高雄高等行政法院判決
109年度訴字第250號民國110年2月25日辯論終結原 告 陳啓祥訴訟代理人 李嘉苓 律師被 告 高雄市政府都市發展局代 表 人 楊欽富訴訟代理人 王存偉
李柏緯蕭伊庭上列當事人間都市計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年6月10日高市府法訴字第10930603300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為蘇俊傑，嗣於本件訴訟繫屬中變更為乙○○，業經具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要:
(一)緣原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○段0000000000000000號土地（下稱系爭土地）屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲原告供訴外人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）於系爭土地堆置爐石、砂石，認有土地違規使用情形，違反都市計畫法相關規定，先以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書裁處地勇公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用；該文同時副知原告，請其善盡土地管理維護之責，並督促地勇公司於期限內恢復作農業區合法使用，否則將依法併罰。因系爭土地現場逾期仍未為改善，依序經改制前高雄縣政府99年8月6日府建都字第0000000000A號函檢附同字號裁處書、高雄市政府102年1月15日高市府都發開字第10230158900號函（下稱102年1月15日函）、被告107年7月18日高市都發開字第10732632400號函（下稱107年7月18日函）、108年7月22日高市都發開字第10832824002號函（下稱108年7月22日函）各裁處原告新臺幣（下同）6萬元、9萬元、12萬元、24萬元罰鍰，並分別限於文到次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用、勒令停止使用、勒令停止使用、盡速移除爐渣在案（共計4次裁罰）。
(二)被告於108年12月26日派員前往系爭土地複查時，發現系爭土地仍有持續供地勇公司堆置爐渣等非作農業使用之情事，而未停止使用，經被告調查事實及證據後，認定原告違規使用之事實依然存在，違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用分區管制項目規定之事實明確，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以109年2月25日高市都發開字第10930682002號函（下稱原處分）裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、行政罰應以處罰行為人為原則，被告於109年2月25日處罰行為人地勇公司，併於同日同時處罰地主即原告，實無理由：依最高行政法院91年度判字第23號判決意旨、95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（鈞院102年度訴字第19號判決、臺北高等行政法院100年度簡字第824號判決、臺中高等行政法院91年度訴字第15號判決、100年度簡字第54號判決及91年度訴字第504號判決同旨可參）。被告既已對地勇公司裁處最高額度30萬元罰鍰，應足以達成其行政目的，被告再對土地所有權人即原告課處30萬元罰鍰及勒令停止使用，不具充分、合理及適當理由，亦與上述最高行政法院見解相悖。
2、依都市計畫法第79條第1項法規內容可知，違反者係裁處土地或建築物所有權人或使用人，顯為「或」的選擇關係，非「並」的共同關係。因此，被告就系爭土地裁處時，併同處罰使用人地勇公司與土地所有權人即原告，確與法規相悖，有裁量濫用。又依行政罰法第14條立法理由第2點可知，就違規情節裁處私法人（即地勇公司）之情形，針對義務主體與該義務主體內部之成員係不包括在該條規範範圍內。因此，原告雖係受裁處主體地勇公司之負責人，然以原告為其負責人之關係，率斷認定具共同行為人之共犯關係，顯與立法意旨悖離。縱被告認定原告與行為人地勇公司是共同行為人，原告已督促地勇公司盡速處理搬遷事宜，系爭土地亦於108年6月及9月間均有搬遷出堆置物，可見原告亦非消極無作為，被告未斟酌考量，已違反行政程序法第9條規定，顯有裁量瑕疵。
