高雄高等行政法院判決
109年度訴字第209號民國110年9月14日辯論終結原 告 蔡政學訴訟代理人 賴鴻鳴 律師
陳妍蓁 律師鄭淵基 律師被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 謝世傑訴訟代理人 黃紹文 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國109年2月3日府法濟字第1090127880號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院行政訴訟庭裁定移送前來，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告於民國107年11月21日及108年6月11日至原告承租之臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）稽查，發現系爭土地堆置大量廢玻璃纖維之情形，且未設置防止雨水流入、滲透之設備，有違反廢棄物清理法第36條第1項及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準(下稱處理標準)第10條第1項第1款規定情事，被告以108年7月12日環事字第1080073187號函對原告予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖於同年月24日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反前開規定之事實明確，乃依廢棄物清理法第52條、違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條第2款附表2項次13之規定，以108年9月17日環事廢裁字第108092971號執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱原處分）裁處新臺幣（下同）7萬2,000元罰鍰及環境講習2小時，並限期於108年10月31日內完成改善。原告不服提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告於108年6月11日查獲之廢玻璃纖維等物，並非原告所堆置：
(1)被告認定現場廢玻璃纖維是原告所堆置之證據，主要是行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林所）106年4月29日及106年10月31日空照圖，惟無當日(108年6月11日)之現場稽查紀錄或照片，則106年4月29日及同年10月31日現場有無堆置物品？如有堆置，究為何物？數量多少？無法單憑航空照片即能遽認系爭土地上有堆置廢玻璃纖維。因原告租約於106年9月1日到期，到期前已將土地堆置物品清空，根據Google 106年8月28日衛星照片(下稱空照圖)，現場未見大量廢棄物，然依107年10月1日（原告誤植為21日)空照圖，現場已遭堆置大量廢棄物(照片白色部分)，應認系爭土地係於原告106年9月1日租約到期返還土地後，始遭他人堆置大量廢棄物。
(2)系爭土地地主○○○住在系爭土地上，豈能任由原告於租約到期後，仍遺留高達數噸之廢玻璃纖維廢棄物於其上，而未要求原告清除？租約到期後，系爭土地為無任何圍籬之空地，則第三人均有可能於系爭土地上堆置廢棄物。被告於108年6月11日稽查時，距原告106年9月1日租約到期返還系爭土地已將近兩年，系爭土地既不在原告管理使用中，自不得排除係遭第三人傾倒堆置之可能。
2、被告固援引原告與○○○於106年9月7日簽訂之同意書（下稱系爭同意書），主張原告於租約期滿後仍繼續使用系爭土地，據此推論108年6月11日查獲之廢棄物是原告所堆置云云。惟查：
(1)系爭同意書是針對原告所有之地上物，而「地上物」係指有經濟價值之物，有別於無經濟價值之廢棄物。原告在系爭土地上設有貨櫃屋（下稱系爭貨櫃屋），因來不及於106年9月1日前移除，○○○為避免權利歸屬爭議，遂要求原告於106年12月31日前移除，系爭同意書遂約定「逾期視同放棄地上物所有權利」「逾期同意土地所有權人自行處理」，若所堆置係廢棄物，○○○豈會同意由其自行處理廢棄物？
