高雄高等行政法院判決
109年度訴字第399號110年4月14日辯論終結原 告 黃南榮
黃南傑共 同訴訟代理人 蔡易廷律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 林順福
謝炅廷上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國109年9月22日台內訴字第1090045174號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（即被告民國109年4月27日府地價字第0000000000F號、第0000000000G號函之復議處分）均撤銷。
二、被告對於原告108年12月12日異議書就徵收補償價額異議之申請，應依本判決之法律見解作成決定。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告為辦理「國道1號永康交流道聯絡道工程4-11-40M都市○○道路案」（下稱系爭工程），申請徵收臺南市○○區○○○○○區○○○段○○號等62筆土地，並一併徵收其土地改良物，經內政部以民國108年10月9日台內地字第1080265619號函核准，被告據以108年11月13日府地用字第0000000000A號公告徵收（公告期間自108年11月14日起至同年12月13日止）。原告黃南傑所有○○○區○○段508、509-1地號及原告黃南榮所有之同段498、499、508、509-2、510-1地號土地（以下合稱系爭土地）均位於上開徵收範圍內，原告認系爭土地徵收補償價格低於市價，於108年12月12日提出異議，經被告以109年1月21日府地價字第0000000000G、0000000000H號異議處分（以下合稱109年1月21日異議處分）通知原告查處結果。原告不服，同於109年2月17日申請復議，經被告提請臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）109年3月30日109年第2次會議復議，決議維持系爭土地108年土地徵收補償市價。被告即據以109年4月27日府地價字第0000000000F號、第0000000000G號復議處分（以下合稱被告109年4月27日復議處分）通知原告復議結果。原告仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是共同提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、本件估價基準日為107年9月1日，依土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第17條第2項規定，蒐集期間應從107年3月2日至同年9月1日為止；被告雖以上開期間內無適當案例為由，而將蒐集期間延長為自106年9月2日至107年9月1日止，然觀諸被告採用之買賣實例4○○○區○○段○○○○○號土地（交易日期106年11月29日），依原告循實價登錄系統查詢所得，於107年3月間即有與買賣實例4同地段之土地交易紀錄一筆，足見於原蒐集期間內，同一範圍非無交易案例可供比較，則被告將蒐集期間延長為自106年9月2日起算1年，於法未合。
2、稽諸被告提出之「案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例表（住宅區）」（下稱系爭買賣實例列表）所示，該期間內蒐集所得買賣實例至少有34筆，然被告僅就其○○○區○○段○○○○○號（買賣實例2）○○○區○○段○○○○號（買賣實例3）○○○區○○段○○○○○號（買賣實例4）等3筆實例填寫估價調查表，其他已蒐集的案例則未填寫估價調查表，其查估程序即有瑕疵，據此所得之補償價格即非適法。
3、依被告所提出之34筆買賣實例觀之，除前述採為比較標的之案例外，被告概未經修正，或說明確有無法掌握、量化之情形，即逕以各該交易案例有查估辦法第7條所列舉之特殊交易情形，而不予採用，其程序顯非適法。抑且，被告就交易單價較高之買賣實例，更於查估辦法第7條規定以外，自行創設不予採用之理由，而將之排除；此觀之鄰近買賣實例2（交易單價46,036元）之系爭買賣實例列表項次7○○○區○○段1609、1610地號（交易單價為66,549元）、項次33○○○區○○段○○○○○號（交易單價為52,940元），以及鄰近買賣實例4（交易單價為54,438元）之項次1○○○區○○段○○○○○號（交易單價為58,613元），即泛以臨路條件不同此一查估辦法第7條所無之事由（參以被告提出之臺南市安南區影響普通住宅用地區域因素評價基準明細表、臺南市安南區影響住宅用地地價個別因素評價基準明細表可知，臨路條件顯屬可調整事項），未經修正即逕以排除，致僅以價格較低之其他買賣實例作為本件比較標的，其查估結果更難認客觀，於法即非有洽。觀諸被告所提影響地價區域因素分析明細表（住宅用地）所載，其就各比準地與比較標的間之區域因素差異調整，當中單一項目調整比率，固均未逾越內政部頒訂之影響地價區域因素評價基準表（土地徵收補償市價查估用）限度，惟揆諸不動產估價技術規則第25條則明訂：「試算價格之調整運算過程中，區域因素調整、個別因素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於百分之15，或情況、價格日期、區域因素及個別因素調整總調整率大於百分之30時，判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。……」足見如區域因素總調整率超過百分之30者，該比準地與比較標的之具體條件即屬相差過大，而不宜作為比較標的。
