高雄高等行政法院判決
109年度訴字第460號110年5月12日辯論終結原 告 信行禪寺代 表 人 丁博祥訴訟代理人 陳進長律師被 告 臺南市政府民政局代 表 人 姜淋煌訴訟代理人 王亮元
柯靜如許博森上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服臺南市政府中華民國109年11月6日府法濟字第1091289005號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分：被告代表人原為顏振標，嗣於訴訟中變更為姜淋煌，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分
一、爭訟概要︰
(一)緣臺南市佳里區公所（下稱佳里區公所）前因民眾檢舉而於民國108年3月11日向被告查報原告在臺南市○里區○○里00○0號有違反殯葬管理條例之行為，經被告認原告涉有未申請取得殯葬設施經營許可即經營禮廳、靈堂之違反殯葬管理條例第42條第1項規定的事實（至於原告經營骨灰(骸)存放設施部分，因合於殯葬管理條例第102條規定，得繼續使用，無需申請取得殯葬設施經營許可），乃函請原告陳述意見；經原告於108年4月2日提出陳述說明書檢附相關資料說明後，被告認原告經營禮廳、靈堂之殯葬服務業違反殯葬管理條例第42條第1項規定之事實明確，爰依同條例第84條規定，以108年7月18日南市民生字第1080460667號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元並勒令停業在案。
(二)嗣被告又接獲佳里區公所以108年12月30日所民文字第1080903421號函報原告未取得殯葬設施經營許可，仍私自經營禮廳、靈堂之相關資料，經被告審認原告未申請取得殯葬設施經營許可而經營禮廳、靈堂，核有違反殯葬管理條例第42條第1項規定的事實，爰以109年1月15日南市民生字第1081530305號函請原告陳述意見；原告則以109年2月11日陳述意見書主張略以其於光復時期就有殯葬服務至今已歷70年，為鄰近地區所需，如北門區設置殯儀館後，原告可考慮停止服務等語。被告認原告未申請許可，經營禮廳、靈堂之殯葬服務業違反殯葬管理條例第42條第1項規定之事實明確，爰依同條例第84條及臺南市政府處理違反殯葬管理法令案件裁罰基準（下稱裁罰基準）附表一項次13等規定，以109年3月18日南市民生字第1090213564號裁處書（下稱原處分）（原處分卷第93頁）處原告12萬元罰鍰並勒令停業。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回後，提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、91年7月17日制定公布之殯葬管理條例第72條規定，嗣於101年1月11日修正並移列於第102條：「本條例公布施行前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰(骸)存放設施及火化設施得繼續使用，其有損壞者，得於原地修建，並不得增加高度及擴大面積。」依100年4月15日立法院朝野協商會議決議，按委員提案條文通過，其提案說明略以：寺院、宮廟及教會附設公墓及骨灰(骸)存放設施由來已久，為宗教文化之一，且多數未能依規定申請設置，2年內要符合本條例之規定，各地方政府咸認為窒礙難行，為解決寺廟附設公墓、骨灰(骸)存放設施問題，建議將該72條中「5年以上」刪除，最後段並改為其有損害者，得於原地原規模修建。因此，參照上開規定及立法理由足知，在殯葬管理條例91年7月17日制定公布前之殯葬設施（包含骨灰(骸)存放設施）得繼續使用之前提要件為「91年7月17日制定公布前即已存在之殯葬設施」及「附屬於募建之寺院、宮廟及教會之宗教團體」。
2、殯葬管理條例第102條之歷史背景係因當時全國90％以上寺院設有骨骸塔位，只有10％以下寺院有提供禮廳、靈堂之附屬設施，造成當時立法聚集的焦點在於骨骸塔位及火化設施的合法性，卻立法疏漏未條列禮廳、靈堂等附屬設施。然殯葬管理條例第102條之立法精神在於尊重宗教信仰傳統及提供給信眾之喪葬服務，基於法律不溯及既往原則，容許該條例公布施行前募集之寺院、宮廟及宗教團體所屬之骨灰(骸)存放設施及火化設施得繼續使用，而本條所稱之繼續使用係容許是類設施免補行殯葬設施設置程序，是舉重以明輕，既然民間爭議性更大的火化設施都能繼續使用，該條例公布施行前募集之寺院、宮廟及宗教團體所屬之提供信眾辦理喪事使用之場地（如禮廳、靈堂或告別式場）應得繼續使用為是，否則即與殯葬管理條例第102條之立法精神大相違背。原告於44年建寺，62年登記，乃屬殯葬管理條例施行前已辦妥正式登記之寺廟，且配合政府當時土葬改火葬政策，而提供骨灰(骸)存放及禮廳、靈堂等殯葬設施服務信眾，已行之多年，應有殯葬管理條例第102條之適用。
