高雄高等行政法院判決
109年度訴字第360號民國110年4月6日辯論終結原 告 鄭永清訴訟代理人 洪士宏 律師
連彬翰 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 范仲良 律師
陳聖閔楊宇傑上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年9月22日高市府環廢管字第10940920700號聲明異議決定書，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面按行政執行依其性質貴在迅速，對具行政處分性質之執行命令提起撤銷訴訟，如必須依行政執行法第9條之聲明異議及訴願程序後始得為之，則其救濟程序反而較對該執行命令所由之執行名義行政處分的救濟程序更加繁複，顯不合理。且行政執行法第9條規定之聲明異議，並非向行政執行機關提起而是向處分機關之上級機關提起，此已具備由其上級機關進行行政內部自我省察的功能。是以立法者應無將行政執行法第9條所定之聲明異議作為訴願前置程序之意。再者，司法院釋字第243號解釋認為公務人員受免職處分，經依當時（民國75年7月11日制定公布）公務人員考績法第17條規定，向上級機關（無上級機關者向本機關）申請復審，及向銓敘機關申請再復審，或類此之程序謀求救濟，相當於業經訴願及再訴願程序；依司法院釋字第755號解釋意旨，對具行政處分性質之監獄處分及其他管理措施而言，向監督機關提起申訴，亦相當於已經訴願程序。據此可知，就法律所規定之行政內部自我省察程序，是否解釋為相當於訴願程序，並不以該行政內部自我省察程序之程序規定有如同訴願程序規定為必要，仍應視事件性質而定。因此，受處分人不服具行政處分性質之執行命令，經依行政執行法第9條之聲明異議程序，既具備由處分機關之上級機關進行行政內部自我省察的功能，自應認相當於已經訴願程序而可直接提起撤銷訴訟（最高行政法院107年4月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。查被告前以106年9月22日高市環局廢管字第10638354400號函（下稱106年9月22日函）命原告就其所使用及管理之高雄市○○區○○段○○段0000000號（原旗山段49-251地號）土地（下稱系爭土地）上棄置之營建混合物等廢棄物，限期於文到次日起90日內清除處理，並於清除前檢具清理計畫書送被告憑辦相關事宜，並於該函敘明逾期未提出或未完成清除處理，將逕依行政執行法第29條、第34條規定辦理。嗣因被告認定原告屆期未提送清理計畫書，亦未完成清除處理，乃以109年7月7日以高市環局廢管字第10938494200號函（下稱原處分）命原告於文到次日起30日內繳納代履行費用新臺幣（下同）101,676,557元（下稱系爭代履行費用）。原告不服，聲明異議，遭高雄市政府以109年9月22日高市府環廢管字第10940920700號聲明異議決定書為駁回異議之決定（下稱異議決定），而被告對原告所為命繳納系爭代履行費用之原處分，核屬具有行政處分性質之執行命令，且原告已依行政執行法第9條規定聲明異議，並經高雄市政府以異議決定予以駁回，應認相當於已經訴願程序，原告自得直接提起本件撤銷訴訟。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣系爭土地為國有土地【位於高雄市○○區○○路○○○號建物旁，管理機關為財政部國有財產署南區分署（下稱南區分署），南區分署將系爭土地出租予訴外人曾武男等16人，並由承租人林永賢陳稱該地由原告管理及使用】，因民眾陳情有焚燒廢棄物、不明異味情形，被告分別於106年5月27日、5月28日、5月30日派員稽查，及於同年6月1日、6月9日、6月20日會同行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱南區督察大隊）、南區分署等機關前往系爭土地會勘，發現該地遭棄置大量營建混合廢棄物（含磚、混凝土塊、砂石、廢塑膠、廢木材、垃圾等，下稱系爭廢棄物），且有惡臭、悶燒之情形，被告於106年6月15日以高市環局廢管字第10635627800號函請原告陳述意見，惟原告未提出意見陳述。案經被告核認原告負有廢棄物清理法第71條第1項所定清除處理系爭土地上廢棄物之義務，乃於106年9月22日函命原告於文到次日起90日內清除處理，並於清除前檢具清理計畫書送被告憑辦。原告不服提起訴願，經高雄市政府107年4月3日高市府法訴字第10730274600號訴願決定（下稱107年4月3日訴願決定）駁回，原告未提起行政訴訟而告確定。