(2)101年3月4日至106年8月28日空照圖均可見到白色之系爭貨櫃屋，107年10月1日、108年2月12日空照圖則已移除，被告所附107年4月22日空照圖亦可見系爭貨櫃屋已經移除，足見系爭同意書確實係針對系爭貨櫃屋之去留及權利歸屬所為。故系爭同意書並不足以證明原告於租約到期後，有持續管理使用系爭土地。且系爭同意書係要求原告於106年12月31日前移除，距被告提出107年4月22日空照圖間隔3個月又22天，且被告亦承認查獲之廢棄物只需不到一週即可堆置該數量，則縱然原告遲至106年12月31日始移除系爭貨櫃屋，然107年1月1日至107年4月22日期間共有16週，系爭土地為無任何圍籬之空地，被告如何排除此期間遭第三人堆置廢棄物之可能？如何證明原告即是堆置廢棄物之行為人？苟被告未能證明，即應撤銷違法之原處分。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告於108年6月11日至系爭土地稽查時，查獲現場堆置廢玻璃纖維及其中摻雜部分土石方，系爭土地地主（訴外人○○○，○○○之繼承人）於107年6月29日即寄發存證信函要求原告清理系爭土地上廢棄物，並表示前已數次要求原告出面處理，但原告均置之不理。再參酌系爭同意書載明：「……迄今租期已屆至，雙方約定租賃人蔡政學於○○區○○段137-1等7筆土地上之所有地上物，應於106年12月31日前清理乾淨，逾期視同放棄地上物所有權利，其地上物同意土地所有權人自行處理另租賃人蔡政學同意放棄法律上之抗辯權。」另依地主○○○、○○○109年1月15日、19日之陳述意見書亦載明原告為堆置之行為人。另依109年2月18日被告事業廢棄物管理稽查紀錄(下稱稽查紀錄)，地主亦表明：「……上開土地廢棄物為土地承租人蔡政學（……臺南市○○區○○路○○○巷○○○○○號）堆置，於106年9月1日租約到期後僅將土地上具價值機具搬離，並留置大量廢玻璃纖維等廢棄物，並○○○區○○段140、140-1地號土地開挖，將廢棄物堆置於139、139-1地上，地主經多次以電話及通訊軟體聯絡蔡政學，請其儘速清理土地上廢棄物，蔡政學皆不予理會，租約到期後蔡君仍持續使用土地。」顯可認原告係堆置系爭廢棄物之行為人。
2、原告確於102年8月向地主承租系爭土地後，即供不詳人士將所清除之土方、底泥等廢棄物堆置於系爭土地，嗣經被告人員於103年11月17日、12月5日及12月22日前往稽查，發覺該場址內堆置有瀝青混合物、土方、堆肥、玻璃纖維及疑似底泥之不明廢棄物，其中疑似底泥之不明廢棄物經被告採樣檢測結果，其廢液氫離子濃度指數（pH值）為12.6 (標準值為pH12.5)，係屬有害事業廢棄物，經被告以原告未領有廢棄物清除許可文件，即從事廢棄物清除，移請臺灣臺南地方檢察署（下稱臺南地檢署）偵辦，該署認原告違反廢棄物清理法第46條第4款規定，而予其緩起訴處分(臺南地檢署檢察官104年度偵字第17706號緩起訴處分書，下稱系爭緩起訴處分書)。原告顯為占有管理土地之人。原告於104年6月3日向被告陳報其承租之系爭土地，原堆置回填摻有可再利用玻璃纖維之營建剩餘土方，已清除完畢，被告乃於104年6月4日前往系爭土地複查，查認：「現場堆置處業已清除完畢……惟現場尚未提供清除處理聯單，則請蔡政學君儘速提供。」惟迄今仍未提供相關之清除處理聯單。而比對空照圖，前案複查後至本案查獲時之土地地表堆置情形，在104年10月至106年8月間，地表尚無明顯變化，但參酌農林所106年4月29日、10月31日及107年4月22日之空照圖，可見該段期間有明顯之地表現狀變動情形，其中系爭土地南側已被挖掘成水坑，系爭土地北側則見明顯之玻璃纖維廢棄物堆高放置，與上開系爭土地104年現場情形顯屬有別，故系爭土地上堆置廢棄物情狀不同，顯係另一次之違反法規之不法行為。
3、原告雖稱如其未清除，租約到期後地主即會要求其清除云云，然因被告至系爭土地稽查時，確實查獲其上堆置廢棄物，另依系爭同意書之約定，原告應於106年12月31日前完成清除，可據此推知當時其上有堆置物占有之情形，而○○○亦於107年6月29日以存證信函，要求原告於1個月內清除完畢，可見原告並未完成清除，亦未返還土地，故原告上開主張顯不可採。