3、原告確有敦促地勇公司搬遷系爭土地上物料，被告未提出具體證據證明原告有使地勇公司持續違規之故意，顯無理由：被告雖引司法院釋字第275號解釋，主張行政罰應以有故意或過失為必要，原告有使地勇公司持續違規之故意，另辯稱原告所附買賣合約書無法證明停止違規行為之計畫與事實云云。惟按楊建華大法官於司法院釋字第275號一部不同意見書，在具體事件中行為人有無過失，仍須依事實認定之，而事實之認定，則應憑證據。如不以證據認定有無過失之事實，其結果可能形成「無過失亦受處罰」，使「以過失為其責任條件」而受處罰之解釋美意，流於空談。原告確有敦促地勇公司搬遷系爭土地上之物料，地勇公司亦於109年6月間將系爭土地上之物料搬運至地勇公司大發四廠，有搬運前後照片可證。被告空言指摘原告未善盡管理督導之責，有使地勇公司持續違規之故意云云，卻未提出具體證據加以證明，顯與上述一部不同意見書意旨相悖，被告之主張應無理由。
4、細觀高雄市政府102年1月15日函係勒令原告停止使用，並非命原告應恢復原狀（事實上原告並非行為人，亦無從恢復原狀）。然原告早已將系爭土地出租，即無使用之權利，地勇公司亦未再有載運爐石、砂石、廢鐵堆置於系爭土地之行為。系爭土地既已停止使用，被告卻以原告「不恢復原狀」為由，對原告按次處罰，顯然與法不合，應有違誤。
5、原處分裁罰理由未包括行政罰法第15條第1項，被告不得於事後增加此裁罰理由，況原告亦不該當前開規定，被告稱原告有行政罰法第15條第1項情形云云，尚屬無據：被告稱原告係地勇公司代表人，就該公司業務之執行具決策及執行權，負有管理及監督公司執行合法業務之義務，於已知地勇公司有多次違規情形下，仍未善盡管理督導之責，一再使地勇公司為違規行為，顯有使地勇公司持續違規之故意，有行政罰法第15條第1項情形云云。然綜觀原處分所載裁罰依據及理由，均未包括行政罰法第15條第1項規定，前於訴願程序時，被告亦不曾有此主張，自不得臨訟增加裁罰理由。又參照鈞院108年度簡上字第23號判決意旨，可知行政罰法第15條第1項規定，包括私法人之董事或其他有代表權之人究有如何之「執行職務行為」，或如何之「為私法人利益之行為」，「導致」私法人違反行政法上義務並受處罰之客觀構成要件，及有無故意或重大過失之主觀構成要件。本件被告僅以原告係地勇公司之代表人，逕認原告有使地勇公司持續違規之故意。姑不論原告實際上確有敦促地勇公司搬遷系爭土地上之物料，且被告根本未證明原告有如何之「執行職務行為」，或如何之「為私法人利益之行為」，導致地勇公司違反行政法上義務而受裁罰，即原告係如何該當行政罰法第15條第1項規定之客觀構成要件，率稱原告該當前開規定云云，亦屬無據而於法不符。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告所有系爭土地係屬都市計畫農業區，被告108年12月26日派員現場稽查時，發現系爭土地仍堆置大量爐渣，未有明顯改善跡象，非作農業使用，違反都市計畫法農業區相關規定明確。考量原告任地勇公司代表人，自98年2月起即將其所有之系爭土地供該公司堆置爐渣等迄今已逾10年，被告依據行政罰法第18條第1項規定，加重處分罰鍰30萬元以達排除違法使用之行政目的，並勒令停止使用，於法並無不合。
2、原告作為地勇公司在系爭土地堆置爐石、砂石、爐渣決策之參與者，其明知地勇公司承租系爭土地違法堆置使用之情形，仍決意租予其違法堆置，此與一般出租人單純出租土地而無從參與或知悉使用人使用內容之所有權人顯不相侔，足認原告對本件農業區土地違法使用之構成要件實現有助益者，即屬行政罰法第14條第1項故意共同實施違反行政法上義務，上述規定係採取共犯一體概念，只要對違反義務之構成要件的實現有助益者，皆予處罰。高雄市政府以102年1月15日函裁處原告9萬元罰鍰並勒令停止使用，經鈞院103年度訴更一字第10號判決認定原告為系爭土地違規使用之共同行為人，並經最高行政法院104年度判字第627號判決維持。被告於107年7月18日裁處原告12萬元罰鍰，並勒令停止使用，原告提起行政救濟，亦經訴願決定及鈞院108年度訴字第51號判決駁回。被告又以相同理由於108年7月22日裁處原告24萬元罰鍰，原告提起訴願，亦經決定駁回。
