高雄高等行政法院判決
109年度訴字第276號110年2月24日辯論終結原 告 許若萃訴訟代理人 戴勝利 律師
林仲豪 律師吳佳龍 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 謝炅廷
林順福上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國109年7月28日台內訴字第1090420364號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（即被告民國109年4月27日府地價字第1090504175號函之復議處分）均撤銷。
二、被告對於原告108年12月13日異議書就徵收補償價額異議之申請，應依本判決之法律見解作成決定。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣被告為辦理「國道1號永康交流道聯絡道工程4-11-40M都市○○道路案」（下稱系爭工程），申請徵收臺南市安南區（下同）東和段6地號等62筆土地，並一併徵收其土地改良物，經內政部以民國108年10月9日台內地字第1080265619號函核准，並經被告以108年11月13日府地用字第0000000000A號公告徵收，公告期間自108年11月14日起至同年12月13日止。原告所有東和段26、26-1地號及與他人共有東和段9地號、和農段205-2、205-3地號等5筆土地（下稱系爭土地）位於上述徵收範圍內，原告認補償地價遠低於市價，以108年12月13日異議書提出異議，經被告以查估過程並無違誤，系爭土地之補償價格每平方公尺新臺幣（下同）14,621元尚屬合理為由，以108年12月31日府地價字第1081482887號函之異議處分（下稱被告108年12月31日異議處分）通知原告查處結果，原告仍不服，經被告提交臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）109年3月30日第2次會議復議結果，決議維持原補償價格。被告據為109年4月27日府地價字第1090504175號函之復議處分（下稱被告109年4月27日復議處分），原告仍未甘服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、與系爭土地相鄰之東和段27-3地號土地所有人蘇淑芬，近期委託中信房屋仲介買賣之價格，總金額為44,500,000元，由面積1329.34平方公尺換算其價格為每平方公尺33,475元，乃原處分陳稱每平方公尺價格14,621元的2.29倍，由此可知原處分及訴願決定稱其徵收價格與當期當地市場正常交易價格相符，並非事實。
2、被告108年12月31日府地價字第1081482887號函復原告其計算方式，其中東和段23地號土地其地價即為35,300元，顯與前開東和段27-3地號土地交易金額相近，被告卻以「經依查估辦法按毗鄰P020-00（14,300cm）P021-02（35,300cm）（按：即東和段23地號）二個非公保地之區段線比例加權平均計算P001-04區段地價，爰計算後P001-04之區段地價為每平方公尺14,400元」，均未見其計算公式為何？且同為東和段相近土地，何以27-3地號市價33,475元、23地號35,300元，而原告所有之系爭土地卻僅有14,621元？其決定顯然欠缺當期地價市場正常交易價格之理由，有違「等者等之、不等者不等之」平等原則。
3、被告所提P020-00農業區段具代表性之「東和段12-1地號土地」查估地價為14,30○○○區段○段長度為93,026cm；P000-0○○○區○○○區段具代表性「東和段23地號土地」查估地價為35,30○○○區段○段長度為283cm○○○區段○段長度相去甚遠，前者為後者的328.71倍，又恰巧前者地價遠低於後者，得出系爭土地之公保地區段地價為每平方公尺14,400元，每平方公尺僅多出東和段12-1地號土地100元，明顯偏向地價較低之土地，更見被告於系爭土地計算上之不平等性。
4、系爭土地上現為原告合法經營逾30年的「加州加油站」，領有使用執照，其屬特許事業，且面臨長和路一段大馬路，土地取得較一般工業用地價格更高，自應比照商業區土地價格估算之，且按加油站設置管理規則第8條規定：「申請於都市計畫地區及非都市土地甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地（加油站）設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：……」顯見系爭土地上加油站之設置，實與一般住宅無異，其土地之查估至少應以住宅用地為選取。然被告竟以一般特定農地且未臨大馬路面臨產業道路標準之價格為徵收，更見其徵收價格不合理之處。故本件至少應以東和段23地號農業區建地目土地查估後之價格即每平方公尺35,300元，並審酌加油站價值，徵收補償價格增加至每平方公尺50,000元。且被告就東和段23地號之區段線長度陳稱僅283公分云云，但經地籍圖實測至少臨路寬度為600公分以上，亦見其查估過程確有明顯之瑕疵存在。