4、依空照圖顯示，101年3月時系爭土地為水塘，但自出租與原告後，102年11月空照圖即顯示有部分水塘範圍被堆填，至103年7月份則已被完成掩埋，經他人檢舉，被告於103年11月前往稽查而查獲，並將原告移送，該堆填之廢棄物即包含有玻璃纖維等，原告當時坦承犯行並將地表可見之廢棄物清除，才獲檢察官為緩起訴處分，但當時被告有要求原告應提出具體廢棄物之流向，但原告並未提出。本件依空照圖顯示，系爭土地於原告簽立系爭同意書時，地表面貌尚無水塘，惟於107年4月22日空照圖，已可明顯看出系爭土地南側部分已開挖成水塘，北側則堆置有玻璃纖維等廢棄物，除新堆置外，應係以怪手挖出堆填物，以貨車搬運載卸至北側堆置；形成一列列小丘狀，而現場並無任何之防止水體流入、滲透之設備或措施，原告上開行為事實依廢棄物清理法第52條予以處罰，自屬有據。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告於107年4月22日至108年6月11日究竟有無於系爭土地堆置玻璃纖維及土石方？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原處分(臺灣臺南地方法院109年度簡字第31號行政訴訟簡易訴訟事件卷【下稱移送卷】第20-1頁)、土地租賃合約書(處分卷第71頁)、系爭同意書(處分卷第11頁)、被告稽查紀錄(處分卷第1-2頁)等附卷可以證明，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、廢棄物清理法
(1)第36條第1項：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」
(2)第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項、第31條第1項、第5項、第34條、第36條第1項、第39條規定或依第29條第2項、第39條之1第2項所定管理辦法者，處新臺幣6千元以上3百萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。」
2、裁罰準則附表二「行為人違反本法義務規定之行為涉及事業廢棄物者」項次13：「裁罰事實：一般事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，違反依第36條第2項所定事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定；違反條文：第36條第1項；裁罰依據：第52條；裁罰範圍；處新臺幣6千元以上3百萬元以下罰鍰；污染程度(A)：(一)未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條、第10條、第13條至第15條、第43條規定貯存或清除，A=1；污染特性(B)：(一)自本次違反本法之日(含)回溯前1年內，未曾違反相同條款規定者，B=1；危害程度(C)：(三)非法棄置非屬備註二所列之廢棄物，C=12；應處罰鍰計算方式(新臺幣)：3百萬元≧(A×B×C×6千元)≧6千元。」
3、處理標準第10條第1項第1款：「一般事業廢棄物應依其主要成分特性設置貯存設施，除經中央主管機關公告者外，應符合下列規定：一、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。」
(三)原告於107年4月22日至108年6月11日，並未在系爭土地上堆置事業廢棄物：