3、司法院釋字第275號解釋業已明示，行政罰應以有故意或過失為必要。又數人參與實施行政不法之行為者，學說上稱為「多數犯」，應依參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之。因原告為共犯（經鈞院103年度訴更一字第10號判決原告為系爭土地違規使用之共同行為人），且身兼土地所有權人，其受責難程度相較一般共同行為人更甚，是以，被告衡酌事實及證據與遏止違規行為之需要，依參與行為之作用各別處罰之。
4、原告係地勇公司代表人兼任系爭土地所有權人，顯見原告就該公司業務之執行具決策及執行權，衡酌原告為地勇公司代表人，負有管理及監督公司執行合法業務之義務，其於已知地勇公司有多次違規情形下，仍未善盡管理督導之責，一再使地勇公司為前揭違規行為，堪認原告顯有使地勇公司持續違規之故意，核有行政罰法第15條第1項所定情形。原處分說明四引用之文字，足認有援引行政罰法第15條第1項之意思，無原告所述原處分裁罰理由未包含行政罰法第15條第1項之疑。原告為共犯兼土地所有權人，其受責難程度相較一般共同行為人更甚，且被告對地勇公司及原告採分別處罰，並無原告所訴「越過公司直接對原告課罰」之疑。又原告主張地勇公司於108年6月及9月均有搬遷出堆置物一節，依原告所附買賣合約書內容僅為地勇公司出售爐渣牟利，無法證明停止違規行為之計畫與事實，且被告於108年12月26日查獲系爭土地堆置爐渣，經對比被告108年6月6日查獲之稽查照片，系爭土地仍堆置大量爐渣，原告據此主張免責，亦無理由。至原告主張其有督促地勇公司於109年6月間將系爭土地上物料搬運至該公司大發四廠，該清運時間在稽查日之後，屬事後行為，尚不得據此免責。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告罰鍰30萬元，並勒令停止使用，是否適法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰本件爭訟概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有改制前高雄縣政府99年8月6日府建都字第0000000000A號函及同字號裁處書（本院卷第87至88頁）、高雄市政府102年1月15日函（本院卷第89至90頁）、被告107年7月18日函（本院卷第91至92頁）、被告108年7月22日函（本院卷第93至95頁）、108年12月26日稽查紀錄表及現場照片4幀（本院卷第173至175頁）、原處分及訴願決定書附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用的法令：
1、都市計畫法第79條第1項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
2、都市計畫法第85條：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」
3、都市計畫法高雄市施行細則第1條：「為促進本市土地合理使用及均衡區域發展，並依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定本細則。」
4、都市計畫法高雄市施行細則第18條第11款：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：……十一、農業區。」行為時「高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表」附表
一：「十一、農業區。管制事項：農業區之土地及建築物，除右列規定外，不得為其他使用：一、農業生產。二、農舍。三、農業產銷必要設施。四、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施。五、農村再生相關公共設施。六、公用事業設施。七、土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場。八、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施。九、社會福利設施、幼兒園、兒童課後照顧服務中心。
十、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）。十一、運動場館業。十二、政府重大建設所需之臨時性設施。十三、私設通道。十四、農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者。」