5、被告以東和段12地號及同段23地號土地為比準地，因案例蒐集期間（107年3月2日至同年9月1日）適當案例不足，依查估辦法第17條第3項放寬至估價基準日前1年，且依同辦法第19條第2項規定，選擇4件使用性質、條件相似之買賣實例為比較標的云云。然其中買賣實例編號1即十字段363地號土地，其離徵收區段約6.7公里，且係偏遠小徑，自與系爭土地所臨長和路一段大馬路不可相提並論。況由被告所提證17可知，頁碼30○○○區○○段121～150地號、交易日期：107年4月、土地正常單價：每平方公尺17242元」（該地係產業道路之農路旁）、頁碼32○○○區○○段1261～1290地號、交易日期：107年8月、土地正常單價：每平方公尺23,197元」及頁碼32○○○區○○段481～510地號、交易日期：106年10月、每平方公尺18,025元」均與系爭徵收區段距離甚近，且交易時間離估價基準日較近，僅因為持分交易即遭被告不予採用，然依查估辦法第7條規定，如上開土地買賣實例確有價格偏高或偏低之情況，應先做適當調整，如確實無法適當調整而有「該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時」即查估辦法第7條但書之情形，始得不予採用。故被告之查估過程所選取之實際買賣案例，實有重大瑕疵存在。
6、因此，原處分及訴願決定認定系爭土地徵收市價為每平方公尺14,621元，顯與當地市場正常交易價格至少33,475元以上相去甚遠，侵害原告權益甚明，而系爭土地同段23地號土地每平方公尺為35,300元，現為鐵皮工廠，而同段27-3地號土地109年5月29日之成交單價為每平方公尺33,475元，現無建物，而系爭土地其上蓋有加油站等建物，等同商業區，每平方公尺自應以50,000元為合理。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告就系爭土地徵收補償費，應以每平方公尺50,000元計算，作成再給付原告26,405,113元之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、系爭土地徵收補償價格，係被告委由客觀不動產估價師事務所（下稱查估單位）辦理徵收補償市價查估，嗣由被告就系爭土地辦理徵收補償市價查估作業程序，其買賣實例選取、地價區段劃設、比準地地價查估及決定宗地市價過程，於法並無違誤，並符合徵收當期當地市場正常交易價格，茲就徵收補償價格之形成，分述如下：
(1)估價基準日：107年9月1日。
(2)用地範圍區段劃分：本案屬都市計畫內帶狀公共設施保留地，依查估辦法第10條規定斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，並視臨街情形或原建築使用情形及二側非保留地地價區段差異，將系爭土地劃屬P001-04公保地地價區段、毗鄰部分劃設2個非公保地地價區段。①系爭土地所屬徵收範圍公保地地價區段（P001-04地價區段）○○○區○○路○段(鹽水溪排水線至鹽水溪)之道路用地（毗鄰非保留地區段P020-00、P021-02）。②毗鄰部分共劃設2個非公保地地價區段：(A)P020-00地價區段○○○區○○路○段（鹽水溪排水線至鹽水溪）兩側之農業區。(B)P000-0○○○區段○○○區○○路○段南側（東和段23地號）之農業區建地目。
(3)案例選取及蒐集期間：因本案毗鄰P020-00、P000-0○○○區段於案例蒐集期間內（107年3月2日至同年9月1日）適當實例不足，爰依查估辦法第17條第3項規定將案例蒐集期間放寬至估價基準日前一年內（106年9月2日至107年9月1日）並依查估辦法第19條第2項規定於附近地區選擇4件使用性質、條件相似之買賣實例，並分別劃設4個買賣實例地價區段。①P101-00地價區段○○○區○○○街（智安四街98巷至安吉路一段999巷）東側之農業區。買賣實例編號1：農業區○○○區○○段○○○○號，106年11月19日交易，經依查估辦法第13條規定計算，土地之正常單價為每平方公尺16,332元。
②P103-00地價區段○○○區○○路○段（州南六街至州南路）西側之第四種住宅區。買賣實例編號2：第四種住宅區○○○區○○段○○○○○號，106年9月27日交易，經依查估辦法第13條規定計算，土地正常單價為每平方公尺46,036元。
③P104-00地價區段○○○區○○路（大聖三街至大聖二街）東側之第四種住宅區。買賣實例編號3：第四種住宅區○○○區○○段○○○○號，106年11月30日交易，經依查估辦法第13條規定計算，土地之正常單價為每平方公尺48,559元。
④P105-00地價區段○○○區○○路（州南五街至州南一街（兩側之第四種住宅區。買賣實例編號4：第四種住宅區○○○區○○段○○○○○號，106年11月29日交易，經依查估辦法第13條規定計算，土地正常單價為每平方公尺54,438元。
(4)毗鄰非公保地區段選取比準地及比準地地價查估：依查估辦法第18條規定，於毗鄰非公保地區段內選取具有代表性之土地為該區段之比準地，進行價格日期、區域因素及個別因素調整，並考量價格形成因素之相近程度，估計毗鄰各非公保地區段比準地地價。就①P000-0○○○區區段○○○區段內具代表性之東和段12-1地號土地為比準地，並以實例1估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺14,300元（實例1調整價格日期0.80%、區域因素-5.00%、個別因素-9.00%）。②P000-0○○○區○○○區段：選取區段內具代表性○○○區○○段○○○號土地為比準地，並以實例2、3、4估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺35,300元（實例2調整價格日期1.70%、區域因素-26.25%、個別因素-13.00%；實例3調整價格日期0.80%、區域因素-5.75%、個別因素-14.50%；實例4調整價格日期0.80%、區域因素-23.25%、個別因素-19.00%）。
