高雄高等行政法院判決
109年度訴字第225號民國110年5月18日辯論終結原 告 林志霖訴訟代理人 黃正男 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 王健州
范仲良 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年5月21日高市府法訴字第10930549700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：被告代表人原為袁中新，嗣於本件訴訟審理中變更為張瑞琿，並經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第87頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
（一）被告於民國107年3月21日會同行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊及內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊（下稱保七三大隊）人員至高雄市○○區○○路○○巷○○○○○號倉庫（下稱系爭倉庫）稽查，發現現場堆置袋裝塑膠粒料、貝克桶14桶、廢塑膠混合事業廢棄物、黃色粉末廢棄物、廢紙片、水洗後之PCB玻璃纖維粉狀廢棄物、廢包裝袋、廢營建混合物、黃色廢泡棉、疑似水洗後不明細粒廢棄物等大量廢棄物（下稱系爭廢棄物），估計總重量為4,128噸。案經移送臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）偵辦，查知訴外人黃鉦凱承租系爭倉庫，接洽司機自各處載運廢棄物棄置該處，收取廢棄物處理費用，並僱用原告等人於該倉庫負責開門、引導司機、打掃及整理廢棄物等工作，乃以107年度偵字第1024、1245、413
3、4197、4198、6810、7200號起訴書（下稱系爭起訴書）將黃鉦凱等人提起公訴；原告則經橋頭地檢署檢察官以107年度偵字第7200號緩起訴處分書（下稱系爭緩起訴處分書）予以緩起訴。
（二）嗣被告依系爭起訴書記載之事實，以108年4月8日高市環局廢管字第10832168400號函（下稱108年4月8日函）通知原告陳述意見，惟原告未提出意見陳述。被告遂以108年5月20日高市環局廢管字第10835843900號函（下稱108年5月20日函）認定原告應負廢棄物清理法第71條第1項所定清除處理系爭廢棄物之責任，命原告限期於文到次日起10日內檢具清理計畫送被告憑辦，並於文到次日起30日內完成清除處理，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條或行政執行法第29條、第34條規定辦理。
原告不服，提起訴願，經訴願機關高雄市政府以被告未敘明原告為廢棄物清理法第71條第1項規定之何種義務人為由，於108年10月24日以高市府法訴字第10830902800號訴願決定（下稱108年10月24日訴願決定）：「原處分關於訴願人之部分撤銷，由原處分機關於2個月內另為處分。
」被告乃再作成108年12月25日高市環局廢管字第10843187801號函（下稱原處分）認定原告為廢棄物清理法第71條第1項所定「受託清除處理廢棄物者」，命原告限期於文到次日起10日內檢具清理計畫送被告憑辦，並於文到次日起30日內完成清除處理，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條第1項後段或行政執行法第29條、第34條規定辦理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告於107年6月至同年7月初受僱於訴外人黃鉦凱，受僱期間前往系爭倉庫僅兩個星期，且僅負責一般整理、清潔工作及運輸車輛進出倉庫之引導事務，對於黃鉦凱有無清除、處理廢棄物之許可，及系爭倉庫可否傾倒廢棄物毫無所悉。