4、細繹本件影響地價區域因素分析明細表（住宅用地）所示，其中地價區段為P008-00之比準地，其與買賣實例2、3、4之區域因素總修正數分別高達82%、61.5%、79%，顯已超過不動產估價技術規則前開規定之限度，堪認該比準地與比較標的間差異過大而應排除適用。乃被告一方面以查估辦法第7條所無之事由，且未加調整即將交易單價較高之買賣實例摒除，另一方面卻又透過大幅調整，將實際上條件差異甚鉅之買賣實例納為比較標的，其就比較標的之選擇實難認合理。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告108年12月12日異議書之申請，作成適法之徵收補償處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、系爭土地徵收補償價格，係被告委由客觀不動產估價師事務所（下稱查估單位）辦理徵收補償市價查估，嗣由被告就系爭土地辦理徵收補償市價查估作業程序，其買賣實例選取、地價區段劃設、比準地地價查估及決定宗地市價過程，於法並無違誤，並符合徵收當期當地市場正常交易價格，茲就徵收補償價格之形成，分述如下：
(1)估價基準日：107年9月1日。
(2)用地範圍區段劃分：本件屬都市計畫內帶狀公共設施保留地（下稱公保地），依查估辦法第10條規定斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，並視臨街情形或原建築使用情形及二側非保留地地價區段差異，將系爭土地劃屬P001-01公保地地價區段，毗鄰部分則劃設3個非公保地地價區段即①系爭土地所屬徵收範圍公保地地價區段（P001-01地價區段）○○○區○○路○段（安順排水線至環館北路）之道路用地（毗鄰非保留地區段P007-00、P008-00、P009-00）。②毗鄰部分共劃設3個非公保地地價區段：(A)P007-00地價區段○○○區○○路○段（安順排水線至長和路一段909巷）南側之第四種住宅區。(B)P008-00地價區段○○○區○○路○段（安順排水線至環館北路）北側之綠地，為公共設施用地區段。(C)P009-00地價區段○○○區○○路○段（長和路一段909巷至長和路一段823巷）南側之第一種住宅區。
(3)案例選取及蒐集期間：因毗鄰P007-00、P008-00、P009-00地價區段於案例蒐集期間內（107年3月2日至同年9月1日）無適當實例，爰依查估辦法第17條第3項規定，將案例蒐集期間放寬至估價基準日前一年內（106年9月2日至107年9月1日），並依查估辦法第19條第2項規定，於附近地區選擇3件使用性質、條件相似之買賣實例，並分別劃設3個買賣實例地價區段即①P103-00地價區段○○○區○○路○段（州南六街至州南路）西側之第四種住宅區。選取買賣實例編號2：第四種住宅區○○○區○○段○○○○○號，106年9月27日交易，依查估辦法第13條規定計算之土地正常單價為每平方公尺46,036元。②P104-00地價區段○○○區○○路（大聖三街至大聖二街）東側之第四種住宅區。選取買賣實例編號3：第四種住宅區○○○區○○段○○○○號，於106年11月30日交易，經依查估辦法第13條規定計算，土地正常單價為每平方公尺48,559元。③P105-00地價區段○○○區○○路（州南五街至州南一街）兩側之第四種住宅區。選取買賣實例編號4：第四種住宅區○○○區○○段○○○○○號，106年11月29日交易，經依查估辦法第13條規定計算之土地正常單價為每平方公尺54,438元。
(4)毗鄰非公保地區段選取比準地及比準地地價查估：依查估辦法第18條規定，於毗鄰非公保地區段內選取具有代表性之土地為該區段之比準地，進行價格日期、區域因素及個別因素調整，並考量價格形成因素之相近程度，估計毗鄰各非公保地區段比準地地價。就①P007-00第四○住○區區段○○○區段內具代表性○○○區○○段○○○○號土地為比準地，並以實例2、3、4估計該比準地地價，查估後比準地地價每平方公尺30,600元（實例2調整價格日期1.7%、區域因素-40.5%、個別因素-10.25%)。②P008-00綠地區段（公共設施用地區段）：選取區段內具代表性○○○區○○段○○○○○○號土地為比準地，並以實例2、3、4估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺12,200元（實例2調整價格日期1.70%、區域因素-82.00%、個別因素-10.00%；實例3調整價格日期0.80%、區域因素-61.50%、個別因素-10.75%；實例4調整價格日期0.80%、區域因素-79.00%、個別因素-14.25%）。③P009-00第一○住○區區段○○○區段內具代表性○○○區○○段○○○○號土地為比準地，並以實例2、3、4估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺35,300元（實例2調整價格日期1.70%、區域因素-30.50%、個別因素-10.50%；實例3調整價格日期0.80%、區域因素-10.00%、個別因素-12.00%；實例4調整價格日期0.80%、區域因素-27.50%、個別因素-16.50%）。