(5)估計宗地地價：依查估辦法規定按毗鄰P020-00（93,026cm）、P021-02（283cm）二個非公保地之區段線比例加權平均計算P001-04區段地價，爰計算後P001-04之區段地價為每平方公尺14,400元，則系爭土地市價即為每平方公尺14,400元，相關估計成果提經地評會108年4月15日第2次會議評議通過。
(6)又本件於108年11月13日公告徵收，爰依查估辦法第30條規定，應按安南區108年全區市價變動幅度（地評會108年5月24日第3次會議評定為101.53%）計算調整徵收補償價額，系爭土地調整後之公告徵收補償地價為每平方公尺14,621元，查估過程於法尚無違誤。
2、系爭土地為道路用地，毗鄰周邊農業區廠房林立，多非按法定用途使用，本件為長和路道路拓寬工程，於108年11月14日公告徵收，按查估辦法規定，估價基準日為107年9月1日，案例蒐集期間為106年9月2日至107年9月1日，毗鄰○○區段估價條件為農業區，而原告所提之東和段27-3地號土地交易，依其不動產買賣成交案件實際資訊申報書，交易日期為109年4月11日，顯係道路拓寬環境改善後之土地出售價格，其交通條件、交易時點與估價基準日當時皆不相同，顯已非徵收當期當地之交易價格，且該交易日期已逾案例蒐集期間近2年，依法自不能採用，原告逕以未合法定案例蒐集期間之交易，指稱系爭土地徵收補償悖離當地正常交易價格，非但於法無據，亦與事實不符。
3、系爭土地為道路用地，依查估辦法第22條規定，應按毗鄰非公保地之區段地價平均計算補償市價，系爭東和段9地號、和農段205-2、205-3地號等3筆土地之現況係供長和路道路使用；東和段26、26-1地號2筆土地雖毗鄰加州加油站，惟該加油站位於都市計畫農業區，雖因容許得作加油站使用，但與附近土地均同為農業區，其管制條件並無不同，爰劃屬毗鄰之P020-00農業區區段，於法有據。原告雖主張加油站使用效益高於農業區，應比照商業區查估地價，惟土地估價依法應按其法定管制條件查估，有關加油站使用之補償，需地機關已依規定另以地上物補償、遷移費及營業損失等方式予以補償，土地徵收補償與地上物補償有別，依查估辦法規定仍應以土地現行使用管制條件查估，即本件仍應依所毗鄰「農業區」及「農業區建地目」土地使用管制條件查估。再者，本件以東和段12-1地號土地為比準地查估P020-00區段地價及以東和段23地號土地為比準地查估P021-02區段地價時，其選取之比準地皆以面臨主要道路（長和路一段）條件辦理查估，爰此，原告主張系爭土地應以商業區土地估價，並指摘以未臨大馬路之價格徵收，自屬無據。
4、另依內政部109年10月27日台內地字第1090140538號函：「……有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以台內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第6條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條填寫買賣實例調查表。是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」本件查估單位就案例蒐集期間（107年3月2日至同年9月1日）及依土地徵收補償市價查估辦法第17條規定將案例蒐集期間放寬至估價基準日前一年內（106年9月2日至107年9月1日）所調查之買賣實例以及選取、不選取作為比較標的之情形，於108年4月15日地評會審議及109年3月30日地評會復議時皆詳予列明向地評會委員說明，程序並無不合。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告為確定其補償價額所進行之查估程序是否合法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
1、如爭訟概要欄所記載之事實，已經兩造各陳在卷，並有被告108年11月13日府地用字第0000000000A號公告（第93-95頁）、原告108年12月13日異議書（第95頁）、被告108年12月31日異議處分（第99-105頁）、原告109年1月31日異議書（第106-107頁）、被告109年4月27日復議處分（第92頁）、訴願決定書（第2-10頁）附訴願卷可查，足以信實。
2、又被告自陳於法定蒐集期間之半年內（農業區）共調查20個買賣實例，但均未填寫買賣實例調查表，只有放寬蒐集期間至1年而增加之買賣實例其中1件有填寫買賣實例調查表等事實（詳見本院109年12月16日準備程序筆錄），亦有被告所提案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表（農業區）為憑，可以認定。