況依被告108年5月20日函意旨，原告受黃鉦凱僱用，僅負責整理、清潔之工作，顯非實際污染行為人，不具廢棄物清理法第71條第1項所欲處罰之身分，不得僅以原告為黃鉦凱之受僱人，即認原告為廢棄物清理法第71條第1項所定負限期清除處理廢棄物之行為主體。處罰之義務主體為事業主體與從業人員身分，不容混為一談，原告既屬受僱人，即非處罰之義務主體。又依最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議，法律既規定複數義務人，主管機關即應行使裁量權，擇定能有效達成行政目的者，為應承擔義務之人，應命相關傾倒廢棄物之廠商、負責人繳納，被告命原告繳納顯未考慮負擔能力，與上開決議意旨有違。
2、依系爭緩起訴處分書附表所示，原告在系爭倉庫任職期間，僅有訴外人陳晴宜駕駛車號000-00大貨車，分別於106年6月24日3車次、同年7月4日3車次、同年7月7日1車次，共7車次進入系爭倉庫傾倒不明廢棄物。且傾倒廢棄物在於系爭倉庫之部分駕駛，如駕駛車號000-00大貨車司機王志豪所傾倒之拆除房屋廢棄物，已提出清除計畫、駕駛車號000-0000大貨車司機黃文輝所傾倒之廢塑膠混合粒同意負擔費用、駕駛車號000-00（附掛63-EP）之大貨車司機潘進仁，已依被告指示清除所棄置之廢棄物，顯見部分受託清除處理廢棄物之行為人得就其傾倒廢棄物部分提出清除計畫、負擔費用或清除完畢。被告逕以原告為本件應檢具清理計畫並應將系爭倉庫之廢棄物清理完畢之義務人，難謂妥適。
3、原告當時並未成年，社會經驗不足，僅為負擔家中經濟，經他人介紹而前往系爭倉庫任職工作，對於實際污染行為人黃鉦凱與其他司機傾倒廢棄物之違法行為並不知情，亦不知黃鉦凱無廢棄物清除處理機構許可之文件。雖不得因不知法律免除刑事責任，然原告於程序上坦承犯行，經緩起訴處分結案，顯見原告所犯情節遠較其他受僱於黃鉦凱負責看管、整理、清潔之工作人員為輕。原處分竟未調查原告犯罪事實及情節，逕以系爭起訴書所載犯罪事實而為認定，顯違行政程序法第36條及第43條規定。被告作成原處分僅以系爭起訴書所載內容作為認定事實之唯一證據，未依行政程序法第36條及第43條規定依職權調查證據，自有違誤。
4、原處分僅以系爭起訴書記載之事實為據，然系爭倉庫由黃鉦凱租用期間，已由數名司機多次不法傾倒廢棄物，原告任職在系爭倉庫係106年6月底至7月初僅2個星期。原處分並未明確記載原告實際違規行為之時間，逕以系爭起訴書所載犯罪事實概括認定，其事實記載不完備。又原處分未就原告在任職期間實際違法傾倒廢棄物種類區分而為認定，亦屬事實記載不完備。原處分應記載事項中之「事實」，就違法行為之時間及傾倒廢棄物之種類並未為明確記載，致無法達可得確定之程度，為有瑕疵之違法行政處分。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原告有未依廢棄物清理法規定清除處理廢棄物之行為：本案刑事部分由保七三大隊調查相關事證後移送橋頭地檢署偵辦，經橋頭地檢署以系爭起訴書提起公訴，業經臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）107年度原訴字第8號刑事判決在案。依前揭刑事判決記載之犯罪事實：「二、黃鉦凱、吳建文、吳全益、朱正義、張永龍、徐宏吉、孫振華、林志霖（另經緩起訴處分）均明知從事廢棄物清除處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除處理廢棄物；未領有廢棄物清除許可文件，不得從事廢棄物之清除行為，其等均未領有廢棄物清除、處理許可文件，竟基於違法清除、處理廢棄物之犯意聯絡，由黃鉦凱主導並接洽有廢棄物清除、處理需求之廠商及載運之司機，由黃鉦凱、吳建文分別承租可供堆置廢棄物之倉庫或土地，黃鉦凱並僱用吳建文、朱正義分別駕駛挖土機、堆高機，張永龍、徐宏吉、孫振華、林志霖等人整理、看顧現場，吳全益則提供推土機，並負責搬運、整理廢棄物，並與有清除處理廢棄物需求之廠商接洽，而分別為下列行為：（一）高雄市○○區○○路○○巷○○○○○號倉庫（下○○○區○○路倉庫）遭堆置廢棄物部分：1.