高雄高等行政法院判決
109年度訴字第475號民國110年4月15日辯論終結原 告 林瑞宗即恆美鞋行訴訟代理人 李耿誠 律師
傅敏臻 律師被 告 臺南市政府經濟發展局代 表 人 陳凱凌訴訟代理人 李育錚 律師
王士豪 律師複 代理人 蔡宜靜 律師上列當事人間工廠管理輔導法事件，原告不服臺南市政府中華民國109年11月5日府法濟字第1091289462號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告之負擔。事實及理由
一、爭訟概要:緣原告於民國65年間設立於臺南市○○區○○里0000000號（下稱系爭案址），為既有之未登記工廠。嗣於109年3月23日，向被告申請特定工廠納管，被告於108年5月10日前往系爭案址稽查時，現場僅供做鞋子倉庫及辦公室使用，受理原告申請案後，於109年4月7日再至系爭案址會勘，始發現有新增針車等機械設備，核認原告不符合特定工廠登記辦法第2條第1項第1款所規定「105年5月19日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續中」之申請納管要件，爰以109年4月28日南市經工商字第1090052241號函（下稱原處分），依同辦法第6條第1項第2款規定，駁回原告之申請，並依該條第2項不予退還已繳之納管輔導金。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告於105年5月19日前，就在系爭案址經營恆美鞋行，在該址建物內，原本就置放有針車、楦頭（鞋子成型需要之模型）等設備，迄今仍持續用來從事加工製鞋業，合於特定工廠登記辦法第2條第1項第1款要件。被告於108年5月10日前來稽查時，原告剛好未啟動機器設備，被告未看見針車等設備，因而誤認原告係為申請納管，事後才增設前揭設備，實屬出於認定事實之錯誤。再者，因製鞋過程繁複，為了提高銷售速度，需事先準備庫存，加工包裝完成後，會擺放架上等候訂購，被告108年5月10日前來稽查時，看見鐵架上置放已包裝之鞋類成品，係最終等候出貨檢查之程序，故當日未使用針車等機器設備。
2、臺南市政府農業局於108年10月9日會同相關單位前來系爭案址現勘，係調查土地是否作農業使用，核與是否從事製造加工無關，故該次勘查紀錄，不能作為判斷有無從事製造加工之依據。
3、被告於109年4月7日至系爭案址現況會勘，廠內有針車機器及擴鞋設備，且有黏貼膠、熱烘槍、熱熔槍等物在場，被告攝有照片可證，此係在105年5月19日以前，即擺設在系爭案址使用，並非嗣後增設。
4、原告從事鞋業加工製造之過程，除使用針車等機器設備外，多半使用手持型工具，包括皮料準備、半成品組裝、上膠黏合配件、鞋子成品之品檢、瑕疵修補及校正、清潔鞋面髒汙、黏貼條碼包裝等，於過程中會運用熱烘槍、熱熔槍、鐵鎚、專用膠水與處理劑、皮料染劑與色料等工具，屬於一種家庭輕工業。其中使用黏著劑黏合之部份，即涉及化學方法，上膠前會先以處理劑塗抹在需黏合處之兩面，接著視黏著劑種類按比例加入硬化劑，塗抹在已上過處理劑之部位，最後再用熱烘槍加熱，係以物理及化學方法，將鞋子加工轉變成可穿且具有功能性之新產品，核係從事物品之製造加工，合於工廠管理輔導法第3條第1項所指工廠之情形。
(二)聲明︰
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告109年3月23日申請，作成准予特定工廠納管登記之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告於108年4月12日接獲民眾以系爭案址為農地卻做為工廠使用之陳情，故於108年5月10日會同臺南市政府都市發展局、臺南市麻豆區公所等單位辦理聯合稽查，除發現系爭案址確實位於都市計畫農業區，且係作為包裝鞋類之倉庫及辦公室使用，並無從事物品製造、加工之情事。又臺南市政府農業局於108年10月9日會同臺南市政府都市發展局、臺南市麻豆區公所至系爭案址現勘，再次認定該址屬都市計畫農業區，且現況係作為辦公室及鞋類倉庫使用，不符農業使用。由此可見，原告至少於108年間，有未繼續從事物品製造加工之情事。
2、原告如僅係將針車、楦頭等相關工具設備暫時收納，致被告於108年5月10日稽查時未查見，何以原告未於稽查當下或原處分作成時向被告表示意見。至於原告提出之工作狀況照片、合作廠商聲明書、交易憑證及三麗鷗股份有限公司授權書等文件，均不足以證明原告於108年間，有在系爭案址從事鞋類之製造、加工。
