高雄高等行政法院判決109年度訴字第349號
111年1月12日辯論終結原 告 蘇淑芬訴訟代理人 郭俊銘 律師
熊家興 律師李國禎 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 謝炅廷
林順福上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國109年7月28日臺內訴字第1090420356號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（即被告民國109年4月27日府地價字第1090509325號函之復議處分）均撤銷。
二、被告對於原告民國108年12月19日異議書就徵收補償價額異議之申請，應依本判決之法律見解作成決定。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣被告為辦理「國道1號永康交流道聯絡道工程-安南區4-11-40M都市計畫道路案」（下稱系爭工程），申請徵收臺南市安南區東和段6地號等62筆土地，並一併徵收其土地改良物，經內政部以民國108年10月9日臺內地字第1080265619號函核准，並經被告以108年11月13日府地用字第1081257176A號公告徵收，公告期間自108年11月14日起至同年12月13日止。原告所有臺南市安南區東和段27-1地號土地及與他人共有東和段9地號、和農段205-3地號等3筆土地（下稱系爭土地）位於上述徵收範圍內，原告因認補償地價每平方公尺新臺幣（下同）14,621元遠低於市價，遂於108年12月19日提出異議書，經被告以109年1月9日府地價字第1081520277號函復原告，本件徵收補償市價查估過程並無違誤，系爭土地之補償價格尚屬合理。原告不服前開查處結果，於109年2月5日申請復議，經被告提請臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱臺南市地評會）109年3月30日109年第2次會議評議結果，決議維持原補償價格，被告遂以109年4月27日府地價字第1090509325號函將上開復議結果通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、系爭土地為都市計畫內之道路用地，遭劃屬P001-04公共設施保留地地價區段，毗鄰P020-00、P021-02等非公共設施保留地地價區段，固應依土地徵收條例第30條之規定，按毗鄰非公共設施保留地之平均市價辦理補償。然土地徵收補償市價查估辦法（下稱市價查估辦法）中比準地及比較標的之擇定，仍應以具備相似性與代表性，能充分反應徵收土地之真實價值為其最高指導原則，不得有明顯偏低之情事，方符憲法保障人民財產權之意旨。茲分述如下：
(1)P020-00地價區段之區段地價，被告係以安南區東和段12-1地號土地為比準地，並選取同區十字段363地號土地作為比較標的，經調整、計算後，估算比準地之價格為每平方公尺
14,300元，並據以作為P020-00地價區段之區段地價。惟比較標的十字段363地號土地，距系爭土地之直線距離長達5,672公尺（遑論行車距離），且兩者周遭環境與經濟活動情形相差甚大，系爭土地前為20米之寬廣道路，交通狀況車水馬龍，且鄰近中山高速公路永康交流道、臺灣歷史博物館、亞太棒球訓練中心及其他進行中之重大建設，與便利之生活商圈，週邊更有諸多新建高價住宅；反觀比較標的十字段363地號土地，並未臨接主要幹道，僅為平常巷弄，來往汽機車數量僅屬普通，已屬臺南市安南區之較外圍地區，兩者之客觀條件除同屬農業區外，實有天壤之別。
(2)此外，本件土地徵收案於公聽會中，依諸多同遭徵收之土地所有權人所提出之買賣契約、言詞陳述，及原告所提出之多筆實價登錄資料，渠等在多年前之購買價格，便已高出徵收補償金額一截，遑論近年徵收範圍週邊土地之市場交易價格，更高於徵收補償金額數倍。故原處分所核定之徵收補償金額，實嚴重悖離現實市場交易狀況，對遭徵收之土地所有權人，已構成過度侵害。
2、原處分以案例蒐集法定期間（107年3月2日至同年9月1日）內無適當實例，故放寬以106年9月2日至107年9月1日為買賣實例蒐集期間，並擇定安南區十字段363號土地作為比較標的，而估算P020-00地價區段之區段地價為14,300元。然查，依原告近日搜尋所得資料，於案例蒐集法定期間內，非無適當實例可參，故原處分所持前開理由，明顯與事實有違，其結論自難認合法，茲分述如下：
(1)臺南市安南區總頭段237-1地號土地：
A、於案例蒐集法定期間（107年3月2日至同年9月1日）內，總頭段237-1地號土地於107年4月間，曾有每坪6萬元之實際成交紀錄，有內政部不動產交易實價查詢服務網網頁資料可證。故原處分以案例蒐集法定期間內無適當實例為由，而放寬以106年9月2日至107年9月1日為買賣實例蒐集期間，顯與事實有違，程序上更難認合法。
B、況且，前開土地與系爭土地間之直線距離僅3.097公里，且就客觀生活環境而言，因距離相近，周遭居民生活形態亦較為類似，可稱為同一生活供需圈；相較於十字段363地號土地，與系爭土地之直線距離長達5,672公尺，已屬臺南市安南區之較外圍地區，周遭環境與經濟活動情形亦相差甚大，兩者之客觀條件除同屬農業區外，實有天壤之別。故原處分竟以十字段363地號土地作為比較標的，估算系爭土地之合理價格，自難認適當。
C、被告辯稱總頭段237-1地號土地之買賣實例不予採用之理由係因該地為裡地，需與鄰地合併使用才臨臺江大道，且該地係鄰地所有人購買，買受人購買該地後，既得與其原有相鄰之土地合併利用，自得較其他買受人獲致更大之開發利益，故其價格會有明顯偏高情形，自屬市價查估辦法第7條第5款所定「合併使用」之交易案例而不採用。然總頭段237-1地號土地之交易價格，雖較附近土地之交易價格略高，然其原因，是否僅為買方為鄰地所有權人之單一因素所造成？毫無其他足以影響土地價格之因素介入？卻不見估價單位詳為評估並為記載。況且，上開市價查估辦法第7條規定之著眼處，係在於「買賣實例之價格」，而非買賣當事人可獲得之額外利益，故估價單位以買受人購買前開土地後，既得與其原有相鄰之土地合併利用，自得較其他買受人獲致更大之開發利益，故其價格會有明顯偏高情形，而以市價查估辦法第7條第5款規定之「合併使用」為由，逕予排除，已嫌速斷。再者，就裡地、袋地價格之估算，被告定有「臺南市繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則」，可為具體依據，其中更附有一臨街深度指數表，諸多縣市亦有類似規定，顯見總頭段237-1地號土地之交易價格，客觀上並非絕對無法量化調整。故原處分以查估單位（即客觀不動產估價師事務所）就該影響價格之特殊交易情形，無法掌握及客觀量化調整，認屬不能調整修正價格之情形，而不予採用，明顯虛妄，更與市價查估辦法第7條之規定不符。
(2)臺南市永康區文化段1223地號土地：
A、於案例蒐集法定期間（107年3月2日至同年9月1日）內，臺南市永康區文化段1223地號之土地，於107年8月間，曾有每坪7萬元之實際成交記錄，亦有內政部不動產交易實價查詢服務網網頁資料可證。故原處分以案例蒐集法定期間內無適當實例為由，而放寬以106年9月2日至107年9月1日為買賣實例蒐集期間，顯與事實有違，程序上更難認合法。
B、況且，前開土地與系爭土地間之直線距離為4.914公里，大致隔著鐵路對稱並立於南北二邊；就客觀生活環境而言，系爭土地雖屬安南區，但與永康區之距離，反倒僅約1公里，對外交通及日常生活功能，均藉由永康區鹽行獲得滿足，居住於系爭土地週邊之學生，將來就學亦係就讀新設之鹽行國中，周遭居民生活形態極為類似，實為同一生活供需圈，自非十字段363地號土地所得相提並論。益徵原處分以十字段363地號土地作為比較標的，估算系爭土地之合理價格，自難認適當。