(三)按高雄市政府組織自治條例第2條第2項規定：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」及高雄市政府以99年12月25日高市府四維人企字第0990078117號令訂定發布被告組織規程第3條第7款：「本局設下列各科、室、處，分別掌理各有關事項：……七、都市開發處：都市計畫事業開發地區之勘選規劃執行、都市計畫事業開發地區工程、價值工程規劃執行、管理維護，都市地形及樁位測量、地形圖修測及都市計畫證明服務、都市計畫地區分區管制執行管理及都市計畫容積移轉受理等事項。」高雄市就其依都市計畫法第4條規定取得地方自治團體之團體權限，依行政程序法第11條第1項規定，將有關都市計畫地區分區管制執行管理事項初次劃歸由被告掌理，則被告就本件違反都市計畫法第79條第1項規定之裁罰事件，具有事務管轄之權限，合先敘明。
(四)次按行政罰係對一過去違反行政法上義務行為之非難，而所謂「違反行政法上義務之行為」，以有「行政法上義務」之存在為前提，換言之，必先有「行政法上義務」（包括作為義務、不作為義務、忍受義務、金錢給付義務或物之交付義務等義務），始有「違反行政法上義務之行為」可言，亦因而始有施予「行政罰」之可能，倘行政法上義務尚未發生，則尚無違反行政法上義務之行為可言。而行政法上義務之發生可能基於法律、自治條例或法規命令，也可能基於防止危害之發生或擴大，法律授權行政機關得課予人民一定義務之預防性不利處分；至於違反行政法上義務之行為，通常係以作為方式違反不作為義務，以不作為方式違反作為義務。參諸前揭都市計畫法及其授權命令之都市計畫法高雄市施行細則規定，都市計畫發布實施後，位於高雄市都市計畫範圍內之農業區土地，土地權利關係人僅得按都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一規定核准設置之使用方式使用土地，若土地權利關係人不欲按土地編定內容使用該土地，應先依都市計畫法第24條或第61條規定申請自行擬定或變更細部計畫之程序以變更該土地之使用編定。如土地權利關係人未經獲准變更土地之使用編定，而逕以違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一規定作非農業使用時，即已該當都市計畫法第79條第1項前段規定之處罰要件，亦即主管機關得對違反規定之土地所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰（裁罰性不利處分），並同時勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀（預防性不利處分，即課予違規行為人一定之作為義務以回復到未違規使用原狀或其他符合既有土地使用編定之使用方式）；且如受處分人仍未於合理之改善期間內履行前揭預防性不利處分所應為之作為義務，因其另發生違反預防性不利處分所課行政法上義務之行為，主管機關並得依同條項後段規定施以按次處罰（包含裁罰性不利處分及預防性不利處分），及得對之逕執行強制拆除或採取其他回復土地違規使用前之原狀措施；甚且，受處分人於續被課予前揭按次處罰之預防性不利處分仍不改善或回復土地使用編定之使用方式時，因其又新發生違反預防性不利處分所課行政法上義務之行為，主管機關於稽查屬實後，並得復依都市計畫法第79條第1項後段規定續為按次處罰。換言之，只要受處分人未切實履行主管機關預防性不利處分所課之一定作為義務，縱使其僅是消極地不作為，或僅少許履行但仍未回復到未違規使用時之原狀或其他符合土地使用編定之使用方式，都已該當前揭預防性不利處分所課作為義務之違反，而構成都市計畫法第79條第1項後段規定之處罰要件。至於主管機關對數個土地權利關係人以渠等為共同實施之違規行為人為由，分別對之課以都市計畫法第79條第1項前段規定之處罰及同條項後段之按次處罰後，只要主管機關所為之預防性不利處分未經有權機關予以撤銷，則個別土地權利關係人各以其消極不作為方式未切實履行各自所受之預防性不利處分所課予之作為義務，乃各自構成違反不同處分所課行政法上義務之行為，本應個別處罰，固不待言。