黃鉦凱、吳建文、吳全益、朱正義、張永龍、徐宏吉、孫振華、林志霖共同基於不法從事廢棄物清除之犯意聯絡，由黃鉦凱於106年6月8日向不知情之陳生財承租不知情之其妻鍾麗惠所有○○○區○○路倉庫，約定租賃期間自106年7月1日至107年6月30日，每月租金新臺幣（下同）11萬元，並僱用吳建文、朱正義、張永龍、徐宏吉、孫振華、林志霖等人，吳建文負責駕駛挖土機等工作，朱正義負責駕駛堆高機將廢棄物往倉庫內堆置，吳全益負責駕駛推土機將堆置廠外之廢棄物往倉庫內堆置，並協助載運廢棄物，張永龍、徐宏吉、孫振華、林志霖負責開門、引導司機、打掃、整理廢棄物等工作。2.黃鉦凱即聯繫附表二編號4所示之司機，駕駛所示之車輛，至附表二編號4之處載運廢棄物後，於附表二編號4所示之時間，○○○區○○路倉庫，由在場管理之人引導司機駕駛進入倉庫內，將廢棄物傾倒在地，其等再操作機具將廢棄物往內堆置，黃鉦凱並收取廢棄物處理費用，並給付薪資予吳建文等人。……4○○○區○○路倉庫遭不法堆置塑膠粒料、貝克桶14桶、廢塑膠混合事業廢棄物、黃色粉末廢棄物、廢紙片、水洗後之PCB玻璃纖維粉狀廢棄物、廢包裝袋、廢營建混合物、袋裝廢塑膠粒料，黃色廢泡棉，疑似水洗後不明細粒廢棄物、營建混合廢棄物等大量廢棄物，其中黃色粉末狀廢棄物檢測結果中，銅溶出濃度分別為43.2、45.2mg/L，逾TCLP溶出標準15.0mg/L，屬有害事業廢棄物，倉庫內堆置之廢棄物估計總重量為4,128噸，估計清除處理費用約為1,831萬4,568元。」故原告有與訴外人黃鉦凱、吳建文、吳全益、朱正義、張永龍、徐宏吉、孫振華等人，未領有廢棄物清除許可文件，共同基於違法清除、處理廢棄物之犯意聯絡，從事廢棄物之清除堆置行為。
2、原告負有清理義務：被告依上開犯罪事實，認原告與訴外人黃鉦凱、吳建文、吳全益、朱正義、張永龍、徐宏吉、孫振華等人，有未領有廢棄物清除許可文件，共同基於違法清除、處理廢棄物之犯意聯絡，從事廢棄物之清除堆置行為，違反廢棄物清理法第41條第1項規定。另依保七三大隊現場稽查結果，系爭倉庫堆置袋裝塑膠粒料、貝克桶14桶、廢塑膠混合事業廢棄物、廢營建混合物等大量廢棄物，均未依廢棄物清理法、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱設施標準）等規定為清除、處理，而有違反廢棄物清理法第36條情事，原告違反廢棄物清理法第41條第1項、第36條規定清理廢棄物，已屬同法第71條第1項前段所定之不依規定清除、處理之廢棄物。原告既有從事違法清除處理廢棄物之行為，被告自得依廢棄物清理法第71條第1項後段規定命限期檢具清理計畫送被告憑辦並完成清除處理，原處分並無違誤。
3、原告主張其僅從事一般整理、清潔及運輸車輛進出倉庫之引導事務，不知無清除、處理廢棄物之許可及倉庫是否可傾倒廢棄物，並非實際污染行為人，應無清理責任云云。
惟原告坦承有違反廢棄物清理法第46條第1款、第4款之行為，並經緩起訴處分，則其為不依規定清理廢棄物之污染行為人，實無疑義。又廢棄物清理法第71條規定之清理責任，係立法者為落實污染者付費原則而制定，其目的不在非難，並非屬裁罰性不利處分，僅係命行為人負回復原狀之責任，倘有違反廢棄物清理法之行為時，即得依法命其清除處理，其目的係在回復原狀，並非對先前不法行為進行裁罰，故該條文對於非行為人之土地所有人，亦以重大過失為限要求負清理責任，則行為人包括事業、清運業者、仲介業者縱非故意，只需有不依規定清理廢棄物之行為，仍得要求其回復原狀。尤其88年6月22日修法加重污染行為人之責任，則受刑事處罰之污染行為人更應負有清除處理義務，方符合修法目的。是原處分命原告負限期回復原狀之清理義務，實無不合。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告是否為廢棄物清理法第71條第1項所定不依規定清除、處理廢棄物之「受託清除處理廢棄物者」？