C、被告辯稱上述永康區文化段1223地號土地，與P020-00地價區段比準地（即安南區東和段12-1地號土地）非屬同一供需圈內類似地區，並無替代關係，且該地現況為工廠，非作農業使用，與法定用途不符，依市價查估辦法第7條但書規定，不予採用。惟查：
(A)按「本規則用詞定義如下：……十一、同一供需圈：指比較標的與勘估標的間能成立替代關係，且其價格互為影響之最適範圍。」不動產估價技術規則第2條第11款定有明文。細繹該規定，僅以「成立替代關係，且其價格互為影響之最適範圍」，並無規範比較標的與勘估標的須為同一行政區，合先敘明。
(B)上開永康區文化段1223地號土地，與本件P020-00地價區段比準地（即安南區東和段12-1地號土地），地點相近，且均鄰高速公路之東、西兩側，且周遭地理、人文環境類似，並非如被告所述價格形成因素有所不同，唯一不同者，僅「非同一行政區」，而依上開不動產估價技術規則之同一供需圈之定義，並無須「同一行政區」之要件，然被告卻以此為判斷依據，增加法所無明文之限制，顯於法有違。
(C)又縱認上開永康區文化段1223地號土地現況為工廠，非作農業使用，然是否與法定用途不符，仍需查核該筆土地於買賣成交時，該工廠是否存在並有無法掌握及量化之情形，據為評斷，然被告並未詳實查核，竟以此遽認與法定用途不符，顯有片面、擅斷之情事，而有裁量瑕疵，灼然甚明。
3、被告委託之查估單位所選取之買賣實例編號1、2、4具有重大瑕疵，有恣意濫用與嚴重違法，自不得以之作為推估本件補償價格之依據：
(1)按「……對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括：1、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2、法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3、對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8、行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。」「依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂定之行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等；依同規程第7條第1項之規定，需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。足見，有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，固應認其享有判斷餘地，行政法院對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：（1）行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。（2）行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。（3）行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。（4）作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。（5）行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。
（6）行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。」最高行政法院105年度判字第380號判決及104年度判字第48號判決意旨可資參照。準此，有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，雖係經由地評會所作成，固應認其享有判斷餘地，行政法院對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，而有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予撤銷或變更。
(2)本件被告及查估單位所選取之案例，有恣意濫用等諸多違法之處，臺南市地評會及訴願決定未予糾正，其認事用法，亦有重大違誤，茲說明如下：
A、買賣實例編號1即十字段363地號土地（交易日期：106年11月19日）選取之重大瑕疵：
(A)按市價查估辦法第6條第1項規定：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」而此一辦法就實例蒐集之方式未有明文，參酌不動產估價技術規則第12條規定：「不動產估價師應依下列原則蒐集比較實例：一、實例之價格屬正常價格、可調整為正常價格或與勘估標的價格種類相同者。二、與勘估標的位於同一供需圈之近鄰地區或類似地區者。三、與勘估標的使用性質或使用管制相同或相近者。四、實例價格形成日期與勘估標的之價格日期接近者。」亦即選擇案例應選擇與勘估標的越近越好，越具有替代性，越可供價格參考。
(B)查本件系爭土地分別位於臺南市安南區東和段、和農段，離同區總頭段237-1地號（交易日期：107年4月，每坪6萬元）、州北段1276、1277地號（交易日期：107年8月，每坪7.7萬元）土地之距離，皆近於買賣實例編號1之十字段363地號土地，此有自國土測繪圖資服務雲所截取之系爭土地與買賣實例及被告未選用實例之位置圖可稽，且本件案例蒐集法定期間為107年3月2日至同年9月1日，而十字段363地號土地並非於此一期間之買賣，被告及查估單位顯係為降低徵收補償價格，故意不用位於蒐集法定期間之總頭段、州北段實例，而刻意採用價格較低且不符價格日期期間之十字段363地號土地作為本案實例，顯係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，實已有恣意濫用及違反上開規定之違法情事，實屬嚴重瑕疵。
(C)被告辯稱州北段1276、1277地號土地，屬特殊關係間交易，買受人是抵押權人屬債權債務關係，且上開2筆土地屬於農業區建地目，使用地目不一樣，故予以排除。惟經查詢內政部不動產交易實價查詢服務網，關於州北段1276、1277地號土地，並無如被告所述有特殊關係間交易，則上開土地有無特殊關係間交易？是否屬農業區建地目？均非無疑。請鈞院命被告提出有合併使用及農業區建地目之相關料，以實其說。
B、買賣實例編號4即州南段1744地號土地（交易日期：106年11月29日）選取之重大瑕疵：
(A)按市價查估辦法第17條規定：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」亦即選取案例應以本條所定之期間為原則，倘該期間無適當案例，始得將期間予以放寬。
(B)查本件案例蒐集法定期間（107年3月2日至同年9月1日）內，尚有與被告所選案例即同段之1609、1610地號土地（交易日期：107年3月，每坪22萬元）可供選擇，而被告及查估單位捨此不用，卻為求降低徵收補償價格而放寬估價基準日，並選取買賣實例編號4州南段1744地號土地。
(C)被告辯稱州南段1609、1610地號土地，屬臨巷道的買賣實例，依買賣實例查估替代性原則予以排除。惟依被告所採用之臺南市安南區影響住宅用地地價個別因素評價基準明細表，巷道與主要道路之差異調整僅僅為1.5％，被告為何捨此不為調整？況且州南段1609、1610地號土地是否真的屬於巷道內，並非無疑？亦未見被告舉證以實其說。
C、買賣實例編號2州南段1732地號土地（交易日期：106年9月27日）選取之重大瑕疵：