(5)估計宗地地價：依查估辦法規定按毗鄰P007-00（11,275cm）、P008-00（31,712cm）、P009-00（23,781cm）三個非公保地之區段線比例加權平均計算P001-01區段地價，因P008-00公共設施用地區段納入計算後，將導致P001○○○區段○區段地價降低為每平方公尺23,600元，爰依查估辦法第22條第3項後段規定，將P008-00地價區段不予納入計算，爰計算後P001-01之區段地價為每平方公尺33,800元，則系爭土地宗地市價即為每平方公尺33,800元，系爭土地宗地地價相關估計成果提經地評會108年4月15日第2次會議評議通過。
(6)本件於108年11月13日公告徵收，依查估辦法第30條規定，應按安南區108年全區市價變動幅度（地評會108年5月24日第3次會議評定為101.53%）計算調整徵收補償價額，系爭土地調整後之公告徵收補償地價為每平方公尺34,318元，查估過程於法尚無違誤。
2、系爭土地為公保地，依查估辦法規定，應於毗鄰非公保地地價區段內選定比準地並估計比準地地價，再以該非公保地之比準地地價按毗鄰之區段線比例加權平均計算補償市價；決定系爭土地宗地市價之毗鄰P007-00第四種住宅區區段及P009-00第一○住○區○○區段，於查估辦法第17條所定案例蒐集期間及延長期間內（106年9月2日至107年9月1日）均無買賣實例，爰依查估辦法第19條規定於其他地區選取比較標的，本案查估單位就案例蒐集期間內（107年3月2日至同年9月1日）所調查之買賣實例，因有查估辦法第7條所定無法有效掌握及量化調整之情況，爰依查估辦法第17條規定調查放寬至估價基準日前1年內（106年9月2日至107年9月1日），於法並無不符。
3、至原告所○○○區○○段○○○○○○○號土地（107年3月交易，每平方公尺46,889元），與買賣實例4○○○區○○段○○○○○號土地，106年11月交易，每平方公尺54,438元）同屬於P105-00地價區段，而P000-0○○○區段○○○路兩側住宅區）於106年9月2日至107年9月1日期間共有三筆買賣實例，除前開原告所提州南段1723-5地號、同段1744地號外，另有同段1743地號土地（106年12月交易，每平方公尺47,792元），經查估單位審酌該地價區段內交易案例，州南段1723-5地號案例非屬當期適當實例，爰依查估辦法第17條第2項放寬案例蒐集期間，從而採用該區段內價格最高且較具參考性之州南段1744地號案例為比較標的，案例選取及查估過程於法並無違誤。
4、又依最高行政法院109年度判字第333號、108年度判字第83號判決意旨，縱查估機關未將全部買賣實例填載買賣實例調查估價表，然地評會實質上已對於該未填載之案例蒐集期間之買賣實例查核審認，並說明不予採用或不宜選取作為比較標的之理由，則該違反法定程序之瑕疵，參酌行政程序法第114條第1項第2、4款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：……必須記明之理由已於事後記明者。……應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。……」難認有造成地評會基於錯誤或不完整事實進行判斷之違法（臺北高等行政法院108年度訴更一字第41號判決意旨參照）。
5、復依內政部109年10月27日台內地字第1090140538號函：「……有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以台內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第4條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條規定填寫買賣實例調查表。
是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」本件已就比準地同一供需圈之近鄰地區為範圍蒐集買賣實例，並就蒐集之買賣實例無法選取或不宜採用作為比較標的之理由，於評議及復議時列明並向地評會委員詳細說明，經地評會查核審認而未予選取，查估程序並無違反正當程序，亦無造成地評會基於錯誤或不完整事實進行判斷之違法，自應享有判斷餘地。
6、買賣實例依查估辦法第7條規定，如有該條各款情形致價格明顯偏高或偏低者，固應先作適當之修正並記載於買賣實例調查估價表，惟其係指該影響交易價格之情況可有效掌握及量化調整時始予適用，就此應有判斷餘地，倘該影響交易價格之情況已無法有效掌握及量化調整時，即應依該條但書規定不予採用。本件除已採用為比較標的之買賣實例外，餘所蒐集之買賣實例因有親友關係人間之交易、合併使用、含公共設施用地、含增建或未登記建物、畸零地交易等影響交易價格之情況且無法有效掌握及量化調整，而依查估辦法第7條規定不予採用，並經地評會查核審認未予選取，要無判斷有未遵守法定程序、基於錯誤之事實、無遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項，亦應享有判斷餘地（最高行政法院107年裁字第1642號裁定參照）。