（二）被告作成原處分命原告於文到次日起10日內檢具清理計畫送被告憑辦，並於文到次日起30日內清除處理系爭廢棄物，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭起訴書（見訴願卷第44頁至第55頁）、系爭緩起訴處分書（見本院卷第31頁至第46頁）、被告108年4月8日函（見訴願卷第56頁至第58頁）、108年5月20日函（見本院卷第29頁至第30頁）、高雄市政府108年10月24日訴願決定（見訴願卷第71頁至第75頁）、原處分（見本院卷第81頁至第83頁）及訴願決定（見本院卷第22頁至第28頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、廢棄物清理法第41條第1項：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。但有下列情形之一者，不在此限：一、執行機關依第5條第2項、第6項、第12條第1項辦理一般廢棄物之回收、清除、處理、再利用。
二、依第8條規定緊急清理廢棄物所指定之設施或設備。
三、依第14條第2項規定依中央主管機關公告或核准之方式清除、處理一般廢棄物。四、依第18條第1項規定回收、貯存、清除、處理一般廢棄物。五、第28條第1項第2款、第3款第2目至第5目、第4款之清除機具、處理設施或設備。六、目的事業主管機關依第33條、第34條規定自行或輔導設置之處理設施。七、中央主管機關會同中央目的事業主管機關依第35條第1項設置之設施。八、其他經中央主管機關公告者。」
2、廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」
（三）依原告之工作期間及性質，尚難認其屬廢棄物清理法第71條第1項所定不依規定清除、處理廢棄物之「受託清除處理廢棄物者」：
1、按廢棄物清理法之立法目的係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，此觀該法第1條即明。而前揭廢棄物清理法第71條第1項係採污染者負責原則，立法者為降低不依規定清除、處理之廢棄物所可能產生之危害，乃規定事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人均得作為清除義務人，並授權直轄市、縣（市）主管機關依調查結果行使裁量權，對於最適於達成前揭目的者課予清除義務。其中事業、受託清除處理廢棄物者，因有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，其所應負者為行為責任；同條項就土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，則係以其等因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任。而廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，既以除去因違法所生危害狀態為其目的，其義務內容係為防止危害之發生或擴大，因而立法使行政機關得課予人民除去違法狀態或停止違法行為之義務，其性質上應屬管制性不利處分，而非行政罰。從而，就該條所列舉之清除處理義務人之範圍，即應考量前揭規範目的及處分性質加以界定。且該處分之性質既非行政罰，依行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」主管機關作成該條所定命履行清除處理義務之行政處分時，即不當然得直接適用行政罰法第14條第1項關於故意共同實施違反行政法上義務行為之相關規定，或直接套用刑事法上關於共同正犯之認定，逕將全部關係人均列為處分相對人，而應考量前揭規範目的及處分性質，就查獲之實際情況，就已界定屬於該條所列舉清理義務人之範圍內者，考量廢棄物之種類、來源及數量、違法行為人之主從性、注意義務違反之程度等具體情形，進行必要之裁量。