(A)按民法第425條之1規定：「土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權讓與他人，或將土地及房屋同時或先後讓與相異之人時，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋得使用期限內，有租賃關係。其期限不受第449條第1項規定之制。」
(B)經查，買賣實例編號2州南段1732地號土地現有建物坐落其上，而本次交易僅購買土地，依民法第425條之1規定之立法意旨，該筆土地上之房屋對於其基地自有法定租賃權存在，則該購買土地之價格實已受法定租賃權之影響予以減價，倘若無法定租賃權，土地買賣成交價格當不會如此低。是以，被告未就此部分予以裁量判斷，顯係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，自有嚴重裁量瑕疵及違法之處。況且州南段1732地號土地狹長（寬度不足），是否可供重新建築，亦不無疑問。是以此一買賣實例之選擇，實有重大違誤。
(C)被告辯稱買賣實例編號2土地上之建物僅係簡陋鐵皮屋，已不具備使用價值，故將該地視為素地估價。惟據原告現況調查，其仍作為商業使用，且非簡陋鐵皮，足認被告所為查估，已與事實不符，至為灼然。
4、另被告提供予臺南市地評會之安南區總頭段237-7地號土地之買賣實例，係臨臺南市○○區○○路0段000巷00弄道路，此有現場照片、地籍圖資網路便民服務系統查詢資料可佐，足見該地並非裡地，亦無須與鄰地即同段240-8地號土地合併使用，被告此部分事實認定有誤，顯有恣意濫用及其他違法情事，地評會據此所為共同決定，已有瑕疵，依法應予撤銷。
5、原告於102年3月間購入系爭土地，總價37,500,000元，每平方公尺單價為19,724元，嗣原告於109年4月11日出售與系爭土地同一區段即東和段27-3地號土地，總價44,500,000元，每平方公尺單價為33,475元，由上足認被告徵收原告所有系爭土地合理徵收價格應為每平方公尺30,000元左右，始符事理之平。
6、被告雖一再以地評會具有判斷餘地，故對於其事實認定，應予以尊重，並援引內政部109年10月27日臺內地字第1090140538號函文內容，而主張原處分應屬合法。然查：
(1)地評會就徵收土地之估價內容，固應有相當之判斷餘地，然其享有之判斷餘地，應建立在完整、正確之事實及資料之上，且應遵守相關之法定程序，而非可恣意認定，否則行政機關或行政法院仍得介入予以審查之。故被告上開所辯，難謂有據。
(2)又被告所援引之內政部109年10月27日臺內地字第1090140538號函，其性質僅為行政函釋，自不得違反法律或法規命令，更無拘束法院之效力。而市價查估辦法第6條第1項已明定辦理土地徵收補償市價查估，依同辦法第4條第2款調查實例，「應」填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表，且無除外之規定，解釋上，填寫買賣實例調查估價表不因買賣實例是否經採為比較標的而有不同，內政部前開函釋意旨核與市價查估辦法明文規定不合，不得作為辦理市價查估之依據（鈞院109年度訴字第276號判決意旨參照）。
(3)更何況，地評會委員之組成，來自於機關各處室之代表及各項領域之專業人士，不動產估價師僅屬少數，對於估價報告之形成過程，若估價單位未提供充足資訊予地評會委員閱讀、研判，地評會委員如何能形成其專業判斷？若估價單位僅提供估價結論，並以簡報方式讓地評會委員開會確認，則地評會之開會結果，與其說是專業之判斷餘地，其本質毋寧為對估價結果之單純背書而已。
(4)且依估價單位所提供之簡報資料所示，其內容均屬結論，而非形成結論之過程及依據，茲以市價查估辦法第7條之規定為例，簡報資料僅呈現蒐集案例中遭排除之土地，是因為具有該條但書所列之何款事由，但是否符合「價格明顯偏高或偏低」、「影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整」等法定要件，及其具體依據各為何，從簡報資料中卻完全看不出來。佐以大多數地評會委員之專業領域，均不在不動產估價，則光從簡報資料，如何能專業判斷估價報告之內容是否符合市價查估辦法之規定？是否妥當？所謂之專業判斷餘地，實屬奢言。簡言之，估價單位所提供之簡報資料，僅能呈現有市價查估辦法第7條但書所列各款情形，卻無法讓地評會委員充分瞭解估價報告之正確性及其具體依據各為何。
(5)是以，本件查估單位既未遵守法定查估程序，就案例蒐集期間內之買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，僅對於採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間內之買賣實例，是否果如查估單位所認定為不適合作為比較標的，並未依規定應填載之全部買賣實例調查估價表可供確實查核審認，地評會在此事實基礎下，以查估單位認案例蒐集期間地價區段內之買賣實例全部均不宜選取作為比較標的為事實基礎，作成補償價格評定結果之決議，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，當屬違法，而應認原處分之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性。
7、又鈞院109年度訴字第276號判決之案例事實，與本件完全相同，均為系爭工程，且被告亦係委託同一估價單位進行徵收補償價格之查估，足見本件被告於查估系爭土地徵收價格之過程中，同樣有未依市價查估辦法第7條及第8條規定，於有特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，即逕予排除之違法情事。是以，原處分之查估程序顯然存有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性，訴願決定未予糾正，亦有違誤，故原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，應有理由。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應另為適法之處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、系爭土地徵收補償價格，係被告委由客觀不動產估價師事務所辦理徵收補償市價查估，嗣由被告就系爭土地辦理徵收補償市價查估作業程序，其買賣實例選取、地價區段劃設、比準地地價查估及決定宗地市價過程，於法並無違誤，並符合徵收當期當地市場正常交易價格，茲就徵收補償價格之形成，分述如下：
(1)估價基準日：107年9月1日。
(2)用地範圍區段劃分：本件屬都市計畫內帶狀公共設施保留地，依市價查估辦法第10條規定斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，並視臨街情形或原建築使用情形及二側非保留地地價區段差異，將系爭土地劃屬P001-04公共設施保留地地價區段【安南區長和路一段(鹽水溪排水線至鹽水溪)之道路用地（毗鄰非保留地區段P020-00、P021-02）】，毗鄰部分則劃設2個非公共設施保留地地價區段，一為P020-00地價區段【安南區長和路一段（鹽水溪排水線至鹽水溪）兩側之農業區】，另一為P021-02地價區段【安南區長和路一段南側（東和段23地號）之農業區建地目】，此有系爭工程區段圖可稽。
(3)案例選取及蒐集期間：因本件毗鄰之P020-00、P021-02地價區段於案例蒐集期間內（107年3月2日至同年9月1日）適當實例不足，查估單位遂依市價查估辦法第17條第3項規定將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（106年9月2日至107年9月1日），並依同辦法第19條第2項規定於附近地區選擇4件使用性質、條件相似之買賣實例，並分別劃設4個買賣實例地價區段：