7、查估辦法第19條第1項第1款規定，就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。又該條規定比準地之估價方法係採買賣實例比較法，而買賣實例比較法係以替代原則為其理論根據，亦即因市場經濟為追求價格低、效用高之不動產，在自由選擇情況下，價格效用相同或相近之不動產間，有相互替代之作用，彼此間之交易價格有互為影響之關係，故可藉由類似不動產既知之交易價格，比較求得具替代關係不動產之價格；而買賣實例比較法之運用，須從蒐集之眾多買賣實例中，基於正確而完整之事實基礎，並應合乎一般有效之價值判斷原則，選擇與比準地之條件較相同或較近似者，採用為比較標的，始能提高估算比準地價格之精確度，至所謂條件是否相同或相似之判斷標準，則指各宗土地因受本身主要條件之影響而產生價格差異因素。本件徵收範圍毗鄰之P007-00及P000-0○○○區段比準地○○○區○○段○○○○號及同段362地號）臨長和路一段20米道路，查估單位依其專業判斷產生價格差異之主要因素為臨路條件，而據以從所蒐集之買賣實例中選擇3件影響價格變動之道路條件與比準地相同或較相似者予以採用為比較標的，並於評議及復議時就所蒐集買賣實○○○區位○道路條件列明並向地評會委員詳細說明，經地評會查核審認，並無違誤。
8、主管機關或不動產估價師於辦理土地徵收補償市價之查估時，應依查估辦法之規定辦理，且於補償市價查估作業中，技術規則並非市價查估辦法之補充規定，於徵收補償市價查估作業中適用技術規則之前提，必須以市價查估辦法有特別明文者為限，俾確保主管機關及不動產估價師補償市價估計方法之一致（本院107年度訴字第332號判決參照）。又依查估辦法第19條第3項及第20條第2項就有關區域因素及個別因素之調整方式既有明定，不動產估價師自當依上述規定，以內政部101年6月26日台內地字第1010224419號令發布之「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範之最大範圍內為基準調整差異率。是以，原告所提P008-00綠地區段（公共設施用地區段），雖因土地使用管制修正致區域因素總調整率大於30%，惟並無逾越「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範。原告指摘買賣實例2、3、4區域因素修正超過技術規則第25條規定等語，實屬無據。
9、至原告所引述最高行政法院108年度判字第539號判決內容：「……於P002-00公共設施保留地地價區段，西側劃設潭子區P102-00地價區段、……買賣實例2既係位於潭子區P102-00號地價區段，除該土地所具備之條件，與比準地間存有差異，經進行宗地條件、道路條件、接近條件、週邊環境及行政條件等個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格之情形外，自不得僅因宗地條件或道路條件與潭子區P102-00號地價區段之比準地不同，即謂該買賣實例不宜選取為比較標的，而逕於其他地區選取比較標的，……」該判決係指「與比準地同○○○區段內」之買賣實例土地所具備之條件，與比準地間存有差異，且經進行宗地條件、道路條件、接近條件、週邊環境及行政條件等個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格，而不適合作為認定比準地比較標的而言。復依查估辦法第19條立法理由：「考量一般個案估價係以蒐集3件比較標的為原則，但因土地徵收範圍因預定徵收已影響交易市場，本條例第6條又以蒐集市場正常買賣實例為主，不易於同一地價區段內選擇3件案例，故明定得於其他地區選擇1至3件比較標的，並填載比準地市價估計表。其他地區得以與比準地同一或鄰近鄉、鎮、市、區或屬同一供需圈之相似條件土地為考量。」可知該條第2項：「地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。」之規定，係指「比準地之地價區段」而言。本件徵收範圍毗鄰P007-00及P009-00地價區段，於案例蒐集期間暨放寬案例蒐集期間內（106年9月2日至107年9月1日）無買賣實例，爰依查估辦法第19條第2項於其他地區選取，原告援引最高法院108年判字第539號判決主張其他地區買賣實例應進行個別因素調整後始得排除，顯有誤解。
