高雄高等行政法院判決
109年度訴字第237號原 告 澎湖縣政府代 表 人 賴峰偉訴訟代理人 徐仲志律師複代 理 人 林宏耀律師被 告 賴瑩蓉訴訟代理人 桂祥晟律師被 告 洪明勲
郭美如吳長樂賴淨明賴孟鐸賴剛鈺賴瑩荷共 同訴訟代理人 劉昱明律師被 告 澎遠資產有限公司代 表 人 歐麗玲被 告 張夢琪
葉黎青葉黎婷葉黎民吳淑萍洪秋蘭洪褔益洪褔德林碧雪洪慧君洪慧敏陳建宇（原名陳建男）陳怡良范曉哲莊藍月桃陳翠雯翁世侯許石傑林綉寶黃通成黃金英黃通雄黃艷麗黃艷純黃艷娟黃憲智陳宏志陳宏吉陳宏政王許秀英蔡信吉蔡信德蔡信義蔡志明上列當事人間土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰原告於民國44年間為辦理「馬公市○○路○○道工程」（下稱系爭工程），需用被告或被告之被繼承人所有或共有如附表所示坐落澎湖縣馬公市○○段415、420、421、424、428、429、435、436、446、447、455、456、466、477、478、
523、524、527、528、546、554、555地號等22筆土地（以下合稱系爭土地），將系爭土地公告為徵收範圍，並依35年3月23日修正、4月29日公布之土地法第208條第2款、第4款、第233條、第235條等規定，於同年1月間就系爭土地辦理發給地價補償費完竣，惟未辦理用地產權移轉，以致系爭土地全部或部分所有權迄今仍屬私有，於是提起本件確認訴訟（原告對已於起訴前死亡而無當事人能力之葉林𤆬、陳六甲、陳忠強、藍盧血、楊火山、陳道生、蘇申丑、蘇全吉、許整理、陳忠義等10人所提起之訴訟，另經本院裁定駁回）。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告所屬建設處受理人民於102年12月16日提出因辦理建築容積移轉需要，擬捐贈道路用地予原告之案件，經簽會協助審查擬捐贈之澎湖縣○○市○○段○○○○號道路用地後，發現該筆土地已闢建為道路使用，所有權卻仍屬私有，因唯恐有已徵收未辦理移轉登記之情事，故復查44年間系爭工程之卷宗，並核對現況道路地籍資料，經調閱相關檔案查知，該段道路已於44年1月間辦理道路開闢地價補償費發放，惟補償發給完竣後未辦理用地產權移轉，以致系爭土地部分或全部所有權仍屬私有。
2、原告於44年間為辦理系爭工程之需要，將系爭土地公告為徵收範圍，原告本應將上述徵收報經臺灣省政府同意，但省政府預算不足，原告便宜行事以自己之預算為類似徵收的公告程序，施作系爭工程，請所有人拆除地上建築物，並同意將土地移交給原告，由原告給與補助費之行政行為，因未認真依照徵收程序進行，亦未督促辦理用地產權移轉，以致系爭土地全部或部分所有權仍屬私有。
3、原告於44年1月間已依35年3月23日修正、4月29日公布之土地法第208條第2款、第4款、第233條、第235條規定，發給系爭土地所有人地價補償費完竣，原土地所有權人對土地之權利義務，於補償費發放完竣時起即告終止，系爭土地於斯時歸原告所有，不待移轉登記即取得所有權。
4、原告對系爭土地，是否已踐行徵收程序而存有徵收之公法上法律關係，如不請求本院判決予以確認，將使原告將來可能受被告依民法所有物返還請求權主張之不利益，而該不利益得以本院判決除去，於是提起本件確認訴訟。
(二)聲明︰確認原告對系爭土地徵收關係存在。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告吳長樂、郭美如、洪明勳部分：⑴依起訴狀所提之地價補償費收據○○○鎮○○路加寬使用民
地計算表、馬公第二期下水道工程承包人簽認等證據，均無從證明有徵收之事實。
⑵請原告補正下列資料，以利釐清事實：馬公市○○路道路徵
收計畫書、需用土地清冊、土地徵收通知、內政部核准徵收公文、原告徵收公告、原告領取補償費公函及書面通知、發放補償費清冊及領據、新舊地號對照表、繼承系統表。
2、被告林綉寶部分：⑴按土地徵收乃國家基於公共利益之需要，依法定程序，以強