3、依一般社會經驗法則，宗教團體之信徒在教堂、寺廟辦理告別式、追思法會比比皆是，此等延續已久之民間傳統習俗禮儀活動，未必屬於商業行為，因此政府若硬性要求宗教團體在教堂、寺廟辦理告別式、追思等活動前均應事先取得營業許可、申請加入商業同業公會，否則即論以違反殯葬管理條例第84條之規定，顯有待商榷。又原告並非商業性質喪葬禮儀社，並無提供全套葬儀服務，只是純粹服務信眾，提供場地做禮廳、靈堂使用之宗教法人，其場地收入亦僅足以維持寺院運作為主。況為服務中低收入戶民眾，原告亦協調民間禮儀社給予經濟困難民眾喪事費用減免，甚至全額免費，是原告分擔社會救助功能之角色亦與民間以營利為目的之喪葬禮儀社，明顯有別。
4、縱認為原告應加入商業同業公會，然臺南市並無成立殯葬設施經營商業公會，依殯葬管理條例意旨似應加入葬儀商業同業公會，惟依內政部102年2月19日台內民字第1020099820號函指出：「殯葬設施經營商業同業公會成立後，應以書面通知殯葬設施經營業者於3個月內入會，逾期不入會應報請殯葬主管機關通知其入會。」而原告自62年起即供信眾存放骨灰(骸)，臺南市葬儀商業同業公會從未依商業團體法第63條規定，以書面通知原告限期入會，且被告從未以書面通知原告應加入該公會，被告「應通知而未通知」，程序顯有瑕疵，即不得逕以違反殯葬管理條例第42條第1項之規定，依同條例第84條進行裁罰。且原告主觀上對於未加入殯葬設施經營商業同業公會進而違反本條例第42條第1項之規定，無預見及認識之可能，自無故意或過失可言。
5、殯葬管理條例於100年修法時將原先寺廟有經營火葬及存放骨灰營業者，容許其繼續經營，但修法前，殯葬管理條例並沒有禮廳、靈堂的名詞，所以立法委員修法時要讓原來寺廟有經營骨灰及火葬場可繼續經營，因當時沒有禮廳、靈堂的名詞，立法時才沒有將其包含進去，而經營火葬場及存放骨灰的行為是比禮廳靈堂較為嚴肅，既然較嚴肅的行為都可以在修法之後繼續經營，則規範較不嚴謹的禮廳及靈堂當然可以繼續經營，故原告主張這應屬於立法上的疏漏。
(1)殯葬管理條例於91年6月14日制定時其條文內之用詞定義並無關於「禮廳」、「靈堂」的定義，全文僅有在第13條規範殯儀館應設置禮廳、靈堂。直至100年12月14日殯葬管理條例全文修正時，始於第2條就「禮廳」、「靈堂」定義為「指殯儀館外單獨設置或附屬於殯儀館，供舉行奠、祭儀式之設施。」，反觀91年6月14日制定（修正前）之殯葬條例第72條規定：「本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用。但應於2年內符合本條例之規定。」顯見殯葬管理條例於制定時即就骨灰（骸）存放設施為明確之定義並於修正前之殯葬管理條例第72條就已存在之私立公墓、骨灰（骸）存放設施明定其得繼續使用，但須於2年內符合殯葬條例之規定，又從第72條並無同意就已存在之火化場得繼續使用，足以佐證，火化場之規範相較骨灰（骸）存放設施應更嚴謹，是相關單位於立法時才會僅同意骨灰（骸）存放設施得繼續使用而未包括火化場。
(2)再觀之殯葬管理條例100年12月14日全文修正後之第102條第1項規定：「本條例公布施行前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施得繼續使用，其有損壞者，得於原地修建，並不得增加高度及擴大面積。」此次之修正條文不僅取消募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施可繼續使用，但2年須符合規定之限制，且連原本不在得繼續使用之火化設施亦包括在得繼續使用而無2年限制之範疇內。
