機關行政行為類型拾認定：「一、機關組成性騷擾處理委員會作成性騷擾成立與否之決定為行政處分。二、機關依員工職場霸凌防治及處理作業規定作成申訴成立與否之決定，屬內部管理措施。」亦同此認定，併予說明。
㈢被告108年11月29日函、被告108年12月10日函，均屬管理措施，原告不得提起撤銷訴訟：
⒈按公務員就僅得提起申訴、再申訴事項，於申訴、再申訴
決定後，再行提起行政訴訟，即屬起訴不備要件，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之，已如前述。
⒉查原告不服被告就其通報劉中龍醫師言行構成職場霸凌或
被告所屬職員黃世芬申訴原告涉職場霸凌，所為第一案、第二案申訴案之決議，如上所述，均屬被告基於建構健康友善職場環境，提供員工免受霸凌侵犯職場之目的，就原告及黃世芬申訴事項而為之認定，與機關組成性騷擾處理委員會作成性騷擾成立與否之決定尚屬有別，並未使原告原有公務員權利義務產生變動，即未對其發生法律上之規制效力，核僅內部管理措施，原告對此僅得依申訴、再申訴管道救濟。惟原告對第一案、第二案均提起復審，於法即有未合，復審決定以原告所提非屬復審範圍，為不受理之決定，於法有據。從而，原告就屬管理措施之被告108年11月29日函、被告108年12月10日函，提起本件撤銷訴訟，核屬不備訴訟要件，且其情形無從補正，自應予以駁回。
㈣原告就被告108年11月29日函作成前之程序事實行為，提起本件訴訟，亦不合法：
⒈按司法院釋字第785號解釋理由書雖揭示「況上開規定並不
排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟。是系爭規定一，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。又各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重，自屬當然（本院釋字第784號解釋參照）。」惟上開解釋亦非許公務人員就服務機關所為一切管理措施或有關工作條件之處置，均得提起行政訴訟，而是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害；如所為之工作條件之處置，根本不構成干預，則自更無權利之侵害可言，且依上開解釋意旨，輕微干預之管理措施或工作條件處置，依保障法之申訴、再申訴之制度為救濟即已足，無須再由司法機關予以裁判救濟。
⒉本件原告就第一案起訴之真意為：其僅就職場暴力事件通
報，事後未書具申訴書，本無申訴之意，被告逕將其提交申評處理小組調查，違反不告不理原則，則被告申訴處理小組就第一案所開啟之調查、認定均屬違法，應提起訴訟予以排除(按原告之真意應核屬行政訴訟法第8條之結果除去請求訴訟)。經查，被告先後訂定之「暴力預防計畫」或「處理作業規定」，均屬被告為完善防治職場霸凌之配套制度設計，自得為適用之準據，則被告於接獲原告第一案之通報(見復審卷1第97、98頁)後，啟動申訴處理調查小組調查(見復審卷1第76頁)，於法尚無不合。
⒊退步言之，因原告就其主張職場暴力案，雖無提起申訴之
意，然被告開啟之申訴程序及對通報對象劉○○醫師為職場霸凌與否之認定，顯未對原告之權利構成干預，自無違法侵害其權利可言。至原告主張被告應依「暴力預防計畫」之職場暴力處理流程圖(見復審卷1第91頁)，就原告之通報「職○室應就其通報於7日內會辦有關單位處理」、被告「必要時召集職場暴力防治會議」「後續追蹤及健○管理」「法律顧問提供專業諮詢與協助」等措施，均以通報或申訴之職場暴力事件已成立為前提，在被告既已開啟相同事件調查並為職場霸凌不成立之認定，被告已無踐行該處理流程之必要。是以，原告對權利未受侵害之被告108年11月29日函此一管理措施作成前之程序事實行為，主張違法而逕提起本件訴訟，核屬不備起訴要件，應予裁定駁回。
⒋至原告主張被告將其通報視為申訴，於申評小組決議不成
立後，以原告有誣告、濫告事實而衍生相關懲處處分，係屬該申訴案衍生之另案事實，應由原告於該具法效性之懲處案為救濟處理，併予說明。
㈤本件既以起訴程序不合法駁回，依程序不備實體不究之原則
，兩造關於申訴案內容之實體主張及舉證，無庸一一論究，併敘明。
六、裁定結論：本件原告之訴不合法。中 華 民 國 111 年 1 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 1 月 13 日
書記官 江 如 青