制手段，由代表國家行使行政權之行政機關片面之意思表示，就私人土地加以強制取得並給予相當補償，無庸相對人同意即對外直接發生法律效力之單方行政行為，核屬行政處分，且為國家對於私有土地展現行政高權之適例。土地徵收既屬行政處分且為對外直接發生法律效力之單方行政行為，自與上述法條「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立」之要件不符，是故，原告訴請確認土地徵收關係存在，於法顯有未合，應予以駁回。
⑵尤有甚者，土地徵收係屬原始取得，於地價補償費發放完竣
時，被徵收土地之所有權及他項權利即告消滅，行政機關從未辦理用地產權移轉，仍無礙於徵收後原始取得之法律效力，由此可見原告之提起本件訴訟顯無「即受確認判決之法律上利益」，不符合行政訴訟法第6條第1項確認之訴之要件，應予駁回等語。
3、被告洪秋蘭、洪福益、洪福德、林碧雪、洪慧君、洪慧敏部分：
⑴檢視本件資料原告44年辦理道路用地徵收至今已超過65年，
年代久遠無從查證實際狀況，當時若有辦理徵收並不代表原地主有領到補償金(祖母不識字)。何況公務機關應依法行政，若本件已徵收並發放補償金為何當初未辦理道路土地過戶(檢附土地所有人權狀)。
⑵依民法125條請求權，因15年間不行使而消滅。本件至今請求權已超過50年，實際責任過失應可歸咎於原告。
⑶依司法院釋字第400號解釋文：憲法第15條關於人民財產權
應予保障之規定。政府徵收道路土地應編列預算發放補償金，以免造成人民財產損失。因此本件追朔時效已超過期限甚久，事實已無法釐清，應請原告再行編列預算辦理徵收等語。
⑷原告沒有經過所有地主同意，於地政事務所土地建物查詢資
料註記:「土地於103年10月月28日由澎湖縣政府以府工字第1031007626號公告為本土地業經澎湖縣政府價購在案，尚未完成產權移轉登記」等字，與事實不符，應辦理註銷，以確保人民權益等語。
4、被告翁世侯部分：此事件為44年發生，照正常程序政府就應主動辦理移轉登記，現在已經過65年，當年所有權人已過世，事件發生時我都還沒出生，也從未提出申請補償費，且該土地早己闢建為新生路供公眾使用。由於政府行政疏失，今日由政府提出之行政訴訟所需訴訟費用，於情於理於法皆不應轉嫁於民。
5、被告陳建宇部分：⑴原告提及於44年間已對各被告發放徵收補償費，但實體部份
按函件內容提及「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發送給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。」承上，被告原名陳建男，於88年11月4日，因分割繼承取得（權狀字號：088澎土字第003978號，權利範圍1/8）土地所有權。若如原告所述已受原告之補償，其權利應受終止，何以88年又可取得分割繼承之權利，足見當時原告認定土地權利義務未消滅。
⑵44年土地徵收事件，至88年取得合法土地所有權，為期40多
年土地徵收權責無法釐清，至今109年已事隔一甲子60年光陰才提出行政訴訟，法律應有其規範權利消滅之時效性，為期60多年之土地徵收事件，應咎責原告之公務人員之行政怠惰，法律應用來保障人民之財產權益等語。
6、被告陳翠雯部分：⑴馬公段435地號土地原所有權人許先生於00年間亡故後由其
子許某某繼承，嗣於102年6月17日買賣過戶予蔡○○，102年9月11日又轉賣過戶予澎遠資產有限公司（下稱澎遠公司），及至102年12月9日其中91分之4權利範圍持分則移轉登記與被告陳翠雯，然該筆土地之徵收及補償費之發放皆乃超過半世紀以上之往事，恆與被告無關。
⑵其餘主張同被告林綉寶所述。
7、被告澎遠公司部分：⑴澎遠公司於102年9月3日以總價3,198,464元向蔡佩玲購買澎
湖縣○○市○○段○○○○○○○○○○號土地及馬公段435地號土地，並於同年月6日給付全部價金，同年月11日辦理土地移轉登記予澎遠公司，有買賣契約書及地籍謄本資料可佐。
⑵澎遠公司購買上開土地時，不知土地已經原告徵收，為善意