1、查原告向系爭土地所有權人○○○承租系爭土地，其租期為102年9月2日至106年9月1日，訴外人○○實業有限公司（下稱○○公司）復向原告承租系爭土地，租賃期間自102年10月1日起至106年9月30日止等情，有土地租賃合約書2份（訴願卷第70頁、第66-68頁）可佐，又原告於106年9月1日租期屆至後，因仍有系爭貨櫃屋在系爭土地上，○○○遂要求原告於106年12月31日前清理完畢，原告則於同年10月間僱工拆除乙節，有原告簽立106年9月7日同意書（同上卷第65頁）可憑，且證人○○○證稱：「（問：你工作為何？）鋼鐵結構施工。（問：你是否認識○○○？）認識。（問：你是否曾經到○○○所有○○○區○○段139、139之1地號土地上拆除貨櫃屋？地址○○○區○○街○○巷，你有無去那邊拆貨櫃屋？）有。（問：你係受何人指示前往拆除貨櫃屋？何時拆除？）蔡政學，現場檢視隨身帶來的帳冊後，稱106年10月4日『庭呈帳冊翻到估價單』。（問：你去拆除貨櫃屋係106年10月4、5兩天？）是的。」等語明確（本院卷第189頁），並有估價單（本院卷第205頁）附卷可稽，且比對106年8月28日空照圖（移送卷第143頁）系爭土地上確有系爭貨櫃屋存在，然依107年10月1日空照圖（同上卷第145頁）則系爭貨櫃已不存在，足證原告於106年10月以後已無使用系爭土地。被告雖抗辯原告簽立系爭同意書，可以證明原告仍有使用系爭土地，以堆置廢玻璃纖維等廢棄物云云。惟細稽上開同意書之文義，土地所有權人○○○以租約已到期，要求原告於106年12月31日將系爭土地上之地上物清理乾淨，逾期視同放棄地上物所有權利，其地上物同意土地所有權人自行處理……等語，該地上物應指系爭貨櫃之有價值之物，而非事業廢棄物，蓋若係指廢棄物，○○○豈會以原告逾期未清理時，視同放棄地上物而改由自己處理廢棄物？再者，依該文義○○○既要求原告於106年12月31日將地上物清理乾淨，焉有可能再讓原告堆置大量的廢棄物。且參以證人○○○證述：「（問：你施工的時候，有無印象那塊土地或旁邊的土地，有被堆置大量的廢棄物？請庭上提示環保局的現場稽查照片。）沒有。（問：你看到的現場，土地係平整的？或是像照片這樣凹凸不平，有被堆置東西？）平整的。」（本院卷第189-190頁）等語明確，復參照106年10月31日農林所空照圖（訴願卷第62頁），系爭土地確已無堆置廢棄物之隆起狀。是系爭同意書實不足以證明原告於租約到期後，仍有繼續堆置廢棄物之行為甚明。
2、次查原告於103年間，因在系爭土地堆置土方、底泥等廢棄物，因違反廢棄物清理法第46條第4款之未領有廢棄物清除許可文件，從事廢棄物清除罪，經作成系爭緩起訴處分書，業據本院依職權調取全卷核閱無誤。依被告103年11月17日之公害案件稽查工作紀錄及現場照片所示（臺南地檢署104年度他字第676號偵查卷第4-20頁）可證系爭土地堆置有瀝清混合物、土方、堆肥及白色粉末之玻璃纖維，而該玻璃纖維為○○公司代表人○○○所暫置。又○○○亦自承：「我的東西只有玻璃纖維，其他都是蔡政學的。堆放玻璃纖維是準備要製作水泥製品的。」等語，有內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第一中隊刑案偵查卷宗之調查筆錄（第51-53頁）可稽，足證前次查獲違法堆置之玻璃纖維廢棄物自始即非原告所堆置，則被告抗辯107年4月22日至108年6月11日系爭土地之相同廢玻璃纖維係由原告所堆置，即非無疑。且查被告稽查人員林質君證稱：「（問：你們去現場勘查並且將刑事部分函送本署，行政罰部分依法處罰後，對於上開場所之廢棄物，是否會要求當事人以何方式進行清除？）玻璃纖維部分我們要求○○○處理改善『庭呈文書一張，附卷』。」「（問：你們雖然稱有要求他們處理玻璃纖維的部分，但他們若未處理，你們有甚麼樣的處罰？）我們有限期改善，如果他在期限內未改善，我們會再按日處罰，按照今日庭呈的函文後附的104年6月4日的管理稽查紀錄，應該已經有改善完成了。（問：所謂改善完成，是把這些違法堆置的玻璃纖全部移走？）是。」等語（臺南地檢署104年度他字第676號卷第63-64頁），且核原告於104年6月3日向被告陳報其堆置之土石方已清除完畢，被告於104年6月4日之稽查紀錄，確實記載：「稽查時，現場原堆置處業已清除完畢……。」等語（移送卷第114頁），足證系爭土地於104年6月4日後，已無堆置事業廢棄物甚明。至於107年11月21日及108年6月11日，究係何人在系爭土地上復堆置事業廢棄物則屬不明。被告雖抗辯原告清除後，未提供清除處理聯單云云。惟該處理聯單僅在供被告查核清除後之廢棄物究運往何處處理，而非謂原告未清除事業廢棄物，是尚難僅以原告未提供處理聯單即謂原告並未清除事業廢棄物。