(二)依最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「土地徵收條例第22條第1項前段規定：『土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。』同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：『……應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。』該條例第22條第2項後段並規定『土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟』。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人『選擇』一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且『選擇』並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，……。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟......。」足見異議及復議程序為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，而於直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，始以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。本件救濟係經復議程序，經實質審查維持原補償價格，並由被告109年4月27日復議處分函復原告。因此，應以復議處分為本件程序標的。
(三)被告為確定其補償價額所進行之查估程序並不合法：
1、應適用的法令：
(1)土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」又土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）係主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權而訂定，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，具法規命令之性質，主管機關辦理土地徵收地價補償時，自應遵守市價查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法補償。倘主管機關未依查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地之補償價額，自難謂被徵收土地所有人已受合法之地價補償。
(2)依查估辦法第2條：「本辦法用詞定義如下：市價：指市場正常交易價格。比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。估計實例土地正常單價。選取比準地及查估比準地地價。估計預定徵收土地宗地單位市價。徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：急買急賣或急出租急承租。期待因素影響之交易。受債權債務關係影響之交易。親友關係人間之交易。畸零地或有合併使用之交易。地上物處理有糾紛之交易。拍賣。公有土地標售、讓售。受迷信影響之交易。包含公共設施用地之交易。人為哄抬之交易。與法定用途不符之交易。其他特殊交易。」第8條：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。有無特殊付款方式。實例狀況。有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第13條第1款：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。」第17條：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1至3項：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1至3項：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。」等規定可知，辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，始得放寬至估價基準日前1年內。蒐集市場買賣實例後，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例之土地正常單價，僅於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，以決定比準地地價。如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他與比準地屬同一供需圈之相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地選取比較標的，並進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價，再據以估計徵收土地宗地單位市價，並提交地評會評定。