10、另原告主張本件表3地價區段勘查表之公共建設項目中接近市場程度認定錯誤，未採距離較近之中州寮傳統市場一節：參考內政部104年3月編印之土地徵收補償市價查估作業手冊關於宗地個別因素清冊各欄位填寫說明（手冊第24頁）所載：「8.填寫接近條件、周邊環境條件注意事項：……(2)填寫對當地影響最大之設施：同一細項有多個設施存在（如有多個學校、多個嫌惡設施……），則以對當地地價影響最大者填寫，且同一徵收範圍之填寫基礎需一致（亦即皆以某主要學校為填寫對象）。」可知宗地個別因素清冊所載內容，原則上係以與該宗地最接近之設施及距離為填寫，惟該設施之選取仍須注意同細項有多項設施時，應以對當地地價影響最大者填寫，而地價區段之勘查就區段因素各該設施之填載，基於同理，亦應衡量其對當地地價影響性，始符合體系上一致之解釋。換言之，地價區段勘查表各細項基準設施之選取，並非僅單純以距離遠近為斷，尚需考量各該設施對當地價之影響性，擇定對當地地價影響最大者作為該地個別因素之基準設施，方具有分析該地地價形成因素之鑑別度。本件查估比準地所○住○區○○區段之「接近市場程度」區域因素，係以距離全日營業提供周邊居民日常生活購物需求之現代超級市場（全聯安和店）為程度之判斷，並以直線距離為量測，至原告所稱距離較近之中州寮市場，僅係上午營業之小型傳統菜市○○○○區段地價之程度不顯著，故不適宜。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰被告為確定其補償價額所進行之查估程序是否合法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
1、如爭訟概要欄所記載之事實，已經兩造各自陳明在卷，並有被告108年11月13日府地用字第0000000000A號公告（第115-117頁）、原告108年12月12日異議書（第119-120頁）、被告109年1月21日異議處分（第332-339、340-347頁）、原告109年2月17日復議書（第149-153頁）、被告109年4月27日復議處分（第49-50、51-52頁）、訴願決定書（第2-10頁）附訴願卷可查，足以信實。
2、又被告自陳於法定蒐集期間（107年3月2日至同年9月1日）之半年內所調查之買賣實例均未填寫買賣實例調查表，僅放寬蒐集期間至1年而增加之買賣實例選取其中3件有填寫買賣實例調查表等事實（本院110年2月9日準備程序筆錄），亦有被告所提案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表（住宅區）及實例分布圖附本院卷（第375-377、340-344頁）為憑，可以認定。
(二)本件程序標的為復議處分：依最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「土地徵收條例第22條第1項前段規定：『土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。』同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：『……應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。』該條例第22條第2項後段並規定『土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟』。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人『選擇』一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且『選擇』並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，……。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟……。」足見異議及復議程序為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，僅於例外情形，始得以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。本件救濟係經復議程序，且維持原補償價格，並經被告以109年4月27日復議處分函復原告。因此，應以復議處分為本件程序標的。
(三)被告為確定補償價額所進行之查估程序於法有違：
1、應適用的法令：
(1)土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」又查估辦法係主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權而訂定，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，具法規命令之性質，主管機關辦理土地徵收地價補償時，自應遵守查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法補償。倘主管機關未依查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地之補償價額，自難謂被徵收土地所有人已受合法之地價補償。