蓋法律之功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆難以使法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用；從而，立法者透過此種保留彈性之構成要件設計方式賦予行政機關裁量權限，使行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當之決定權限。然而，裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦將因此違法。
2、被告固抗辯：依橋頭地院107年度原訴字第8號刑事判決記載之犯罪事實，原告與訴外人黃鉦凱等人共同基於違法清除、處理廢棄物之犯意聯絡，從事廢棄物之清除堆置行為而有違反廢棄物清理法第41條第1項及第36條情事，已屬同法第71條第1項所定不依規定清除、處理廢棄物，被告自得依同條項規定命限期檢具清理計畫送被告憑辦並完成清除處理云云。然查：
（1）被告係於108年12月25日作成原處分，而被告所引用之上開橋頭地院刑事判決則於109年8月25日宣判，足見該刑事判決應非被告作成原處分時所依憑之證據。而被告前依系爭起訴書記載之事實，作成108年5月20日函認定原告應負廢棄物清理法第71條第1項所定清除處理系爭廢棄物之責任，命原告限期於文到次日起10日內檢具清理計畫送被告憑辦，並於文到次日起30日內完成清除處理，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條或行政執行法第29條、第34條規定辦理；原告不服該108年5月20日函，提起訴願，經訴願機關高雄市政府以被告未敘明原告為廢棄物清理法第71條第1項規定之何種義務人為由，作成108年10月24日訴願決定撤銷108年5月20日函關於原告之部分，並命被告於2個月內另為處分；被告乃於108年12月25日作成原處分認定原告為廢棄物清理法第71條第1項所定「受託清除處理廢棄物者」，命原告限期於文到次日起10日內檢具清理計畫送被告憑辦，並於文到次日起30日內完成清除處理，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條第1項後段或行政執行法第29條、第34條規定辦理等情，業如前述。再對照原處分之內容，其說明三記載：「三、本市○○區○○路○○巷○○○○○號倉庫之場址，堆置塑膠粒料、貝克桶14桶、廢塑膠混合事業廢棄物、黃色粉末廢棄物、廢紙片、水洗後之PCB玻璃纖維粉狀廢棄物、廢包裝袋、廢營建混合物、袋裝廢塑膠粒料、黃色廢泡棉、疑似水洗後不明細粒廢棄物、營建混合廢棄物等大量廢棄物，其中黃色粉末狀廢棄物檢測結果中，銅溶出濃度分別為43.2、45.2mg/L，逾TCLP溶出標準15.0mg/L，屬有害事業廢棄物，倉庫內堆置之廢棄物估計總重量為4,128噸，按臺灣橋頭地方檢察署檢察官107年度偵字第1024、1245、4133、4197、4198、6810、7200號起訴書，黃鉦凱、吳建文、吳全益、朱正義、張永龍、徐宏吉、孫振華、林志霖（另為緩起訴處分）共同基於不法從事廢棄物貯存、清除、處理之犯意聯絡，由黃鉦凱於106年6月8日向陳生財承租其妻鍾麗惠所有之美山路19巷19弄16號倉庫，約定租賃期間自106年7月1日至107年6月30日，每月租金10萬元，承租該倉庫堆置廢棄物。由黃鉦凱僱用吳建文、吳全益、朱正義、張永龍、徐宏吉、孫振華、林志霖（另為緩起訴處分）等人於該倉庫負責看管、清潔、整理之工作。黃鉦凱即接洽本案相關司機，載運廢棄物至上開土地傾倒、堆置黃鉦凱並收取廢棄物處理費用後，再給付薪資予吳建文等人。」