(3)復由殯葬管理條例100年12月14日就102條之立法理由：「依100年4月15日立法院朝野協商會議決議，按委員黃昭順、張碩文等34人提案條文通過。依其提案說明，寺院、宮廟及教會附設公墓及骨灰（骸）存放設施由來已久，為宗教文化之一，且多數未能依規定申請設置，2年內要符合本條例之規定，各地方政府咸認為窒礙難行，為解決寺廟附設公墓、骨灰（骸）存放設施問題，建議將該第72條中『5年以上』刪除，最後段並改為其有損害者，得於原地原規模修建。」惟因100年修法前，殯葬管理條例並沒有禮廳、靈堂的定義，亦無就經營禮廳、靈堂有明確具體之處罰之規定，所以立法委員修法之目的既係要讓原來寺廟有經營骨灰及火葬場可繼續經營，則經營火葬場及存放骨灰的行為相較於禮廳靈堂應要有較嚴謹之規範，因當時沒有禮廳、靈堂的名詞，立法委員提案時才沒有將禮廳、靈堂包含進去，此由立法院公報第100卷第88期院會紀錄，就殯葬管理條例之用詞定義，於審查通過之條文及行政院提案之條文均無關於禮廳、靈堂之定義，即足以佐證。禮廳、靈堂之定義係於100年4月15日經立法院黨團協商後始納入第2條之定義，是禮廳、靈堂未納入現行殯葬管理條例第102條之範疇，很明顯應是立法上的疏漏。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告未取得殯葬設施經營許可，私自經營禮廳、靈堂，經佳里區公所於108年12月30日再次查獲，已違反殯葬管理條例第42條第1項規定，被告依同條例第84條及裁罰基準之規定裁處原告12萬元罰鍰並勒令停業之處分，於法並無違誤。
2、經營禮廳及靈堂係屬於殯葬設施經營業，與殯葬禮儀服務均屬殯葬服務業，而經營殯葬服務業依殯葬管理條例第42條第1項規定，應向所在地直轄市主管機關申請經營許可後，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業，亦即殯葬設施經營業與殯葬禮儀服務業，均需具備於營業前「申請經營許可」並辦理「登記」且「加入公會」等三要件後，始得對外營業。如有未取得殯葬設施經營許可即擅自營業者，主管機關應依同條例第84條規定裁處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命勒令停業；其不遵從而繼續營業者，得按次處罰。原告既未取得殯葬設施經營業之經營許可，即非「合法」之殯葬設施經營業者，與其何時取得寺廟登記顯屬二事。
3、殯葬管理條例101年7月1日修正時，將不涉及屍體禮廳及靈堂明定屬殯葬設施之一種，並可單獨設置，而該條例第102條立法意旨，係為解決過去長期因宗教用地與殯葬用地不相容，導致寺院宮廟所屬公墓、骨灰(骸)存放設施及火化設施申設為殯葬設施窒礙難行之問題，基於法不溯及既往原則，該類設施無需依該條例完成殯葬設施設置程序，並得依其既存狀態繼續使用。亦即第102條第1項係例外就該條例公布施行前寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰(骸)存放設施及火化設施無需再申請許可所為之列舉規定，而原告認該條為立法疏漏應擴張解釋至包含禮廳及靈堂，顯有違立法意旨，核屬其個人對法令之主觀見解，要無可採。
4、殯葬服務業係特許行業，非經主管機關許可不得營業，原告未取得殯葬設施經營許可私自經營禮廳、靈堂，經佳里區公所查報在案，違反殯葬管理條例第42條第1項規定事實明確，且原告既未取得殯葬設施經營業之經營許可，即非「合法」之殯葬設施經營業者，被告及臺南市葬儀商業同業公會自無通知違法經營之原告加入殯葬設施經營商業同業公會之義務。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)原告經被告108年7月18日南市民生字第1080460667號裁處書處6萬元罰鍰並勒令停業後，是否仍有未經申請殯葬設施經營業許可，從事殯葬設施經營業之經營行為？
(二)被告依殯葬管理條例第42條第1項、第84條規定，以原處分裁處原告12萬元罰鍰並勒令停業，是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)原告經被告108年7月18日南市民生字第1080460667號裁處書處6萬元罰鍰並勒令停業後，仍未申請殯葬服務業經營許可，而有從事禮廳、靈堂之殯葬設施經營業的經營行為：