A、P101-00地價區段【安南區智安四街（智安四街98巷至安吉路一段999巷）東側之農業區】：挑選安南區十字段363地號土地（買賣實例編號1），交易日期為106年11月19日，經依市價查估辦法第13條規定計算，土地之正常單價為每平方公尺16,332元。
B、P103-00地價區段【安南區安和路四段（州南六街至州南路）西側之第四種住宅區】：挑選安南區州南段1732地號土地（買賣實例編號2），交易日期為106年9月27日，經依市價查估辦法第13條規定計算，土地正常單價為每平方公尺46,036元。
C、P104-00地價區段【安南區大聖路（大聖三街至大聖二街）東側之第四種住宅區】：挑選安南區福國段724地號土地（買賣實例編號3），交易日期為106年11月30日，經依市價查估辦法第13條規定計算，土地之正常單價為每平方公尺48,559元。
D、P105-00地價區段【安南區州南路（州南五街至州南一街）兩側之第四種住宅區】：挑選安南區州南段1744地號（買賣實例編號4），交易日期為106年11月29日，經依市價查估辦法第13條規定計算，土地正常單價為每平方公尺54,438元。
此有買賣實例調查估價表及地價區段勘查表可稽。
(4)毗鄰之非公共設施保留地地價區段選取比準地及比準地地價查估：依市價查估辦法第18條規定，於毗鄰之非公共設施保留地地價區段內選取具有代表性之土地為該區段之比準地，進行價格日期、區域因素及個別因素調整，並考量價格形成因素之相近程度，估計毗鄰各非公共設施保留地地價區段比準地地價：
A、就P020-00地價區段（農業區），選取區段內具代表性之安南區東和段12-1地號土地為比準地，並以買賣實例編號1之土地估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺14,300元（買賣實例編號1交易日期調整率0.80％、區域因素調整率-5.00％、個別因素調整率-9.00％）。
B、就P021-02地價區段（農業區建地目），選取區段內具代表性之安南區東和段23地號土地為比準地，並以買賣實例編號
2、3、4之土地估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺35,300元（買賣實例編號2交易日期調整率1.70％、區域因素調整率-26.25％、個別因素調整率-13.00％；買賣實例編號3交易日期調整率0.80％、區域因素-5.75％、個別因素-14.50％；買賣實例編號4交易日期調整率0.80％、區域因素-
23.25％、個別因素-19.00％）。此有比較法調查估價表及比準地地價估計表可稽。
(5)估計宗地地價：依市價查估辦法第22條規定，按毗鄰P020-00（區段線長度93,026cm）、P021-02（區段線長度283cm）2個非公共設施保留地地價區段之區段線比例加權平均計算P001-04區段地價，計算後P001-04之區段地價為每平方公尺14,400元，則系爭土地市價即為每平方公尺14,400元，相關估計成果提經臺南市地評會108年4月15日108年第2次會議評議通過，此有公共設施保留地地價加權平均計算表、徵收土地宗地市價評議表及臺南市地評會108年第2次會議紀錄可稽。
(6)又本件於108年11月13日公告徵收，依市價查估辦法第30條規定，應按臺南市○○區108年全區市價變動幅度（臺南市地評會108年5月24日108年第3次會議評定為101.53％）計算調整徵收補償價額，系爭土地經調整後之公告徵收補償地價為每平方公尺14,621元（14,400元×101.53％），查估過程於法並無違誤。
2、有關原告主張本件P020-00農業區地價區段之比較標的距該區段比準地之直線距離長達5,672公尺，且兩者臨路寬度、周遭環境與經濟活動情形等相差甚大乙節，說明如下：
(1)本件經查估單位基於一般正常交易情形下，交易案例之成交日期與價格日期越接近，且與勘估標的地理位置、相關性質越接近者，其案例越具有價格代表性之估價理論綜合評估，蒐集本件規定案例蒐集期間（106年9月2日至107年9月1日）內周邊地區同為安南區農業區土地交易實例，經排除有市價查估辦法第7條所定無法有效掌握及量化調整之特殊交易情況買賣實例後，選定安南區十字段363地號土地正常交易買賣實例作為比較標的，於法有據。
(2)復按市價查估辦法第19條第3項規定：「第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」查本件P020-00農業區地價區段與比較標的所屬P101-00農業區地價區段，查估單位就兩者間之區域因素及個別因素業依內政部104年1月30日臺內地字第10413006723號令修正發布之「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」所規範之各影響農業用地區域因素及個別因素主要項目及細項核實調查並比較調整，至原告所陳兩區域間車流量、接近永康交流道之程度、接近歷史博物館、亞太棒球訓練中心等觀光遊憩、娛樂設施之程度以及接近住宅區之程度等因素，皆非屬前開法定應調查之影響農業用地區域因素及個別因素。
(3)又有關道路寬度程度之差異，查估單位業以區域因素「區段內道路規劃及闢建程度」及個別因素「道路條件」中進行優劣評比及差異率修正，符合市價查估辦法規定。是以，原告所訴P020-00地價區段所選比較標的不適宜等情，尚難足採。
3、原告主張107年4月交易之安南區總頭段237-1地號土地、107年8月交易之安南區州北段1276、1277地號土地及永康區文化段1223地號土地，於案例蒐集法定期間（107年3月2日至同年9月1日）內，分別以每坪6萬元、7.7萬元及7萬元成交，且上開案例與系爭土地較比較標的安南區十字段363地號土地（買賣實例編號1）近，故原處分未依市價查估辦法第7條及第8條規定作價格修正，卻以案例蒐集法定期間內無適當實例為由，而放寬以106年9月2日至107年9月1日為買賣案例蒐集期間，係刻意採用價格較低且不符價格日期期間實例乙節：
(1)按「……地評會具有專業性、不可替代性及法律授權之專 屬性，其就此等事項之決定，具有判斷餘地。被上訴人所屬辦理系爭土地市價查估人員除將相關資料提供委員審閱外，並於討論前向委員簡報說明，經委員討論後作成決議，通過被上訴人所屬辦理查估人員所擬系爭土地之地價，被上訴人乃參考該決議內容，將有關地價之具有複雜意涵之不確定法律概念經由專業分析而具體化的適用於特定事實關係，自應認為其有相當之判斷餘地。復查此部分並無『基於錯誤之事實』『基於與事件無關之考量』『組織不合法』『不遵守法定程序』及『違反平等原則及一般公認價值判斷標準』等情事，是被上訴人所為之上開專業認定即應予尊重。」最高行政法院107年裁字第1642號裁定意旨可參。
(2)次按市價查估辦法第7條立法意旨，係考量買賣或收益實例之價格形成條件中倘有非屬一般正常情形致影響其價格或有其他足以改變價格之情況存在時，該實例將無法合理反映市場正常交易價格，爰明訂買賣實例如有該條文所列特殊交易情形時，查估者應有能力就該影響部分作情況調整並修正價格後，始得採用該買賣實例作為比較標的，其不能調整修正者，應不予採用作為比較標的，俾確保所蒐集之實例屬市場正常交易價格，亦即買賣實例依市價查估辦法第7條規定，如有該條各款情形致價格明顯偏高或偏低者，固應先作適當之修正並記載於買賣實例或收益法調查估價表，惟其係指該影響交易價格之情況可有效掌握及量化調整時始予適用，倘該影響交易價格之情況已無法有效掌握及量化調整時，即應依該條但書規定不予採用；又所謂「無法有效掌握及量化調整」，屬不確定法律慨念，此等判斷涉及土地估價之專業知識，具有高度專業性，應有判斷餘地。
(3)查本件除已採用為比較標的之買賣實例外，其餘所蒐集之買賣實例因有親友關係人間之交易、合併使用、含公共設施用地、含增建或未登記建物、畸零地交易等影響交易價格之情況且無法有效掌握及量化調整，而依市價查估辦法第7條規定不予採用，並經臺南市地評會查核審認未予選取，要無判斷有未遵守法定程序、基於錯誤之事實、無遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項，亦應享有判斷餘地。