（見本院卷第81頁至第82頁）及說明四記載：「……惟查台端與與黃鉦凱共同基於不法從事廢棄物貯存、清除、處理廢棄物，就未領有廢棄物清除處理許可而受託處理廢棄物之違法行為，有犯意之聯絡及行為之分擔，核屬廢棄物清理法第71條第1項規定受託清除處理廢棄物者，依法負有清理義務，限期於文到次日起10日內檢具清理計畫送局憑辦相關事宜，並於文到次日起30日將系爭土地之廢棄物清除完畢，……」（見本院卷第82頁至第83頁）等語，並對照系爭起訴書（見訴願卷第44頁至第55頁）、系爭緩起訴處分書（見本院卷第31頁至第46頁）之內容以觀，足見被告於108年5月20日函經訴願機關撤銷關於原告之部分後，仍僅依系爭起訴書及系爭緩起訴處分書記載之事實，即認定原告與黃鉦凱共同基於不法從事廢棄物貯存、清除、處理廢棄物，就未領有廢棄物清除處理許可而受託處理廢棄物之違法行為，有犯意之聯絡及行為之分擔，進而認定原告屬廢棄物清理法第71條第1項規定之「受託清除處理廢棄物者」而適用該條規定作成原處分。
（2）按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」且「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第36條、第43條及第96條第1項第2款分別定有明文。準此，行政機關作成負擔處分課予相對人法定義務，自應依職權調查證據，並斟酌全部調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽以作為處分之依據。從而，直轄市、縣（市）主管機關依廢棄物清理法第71條第1項就同一標的之廢棄物，雖非不得參酌檢察官偵查之結果，命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人等義務主體履行清理義務，並先行提出清理計畫核備，然廢棄物清理法第71條之立法意旨乃考量土地資源之有限性及不可回復性，而要求前揭義務人善盡清理義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非使行政機關得自由選擇處分之對象，業如前述。行政機關仍應考量前揭規範目的及處分性質，先正確界定該條所列舉之清除處理義務人之範圍，再就查獲之實際情況，考量廢棄物之種類、來源及數量、違法行為人之主從性、注意義務違反之程度等具體情形，進行必要之裁量。
（3）就原告受僱於訴外人黃鉦凱在系爭倉庫工作之實際情形。觀諸原告107年5月29日調查筆錄供稱：「（問：你106年間何時當兵？當兵之後是否曾受僱至倉庫工作？）106年2-6月當兵。有去倉庫幫忙。……（問：你朋友與正哥認識嗎？他為何介紹你去那幫忙？）認識。我透過我朋友認識正哥，後來他知道我剛退伍沒工作，就叫我於106年6-7月間倉庫幫忙，只待了2星期。（問：你為何待2星期就不做了？正哥有說什麼嗎？）因為我覺得太無聊又太熱。他會唸我，後來我就沒去，後來也沒有跟我聯絡了。（問：你在2倉庫打工時廠內堆置何物？）我有看過一些裝在太空包內之不明物。……（問：據黃鉦凱筆錄稱，之前有位打工林志霖曾隨著車號000-00車輛〈魏應原駕駛〉去載運黃色粉末2車次，他應該知道來源，你做何解釋？你當時是否為隨車人員？）我記得好像在2倉庫的其中1間搭乘車號000-00車子一起去載運沒錯，但我已忘記去哪裡載運，行駛路線我也忘了。是。（問：抵達載運位置，你有無下車幫忙裝載？魏應原是否會叫你幫忙？）我幾乎沒有下車，都在車上玩手機，有的話也是下去跑來跑去閒晃。不會，他都叫那裏的外勞幫忙。（問：你隨魏應原載運廢棄物如何裝載上車？你是否知悉載運何種廢棄物？）我記得好像用堆高機或是勾在抓斗車抓斗吊掛上去。我不知道。」等語（見本院卷第162頁至第163頁）；參以其於橋頭地檢署107年7月2日訊問筆錄亦供稱：「（問：是否只做了2星期？）是。（問：你是否曾與駕駛魏應原一起隨車去載運廢棄物？）有，是司機叫我跟他去，他叫我幫他聯絡黃鉦凱，我在工廠裡面上車。（問：為何在倉庫上車，還需要由你來聯絡黃鉦凱？）我不知道他為什麼要叫我聯絡黃鉦凱，是司機叫我去的。載了一、二趟。是載到鳳屏二路倉庫。……（問：進來的車子如何卸載廢棄物？）直接倒車進倉庫，升起車斗倒在地上。（問：廢棄物做何處理？）我把旁邊灑出來的掃乾淨。（問：〈提示張永龍、朱正義、孫振華照片〉有無看過？）