(2)依查估辦法第2條：「本辦法用詞定義如下：市價：指市場正常交易價格。比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。估計實例土地正常單價。選取比準地及查估比準地地價。估計預定徵收土地宗地單位市價。徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：急買急賣或急出租急承租。期待因素影響之交易。受債權債務關係影響之交易。親友關係人間之交易。畸零地或有合併使用之交易。地上物處理有糾紛之交易。拍賣。公有土地標售、讓售。受迷信影響之交易。包含公共設施用地之交易。人為哄抬之交易。與法定用途不符之交易。其他特殊交易。」第8條：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。有無特殊付款方式。實例狀況。有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第13條第1款：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。……」第17條：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內○○○區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1至3項：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1至3項：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。」等規定可知，辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，始得放寬至估價基準日前1年內。蒐集市場買賣實例後，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例之土地正常單價，僅於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，以決定比準地地價。如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他與比準地屬同一供需圈之相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地選取比較標的，並進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價，再據以估計徵收土地宗地單位市價，並提交地評會評定。又依查估辦法第19條第1項第1款之規定，買賣實例須依同辦法第13條估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，因此在買賣實例之土地正常單價決定前，查估機關尚無從知悉何筆買賣實例將被選定為比較標的。是以，依土地徵收補償市價查估辦理之程序，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知哪些買賣實例會成為比較標的。從而，倘若查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間之全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之買賣實例填寫時，因為地評會對於案例蒐集期間之買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法（最高行政法院108年度判字第83號、108年度判字第539號、109年度判字第333號參照）。
2、經查，被告為辦理系爭工程而經內政部核准徵收之系爭土地經劃屬P001-01公保地地價區段，為都市○○道路用地○○○區○○路○段（安順排水線至環館北路）之道路用地】，並毗鄰P007-00（第四種住宅區）、P008-00（公共設施用地）、P009-00（第一種住宅區）等非公保地地價區段；又本件估價基準日為107年9月1日，案例蒐集期間為107年3月2日至107年9月1日，被告以非公保地地價區段於案例蒐集期間內無適當實例，乃放寬案例蒐集期間至估價基準日前1年內（即106年9月2日至107年9月1日），依查估辦法第19條第2項規定於附近地區選擇3件使用性質、條件相似之買賣實例，並分別劃設3個買賣實例地價區段：⑴於P103-00地價區段【○○○區○○路○段（州南六街至州南路）西側之第四種住宅區】選取買賣實例編號2（○○○區○○段○○○○○號，106年9月27日交易），經依查估辦法第13條規定計算土地正常單價為每平方公尺46,036元，⑵於P104-00地價區段【○○○區○○路（大聖三街至大聖二街）東側之第四種住宅區】選取買賣實例編號3（○○○區○○段○○○○號，106年11月30日交易），依查估辦法第13條規定計算土地正常單價為每平方公尺48,559元，⑶於P105-00地價區段【○○○區○○路（州南五街至州南一街）兩側之第四種住宅區】選取買賣實例編號4（○○○區○○段○○○○○號，106年11月29日交易），經依查估辦法第13條規定計算土地正常單價為每平方公尺54,438元；至於毗鄰非公保地區段選取比準地及比準地地價查估，則依查估辦法第18條規定，於毗鄰之非○○○區段：⑴P007-00第四種住宅區區段選取具代表性○○○區○○段○○○○號土地為比準地，並以上述買賣實例2、3、4估