1、前提事實：本件如爭訟概要欄所記載的事實，已經兩造各自陳述在卷，並有佳里區公所108年3月11日所民文字第1080170938號函暨附件（原處分卷第1-10頁）、被告108年3月20日南市民生字第1080333699號函（原處分卷第11-12頁）、原告108年4月2日信行字00000000號陳述說明書暨附件（原處分卷第13-38頁）、被告108年7月18日南市民生字第1080460667號裁處書（訴願卷第69頁）、佳里區公所108年12月30日所民文字第1080903421號函暨附件（原處分卷第69-82頁）、被告109年1月15日南市民生字第1081530305號函（原處分卷第83-84頁）、原告109年1月21日展期陳述申請書（原處分卷第85頁）、原告109年2月11日陳述意見書（原處分卷第89頁）、原處分（本院卷第21-22頁）、訴願決定書（本院卷第25-32頁）可查。且依上述佳里區公所108年12月30日所民文字第1080903421號函所附「臺南市佳里區違反殯葬管理條例案件查報與處理結果調查紀錄表」（原處分卷第71頁）所示，佳里區公所人員於108年12月25日下午1時30分至現場查察時，原告所在之佳里區六安里17-2號確有設置靈堂及停放棺柩之事實，亦經原告代表人當場在上開調查紀錄表簽名可憑。
2、又原告於起訴狀自陳其於44年建寺，62年登記，乃屬殯葬管理條例施行前已辦妥正式登記之寺廟，且配合政府當時土葬改火葬政策，而提供骨灰(骸)存放及禮廳、靈堂等殯葬設施服務信眾，已行之多年；且原告並非商業性質喪葬禮儀社，並無提供全套葬儀服務，只是純粹服務信眾，提供場地做禮廳、靈堂使用之宗教法人，其場地收入亦僅足以維持寺院運作為主；況為服務中低收入戶民眾，原告亦協調民間禮儀社給予經濟困難民眾喪事費用減免，甚至全額免費，是原告分擔社會救助功能之角色，亦有別於民間以營利為目的之喪葬禮儀社等情，業據提出核與所述大致相符之寺廟登記表、寺廟登記證、低收入戶證明書（手寫註記低收入戶，17550元優待5000元實收12,550及訴外人之姓名、電話、109.10.14與109.10.19等日期）為證，綜上足以憑認爭訟概要欄所記載的事實為實在。
(二)被告依殯葬管理條例第42條第1項、第84條規定，以原處分裁處原告12萬元罰鍰並勒令停業，並無違誤：
1、應適用的法令：
(1)殯葬管理條例第2條第1款、第4款、第13款、第14款：「本條例用詞，定義如下：殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……禮廳及靈堂：指殯儀館外單獨設置或附屬於殯儀館，供舉行奠、祭儀式之設施。……殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。」
(2)殯葬管理條例第42條第1項：「經營殯葬服務業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可後，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業。」
(3)殯葬管理條例第84條：「經營殯葬服務業違反第42條第1項至第5項規定者，除勒令停業外，並處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；其不遵從而繼續營業者，得按次處罰。」
(4)裁罰基準附表一項次13（即經營殯葬服務業違反殯葬管理條例第42條第1項至第5項規定，依據同條例第84條處罰）：「裁罰基準如下：㈠第1次處6萬元，並勒令停業。㈡第2次處12萬元，並勒令停業。……不遵從而繼續營業者，按次處罰至改善為止。」
(5)行政罰法第7條第2項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
2、依上述殯葬管理條例第2條第1款、第4款、第13款、第14款及第42條第1項規定可知，殯葬設施經營業者屬於殯葬服務業的一種，須依殯葬管理條例第42條第1項規定，向主管機關申請經營許可後，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業公會，始得從事禮廳及靈堂之殯葬設施經營業務。其立法目的在於維持殯葬服務交易之秩序，將殯葬服務業之規範法制化，明定經營殯葬服務，應向所在地之殯葬業務主管機關申請設立許可，辦理公司或營業登記並加入殯葬服務業之公會，俾利管理，並維持服務品質，此觀殯葬管理條例第42條的立法理由即可明白。準此，殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業等殯葬服務業者，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可，為經營業務之必要條件，毫無疑義。