又依查估辦法第19條第1項第1款之規定，買賣實例須依同辦法第13條估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，因此在買賣實例之土地正常單價決定前，查估機關尚無從知悉何筆買賣實例將被選定為比較標的。是以，依土地徵收補償市價查估辦理之程序，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知哪些買賣實例會成為比較標的。從而，倘若查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間之全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之買賣實例填寫時，因為地評會對於案例蒐集期間之買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法（最高行政法院108年度判字第83號、108年度判字第539號、109年度判字第333號參照）。
2、經查，被告為辦理系爭工程而經內政部核准徵收之系爭土地劃屬P001-004公共設施保留地地價區段，為都市○○道路用地（長和路一段【鹽水溪排水線至鹽水溪】之道路用地），並毗鄰P020-00及P021-02等農業區及農業區可供建築使用之非公共設施保留地地價區段；又本件估價基準日為107年9月1日，案例蒐集期間為107年3月2日至107年9月1日，被告以非公共設施保留地地價區段於案例蒐集期間內無適當實例為由，放寬案例蒐集期間至估價基準日前1年內（即106年9月2日至107年9月1日）；復於P020-00地價區段，選取東和段12-1地號土地為比準地，並在同屬農業區之P101-00地價區段，選取十字段363地號土地（交易日期：106年11月19日）作為比較標的，經調整至估價基準日之土地正常單價為每平方公尺16,332元，於進行區域因素及個別因素調整後，算得P000-0○○○區段○○段○○○○○號土地比準地之價格為每平方公尺14,300元，據為P000-0○○○區段○區段地價；被告又於P021-02地價區段內，選取東和段23地號土地為比準地，並在屬第四種住宅區P103-00、P104-00及P000-0○○○區段，分別選取州南段1732地號（交易日期：106年9月27日）、福國段724地號（交易日期：106年11月30日）及州南段1744地號（交易日期106年11月29日）等3筆土地作為比較標的，經調整至估價基準日之土地正常單價分別為每平方公尺46,036元、48,559元及54,438元，進行區域因素及個別因素調整後，算得P000-0○○○區段○○段○○○號土地比準地價格為每平方公尺35,300元，據以作為P000-0○○○區段○區段地價；系爭土地所屬P001-04公共設施保留地地價區段，分別毗鄰P020-00、P021-02非公共設施保留地地價區段及P001-03、P18-00、P019-00公共設施保留地地價區段，因P001-03、P18-00及P019-00為公共設施保留地地價區段，不納入計算，將毗鄰P020-00、P021-02非公共設施保留○○○區段○區段線比例加權平均計算，其區段地價為每平方公尺14,400元，是系爭土地位屬P001-04公共設施保留○○○區段，其徵收補償價格為每平方公尺14,400元，並經地評會108年4月15日第2次會議評議通過；又本件於108年11月13日公告徵收，依查估辦法第30條規定及地評會108年5月24日第3次會議評定安南區108年市價變動幅度為101.53%，系爭土地徵收補償市價爰調整為每平方公尺14,621元等情，固有買賣實例調查估價表、比較法調查估價表、比準地地價估計表、公共設施保留地地價加權平均計算表、徵收土地宗地市價評議表及地評會相關會議紀錄（影本）附訴願卷可稽。
3、惟依被告所陳略以據其調查結果，在案例蒐集期間之半年內（即107年3月2日至107年9月1日）共有20個買賣實例（即本院卷第331-332頁案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表【農業區】綠色部份），或為持分交易，或屬親友間的交易，或有合併使用的情形等各種狀況，因為無法量化調整，所以予以排除不用，均未填寫買賣實例調查表，只有放寬蒐集期間至1年而增加之買賣實例（即本院卷第332-333頁藍色部份）有1件有填寫買賣實例調查表等語（本院109年12月16日準備程序筆錄）；又依被告案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表(住宅區)（本院卷第334-336頁）所示，在案例蒐集期間之半年內（即107年3月2日至107年9月1日）另有8個買賣實例，或因所臨道路條件不同，或因與鄰地合併使用，或為特殊關係交易，或為持分交易，均予以排除不用，亦未填寫買賣實例調查表，只有放寬蒐集期間至1年而增加之買賣實例（即本院卷第334-336頁藍色部份）其中3件有填寫買賣實例調查表等情，有用地範圍附近買賣實例分布圖附本院卷（第324-328頁）為憑，可以認定。然如前述，案例蒐集期間之買賣實例價格如明顯偏高或偏低，且有查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計實例土地之正常單價，例外於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例，而非謂買賣實例有查估辦法第7條規定之特殊情況時，即依同條但書規定不予採用，且不須填寫買賣實例調查估價表。準此以言，被告未依查估辦法第6條規定，就上述案例蒐集期間農業區20個買賣實例（即本院卷第331-332頁案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表【農業區】綠色部份）及住宅區8個買賣實例（即本院卷第334頁案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表【住宅區】綠色部份）之全部土地交易填載買賣實例調查估價表，其查估程序即有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性，即堪認定。