第三人，依土地法第43條、司法院院字第1919解釋及最高法院88年度台上字第2177號民事判決，澎遠公司為信賴登記之善意第三人，應受法律保護。
⑶澎遠公司於102年12月17日欲將系爭馬公段435地號土地贈與
原告並申請土地容積移轉，然經原告103年2月7日府建城字第1030840770號函覆：「三、另查本案容積送出基地馬公市○○段○○○○號道路用地，本府於民國44年間開闢馬公市○○路○○道工程已辦理價購並發放補償費，仍未辦理產權移轉予本府，故難認定為符合都市計劃容積移轉實施辦法第6條第1項第3款私有都市計劃公共設施保留地資格，目前不受理作為容積送出基地。」等語，而駁回澎遠公司之申請，然以上開函覆內容可知原告徵收土地後遲未辦理土地所有權移轉登記，是澎遠公司購買系爭土地時亦無從得知系爭土地業經原告徵收之事實，則依上述最高法院判決意旨，原告既未辦理土地所有權移轉登記，當不得以其曾徵收系爭土地之事實對抗善意第三人，該土地應認係由澎遠公司善意取得土地所有權，原告不得主張該土地業經徵收而排除澎遠公司之所有權。
8、被告蔡信吉、蔡信德、蔡信義、蔡志明部分：⑴就原告對系爭馬公段554地號土地徵收關係部分：
國家依法徵收私有土地，固於公告時即生徵收效力。然查原證1「地價補償費收據」，其所示之「地籍」為「馬公八0-二」，與被告所有之系爭土地，並不相同，且原告亦無提出任何資料可證其有起訴狀所載之公告徵收系爭土地之行為。
是原告主張系爭土地業經徵收，自不成立。
⑵○○○鎮○○段○○○號，後分割為馬公段98-1地號，再經修
測變更為馬公段554號，係被告蔡信吉、蔡信德、蔡信義之父、蔡志明之祖父蔡保情於43年12月10日向陳長庚等人購買，並於44年3月1日完成土地所有權移轉登記，是縱使原告於44年1月22日發放補償費予蔡保情之前手前的公告徵收程序完成後，已取得系爭土地所有權，然原告卻於知悉其已取得土地所有權之情形下，任由陳長庚等人將系爭土地移轉登記予蔡保情，原告顯有重大過失。依徵收當時有效施行之土地法第43條規定，蔡保情基於信賴土地登記此一公示外觀，善意買受系爭土地並完成移轉登記，自有不動產善意取得之適用，而為系爭土地之所有權人。原告於102年間即已發現系爭土地未完成所有權移轉登記，然迄至本起訴狀送達被告時止，皆未主動與系爭土地之全體所有權人提出說明及提供辦理管道，未能善盡主管機關之責，故不可歸責於全體土地所有權人。今起訴確認土地徵收關係存在，應有違誠信原則而為權利之濫用（民法第148條參照）。
⑶本件原告係提起確認其對系爭土地徵收關係存在之訴，然縱
使原告對系爭土地徵收關係存在，亦不等同系爭土地『現』為原告所有，縱使原告勝訴，執本案確定判決向地政機關申請將系爭土地登記為原告所有，被告將來仍能依不動產善意取得之規定，向原告主張移轉系爭土地所有權登記予被告。紛爭並無法藉由本訴訟一次解決。原告起訴並無訴之利益。
9、被告賴淨明、賴孟鐸、賴剛鈺、賴瑩荷部分：其等主張與被告吳長樂、郭美如、洪明勳之前述主張相同。
10、被告賴瑩蓉部分：原告提起本件確認徵收關係存在之訴：⑴不具確認利益且無法滿足確認訴訟補充性之要求；⑵原告起訴不具當事人適格；⑶原告所提物證缺稀，且與其起訴狀所述事實大相逕庭，前後矛盾，難認有據，應予駁回。詳述如下：
⑴原告訴請確認徵收關係存在之原因，在於原告受理被告等在
102年12月16日捐贈道路用地予原告時，核對並發現該段道路已於44年1月間辦理道路開闢地價補償費之發放（見原告起訴狀第4頁），爰此，被告等早已表明願捐贈系爭土地予原告，又何有可能嗣後再依民法第767條為所有物返還之請求？此可徵原告主張之確認利益實屬無中生有，並不足採。再依民法第769條、第770條、土地法第43條規定，縱令原告所述為真，其主張之徵收關係確係存在（假設語氣，非表自認），系爭土地之登記將屬「他人（即原告）未登記之不動產」，被告早已因時效而取得系爭土地之所有權，原告即令確認了徵收關係存在，亦已無任何實益，難認有確認利益。且果如原告所言確實當時有徵收關係之存在，且並未失其效力，原告當屬系爭土地所有權人，自得持相關證明至澎湖縣澎湖地政事務所辦理登記，自無須起訴確認。再者，澎湖縣澎湖地政事務所為原告之下級機關，倘拒絕登記之請求，原告亦得以之為被告，提起課予義務訴訟，請求作成所有權人為原告、登記原因為徵收之土地登記行政處分，原告捨此不為，遽提起本訴，自有可議，與確認訴訟補充性之原則難謂相符。