3、查原告未經申請殯葬設施經營業許可，即從事禮廳、靈堂之殯葬設施經營業，前經被告審認其違反殯葬管理條例第42條第1項規定的事實明確，依同條例第84條規定，以108年7月18日南市民生字第1080460667號裁處書處原告6萬元罰鍰並勒令停業確定在案；本件又經佳里區公所人員於108年12月25日下午1時30分至現場查察其經勒令停業後，仍在同址有設置靈堂及停放棺柩之事實，業如前述，而原告亦不爭執其未申請殯葬設施經營業許可，故原告確有未經申請殯葬設施經營業許可，即從事禮廳、靈堂之殯葬設施經營業，經勒令停業，不遵從而繼續營業之行為，至堪認定。從而，被告依殯葬管理條例第84條及裁罰基準附表一項次13等規定，以原處分裁處原告12萬元罰鍰，並勒令停業，並無違誤。
4、原告雖主張依殯葬管理條例立法、修法過程及舉輕明重之法理可知，殯葬管理條例第102條規定不僅取消原規定募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用，但應於2年內符合規定之限制，且連民間爭議性更大、原本不得繼續使用之火化設施，亦得繼續使用，不受應於2年內符合規定之限制，則禮廳、靈堂更應得繼續使用，否則即與殯葬管理條例第102條立法精神大相違背等語。
惟按：
(1)有關殯葬設施之設置與經營等事務，中央立法經過如下：25年10月2日公布「公墓暫行條例」；其後，72年11月11日公布「墳墓設置管理條例」，前述「公墓暫行條例」遭廢止；91年7月17日公布「殯葬管理條例」，並廢止「墳墓設置管理條例」。依最早施行之公墓暫行條例第2條規定：「各市政府應選擇適宜地點，設置公墓。」第3條規定：「團體或一姓宗族或個人，呈經市縣政府之許可，設置公墓。」第12條規定：「公墓地區內，得建築祭堂及停柩處。」其後之墳墓設置管理條例第29條規定：「殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置，須經直轄市、縣（市）主管機關核准……。」行為時殯葬管理條例第2條第1款、第3款、第4款、第13款、第14款、第6條第1項更分別詳為規定：「殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……殯儀館：指醫院以外，供屍體處理及舉行殮、殯、奠、祭儀式之設施。禮廳及靈堂：指殯儀館外單獨設置或附屬於殯儀館，供舉行奠、祭儀式之設施。……殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。」「殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：地點位置圖。地點範圍之土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。配置圖說。興建營運計畫。管理方式及收費標準。申請人之相關證明文件。土地權利證明或土地使用同意書。」相對於中央立法，臺灣省政府50年9月16日訂定發布之臺灣省喪葬設施設置管理辦法第6條第1項規定：「申請設置、增建或改建私立喪葬設施，應備具下列文件，向該管主管機關申請核轉社會處核准：……。」第16條規定：「公立喪葬設施之使用、收費及管理辦法，由該管主管機關定之。」第17條規定：「私立喪葬設施，就其設施之使用、收費及管理，應訂定管理辦法，報經縣(市)主管機關備查。修正時亦同。」同日訂定發布之臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則第3條規定：「團體法人或個人設立公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）應向該管主管機關申請轉呈省政府核准。」綜上規定足見殯葬設施之設置與經營，歷來均係依法須申經主管機關核准許可之事項。
(2)殯葬管理條例有關禮廳、靈堂規定之立法沿革如下：
A.91年7月17日制定公布之殯葬管理條例第2條第1款、第3款規定：「本條例用詞定義如下：一殯葬設施：指公墓、殯儀館、火化場及骨灰(骸)存放設施。……三殯儀館：指醫院以外，供屍體處理及舉行殮、殯、奠、祭儀式之設施。」第13條第7款規定：「殯儀館應有下列設施：……七禮廳及靈堂。」