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺30,600元（買賣實例2調整價格日期1.70%、區域因素-40.50%、個別因素-10.25%；買賣實例3調整價格日期0.80%、區域因素-20.00%、個別因素-11.75%；買賣實例4調整價格日期0.80%、區域因素-37.50%、個別因素-16.25%），⑵P008-00綠地區段（公共設施用地區段）選取具代表性○○○區○○段○○○○○○號土地為比準地，並以買賣實例2、3、4估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺12,200元（買賣實例2調整價格日期1.70%、區域因素-82.00%、個別因素-10.00%；買賣實例3調整價格日期0.80%、區域因素-61.50%、個別因素-10.75%；買賣實例4調整價格日期0.80%、區域因素-79.00%、個別因素-14.25%），⑶P009-00第一○住○區區段○○區段內具代表性○○○區○○段○○○○號土地為比準地，並以買賣實例2、3、4估計該比準地地價，查估後比準地地價為每平方公尺35,300元（買賣實例2調整價格日期1.70%、區域因素-30.50%、個別因素-10.50%；買賣實例3調整價格日期0.80%、區域因素-10.00%、個別因素-12.00%；買賣實例4調整價格日期0.80%、區域因素-27.50%、個別因素-16.50%）；復為估計系爭土地之宗地地價，依查估辦法規定，按毗鄰P007-00（11,275公分）、P008-00（31,712公分）、P009-00（23,781公分）3個非公保地之區段線比例加權平均計算P001-01區段地價，因P008-00公共設施用地區段納入計算後，將導致P001○○○區段○區段地價降為每平方公尺23,600元，乃依查估辦法第22條第3項後段規定，將P000-0○○○區段不予納入計算，計算後P001-01之區段地價為每平方公尺33,800元，則系爭土地之宗地市價即為每平方公尺33,800元；上開系爭土地宗地地價相關估計成果提經地評會108年4月15日第2次會議評議通過；又本件於108年11月13日公告徵收，依查估辦法第30條規定，應按安南區108年全區市價變動幅度（地評會108年5月24日第3次會議評定為101.53%）計算調整徵收補償價額，系爭土地調整後之公告徵收補償地價為每平方公尺34,318元等情，有買賣實例調查估價表、比較法調查估價表、比準地地價估計表、公保地地價加權平均計算表、徵收土地宗地市價評議表及地評會相關會議紀錄（影本）附訴願卷可稽。
3、惟依被告所陳調查結果及所提資料，在案例蒐集期間之半年內即107年3月2日至107年9月1日，共有8個買賣實例【即本院卷第375頁案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表（住宅區）項次1至8】，或為持分交易，或屬親友間的交易，或有合併使用、交易含未登記建物、公設地等各種狀況，無法量化調整，所以予以排除不用，均未填寫買賣實例調查表，只有放寬蒐集期間至1年而蒐集之買賣實例【即本院卷第375-377頁案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表（住宅區）項次9至34】其中3件（即上述買賣實例2、3、4）有填寫買賣實例調查表等情，有本院110年2月9日、同年3月22日準備程序筆錄及被告所提預定徵收地區市價查估作業情形（實例分布）圖附本院卷（第343-344頁）為憑，可以認定。然如前述，案例蒐集期間之買賣實例價格如明顯偏高或偏低，且有查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計實例土地之正常單價，例外於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例，而非謂買賣實例有查估辦法第7條規定之特殊情況時，即依同條但書規定不予採用，且不須填寫買賣實例調查估價表。準此以言，被告未依查估辦法第6條規定，就上述案例蒐集期間住宅區8個買賣實例【即本院卷第375頁案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表（住宅區）項次1至8】之全部土地交易填載買賣實例調查估價表，其查估程序即有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性，即堪認定。被告雖主張「案例蒐集期間放寬前後調查之買賣實例列表（住宅區）項次1至8之買賣實例因有查估辦法第7條各款所列情形，故應不予採用等語，惟依查估辦法第7條規定可知，買賣實例如有該條各款所列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表，僅於該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用。