嗣原告屆期未提送廢棄物清理計畫書，且系爭土地上約2017
3.92公噸之系爭廢棄物尚未清除完畢，被告乃於109年7月7日以原處分命原告於文到次日起30日內繳納系爭代履行費用。原告不服，提出聲明異議，經遭異議決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.廢棄物清理法未就「廢棄物」概念規定，同法第9條將「廢棄物」及「剩餘土石方」分別規定，可知「剩餘土石方」不在廢棄物概念內。營建剩餘土石方之定義，依新北市營建工程剩餘土石方處理及營建混合物資源處理場設置管理要點第2條第1款規定，指營建工程施工所產生之剩餘泥（含營建泥漿）、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊。原告要求他人載運磚塊、混凝土塊、磁磚、瀝青、級配（砂石、土方）至系爭土地回填、堆置，應符合營建工程剩餘土石方。同法第46條第3款客體係「廢棄物」，若回填、堆置之物為「營建剩餘土石方」時，尚與本罪構成要件有間。
2.系爭土地擋土牆地基有淘空情形，若由政府機關進行補強也是填入營建剩餘土方，故原告認為剩餘土石方可用來補強地基，並無提供土地供人回填、堆置廢棄物之犯意。關於刑案被告劉進富、陳賢裕、黃性飛、潘世庸、薛錦旗、林清池之陳述並不實在，原告向渠等約定傾倒物係為土方、磚塊及砂石等，但原告有工作，無法每日、每車檢查，且渠等運送時每車均用帆布遮蔽，致原告不知摻有廢棄物。又原告並未收取任何對價，且業經徵詢當地里長許可始為上述行為，故原告主觀上不具有非法從事清除、處理廢棄物之故意。況原告於使用系爭土地期間加裝監視器，已盡土地維護管理之責，被告逕依廢棄物清理法第71條第1項規定限期命原告清除處理，應屬無據。
3.有關廢棄物數量（噸數），原告預估約20,000噸，較被告認定20,173.92噸為少。又被告逕依廠商報價單遽認清理費用為每噸4,800元，但僅有兩家廠商之報價單，與政府採購法第48條公開招標規定之3家廠商已有未合，違反行政程序法第5條之明確性原則。另原處分將廢棄物清理法第71條及行政執行法第27、29、34條文併列，表示由被告代為清除、處理後向原告請求清理之必要費用，或由被告委託第三人代履行之，亦或原告得自行妥善清除處理，故原處分同時記載多種清除、處理方法，有諸多矛盾之處，而違反明確性原則，該當行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯之瑕疵之要件，原處分應屬無效。
4.另原告嗣後已補提清理計畫書，且被告110年3月26日高市環局廢管字第11031960300號函就原告所提之清理計畫書已通過第一階段，則原處分之基礎事實已有變更，原處分自有撤銷之必要。
㈡聲明︰異議決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.建築拆除所產生之營建事業廢棄物，屬內政部於99年3月2日修正公布之「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」編號七所規定之「營建混合物」，但依法須加以分類，分類後屬營建剩餘土石方部分，始得依內政部96年3月15日修正公布之「營建剩餘土石方處理方案」處理，至於其他非屬營建剩餘土石方，應依廢棄物清理法規定清除處理或再利用、處理。如未經分類之營建剩餘土石方，即非屬「營建剩餘土石方」或「一般事業廢棄物再利用種類」，仍屬廢棄物，自應依廢棄物清理法相關規定辦理。