(4)原告所提安南區總頭段237-1地號土地（每平方公尺18,237元，每坪約6萬元），係於107年4月交易，查該筆土地係鄰地所有權人購買，買受人購買前開土地後既得與其原有相鄰之土地合併利用，自得較其他買受人獲致更大之開發效益，故其價格會有明顯偏高情形，屬可得預期之結果，自屬市價查估辦法第7條第5款規定之購買鄰地以「合併使用」之交易案例，查估單位既無從判斷其獲利情況，亦無從找到相似之個案作為修正之參考，即無法就該影響部分作情況調整進而修正價格，故查估單位就該影響價格之特殊交易情況無法掌握及客觀量化調整，認屬不能調整修正價格之情形，從而，查估單位依市價查估辦法第7條但書規定不予採用，於法有據。
(5)原告所提安南區州北段1276、1277地號土地（每平方公尺23,197元，每坪約7.7萬元），係於107年8月交易，查該等土地為農業區建地目土地，且係原地主與抵押權人間（債權債務人間）之交易，查估單位就不同使用管制條件及影響價格之特殊交易情況無法掌握及客觀量化調整，屬不能調整修正價格之情形，從而，查估單位依市價查估辦法第7條但書規定不予採用，亦無違誤。
(6)另原告所提永康區文化段1223地號土地（每平方公尺21,175元，每坪約7萬元），係於107年8月交易。惟按市價查估辦法第19條第2項之立法意旨：「考量一般個案估價係以蒐集3件比較標的為原則，但因土地徵收範圍因預定徵收已影響交易市場，本辦法第6條又以蒐集市場正常買賣實例為主，不易於同一地價區段內選擇3件案例，故明定得於其他地區選擇1至3件比較標的，並填載比準地地價估計表。其他地區得以與比準地屬同一供需圈之相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地為考量。」可知適用該項規定於其他地區選取比較標的時，其蒐集市場買賣實例之範圍，應以與比準地屬同一供需圈之類似地區為其範圍。查上述永康區文化段1223地號土地位於鹽水溪以南、國道1號高速公路以東，與P020-00地價區段比準地（安南區東和段12-1地號土地）位於鹽水溪以北、國道1號高速公路以西，兩者行政區不同，交通區位、發展程度、周遭環境與經濟活動等價格形成因素亦有所不同，因與比準地非屬同一供需圈內類似地區，並無替代關係，不予列入蒐集市場買賣實例以供選取比較標的之範圍，尚無違誤。甚者，該筆土地現已整地鋪設柏油作為工廠停車使用，非作農業使用，與法定用途不符，自屬市價查估辦法第7條第12款所定之特殊交易，查估單位亦無從判斷該影響交易價格之情況，核屬不能調整修正價格之情形，依市價查估辦法第7條但書規定亦應不予採用。
4、又原告質疑107年4月交易之安南區總頭段237-1地號土地是否確為鄰地所有權人購買及是否有合併使用效益，並主張可參考「臺南市○○○○○○○區段宗地單位計算原則」等類似規定予以量化乙節：
(1)查上述總頭段237-1地號土地係屬四周要無道路可供出入之裡地，需與鄰地合併使用始得與區域道路連接。次查訴外人羅○○係於106年1月先買賣取得安南區總頭段240-1、237地號土地後，再於107年4月買賣取得毗鄰之總頭段237-1地號土地，訴外人羅○○購買後既得與其原有土地合併利用，自得較其他非鄰地所有人購買者獲致較大效益，而該土地也因此得以面臨臺江大道而提高其效用，故該實例價格有明顯偏高之情形，自屬市價查估辦法第7條第5款規定之「合併使用」之交易案例，查估單位既無從判斷其獲利情況，亦無從找到相似之個案作為修正之參考，即無法就該影響部分作情況調整進而修正價格，故查估單位就該影響價格之特殊交易情況無法掌握及客觀量化調整，認屬不能調整修正價格之情形，爰不予採用，並記明不採用之理由為「裡地，需與鄰地237、240-1地號合併使用才臨臺江大道」，且於地評會評議及復議時向地評會委員詳予說明，要無違誤。
(2)依土地徵收條例第1條第2項、第3項規定，土地徵收乃依本條例規定，本條例未規定者，方適用其他法律之規定；且其他法律有關徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例，是被告辦理徵收補償標準係依上開規定辦理。原告雖主張得依「臺南市○○○○○○○區段宗地單位計算原則」修正裡地、袋地價格，惟查，該計算原則是被告依地價調查估計規則第24條第1項第2款規定所訂定，而地價調查估計規則係依土地法施行法第40條訂定，自101年9月1日土地徵收條例第30條修正施行後，均僅為政府部門於辦理公告土地現值與公告地價之作業規定，復以該區段宗地單位計算原則，僅係用於一般性定期且普遍性地查估地價區段內宗地地價，以作為土地稅課徵之參考標準，與土地徵收條例修正施行後，脫離此等定期性一般普查之土地稅參考地價標準，而以徵收當期之特定時間內，以個別調查取向查得的市場正常交易價格（市價），性質上截然有別，自不能逕以臺南市○○○○○○○區段宗地單位計算原則，作為土地徵收補償地價查估時量化調整之準則。是原告上開所陳，容有誤會。
5、原告主張於案例蒐集法定期間（107年3月2日至同年9月1日）內有107年3月以每坪22萬元成交之安南區州南段1609、1610地號土地可供選擇，原處分為求降低價格而放寬案例蒐集期間選取安南區州南段1744地號土地（買賣實例編號4）乙節：
(1)按地評會具有專業性、不可替代性及法律授權之專屬性，其
就此等事項之決定，應具有判斷餘地，已如前述。次按市價查估辦法第19條第1項第1款規定：「比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。」足見該條規定比準地之估價方法係採買賣實例比較法，而買賣實例比較法係以替代原則為其理論根據，亦即因市場經濟為追求價格低、效用高之不動產，在自由選擇情況下，價格效用相同或相近之不動產間，有相互替代之作用，彼此間之交易價格有互為影響之關係，故可藉由類似不動產既知之交易價格，比較求得具替代關係不動產之價格；而買賣實例比較法之運用，須從蒐集之眾多買賣實例中，基於正確而完整之事實基礎，並應合乎一般有效之價值判斷原則，選擇與比準地之條件較相同或較近似者，採用為比較標的，始能提高估算比準地價格之精確度，至所謂條件是否相同或相似之判斷標準，則指各宗土地因受本身主要條件之影響而產生價格差異因素。
(2)查本件系爭土地所屬P001-04地價區段毗鄰之P021-02地價區段比準地即安南區東和段23地號土地臨長和路一段20米主要道路，而原告所舉州南段1609、1610地號土地係面臨州南八街巷道，且較比較標的（買賣實例編號2、3、4）距離比準地更遠，職是，查估單位依其專業判斷產生價格差異之主要因素為臨路條件，而據以從所蒐集之買賣實例中，選擇3件距離較近且影響價格變動之道路條件與比準地相同或較相似者予以採用為比較標的，並於評議及復議時就所蒐集買賣實例相關區位、道路條件列明並向地評會委員詳細說明，經地評會查核審認，並無違誤。
6、原告主張選取安南區州南段1732地號土地（買賣實例編號2）為比較標的有重大瑕疵乙節：
按地評會因具有專業性、不可替代性及法律授權之專屬性，其就此等事項之決定，具有判斷餘地。次按不動產估價技術規則第106條規定：「建物已不具備使用價值，得將其基地視為素地估價。但應考量建物拆除成本予以調整之。」本件買賣實例編號2即安南區州南段1732地號土地上有兩層樓磚造之鐵皮屋，經查估單位依其專業審認該鐵皮屋因維護狀況差而將該買賣視為素地交易，並將此情形記載於買賣實例調查估價表供地評會委員審認，並經地評會決議通過，自應尊重地評會之專業認定。
7、有關本件案例蒐集期間內所得之買賣實例，是否全數依市價查估辦法第6條規定填寫買賣實例調查估價表乙節：