沒有看過。（問：有無見過吳全益、吳建文？）沒有見過，不認識。（問：〈提示現場廢棄物照片〉載運堆放廢棄物，是否如此？）是一包包的。（問：去哪裡載？）我不知道。（問：物品是否四散各處？）零散用倒的，一包包用吊的，有人把東西吊出來。」（見本院卷第166頁至第167頁）等詞。對照證人黃鉦凱於107年5月15日調查筆錄陳稱：「（問：黃色粉末，綽號槌哥男子與你接洽經過？開始載運後何人負責與你聯絡？錢如何給你？來源是否知悉？）剛開始他問我這些要不要收，一噸新臺幣1,000元，我起初說不要，他要我幫他忙，他說這次收完下次會提高價錢會更好，後來我就答應他。都是槌哥與我聯絡。有一次拿錢約新臺幣10多萬元來美山路倉庫給我，最後一次約在台88快速道路下加油站對面拿新臺幣10多萬元給我算清。我不知道，之前有位打工之林志霖曾隨著車號000-00車輛去載運黃色粉末2車次，他應該知道來源。」（見本院卷第156頁）等語；以及證人黃鉦凱於本院110年4月20日準備程序證稱：「（問：
本件原告林志霖為什麼在美山路倉庫工作？）一、他因為快要去當兵前，先找臨時工打工，我請他來我這邊載運東西，他負責在車子上跟著車子走，他不知情這是廢棄物，而且他僅有一、二趟車次而已。二、因為之前保七總隊希望我說在什麼地方載運東西，可是我不知道廢棄物是從哪裡載回來，他問我有沒有印象有誰知道去哪裡載，所以我才提及林志霖好像有去那個地方載過廢塑膠料，才會變得他有關係，他才打工一、二次，我後來因為人手夠了就沒有聘請他了。」「（問：本案原告為你打工工作，薪水如何約定？怎麼給他？）一天好像1200或1500。」「（問：他除了跟車出去載運物品外，回到倉庫他還有做什麼事？）沒有。（問：他跟車出去到哪個地點載什麼東西？）當初保七請我提供知道的人資料，我才會說出林志霖，所以我不清楚是去哪裡載運的實際地點，不然我也不會提供他的名字。（問：依據證人的警詢筆錄，曾經說原告跟車載過黃色粉末回去倉庫，黃色粉末是指什麼物品？）太空包，一包約300公斤，好像是電路板磨碎後像沙子的黃色東西。（問：這些物品載運到倉庫後如何處理？）用吊車吊下來放在工廠。（問：原告前後為你在該處工作期間大約多久？）應該是幾天，我也忘了，當時都有請臨時工，實際天數忘記了。（問：證人有無親自在倉庫分配工作？或僱請其他人管理？）我有請4至5個員工，吳建文、朱正義、張永龍、徐宏吉，還有一位我忘記。（問：原告工作地點除了在美山路倉庫，還有在其他你經營的地方嗎？）沒有，他來幾天後就去當兵了吧。」「（問：根據證人筆錄，證人先前在保七總隊筆錄陳述林志霖跟著一台353-Y3魏應原駕駛汽車載運黃色粉末，當時的敘述是否正確？）正確。（問：就證人所知，原告林志霖除了這二次跟車載運行為外，有沒有在另外鳳屏二路倉庫有同樣作為？）沒有，只有在美山路這裡。（問：根據原告林志霖訊問筆錄，是剛當兵回來找不到工作，所以才○○○區○○路倉庫在106年6月到7月間幫忙2個禮拜左右，此敘述是否正確？）雖然他來2個禮拜，但他常常遲到或沒有來，可能到的天數不到4、5天，我請他當天來，但可能到下午才來，好幾次都這樣，這次黃色粉末是我叫他跟車去載回來。（問：就證人印象所及，他待的這二個禮拜有二次隨車載運黃色粉末的作為記憶比較深刻嗎？）對，保七總隊要我提供載運黃色粉末的地點，所以才說他應該知道在那裡載。」「（問：總共給付林志霖薪水是多少錢？）實際金額我真的忘記了，看來幾天就給幾天的錢，他是當臨時工。（問：按照林志霖說法是106年6月底至7月初，時間點是否正確？）應該差不多。」（見本院卷第260頁至第263頁）等語，核其所述關於任職期間、工作內容及性質等情節大致均屬相符，足見原告僅係於106年6月底至同年7月初之2週間曾受僱於黃鉦凱，實際工作日約4、5日，在系爭倉庫負責開門、引導司機、打掃及整理廢棄物等工作，其間曾依黃鉦凱之指示隨車前往載運黃色粉末返回系爭倉庫2車次。故依原告上開工作內容、任職時間及所獲取之報酬等節以觀，原告僅係因短期打工受僱於黃鉦凱而在系爭倉庫負責雜務，充其量僅屬於黃鉦凱受託他人清除處理系爭廢棄物之使用人。