2.原告為系爭土地使用及管理人，明知未經主管機關許可，不得提供土地回填、堆置廢棄物，卻因其住所旁擋土牆地基有淘空之情形，基於違反廢棄物清理法之故意，於106年5月13日前某日開始，直接或透過他人介紹、轉知，要求他人載運磚塊、混凝土塊、磁磚、瀝青、級配（砂石、土方）等營建混合廢棄物（屬事業廢棄物）至系爭土地回填、堆置，並容任他人載運廢棄之衣物、水管、塑膠、塑膠袋、木材等物品（屬一般廢棄物）至該處回填、堆置。本案經臺灣橋頭地方法院108年度訴字第20號、臺灣高等法院高雄分院109年度上訴字第1419號刑事判決均判處有罪，原告有廢棄物清理法第46條第3款所定非法棄置廢棄物之行為，依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，就非法棄置之廢棄物當應負清除處理責任。被告以106年9月22日函命原告限期清除處理並於清除前檢具清理計畫，原告不服提起訴願，亦經訴願駁回確定，是原告依法負有清理義務確定在案。
3.代履行金額為多退少補之費用預估，且原告提出清理計畫之廢棄物數量亦符合被告估算代履行之數量。依被告調查報告，廢棄物約21,649.3噸，扣除其他7名清理義務人傾倒數量共計1,475.38噸，計得廢棄物數量為20,173.92噸，預估本案清除、處理費用約101,676,557元【20,173.92 (噸)×4,800（元/噸）×l.05（營業稅）=101,676,557元，無條件進位】，依行政執行法第29條規定於代履行前，作成計算書估計其數額命原告先行繳納，於法有據。
4.因原告清理義務未為履行，被告所為代履行費用之原處分並無違法，若原告有依清理計畫書完成清理行為，被告不會進行代履行費用之執行程序。若原告僅清理至一半，後由被告為代履行，被告亦僅就實際發生代履行之金額為執行。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠系爭土地上回填之物質是否屬廢棄物清理法之廢棄物？㈡原告是否負有廢棄物清理法第71條第1項規定之清理義務？㈢被告作成原處分預估代履行費用並命原告限期繳納，是否適
法？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有系爭土地分管使用權人名冊及國有林地租賃契約書（處分卷第99至109頁）、被告106年5月27日、5月28日、5月30日稽查紀錄工作單（處分卷第2至5頁）、被告106年6月1日、6月9日、6月20日廢棄物會勘紀錄、稽查紀錄表及南區督察大隊督察紀錄（處分卷第10至19頁、處分卷第23至35頁）、被告106年6月15日高市環局廢管字第10635627800號函（處分卷第20至21頁）、被告106年9月22日函（處分卷第119至120頁）、高雄市政府107年4月3日訴願決定（處分卷第174至188頁）、原處分（處分卷第192至184頁）、異議決定（處分卷第238至243頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡系爭土地上回填之物質屬廢棄物清理法之廢棄物：
1.應適用法令－廢棄物清理法⑴第2條第1項、第2項：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列
能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄物，分下列2種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」⑵第2條之1：「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質
為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」
2.得心證理由：⑴觀諸前揭廢棄物清理法第2條第1項、第2項及第2條之1規定
，並參照同法第2條於106年1月18日修正時之立法理由：「……廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物……。」足見依廢棄物清理法之規定，廢棄物可分為「一般廢棄物」與「事業廢棄物」；而「事業廢棄物」則可再分為「有害事業廢棄物」與「一般事業廢棄物」；且不論事業產出物之原有性質為何，縱屬經過適當手段可變成資源者，然倘未依法貯存或利用而有棄置或污染環境之虞時，因其錯置、錯用，性質上仍應認定為事業廢棄物。另「（第1項）事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關或中央主管機關規定辦理……。