3、被告雖抗辯○○○於107年6月29日即寄發存證信函（訴願卷第74頁）要求原告清理系爭土地上廢棄物，但原告均置之不理云云。惟細核該存證信函不僅地址未載路名，且將收件人「蔡政學」誤載為「蔡學政」，其顯未合法送達原告，是上開存證信函無法為有利於被告之認定。且○○○證稱：「（問：你剛才提到你父親說租約到期後，蔡政學說還要繼續使用，沒有打租約，你父親住院期間，顯然沒有辦法收租金，無交代租金誰要去收？怎麼付？）?租金是1年簽，我只知道押金，是繼承人之一我姪子○○○拿去用。」「（問：同意書上，見證人陳政吉，你是否知道這個人？）我不認識，我猜想可能房仲介，因為我爸想把土地賣掉，我不知道是不是這個人，我知道有個房仲介，就是讓蔡政學來簽約，叫他把東西搬走，那時候蔡政學有貨櫃屋，蔡政學只有搬走貨櫃屋，地上的廢棄物都沒有清除，只搬走他的貨櫃屋，裡面的約是這樣約定的，叫他把貨櫃搬走。」等語（本院卷第115頁），依證人○○○之證述，迄106年10月系爭貨櫃拆除後，事業廢棄物仍堆置在系爭土地上，惟依上述106年10月31日農林所空照圖（訴願卷第62頁），系爭土地確已無堆置廢棄物之隆起狀，且證人○○○亦證述其施工時系爭土地並未堆置大量的廢棄物。再者，被告104年6月4日稽查紀錄亦確實記載現場原堆置處業已清除完畢，均已如上述，足證證人○○○所述不實。
4、被告復抗辯○○○之繼承人○○○亦可證明原告為堆置之行為人云云。惟○○○證稱：「（問：你在106-107年間有無住在系爭土地的附近嗎?）沒有，我住在安平區住址，有時候阿公會叫我回去阿公住的地方，平均1個月會回去一次。看阿公而已，沒有住在那裡。」「（問：106年又被堆置，你阿公有無去報警？）106年的，我就不知道。」「（問：
你剛才回答被告律師的係104年的事？還是106年的事？）104年的事。」「（問：因為律師在問你的時候，已經到108年11月、109年的事情？）我阿公過世後的事情，我就不清楚，因為我就不常回去。（問：所以你的意思要問○○○才知道？）因為她住在那邊，我阿公過世後，她好像還有住在那邊差不多一兩年。」等語（本院卷第199-200頁）。證人○○○既未住居於系爭土地附近，且106年以後即不常回去，自難證明原告係106年後系爭土地上堆置事業廢棄物之行為人，是被告上開抗辯亦不足採。又查證人○○○證述：「我認識○○○，朋友住在一起。（問：你係何時跟○○○住在一起？住在什麼地方？）20年左右，直到他過世。住在臺南市○○區○○街○○巷○○號。他過世後，不久他的小孩說要賣，限期1個月內遷出。他過世時間不記得，我工作忙碌，早上四五點就出門。」「（問：你認識蔡政學？）他跟○○○租地，我本來不認識，他有時會過來跟○○○聊天，我曾經看過。差不多晚上八點多，也不一定，他工作做完，有時會找○○○聊天。」「（問：你住在那裡，早上有出去工作？）我早上出去工作，早上四五點就出門，麻豆做自助餐，回來約晚上八點左右。」「（問：你知道這窟仔誰挖的？上面的東西誰堆置的？）有外人用怪手來挖，但我不知道誰叫來挖，挖出來放在旁邊土地。（問：誰叫來挖的？）有一天星期六早上看到，清理埋在土裡面的東西……，我不知道他是誰。」「（問：提示訴願卷第98頁，照片顯示鐵皮屋旁邊堆放白色東西，你印象中有看過這樣的情形嗎?）我有看過，時間不記得。（問：107年你離開鐵皮屋時，有無看到這些東西一樣還是放在那邊?）一樣。整堆，我要離開時，在鐵皮屋旁邊。」等語甚詳（本院卷第252-256頁），依上開證述可知證人○○○認識原告，但僅得知系爭土地於107年間有人堆置事業廢棄物，惟不知何人所為。證人○○○既認識原告，且住於系爭土地上，倘107年間確為原告所堆置，其豈會無法指認？是原告主張其未於107年4月22日至108年6月11日於系爭土地堆置玻璃纖維及土石方乙節，堪予採信。
5、綜上所述，原告既非本件違章之行為人，被告遽予處罰，核有違誤，訴願決定未予詳查，遞予維持，亦有未合。原告執此訴請撤銷，為有理由，應將訴願決定及原處分均撤銷，以資適法。
六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
七、結論︰原告之訴有理由。中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
書記官 洪 美 智