(1)按市價查估辦法第19條第1項第1款之規定，買賣實例須依同辦法第13條估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，故於買賣實例之土地正常單價決定前，查估機關尚無法知悉何買賣實例，將被選為比較標的。是以，依土地徵收補償市價查估辦理之程序，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知何筆買賣實例為比較標的。從而，倘查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間之全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間之買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法（最高行政法院109年度判字第333號判決意旨參照）。又按查估機關估計預定徵收土地宗地單位市價未遵守法定查估程序，而未就案例蒐集期間內之買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，僅對於採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間內之買賣實例，是否果如查估機關所認定為不適合作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，以查估機關認案例蒐集期間地價區段內之買賣實例全部均不宜選取作為比較標的為事實基礎，作成評定結果決議維持原補償價格，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，亦有違法（最高行政法院108年度判字第83號判決意旨參照）。準此，查估機關就估計預定徵收土地宗地單位市價，實際上是否已就案例蒐集期間之「全部買賣實例」予以「查核審認」，則為地評會之事實判斷有無違法之審查基準，非謂查估機關一有買賣實例未填載在買賣實例調查估價表，即認其程序上之瑕疵已屬重大，致影響地評會之判斷結果。換言之，縱查估機關未將全部買賣實例填載買賣實例調查估價表，然地評會實質上已對於該未填載之案例蒐集期間之買賣實例查核審認，並說明不予採用或不宜選取作為比較標的之理由，則該違反法定程序之瑕疵，參酌行政程序法第114條第1項第2款、第4款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：……二、必須記明之理由已於事後記明者。……四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。」難認有造成地評會基於錯誤或不完整事實進行判斷之違法（臺北高等行政法院108年度訴更一字第41號判決意旨參照）。
(2)復按內政部109年10月27日臺內地字第1090140538號函略以：「說明：……二、有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以臺內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第4條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條規定填寫買賣實例調查表。是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」等語。
(3)查本件查估單位雖僅就採用為比較標的之買賣實例（編號1～4）填寫買賣實例調查估價表，惟查估單位已就比準地同一供需圈之近鄰地區為範圍蒐集買賣實例，並就蒐集之買賣實例無法選取或不宜採用作為比較標的之理由於評議及復議時列明並向地評會委員詳細說明，經地評會查核審認而未予選取，基此，本件查估程序並無違反正當法律程序，亦無造成地評會基於錯誤或不完整事實進行判斷之違法，自應享有判斷餘地。
8、至原告指摘本件系爭土地所屬之P001-04地價區段，其「地價區段勘查表」各項區域因素內容空白，於法未洽乙節：
(1)依土地徵收條例第30條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價，意即公共設施保留地之價格係以其毗鄰非公共設施保留地區段地價加權平均計算所得，與公共設施用地本身區域因素及個別因素無涉，基此，內政部104年3月編製之「土地徵收補償市價查估作業手冊」關於地價區段勘查表填寫說明亦載明：「（十三）公共設施保留地區段仍需填寫本表，得僅填列基本資料欄位，……。」等語。
(2)查本件系爭土地所屬P001-04地價區段為公共設施保留地地價區段，依前開規定於地價區段勘查表僅填載基本資料欄位並無違誤，是原告上開所陳，應屬誤解。
9、原告主張大多數臺南市地評會委員之專業領域均不在不動產估價乙節：
臺南市地評會之成員，依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政或稅捐、工務或都市計畫、建設或農業主管人員等，係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，客觀獨立行使職權，是有關該委員會評定及復議土地徵收補償市價等事項，係本於其專業知識所作成之決定，自享有一定之判斷權力，被告當予以尊重並依循地評會之決議。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告為確定其補償價額所進行之查估程序是否合法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告108年11月13日府地用字第1081257176A號公告（訴願卷第58-60頁）、系爭工程土地歸戶清冊（訴願卷第69頁）、原告108年12月19日異議書（訴願卷第61頁）、被告109年1月9日府地價字第1081520277號函（訴願卷第70-76頁）、原告109年2月5日異議書（訴願卷第77頁）、臺南市地評會109年3月30日109年第2次會議紀錄（訴願卷第79-87頁）、被告109年4月27日府地價字第1090509325號函（訴願卷第56-57頁）及訴願決定書（訴願卷第294-303頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)依最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議：「土地徵收條例第22條第1項前段規定：『土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。』同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：『……應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。』該條例第22條第2項後段並規定『土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟』。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人『選擇』一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且『選擇』並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，……。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，……。」足見異議及復議程序為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，而於直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，始以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。本件救濟係經復議程序，經實質審查維持原補償價格，並由被告以109年4月27日府地價字第1090509325號函復原告。因此，應以上開被告109年4月27日函之復議處分為本件程序標的。