是以，買賣實例不予採用之前提，須存在影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整之情狀，而被告就案例蒐集期間（107年3月2日至同年9月1日）交易之8件買賣實例，不僅全部未依查估辦法第6條第1項規定填載買賣實例調查估價表，且未見其就案例蒐集期間（107年3月2日至同年9月1日）交易之8件買賣實例，說明有何影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整之情狀的具體事證，即以持分交易，或屬親友間的交易，或有合併使用、交易含未登記建物、公設地或道路條件不同等因素為由，即逕予排除，則地評會對於案例蒐集期間之買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，抑或各該買賣實例究竟有何影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整之情狀，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，難謂無基於錯誤或不完整事實為判斷之違法瑕疵。
4、被告雖舉內政部109年10月27日台內地字第1090140538號函：「……有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以台內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第6條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條填寫買賣實例調查表。
是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」並主張本件已就比準地同一供需圈之近鄰地區為範圍蒐集買賣實例，並就蒐集之買賣實例無法選取或不宜採用作為比較標的之理由於評議及復議時列明，並向地評會委員詳細說明，經地評會查核審認而未予選取，查估程序並無違反正當程序，亦無造成地評會基於錯誤或不完整事實進行判斷之違法，自應享有判斷餘地等語。然因查估辦法第6條第1項已明定辦理土地徵收補償市價查估，依同辦法第4條第2款調查實例，「應」填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表，並無除外之規定，解釋上，填寫買賣實例調查估價表不因買賣實例是否經採為比較標的而有不同，內政部上述函釋意旨核與查估辦法明文規定不合，不得作為辦理市價查估之依據。再者，比準地比較價格之查估，於案例蒐集期間內無適當實例可選為比較標的時，依查估辦法第17條第3項規定，比較標的之選取，得放寬至估價基準日前1年內之買賣實例。所指「無適當實例」屬不確定法律概念，依其文義，應包含事實上該期間無買賣實例，及買賣實例作為比較標的不適當之情形。至於案例蒐集期間內有買賣實例，須存在何種條件，始得認該買賣實例作為比較標的不適當，當係指買賣實例土地所具備之條件，與比準地間存有之差異，經進行區域因素及個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格，而不適合作為認定比準地比較標的而言，此一判斷，涉及土地估價之專業知識，具有高度專業性。行政法院就此爭議為審查時，固應尊重由專家參與之地評會判斷，惟查估機關估計預定徵收土地宗地單位市價時，未遵守法定查估程序，而未就案例蒐集期間內之買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，僅對於採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間內之買賣實例，是否果如查估機關所認定為不適合作為比較標的，並無依規定應填載之全部買賣實例調查估價表可供確實查核審認，地評會在此事實基礎下，以查估機關認案例蒐集期間地價區段內之買賣實例全部均不宜選取作為比較標的為事實基礎，作成補償價格評定結果之決議，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，亦有違法。
(四)綜上所述，被告就案例蒐集期間之半年內即107年3月2日至107年9月1日所蒐集之8個買賣實例，均未填寫買賣實例調查表；僅因為持分交易，或屬親友間的交易，或有合併使用、交易含未登記建物、公設地或道路條件不同等因素，即認不宜選取為比較標的，既未依查估辦法第7條及第8條規定，於有特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，即逕予排除，應認原處分之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性；訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（即復議結果），並請求被告應依其108年12月12日異議書之申請，作成適法之補償處分，為有理由，應予准許。又兩造其餘陳述主張核於判決結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、判決結論︰原告之訴有理由。中 華 民 國 110 年 5 月 5 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 5 日
書記官 楊 曜 嘉