（第2項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。但涉及二個以上目的事業共通性再利用之事業廢棄物，經中央主管機關認定有統一訂定再利用種類及管理方式之必要者，其管理辦法由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第39條第1項、第2項定有明文。而依上開廢棄物清理法第39條第2項規定訂定之經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條第1項第2款規定：「事業廢棄物之再利用，應以下列方式為之：……二、逕依附表所列之種類及管理方式進行再利用。」其附表之編號四，關於廢陶、瓷、磚、瓦之再利用用途為：「陶、瓷、磚、瓦之原料或粉碎料、鋪面工程之基層或底層級配粒料原料、預拌混凝土原料、混凝土粒料原料、瀝青混凝土原料、控制性低強度回填材料用粒料原料、控制性低強度回填材料原料、水泥生料、水泥製品（限混凝土（地）磚、空心磚、水泥瓦、水泥板、緣石、混凝土管、人孔、溝蓋、紐澤西護欄）原料或『非農業用地』之工程填地材料。」⑵查被告接獲民眾陳情，於106年5月27日派員前往系爭土地周
界稽查，發現系爭土地有悶燒廢棄物之情形，翌日28日稽查時仍有悶燒現象，原告於現場進行撲滅火勢，同年5月30日系爭土地有白色煙霧及刺鼻惡臭氣味，同年6月1日、6月9日及6月20日被告會同南區督察大隊等會勘現場，發現系爭土地上遭傾倒大量混雜垃圾之營建混合物，有上開會勘紀錄暨稽查紀錄表及現場稽查照片在卷可稽（處分卷第2至5頁、第10至13頁、第14至19頁、第23至35頁）。又系爭土地上查獲之營建混合物，係指未經分類、夾雜垃圾之營建廢棄物，性質上屬於一般事業廢棄物乙節，已據被告陳明在卷（本院卷第172頁），並有系爭土地廢棄物調查報告暨現場照片附卷為憑（本院卷第147至155頁）。原告雖主張其向黃性飛及其他人約定傾倒物為土方、磚塊及砂土等，作為地基淘空補強之用，系爭土地上遭傾倒者係剩餘土石方，非屬廢棄物云云，惟查，依刑案被告陳賢裕、黃性飛、潘世庸、薛錦旗、證人林清池、劉宏來、蕭慶仁等人分別於刑案警詢、偵查及審理中之陳述，上述之人確有駕駛車輛分別載運挖除路面、自來水管汰換工程、水溝重建工程、房屋翻修拆除工程等所產生的級配（砂石、土方）、瀝青、混凝土塊、磁磚、磚塊等進入系爭土地回填堆置，復據前揭被告106年6月20日事業廢棄物稽查紀錄表記載明確（處分卷第23至35頁），且原告於刑案第一審審理時亦自承：原本倒在系爭土地上的東西，是像人家拆房子土磚、混凝土、磁磚、水泥、瀝青、級配等，後來系爭土地燒起來去挖、去處理，挖起來的東西有破布、塑膠袋、衣服、拆除房子裝潢的木材等語（見本院依職權調取並彙整之刑案影印卷宗，下稱刑案影卷第144至145頁）。
縱如原告所主張，系爭土地使用廢磚等物作為回填地基補強物質，惟依上開經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條附表規定，關於廢陶、瓷、磚、瓦之再利用用途，僅得作為「非農業用地之工程填地材料」，而系爭土地為國有林地，因林業用地屬於農業用地之範疇，原告所使用廢磚等物，根本不得作為系爭土地之填地材料使用，原告將上開廢磚等物回填至農業用地上，顯有錯置、錯用之情形，依前揭說明，自應認定為廢棄物甚明；況且，系爭土地上除廢磚、土方外，尚夾雜混凝土、磁磚、瀝青、廢棄衣物、水管、塑膠、塑膠袋、木材等物品，業如上述，均非屬法令容許回填至農業用地之回填物；再者，原告取得該等物品未支付分文，甚至連運費亦無須支付，足證該等物品均為遭他人拋棄而無價值之廢棄物，並有錯置、錯用於農地情事，自屬廢棄物無疑，是原告主張其在該土地回填剩餘土石方，非屬廢棄物云云，洵無可採。
㈢原告應負廢棄物之清理義務：
1.應適用法令－廢棄物清理法⑴第46條第3款：「有下列情形之一者，處1年以上5年以下有
期徒刑，得併科新臺幣1千5百萬元以下罰金：……三、未經主管機關許可，提供土地回填、堆置廢棄物。……」⑵第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、
縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」