⑵依行為時土地法第208條第7款、第223條、第225條、第227
條、第233條、第236條、第237條第1款等規定可知，行為時地方政府為一定公益目的需要，得報請省政府核准徵收私有土地，省政府為核准時，且應即報請行政院備查。而省政府於核准徵收土地後，則應令知該土地所在地之該管市縣地政機關辦理公告，並發給補償費，此乃徵收應踐行之法定程序，徵收處分且係以公告之方式對外發生效力（最高行政法院109年度判字第235號判決參照）。準此，系爭土地核准徵收之機關既為徵收當時之省政府，該項土地徵收業務其後並由中央地政機關內政部承受，原告就系爭土地徵收提起「確認徵收法律關係不存在」之訴，原告為徵收公告及發放補償費之執行機關，並非核准徵收機關，其當事人之適格尚有欠缺，起訴顯無理由，應予駁回（臺中高等行政法院108年訴字第304號判決參照）。
⑶根據《續修澎湖縣志卷八，城市志》之記載，44年3月，原
告擬定「馬公都市計畫」；經內政部以44年6月16日臺內營70366號函核定；同年10月11日原告以44年10月11日府建都1440號公文正式發布實施。計畫大體仍按日治時期計畫，變更幅度不大，計畫面積維持143公頃，涵蓋當時馬公鎮轄下的中央、重慶、長安、啟明、光復、復興、新復等7里及光明里、朝陽里一部分。戰後10年馬公基於日治時期的發展基礎持續開發，市區分化形成碼頭漁港區、商業區、行政與學校區、陸軍用地等4個區域。此外，在計畫發布當時，已完成下列重大建設：……（2）新闢民權、仁愛、中華、新生等4條道路，其中15公尺寬者延長627公尺，11公尺寬者延長1,003公尺。（3）新設下水道3,261公尺……史料均詳載當時相關核定馬公都市計畫之公文，但均未提及當年有任何發生土地徵收之情形。又根據《續修澎湖縣志‧卷三人民志、卷四政事志》之記載，在審核完畢各地區的都市計畫區域之後，由於臺灣省臨時省參議會對於實施該項政策區域的確定相當重視，於是在44年10月進行實地調查後，建議首先實施的地區共61個市鎮，澎湖縣馬公鎮也列入此次實施地區之內。臺灣省政府在參酌臺灣省臨時省議會的建議之後，按照條例的相關規定，報請內政部核定實施都市平均地權的範圍。就澎湖縣而言，當時的都市計畫區域是以馬公鎮為主，其都市計畫區域面積為126公頃；在內政部所核定的都市平均地權面積則為95.5公頃。並於45年開始進行地籍歸戶造冊，以利地價稅與土地增值稅之課徵，馬公鎮當時所公告的地價最低從72級開始計算，最高則達到42級。澎湖縣在公告地價之後，即受理民眾申報地價，為期1個月。當時馬公鎮平均地權範圍內規定地價共2,105筆，在申報地價截止日之後，仍有8筆未加以申報，後經縣政府按照規定通告以公告地價為申報地價。從而，原告係於45年依據臺灣省地籍總歸戶辦法進行土地之造冊歸戶，而原告稱其於44年辦理土地徵收，換言之，原告辦理徵收後隔年依平均地權條例造冊歸戶時即未辦理系爭土地之登記歸戶，這在經驗法則上非常令人難以接受，就好像病患今天動完肺癌手術，一年後安排全身身體檢查，卻沒有檢查肺部一樣，顯然不合常情，是否當年確有土地徵收之事實，頗有疑竇。故聲請調查證據，請命原告提出①44年10月11日原告府建都1440號公文（即實施馬公都市計畫）；②如該公文已亡佚，請原告提出內政部44年6月16日內政部臺內營70366號函之原本或複本，以查明當時因都市計畫之實施，是否確有土地徵收之情形。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、除上述被告外，其餘被告未提出書狀作何答辯或聲明。
五、爭點︰原告起訴請求確認原告對系爭土地徵收關係存在，有無理由？
六、本院判斷如下：