B.99年1月27日修正公布之殯葬管理條例第13條增列第2至4項規定：「(第2項)禮廳及靈堂得單獨設置，其與學校、醫院、幼稚園、托兒所距離不得少於200公尺。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定。(第3項)依前項設置禮廳及靈堂，應有第1項第7款至第14款之設施；其設置、擴充、增建、改建，依本條例第7條、第18條及第31條規定辦理。(第4項)依第2項設置之禮廳及靈堂，不得供屍體處理或舉行殮殯儀式；除出殯日舉行奠祭儀式外，不得停放屍體棺柩。違反者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並令其立即改善；拒不改善者，得按次處罰。其情節重大者，得廢止其設置許可。」其立法理由載明：「增列第2項條文，讓不涉及屍體處理之禮廳及靈堂視為非殯葬設施，並可單獨設置。至於單獨設置之禮廳及靈堂，其設置之區域、規模，及所需遵守之相關都市計畫及營建法令，則依既有相關法令辦理。」
C.101年1月11日修正公布之殯葬管理條例全文105條；其中第2條第1款、第3款、第4款及第14款分別規定：「本條例用詞，定義如下：殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……殯儀館：指醫院以外，供屍體處理及舉行殮、殯、奠、祭儀式之設施。禮廳及靈堂：指殯儀館外單獨設置或附屬於殯儀館，供舉行奠、祭儀式之設施。……殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。」其立法理由載明：「……配合99年1月27日修正公布第13條條文，禮廳及靈堂得單獨設置供舉行告別式等奠、祭儀式之用，爰增訂禮廳及靈堂屬殯葬設施之一種，明定其定義，並於修正草案相關規定增列禮廳及靈堂。……本條例施行細則第23條（規定內容：本條例第37條所稱殯葬設施經營業，指以經營公墓、殯儀館、火化場、骨灰(骸)存放設施為業者；殯葬禮儀服務業，指以承攬處理殯葬事宜為業者。）屬定義性規定，爰提升其法律位階，分列為第14款及第15款。
」；第14條規定：「單獨設置禮廳及靈堂應有下列設施：禮廳及靈堂。悲傷輔導室。服務中心及家屬休息室。公共衛生設施。緊急供電設施。停車場。聯外道路。其他依法應設置之設施。」其立法理由係載：「本條新增。依100年4月15日立法院朝野協商決議，配合99年1月27日修正公布第13條條文，新增禮廳及靈堂之應有設施。」
D.依上述沿革可知，禮廳及靈堂最初在法規範上係殯儀館應有的設施之一，此參之上述臺灣省喪葬設施設置管理辦法第8條第1項第1款規定：「殯儀館應有下列設施設備：禮堂、靈堂。」亦同，禮廳及靈堂當時僅作為殯儀館應有的設施而加以管制，因此，既未明定禮廳及靈堂為獨立的殯葬設施之一種，亦未明定其定義及單獨設置時之使用規定。直到99年1月27日修正殯葬管理條例第13條時，始增列第2項禮廳及靈堂可單獨設置之規定，而且立法理由明載，增訂條文係將禮廳及靈堂視為「非殯葬設施」，既非殯葬設施，則其設置及使用，即可不受殯葬管理條例相關規範的管制。然而，101年1月11日修正公布之殯葬管理條例，不僅明文規定禮廳及靈堂的定義，並就單獨設置之禮廳及靈堂增訂應有8項設施及用途之限制規定，最重要的改變，就是將禮廳及靈堂列為殯葬設施之一而重新納管，足見目前立法上並沒有對禮廳及靈堂的管理鬆綁之意。
(3)91年7月17日制定公布的殯葬管理條例第72條規定：「本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰(骸)存放設施得繼續使用。但應於2年內符合本條例之規定。」其立法理由：「為使本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰(骸)存放設施有依本條例規定申請核准設置之緩衝期間，爰明定該等設施得繼續使用，但應於2年內符合本條例之規定。」然查，該規定施行之結果，因寺院、宮廟及教會附設公墓及骨灰（骸）存放設施由來已久，為宗教文化之一，且多數未能依規定申請設置，2年內要符合本條例之規定，各地方政府咸認為窒礙難行，為解決寺廟附設公墓、骨灰（骸）存放設施問題，立法委員黃昭順、張碩文等34人乃擬具「殯葬管理條例第72條條文修正草案」與行政院函請審議之「殯葬管理條例修正草案」併案審查，嗣立法院依100年4月15日朝野協商會議決議，按立法委員黃昭順、張碩文等34人提案條文通過，將該第72條中「5年以上」刪除，最後段並改為其有損害者，得於原地原規模修建，且由原條文第72條移列為101年1月11日修正公布之殯葬管理條例第102條規定：「(第1項)本條例公布施行前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施得繼續使用，其有損壞者，得於原地修建，並不得增加高度及擴大面積。