(三)被告為確定其補償價額所進行之查估程序並不合法：
1、應適用的法令：
(1)按土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」又市價查估辦法係中央主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權而訂定，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，具法規命令之性質，主管機關辦理土地徵收地價補償時，自應遵守市價查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法補償。倘主管機關未依市價查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地之補償價額，自難謂被徵收土地所有人已受合法之地價補償。
(2)次按市價查估辦法第2條：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。六、地上物處理有糾紛之交易。七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十三、其他特殊交易。」第8條：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：一、交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。二、有無特殊付款方式。三、實例狀況。
四、有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條：「（第1項）土地徵收補償市○○○○○○○○○區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第13條第1款：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。」第17條：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1項至第3項：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1項至第3項：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。」等規定可知，辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，始得放寬至估價基準日前1年內。蒐集市場買賣實例後，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無市價查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例之土地正常單價，僅於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，以決定比準地地價。如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他與比準地屬同一供需圈之相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地選取比較標的，並進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價，再據以估計徵收土地宗地單位市價，並提交地評會評定。又依市價查估辦法第19條第1項第1款之規定，買賣實例須依同辦法第13條估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，因此在買賣實例之土地正常單價決定前，查估機關尚無從知悉何筆買賣實例將被選定為比較標的。是以，依土地徵收補償市價查估辦理之程序，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知哪些買賣實例會成為比較標的。從而，倘若查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間之全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之買賣實例填寫時，因為地評會對於案例蒐集期間之買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法（最高行政法院108年度判字第83號、108年度判字第539號、109年度判字第333號判決意旨參照）。
2、經查，本件原告所有被徵收之系爭土地為都市計畫道路用地，遭被告劃屬P001-004公共設施保留地地價區段【安南區長和路一段(鹽水溪排水線至鹽水溪)之道路用地】，並毗鄰P020-00【安南區長和路一段（鹽水溪排水線至鹽水溪）兩側之農業區】及P021-02【安南區長和路一段南側（東和段23地號）之農業區建地目】等非公共設施保留地地價區段；又本件估價基準日為107年9月1日，案例蒐集期間為107年3月2日至同年9月1日，被告以非公共設施保留地地價區段於案例蒐集期間內無適當實例為由，放寬案例蒐集期間至估價基準日前1年內（即106年9月2日至107年9月1日）；復於P020-00地價區段，選取東和段12-1地號土地為比準地，並在同屬農業區之P101-00地價區段，選取十字段363地號土地（交易日期：106年11月19日）作為比較標的，土地正常買賣單價為每平方公尺16,332元，經調整至估價基準日之單價為每平方公尺16,462元，於進行區域因素及個別因素調整後，算得P020-00地價區段比準地即東和段12-1地號土地之價格為每平方公尺14,300元，據為P020-00地價區段之區段地價；被告又於P021-02地價區段內，選取東和段23地號土地為比準地，並在屬第四種住宅區P103-00、P104-00及P105-00地價區段，分別選取州南段1732地號（交易日期：106年9月27日）、福國段724地號（交易日期：106年11月30日）及州南段1744地號（交易日期106年11月29日）等3筆土地作為比較標的，土地正常買賣單價分別為每平方公尺46,036元、48,559元及54,438元，經調整至估價基準日之單價則為每平方公尺46,819元、48,948元及54,874元，進行區域因素及個別因素調整後，算得P021-02地價區段比準地即東和段23地號土地價格為每平方公尺35,300元，據以作為P021-02地價區段之區段地價；又系爭土地所屬P001-04公共設施保留地地價區段，分別毗鄰P020-00、P021-02非公共設施保留地地價區段及P001-03、P018-00、P019-00公共設施保留地地價區段，因P001-03、P018-00及P019-00為公共設施保留地地價區段，不納入計算，將毗鄰P020-00、P021-02非公共設施保留地地價區段之區段線比例加權平均計算，其區段地價為每平方公尺14,400元，是系爭土地位屬P001-04公共設施保留地地價區段，其徵收補償價格為每平方公尺14,400元，並經臺南市地評會108年4月15日108年第2次會議評議通過；又本件於108年11月13日公告徵收，依市價查估辦法第30條規定及臺南市地評會108年5月24日108年第3次會議評定安南區108年市價變動幅度為101.53％，系爭土地徵收補償市價爰調整為每平方公尺14,621元等情，固有系爭工程區段圖（本院卷1第158頁）、買賣實例調查估價表（本院卷1第163-166頁）、地價區段勘查表（本院卷1第167-176頁）、比較法調查估價表（本院卷1第179-180頁）、比準地地價估計表（本院卷1第181頁）、公共設施保留地地價加權平均計算表（本院卷1第182頁）、徵收土地宗地市價評議表（本院卷1第183-184頁）、臺南市地評會108年4月15日108年第2次會議紀錄（訴願卷第226-228頁）、臺南市地評會108年5月24日108年第3次會議紀錄（訴願卷第241-243頁）及市價變動幅度評議表（訴願卷第244頁）附卷足稽。