(五)經查，系爭土地為原告所有並屬都市計畫農業區土地，因其為訴外人地勇公司之代表人，並將系爭土地出租供地勇公司堆置廢鐵、爐渣等物，致未依都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一規定作農業使用，前經改制前高雄縣政府以99年8月6日府建都字第0000000000A號函及同字號裁處書，依都市計畫法第79條第1項規定裁處原告6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，且限於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用（原告第1次裁處）；系爭土地經被告102年1月3日稽查仍未回復作農業區之合法使用，復經高雄市政府以102年1月15日函依都市計畫法第79條第1項規定裁處原告9萬元罰鍰，並勒令停止使用（原告第2次裁處）；被告於107年5月30日至系爭土地稽查仍未恢復作農業區之合法使用，被告續以107年7月18日函依都市計畫法第79條第1項規定裁處原告12萬元罰鍰，並勒令停止使用（原告第3次裁處）；被告再於108年6月6日至系爭土地稽查認定系爭土地仍供地勇公司堆置廢鐵、爐渣等物使用，未恢復至都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一規定之容許使用方式，經被告以108年7月22日函依都市計畫法第79條第1項規定裁處原告24萬元罰鍰，並請儘速移除爐渣（原告第4次裁處），而原告不服上述4次裁處，曾先後提出行政救濟，然該等處分迄未經有權機關予以撤銷等情，為兩造所不爭，並有地勇公司基本資料（第169頁）、原告歷次裁處書（第87至95頁）、本院103年度訴更一字第10號（第99至110頁）、108年度訴字第51號（第133至150頁）、109年度訴字第88號判決（第291至308頁）、最高行政法院104年度判字第627號判決（第111至117頁）、109年度判字第466號（第309至318頁）判決等件附本院卷可稽，堪信為真實。依此，被告108年7月22日函既係課予原告負擔儘速移除系爭土地上爐渣義務之預防性不利處分，而該處分迄今既未經有權機關予以撤銷，原告自負有儘速移除系爭土地上爐渣等堆置物以恢復農業使用之義務，且被告於108年12月26日到場稽查時，系爭土地仍有積存大量爐渣等堆置物，未恢復至都市計畫農業區作農業使用之事實，此有被告108年12月26日稽查紀錄表及現場照片4幀（本院卷第173至175頁）附卷可證。參諸前揭都市計畫法及其法規命令之說明，原處分以原告具有108年7月22日函預防性不利處分所課作為義務違反之行為，而依都市計畫法第79條第1項後段規定施以按次處罰，並勒令停止違法使用，核屬適法有據。
(六)原告固主張其雖為地勇公司負責人，但未可據此逕認其與地勇公司為共同行為人之共犯關係，並稱行政罰以處罰行為人為原則，被告既於109年2月25日處罰行為人地勇公司，則同日同時處罰地主即原告，已違反最高行政法院91年度判字第23號判決及95年1月份庭長法官聯席會議決議等實務見解，且有裁量濫用云云。然查，被告作成原處分時，固於同日另向地勇公司作成高市都發開字第10930682001號函略以：「主旨：貴公司於本市○○區○○段○○○○段000000000000000號土地（光明一場）堆置爐渣，違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區之規定，依都市計畫法第79條第1項規定處新臺幣30萬元罰鍰……說明：……四、貴公司……前於旨揭地號土地堆置爐渣，業已違反上開規定，本局以108年7月22日高市都發開字第10832824001號函按次處分新臺幣30萬元罰鍰在案。然本局108年12月26日現場稽查結果，貴公司仍於旨揭地號土地堆置爐渣，並未改善，違反土地使用分區管制規定事證明確……爰依都市計畫法第79條第1項後段規定予以按次處分，處貴公司新臺幣30萬元罰鍰。本案經多次裁罰仍未改善，請盡速移除爐渣。」等語（本院卷第17至18頁），則被告分別對原告與地勇公司裁罰，係基於渠等各自違規之事實，此與原告是否為地勇公司負責人或與地勇公司間有無故意共同實施違規行為，已無必然關係。至於最高行政法院91年度判字第23號判決及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，係關於建築法第91條第1項第1款規定於主管機關對違規行為人第1次裁處時所應斟酌之事項，此與本件被告係依都市計畫法第79條第1項後段規定對原告按次處罰後，因原告違反前次裁處書預防性不利處分所課作為義務，而續依都市計畫法第79條第1項後段規定對違規行為人按次處罰之情形顯有差異，尚不得比附援引。