(一)按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂在法律上顯無理由，係指依原告起訴主張之事實，不待調查其真實與否，就該事實適用法律，顯不能認為有理由之情形。該條立法目的係為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。
(二)於89年2月2日土地徵收條例公布前，有關土地徵收係依土地法第五編「土地征收」規定辦理。而依行為時即35年4月29日修正公布之土地法第208條：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，征收私有土地。但征收之範圍，應以其事業所必需者為限。國防設備。交通事業。公用事業。水利事業。公共衛生。政府機關地方自治機關及其他公共建築。教育學術及慈善事業。國營事業。其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。」第222條：「征收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之。需用土地人為國民政府五院及其直轄機關省政府或院轄市市政府者。舉辦之事業屬於中央各院部會直接管轄或監督者。土地面積跨連兩省以上者。土地在院轄市區域內者。」第223條：「（第1項）征收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之。需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。（第1項）省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」第224條：「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」第225條：「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」第227條：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」等規定可知，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。國家為徵收權人，並以行政院或省政府為核准機關，需用土地人並無逕為徵收之權利。是以，土地徵收之法律關係，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，及國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係，至於需用土地人與所有權人間並不具有徵收法律關係（最高行政法院92年度判字第1720號判決參照）。
(三)本件原告具狀主張：「原告於民國44年間為辦理『馬公市○○路○○道工程』之需要，將系爭土地公告為徵收範圍，並依前開土地法規定發給地價補償費完竣，原土地所有權人對土地之權利義務，於補償費發放完竣時起即告終止，系爭土地於斯時歸原告所有，不待移轉登記即取得所有權。」爰以系爭土地所有人為被告，並為訴之聲明請求判決確認原告對系爭土地徵收關係存在。然依前述法律規定及說明，土地徵收之法律關係，僅存在於徵收權人（即國家）與被徵收人（即土地所有權人）之間，至於需用土地人與土地所有權人之間並不具有徵收法律關係。準此以言，本件原告主張系爭土地業經徵收，無論是否屬實，原告亦僅為需用土地人，並非徵收權人，其與土地所有權人之間並不具有徵收法律關係甚明。從而，原告提起本件確認訴訟，請求確認其對被告所有系爭土地之徵收關係存在，依其所訴之事實，在法律上即為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、結論：本件原告之訴為顯無理由。中 華 民 國 110 年 8 月 13 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 13 日
書記官 楊 曜 嘉