2.得心證理由：⑴依廢棄物清理法立法目的，在有效清除、處理廢棄物，改善
環境衛生，維護國民健康（同法第1條規定參照），而同法第71條第1項規定，係規範廢棄物非法棄置而設，依其規定，仍採污染者負責原則，立法者為降低其可能產生之危害，對事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，均為清除責任人，而授予直轄市、縣（市）主管機關裁量權，依據調查結果，以最適當者，課予清除之義務（最高行政法院106年度判字第629號判決意旨參照）。查系爭土地為國有土地，由管理機關南區分署將之出租予訴外人曾武男等16人，而系爭土地遭棄置系爭廢棄物之範圍位於承租人林永賢（即原告之弟）之分管範圍，並由原告為管理及使用，此據原告及林永賢陳述一致在卷（本院卷第171頁、處分卷第113至114頁），是原告為系爭土地之使用人與管理人，未領有廢棄物清除、處理許可文件，即容任他人在系爭土地上棄置營建混合之事業廢棄物，自應依廢棄物清理法第71條規定負廢棄物之清理義務。被告以106年9月22日函命原告於文到次日起90日內清除處理系爭廢棄物，並於清除前檢具清理計畫書送被告憑辦，原告逾期未提出或未完成清理，被告作成原處分依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條等規定辦理，於法有據。
⑵原告雖主張潘世庸等人運送時每台車均用帆布遮蔽，其不知
有廢棄物，不具有非法從事清除、處理廢棄物之故意云云。惟證人潘世庸於刑案審判中具結證稱：我每次去倒時，原告都在場，且會在場指示傾倒的地點；我車斗升起時、倒下去時，他可以看到我是倒什麼東西等語（刑案影卷第56、57、63頁）；證人劉進富於刑案審理時亦具結證述：載過去的東西如用帆布或遮蔽物蓋著，要倒之前都會打開；我去倒時，原告有時會在場，他在現場指揮我倒在哪裡，原告可以看得到、也知道我倒的東西等語（刑案影卷第67、69、70頁）；證人陳賢裕具結證稱：我去系爭土地倒的時候，原告幫我指揮的，指揮我如何倒、倒哪裡等語（刑案影卷第73頁）；證人薛錦旗具結證述：我到現場，如遇到原告在場時，原告有說我可以倒在那邊；車子我有蓋帆布，但我到了之後會把帆布收起來，他看得到我載的東西等語（刑案影卷第112、115頁）；證人林清池具結證述：我去倒的時候，鄭永清有時候會在那邊，偶爾會幫我指揮等語（刑案影卷第103至104頁），足見原告明知上開潘世庸等人所載運者為前述營建混合廢棄物，且渠等無任何公民營廢棄物清除處理機構許可文件，而原告對於渠等載運系爭廢棄物回填、棄置於系爭土地之行為，不但不為任何反對之表示，甚至在場指揮，是被告認定原告構成廢棄物清理法第71條第1項所定之故意或容許致廢棄物遭非法棄置於其土地之行為，應負廢棄物清理責任，核無違誤。再者，原告上開行為另觸犯廢棄物清理法第46條第3款未經主管機關許可，提供土地回填、堆置廢棄物之罪，經臺灣橋頭地方法院108年度訴字第20號刑事判決判處原告有期徒刑1年8月，原告不服，提起上訴，遞經臺灣高等法院高雄分院109年度上訴字第1419號刑事判決駁回其上訴在案，有上開刑事判決附卷足資佐憑（本院卷第91至112頁），益證系爭土地上之廢棄物，係來自於原告故意或容許他人於系爭土地上回填、堆置所致，應無疑義。至於原告主張其業經徵詢當地里長許可始為上述行為云云，惟證人即里長林來順於系爭刑案二審審理中明確證述：係里民打電話告知現場火燒，伊才到現場，在火燒之前，伊都沒有到過原告家或原告土地看過等語（刑案影卷第20頁），足證並無原告所稱經徵詢當地里長而取得許可之情事，故原告此部分主張，要無可採。
㈣被告以原處分預估系爭代履行費用並命原告限期繳納，應屬適法：
1.應適用法令－行政執行法⑴第27條：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有
行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」⑵第29條：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有
行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」⑶第34條：「代履行費用或怠金，逾期未繳納者，移送行政執