(第2項)本條例公布施行前私建之寺院、宮廟，變更登記為募建者，準用前項規定。」等修法過程，有立法理由之記載及原告所提立法院第100卷第88期院會紀錄（本院卷第159-174頁）可查。綜參上述C.101年1月11日修正公布之殯葬管理條例全文105條，其中第2條第1款、第3款、第4款、第14款、第14條及第24條之立法經過可知，101年1月11日修正公布殯葬管理條例全文105條時，不僅於第2條第4款明文定義禮廳及靈堂，且與公墓、殯儀館、火化場及骨灰（骸）存放設施並列為同條第1款的殯葬設施之一，新增第14條更就單獨設置之禮廳及靈堂明文規定應有8項設施，足見該次修法過程已明確認知禮廳及靈堂為應具備一定設施要求的殯葬設施之一，不再只是殯儀館的附屬設施。是以，殯葬管理條例第102條針對公墓、骨灰（骸）存放設施及火化設施等3種殯葬設施規定之修正，顯與其他殯葬設施殯儀館、禮廳及靈堂並無關聯。原告主張其可依殯葬管理條例第102條規定，繼續經營禮廳、靈堂而視為已取得主管機關經營許可；禮廳、靈堂未納入殯葬管理條例第102條之範疇，為立法之疏漏云云，尚難採據。
5、原告雖主張其對違反殯葬管理條例第42條第1項規定之違法事實，並無故意、過失等語。惟按行政罰法第7條第1項及第2項分別規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」上述規定所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意或未必故意）而言；所謂過失，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。又無認識之過失責任之成立，係以「不知」（不注意）為基礎，以「應注意，並能注意」為條件。查，原告之代表人為丁博祥，有104年12月31日核發之臺南市寺廟登記證（本院卷第37頁）可查，而佳里區公所前於108年3月8日在臺南市佳里區六安里17-2號現場查察原告設置禮廳、靈堂時，已告知在場之原告代表人丁博祥，未經許可，不得違法從事殯葬服務之行為，此有經丁博祥簽署之108年3月8日臺南市佳里區違反殯葬管理條例案件查報與處理結果調查紀錄表（原處分卷第3頁）為憑，嗣原告經被告以108年7月18日南市民生字第1080460667號裁處書處罰鍰6萬元並勒令停業，因原告未提起救濟而確定在案，為原告所不爭（本院110年3月22日準備程序筆錄），則原告又於108年12月25日在同一地點經佳里區公所現場查察發現遭勒令停業之原告並未遵從而繼續經營設置禮廳、靈堂，亦有經過丁博祥簽署之108年12月27日臺南市佳里區違反殯葬管理條例案件查報與處理結果調查紀錄表（原處分卷第71頁）可稽，足認違章行為係出於故意，依上開說明意旨，原告自應負推定故意責任。原告主張其主觀上並無違反上述規定之故意、過失，本件處罰於法有違等語，尚難採據。
(三)綜上所述，原告之主張，均無可採。被告認定原告未經申請殯葬設施經營業許可，從事殯葬設施經營業經營行為，違反殯葬管理條例第42條第1項規定，而依同條例第84條及裁罰基準附表一項次13等規定，以原處分處原告罰鍰12萬元並勒令停業，核無違誤，訴願決定予以維持，自無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件原告未申請殯葬設施經營業許可的違章事證已臻明確，其既非合法之殯葬設施經營業者，被告及葬儀商業同業公會自無通知其加入同業公會之義務，則原告聲請本院向臺南市直轄葬儀商業同業公會、臺南市葬儀商業同業公會函詢有無寺廟團體加入，及聲請傳喚被告所屬生命禮儀科科長廖偉登訊明募建寺廟原已經營火葬場、骨灰（骸）存放設施得依殯葬管理條例第102條規定繼續經營，則限制禮廳、靈堂之繼續經營，是否符合政府殯葬管理之目的，核均與本件待證事實無關，且非向證人詢問所親身經歷之事實，並無必要。又兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果無影響，爰不逐一論述，併此說明。
六、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 110 年 5 月 26 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 26 日
書記官 楊 曜 嘉