4、被告雖舉內政部109年10月27日台內地字第1090140538號函：「……有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以台內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第6條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條填寫買賣實例調查表。
是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」並主張本件查估單位就案例蒐集期間（107年3月2日至同年9月1日）及依土地徵收補償市價查估辦法第17條規定將案例蒐集期間放寬至估價基準日前一年內（106年9月2日至107年9月1日）所調查之買賣實例以及選取、不選取作為比較標的之情形，於108年4月15日地評會審議及109年3月30日地評會復議時皆詳予列明向地評會委員說明，程序並無不合等語。然因查估辦法第6條第1項已明定辦理土地徵收補償市價查估，依同辦法第4條第2款調查實例，「應」填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表，並無除外之規定，解釋上，填寫買賣實例調查估價表不因買賣實例是否經採為比較標的而有不同，內政部上述函釋意旨核與查估辦法明文規定不合，不得作為辦理市價查估之依據。再者，比準地比較價格之查估，於案例蒐集期間內無適當實例可選為比較標的時，依查估辦法第17條第3項規定，比較標的之選取，得放寬至估價基準日前1年內之買賣實例。所指「無適當實例」屬不確定法律概念，依其文義，應包含事實上該期間無買賣實例，及買賣實例作為比較標的不適當之情形。至於案例蒐集期間內有買賣實例，須存在何種條件，始得認該買賣實例作為比較標的不適當，當係指買賣實例土地所具備之條件，與比準地間存有之差異，經進行區域因素及個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格，而不適合作為認定比準地比較標的而言，此一判斷，涉及土地估價之專業知識，具有高度專業性。行政法院就此爭議為審查時，固應尊重由專家參與之地評會判斷，惟查估機關估計預定徵收土地宗地單位市價時，未遵守法定查估程序，而未就案例蒐集期間內之買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，僅對於採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間內之買賣實例，是否果如查估機關所認定為不適合作為比較標的，並無依規定應填載之全部買賣實例調查估價表可供確實查核審認，地評會在此事實基礎下，以查估機關認案例蒐集期間地價區段內之買賣實例全部均不宜選取作為比較標的為事實基礎，作成補償價格評定結果之決議，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，亦有違法。
(四)綜上所述，被告僅因宗地條件或道路條件不同等因素，即認該買賣實例不宜選取為比較標的，而逕於其他地區選取比較標的，以推估比準地試算價格，未依查估辦法第7條及第8條規定，於有特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，即逕予排除，應認原處分之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性；訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（含復議結果），為有理由，應予准許。至於原告求為判決逕命被告應作成再給付原告26,405,113元之行政處分部分，因系爭土地之徵收補償地價，尚待被告依法定程序完成查估後方能確定，故本件事證尚未明確，本院無從自為判決，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，就此請求有理由部分，判命被告應依本判決之法律見解另為適法之處分，並就其請求未達全部有理由部分，予以駁回。又本件兩造其餘陳述主張核與本件判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、判決結論︰原告之訴一部有理由，一部無理由。中 華 民 國 110 年 3 月 24 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 24 日
書記官 楊 曜 嘉