行處依第二章之規定執行之。」
2.得心證理由：⑴行政執行法上所稱「代履行」，為間接強制方法之一，係指
義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，由執行機關委託第三人或指定人員代履行之。且為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人繳納。蓋此項代履行費用乃因義務人不自動履行義務而產生，主管機關委託第三人或由指定人員執行後所產生之費用支出，即應由義務人自行負擔；且代履行處分記載之代履行費用，係主管機關為代行為人改善廢棄物棄置場址所需而先行估算所得，若其後實際代履行時有原繳納數額與實支不一致時，依法即應退還其餘額或追繳其差額予行為人，觀諸同法第29條第2項規定甚明。因此，若主管機關依同條規定作成命義務人繳納代履行費用之處分後，實際執行支出結果，仍有剩餘，主管機關自應於執行完畢後退還差額予義務人；若實際執行支出結果，經主管機關依廢棄物棄置場址改善現況預估所需之費用，尚多於義務人前已繳納之代履行費用，且上開費用與廢棄物之清除處理具合理性及關聯性者，主管機關自應向義務人追繳其差額，以確保廢棄物清除處理完成，達到代履行之間接強制之目的。另按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，原則上並非該受訴行政法院審理之範圍。
⑵經查，原告所使用及管理之系爭土地上遭回填、棄置系爭營
建混合廢棄物，前經被告認定原告有容許他人於系爭土地上棄置廢棄物之行為，自應負有廢棄物之清理責任，而依廢棄物清理法第71條第1項之規定，以106年9月22日函課予原告於文到次日起90日內完成廢棄物清除處理，並於清除前檢具清理計畫書送被告同意核備後憑辦相關事宜之行政法上義務；嗣因原告逾期未履行上開行政法上義務，被告乃依行政執法第27條第1項及第29條第1項規定，以代履行方法強制執行，並依第29條第2項規定估計代履行之費用，以原處分限期命原告繳納。是原處分係在被告106年9月22日函已認定原告為系爭土地廢棄物之清理義務人，限期命其完成清理，逾期仍未清理時，乃以代履行強制執行之方法，所為限期命原告繳納代履行費用，主要目的係在執行106年9月22日函限期命原告清理義務，故106年9月22日函乃為原處分之基礎處分。
而原告雖對被告106年9月22日函不服，提起訴願，然經高雄市政府107年4月3日訴願決定駁回（處分卷第174至188頁），該訴願決定書已於107年4月11日送達原告（本院卷第113頁），原告並未提起行政訴訟，足見106年9月22日函因原告未提起行政救濟業已確定，且由該函之形式觀之亦難認有何重大明顯之瑕疵，自非無效之行政處分。準此，作為本件原處分之基礎處分即被告106年9月22日函既未經撤銷、廢止或因其他事由失效，即生存續力，且對本件原處分應具構成要件之效力，則原告未依被告106年9月22日函所規制之內容於期限內向被告提出清理計畫書，且實際上系爭土地廢棄物亦未清理完畢，被告自得逕依前揭行政執行法第29條以代履行方式執行之。
⑶原告主張系爭廢棄物之數量僅約為20,000噸，較被告認定之
20,173.92噸為少，且被告僅參考2家廠商之報價單即預估清理費用以每噸4,800元計算，與政府採購法須3家廠商之規定未合云云。經查，被告就系爭土地上之廢棄物堆置範圍估算，系爭營建混合廢棄物堆置方式為梯型立方體，其廢棄物體積約12,027.4立方公尺，比重約1.8，總數量約21,649.3噸，另扣除其他7名清理義務人傾倒數量共計1,475.38噸，總計廢棄物數量為20,173.92噸等情，有系爭土地廢棄物調查報告在卷可稽（本院卷第147至163頁），亦與原告自行估算約20,000噸相去不遠。又被告將系爭土地廢棄物清理費用以每噸4,800元計算，係經2間廠商報價後，擇取單價較低者（見本院卷第157、159頁）。是被告所預估本案代履行費用約101,676,557元【20,173.92（噸）×4,800（元/噸）×l.05（營業稅）=101,676,557元，無條件進位】，核屬有據。