（4）觀諸廢棄物清理法第28條第1項規定：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。（二）經執行機關同意，委託其清除、處理。（三）委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（四）委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（五）委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（六）委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方式。」足見廢棄物清理法所稱廢棄物之清理，在體系上包含「委託清除、處理」之態樣。對照同法第30條第1項規定：「事業委託清理其廢棄物，應與受託人就該廢棄物負連帶清理責任。如受託者未妥善清理，且委託事業未盡相當注意義務者，委託事業應與受託者就該廢棄物負連帶清理及環境改善責任。」同法第41條第1項本文規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」依前揭條文之文義及體系以觀，堪認廢棄物清理法第71條第1項所定不依規定清除、處理廢棄物之「受託清除處理廢棄物者」應係指受他人委託清除處理廢棄物之業者而言。至於受僱於清除處理業者之員工，係為該業者服勞務，受其指揮監督以輔助該業者履行對於委託人之債務，僅因其與業者間具有僱傭關係而為業者之使用人、債務履行輔助人。而履行輔助人與其輔助履行之債務的債權人（委託清理廢棄物者）間並不因輔助履行債務而發生契約關係；且其既僅受雇主之指揮、監督而服勞務，對於廢棄物清理實不居於得以整體掌握之地位，倘命其負擔清除、處理責任，亦難達該條欲除去因違法所生危害狀態之目的。從而，無論由文義解釋、目的解釋及體系解釋之觀點，均難認該員工亦屬廢棄物清理法第71條第1項所指不依規定清除、處理廢棄物之「受託清除處理廢棄物者」範圍。參諸行政院環境保護署102年11月6日環署廢字第1020096214號函釋曾就廢棄物清理法第71條第1項所定清除處理義務人之範圍亦表示：「說明：……三、廢棄物清理法第71條第1項規定之限期清除處理義務人，包括『事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人』，未涉來函所詢公司之負責人、監察人或員工。」堪認其就受僱員工並非廢棄物清理法第71條第1項所定之清理義務人亦採相同之見解。被告倘欲依廢棄物清理法第71條第1項作成相關行政處分，實無由不加援用。
（5）原告既僅因短期打工受僱於黃鉦凱而在系爭倉庫負責雜務，核屬於黃鉦凱受託他人清除處理系爭廢棄物之使用人、債務履行輔助人。依上開說明，並非廢棄物清理法第71條第1項所指不依規定清除、處理廢棄物之「受託清除處理廢棄物者」範圍。被告逕依系爭起訴書之記載即認定原告為廢棄物清理法第71條第1項前段所定不依規定清除、處理廢棄物之「受託清除處理廢棄物者」，而未依行政程序法第36條及第43條規定職權調查證據，以具體調查認定原告上揭受僱時間、實際工作性質，即針對系爭倉庫之全部廢棄物，作成原處分命原告於文到次日起10日內檢具清理計畫送被告憑辦，並於文到次日起30日內清除系爭廢棄物，即有違誤而難認適法，故被告上開抗辯，實難採憑。原告主張原處分違法而訴請撤銷原處分，則非無據。
六、綜上所述，被告作成原處分認定原告為廢棄物清理法第71條第1項所定之「受託清除處理廢棄物者」而依該條規定對系爭廢棄物負清理責任，其認事用法容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
八、結論︰原告之訴有理由。中 華 民 國 110 年 6 月 8 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 6 月 8 日
書記官 林 幸 怡