再者，觀諸被告109年2月25日高市都發開字第10930682001號函對地勇公司處分內容，被告以上述函文對地勇公司及以原處分對原告所為預防性不利處分所課予之作為義務內容雖相同，致使彼等間就該作為義務之履行有不真正連帶關係（即只要其中一人履行其自身所負應將系爭土地恢復作農業使用之改善義務，就會使另一人基於另一處分所負之改善義務同樣達到履行之效果），但地勇公司與原告既係基於不同之原因及處分而擔負此等行政法上之作為義務，縱使其作為義務之內容相同，仍屬各自獨立之公法義務，且其是否該當違規行為之處罰要件亦各自認定。系爭土地於被告108年12月26日現場稽查時既仍持續堆置爐渣而未恢復該地應作農業使用之原狀，則原告違反被告108年7月22日函預防性不利處分所課作為義務即屬明確，此與地勇公司另有違反其他處分所負作為義務而遭被告裁罰之事實無涉，並無被告僅得處罰地勇公司而不得處罰原告之情事。至於被告以原告違反預防性不利處分所為之按次處罰，得選擇再次課予其預防性不利處分，或逕執行強制拆除等其他恢復土地違規使用原狀之措施，然此屬被告之裁量權限，且後者通常被認定係屬對違規行為人較嚴重之財產權利侵害手段，如無具備其他公益維護之必要性與急迫性，則被告未選擇執行對受處分人權利損害較大之措施，亦難逕指其違法。
(七)原告另主張高雄市政府102年1月15日函僅勒令其停止使用，非命其恢復原狀，且地勇公司未再有載運、堆置行為，已停止使用，被告卻以其不恢復原狀為由按次處罰；又以其已督促地勇公司儘速搬遷，系爭土地於108年6月及9月間均有搬遷出堆置物，非消極無作為為由，指摘被告漏未審酌有裁量瑕疵，且未證明原告有使地勇公司持續違規之故意等語。然按都市計畫法第79條第1項前段之預防性不利處分固包含勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等措施，然無論是拆除、改建、停止使用或恢復原狀等處置，其處分固因違規行為態樣而致作為義務內容有所差異，但其本質均是責令行為人將都市計畫土地上之違規行為除去，以恢復既有都市計畫容許使用規劃之命令。且查，改制前高雄縣政府99年8月6日府建都字第0000000000A號函及同字號裁處書，業已勒令原告立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用（本院卷第87至88頁）；爾後高雄市政府102年1月15日函、被告107年7月18日函均勒令原告停止使用（本院卷第89頁、第91頁），核係勒令原告停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，而被告108年7月22日函更明令原告應儘速移除爐渣等語（本院卷第94頁）。依此，原告依上述函文即負有將系爭土地所堆置爐渣剷除，以恢復系爭土地作為都市計畫農業區合法使用原貌之作為義務。然被告108年12月26日現場稽查時，系爭土地仍持續堆置相當數量之爐渣而未剷除，已如前述，且此次稽查距離被告前次稽查（108年6月6日）相隔半年有餘，則被告以其已給予原告相當之改善期間仍未將系爭土地上堆置之爐渣剷除，縱使原告未繼續增加堆置爐渣數量，甚至有減少爐渣數量，但只要原告事實上未剷除系爭土地上爐渣恢復至都市計畫農業區土地使用原狀，原告仍屬怠於履行其作為義務，核其情節縱無故意，亦存有漏未注意之過失。原告提出之108年6月10日、同年9月16日地勇公司與其他公司簽訂之「光明一廠爐下渣著磁料」買賣合約書（本院卷第39至41頁），縱如原告所述有減少爐渣數量，仍無礙於系爭土地迄至108年12月26日稽查時依然持續堆置爐渣而未剷除以恢復至都市計畫農業區土地使用原狀之事實，故原告主張尚不足採。至於原告所提地勇公司109年5月31日、同年6月22日搬運前後照片（本院卷第221頁、第223頁），縱然屬實，惟僅屬事後改善行為，亦不影響本件違規行為之成立。是被告以原告違反前揭預防性不利處分為由，續依都市計畫法第79條第1項後段規定按次處罰，並無違誤，原告上述主張，均無可採。
(八)綜上所述，原告前揭主張均無足取；原處分以原告受有108年7月22日函之預防性不利處分，然於被告108年12月26日現場稽查時發現原告迄未改善而有違反上述作為義務，乃依都市計畫法第79條第1項後段規定續處以罰鍰30萬元，並勒令停止使用等情，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，乃原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 110 年 3 月 16 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 16 日
書記官 凃 明 鵑