3、惟查，本件被告分別於本院110年3月23日行準備程序及111年1月12日行言詞辯論程序時自承，其僅就被採為比較標的之買賣實例即十字段363地號、州南段1732地號、福國段724地號及州南段1744地號等4筆土地交易製作買賣實例調查估價表，其餘遭排除不用之買賣實例，則均未填寫買賣實例調查估價表（參見本院卷1第271頁準備程序筆錄、本院卷2第74頁言詞辯論筆錄）。復經本院檢視被告所提之「預定徵收地區市價查估作業情形（實例分布）」圖（本院卷1第214-218頁），在案例蒐集期間之半年內（即107年3月2日至同年9月1日），「農業區」部分共有20個買賣實例【即⑴和農段70-5地號；⑵和農段124-2持分、124-5持分、124-13地號；⑶和農段751、752、753、754、755、756地號；⑷和農段128持分、128-7地號；⑸和農段124-2、124-8持分、124-17地號；⑹和農段751、752、753地號；⑺和農段754地號；⑻和農段755、756地號；⑼福國段223地號；⑽東和段652、652-1地號；⑾鎮安段65、82持分、145、145-2、145-3地號；⑿鎮安段596地號；⒀布袋段632持分、636-1地號；⒁州北段1276、1277地號；⒂總頭段237-1地號；⒃十字段255、255-3地號；⒄十字段36-4地號；⒅十字段92、93地號；⒆十字段102、107、107-1地號；⒇十字段538-3地號】，或為持分交易，或屬親友間的交易，或有合併使用的情形等各種狀況，因為無法量化調整，所以予以排除不用，均未填寫買賣實例調查估價表，另「住宅區」部分則有8件買賣實例【即⑴長和段51-6、52-2、52-3、52-4地號；⑵州北段404地號；⑶州北段1015、1015-1地號；⑷州北段1134-14地號；⑸州北段1135-9、1135-10、1134地號；⑹州南段1609、1610地號；⑺州南段1723-5地號；⑻州南段1178地號】，或因所臨道路條件不同，或因與鄰地合併使用，或為特殊關係交易，或為持分交易，均予以排除不用，亦未填寫買賣實例調查估價表。然如前述，案例蒐集期間之買賣實例價格如明顯偏高或偏低，且有市價查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計實例土地之正常單價，例外於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例，而非謂買賣實例有市價查估辦法第7條規定之特殊情況時，即依同條但書規定不予採用，且不須填寫買賣實例調查估價表。準此以言，被告未依市價查估辦法第6條規定，就上述案例蒐集期間農業區20個買賣實例及住宅區8個買賣實例之全部土地交易填載買賣實例調查估價表，其查估程序即有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性，即堪認定。
4、被告雖舉內政部109年10月27日臺內地字第1090140538號函（本院卷1第386頁）：「說明：……二、有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以臺內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第4條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條填寫買賣實例調查表。是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」並主張本件查估單位就案例蒐集期間（107年3月2日至同年9月1日）及依市價查估辦法第17條第3項規定將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（106年9月2日至107年9月1日）所調查之買賣實例以及選取、不選取作為比較標的之情形，於108年4月15日地評會審議及109年3月30日地評會復議時皆詳予列明向地評會委員說明，程序並無不合等語。然因市價查估辦法第6條第1項已明定辦理土地徵收補償市價查估，依同辦法第4條第2款調查實例，「應」填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表，並無除外之規定，解釋上，填寫買賣實例調查估價表不因買賣實例是否經採為比較標的而有不同，內政部上述函釋意旨核與市價查估辦法明文規定不合，不得作為辦理市價查估之依據。再者，比準地比較價格之查估，於案例蒐集期間內無適當實例可選為比較標的時，依市價查估辦法第17條第3項規定，比較標的之選取，得放寬至估價基準日前1年內之買賣實例。所指「無適當實例」屬不確定法律概念，依其文義，應包含事實上該期間無買賣實例，及買賣實例作為比較標的不適當之情形。至於案例蒐集期間內有買賣實例，須存在何種條件，始得認該買賣實例作為比較標的不適當，當係指買賣實例土地所具備之條件，與比準地間存有之差異，經進行區域因素及個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格，而不適合作為認定比準地比較標的而言，此一判斷，涉及土地估價之專業知識，具有高度專業性。行政法院就此爭議為審查時，固應尊重由專家參與之地評會判斷，惟查估機關估計預定徵收土地宗地單位市價時，未遵守法定查估程序，而未就案例蒐集期間內之買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，僅對於採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間內之買賣實例，是否果如查估機關所認定為不適合作為比較標的，並無依規定應填載之全部買賣實例調查估價表可供確實查核審認，地評會在此事實基礎下，以查估機關認案例蒐集期間地價區段內之買賣實例全部均不宜選取作為比較標的為事實基礎，作成補償價格評定結果之決議，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，亦有違法。
六、綜上所述，被告僅因宗地條件或道路條件不同等因素，即認該買賣實例不宜選取為比較標的，而逕於其他地區選取比較標的，以推估比準地試算價格，未依市價查估辦法第7條及第8條規定，於有特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，即逕予排除，應認原處分之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性；訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（含復議結果），為有理由，應予准許。惟因系爭土地之徵收補償地價，尚待被告依法定程序完成查估後方能確定，故本件事證尚未明確，應由被告對於原告就系爭土地徵收補償價額所提異議，依本判決之法律見解另為適法之處分。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、判決結論︰本件原告之訴為有理由，爰判決如主文。中 華 民 國 111 年 1 月 26 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 1 月 26 日
書記官 黃 玉 幸