再者，行政執行法第29條第2項代履行費用規定由行政機關估計其數額，並非要求此預估數額與日後代履行完畢後實際支出之費用完全相符，因此方有同項後段與實支不一致時退還餘額或追繳差額之規定。故被告所估算代履行之費用，若其後實際代履行時有原繳納數額與實支不一致時，被告依法即應退還其餘額或追繳其差額。原告既就系爭土地負有清理廢棄物之責，被告基於前揭估計數量，就廢棄物清理之所需費用作為估算基準，以原告為清除責任人作成原處分，命原告繳納代履行費用，即無不合。至原告所稱政府採購法規定報價須比較3家廠商始為適法云云，然有關系爭土地上廢棄物之清理工程，乃原告依廢棄物清理法第71條規定應負之行政法上義務，並非政府機關、公立機構等辦理之採購案件，自無政府採購法規定之適用，原告此部分主張，顯有誤會，不足採信。
⑷原告又主張原處分將廢棄物清理法第71條、行政執行法第27
條、第29條及第34條之條文併列，同時記載多種清除、處理方法，有違明確性原則云云。惟查，原告就系爭土地上廢棄物之清理義務，係源自於被告依廢棄物清理法第71條規定所作成之被告106年9月22日函之基礎處分，業如上述；而原處分說明欄第1點雖記載「依據廢棄物清理法第71條、行政執行法第27、29、34條規定」等語，然綜觀其下併引臺灣橋頭地方檢察署106年9月22日106年度偵字第10337號起訴書（即原告因犯廢棄物清理法第46條第3款之非法清理廢棄物罪而遭起訴、判決有罪之刑案起訴書）、被告106年9月22日函及高雄市政府107年4月3日訴願決定，復於說明欄第2項說明相關規定可知，上述部分僅係說明本件原處分係依基礎處分即被告依廢棄物清理法第71條規定所作成之106年9月22日函，而依行政執行法第29條等相關規定辦理，說明欄第3點、第4點則分別通知原告相關事實、理由及代履行估算，說明欄第7點就清理系爭土地上廢棄物相關「執行機關及義務人」、「受委託之第三人或指定之人員」、「代履行之標的」、「代履行費用之數額、繳納處所及期限」、「代履行之期日」等項目載明，核與行政執行法施行細則第32條規定完全相符，並足使原告瞭解原處分決定所由之原因事實及其依據之法令，尚難認原處分違反行政行為內容之明確性。原告上開主張，自無可採。
⑸至原告另主張其雖逾期提出清理計畫書，然其所提之清理計
畫書已通過被告第一階段審查，原處分之基礎事實已有變更，自有撤銷之必要云云。惟按撤銷訴訟之裁判基準時點，即撤銷訴訟之行政處分合法性判斷之基準時，原則上應以作成行政處分時之事實及法律為裁判基礎。查被告前以106年9月22日函限期（文到次日起90日內）命原告清除處理系爭廢棄物，並於清除前檢具清理計畫書送被告憑辦，嗣因原告屆期未履行上開義務，被告遂依行政執行法第29條規定，以原處分命原告繳納系爭代履行費用等事實，業經本院審認如上，又原告於本件原處分作成之時，確已逾期未清除處理系爭廢棄物，亦未提出清理計畫書送被告憑辦，而原告於109年12月僅向被告補行提出清理計畫書（本院卷第191至199頁），然系爭土地上之廢棄物迄今仍未清理並回復土地原狀，自難謂原告業已依被告106年9月22日函完成廢棄物清理法第71條第1項之清理義務甚明；況且原告於本院審理中始提出之被告110年3月26日高市環局廢管字第11031960300號函（本院卷第251至253頁），僅係告知原告所提之清理計畫書已通過第一階段審查，後續原告仍須檢送相關證明文件以進行第二階段審查程序，顯見原告嗣後提出之清理計畫書迄今尚未經被告同意核備，自無原告所述原處分作成後情事已變更之情形可言。從而，原告迄未依被告106年9月22日函完成其就系爭廢棄物之清理義務，原處分既為延續上開被告106年9月22日函而仍有執行實益，原告主張情事已變更、原處分有撤銷之必要云云，要無可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，被告作成原處分估算並命原告繳納代履行費用，於法有據，異議決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經斟酌後均核與判決結果不生影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 110 年 4 月 27 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 27 日
書記官 周 良 駿