3、原告於先前稽查時，已說明僅從事鞋子銷售業，並無製造加工。又於訴願程序僅爭執有無置放針車設備，然於訴訟中，卻更迭主張有以上膠黏合鞋子配件、使用熱槍加熱溶合膠水之手工製鞋方式，顯非事實。況家庭式手工業，並無使用機械、物理或化學方法，並非物品之製造、加工，非屬工廠管理輔導法第3條第1項所指之工廠。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰原告是否於105年5月19日前已從事鞋子製造、加工，且迄於109年3月23日申請時仍持續中？亦即是否合於特定工廠登記辦法第2條第1項第1款之申請納管要件？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有恆美鞋行商業登記抄本（第52頁）、納管申請書（第33頁）、109年4月7日申請納管現況會勘紀錄及現場照片4幀（第67、69-72頁）附訴願卷，原處分、訴願決定附本院卷為證，可信為真實。
(二)應適用的法令︰
1、工廠管理輔導法
(1)第3條：「（第1項）本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者。（第2項）前項所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能之認定標準，由中央主管機關定之。（第3項）不符前項標準而有固定場所從事物品製造、加工之業者，仍得依本法申請許可或登記。經主管機關核准登記後，依本法管理。……」
(2)第28條之1第1項：「直轄市、縣（市）主管機關對於中華民國105年5月20日以後新增之未登記工廠（以下簡稱新增未登記工廠），應即依法停止供電、供水及拆除；對於105年5月19日以前既有之未登記工廠（以下簡稱既有未登記工廠），依下列規定辦理：一、非屬低污染之既有未登記工廠……。
二、屬低污染之既有未登記工廠，未依第28之5第1項規定申請納管或提出工廠改善計畫者，應依法停止供電、供水、拆除。……。」
(3)第28條之5：「（第1項）低污染之既有未登記工廠，應於本法中華民國108年6月27日修正之條文施行之日起2年內，自行或於直轄市、縣（市）主管機關通知後，申請納管，並於修正施行之日起3年內，提出工廠改善計畫。……。（第2項）依前項規定申請納管之未登記工廠，應自本法中華民國108年6月27日修正之條文施行之日起，每年繳交納管輔導金，至取得特定工廠登記為止。……」
(4)第28條之7第3項：「本章有關……第28條之5第1項……及前條規定之申請條件、程序、直轄市、縣（市）主管機關審查程序……及其他相關事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
2、工廠管理輔導法施行細則第2條第2款：「本法第3條第1項所稱固定場所、物品製造、加工及廠房，其定義如下：……二、物品製造、加工：指以機械、物理或化學方法，將有機或無機物質轉變成新產品者。」
3、特定工廠登記辦法
(1)第2條第1項第1款：「未登記工廠符合下列條件者，至遲應於中華民國111年3月19日前向工廠所在地之直轄市、縣（市）主管機關申請納管：一、105年5月19日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續中。」
(2)第6條第1項第2款、第2項：「（第1項）第2條申請納管案件有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應以書面予以駁回：……二、不符合第2條第1項納管條件。（第2項）依前項駁回納管申請者，其已繳交之納管輔導金，不予退還。……」
(三)依上開法規結構及其規範意旨，可知立法者為健全工廠管理及輔導，杜絕農地違規使用，以達成「全面納管、就地輔導」之目標，除優先就「新增未登記工廠」依法執行相關措施外，另就「既有未登記工廠」依其違規情節及對周圍環境影響程度之輕重，予以分級分類處理（參照工廠管理輔導法第28條之1第1項立法理由），並明定予以納管輔導之業者，以「低污染之既有未登記工廠」且承諾改善污染符合法規為前提要件。又為促使業者能儘速配合政府政策，降低地方主管機關清查未登記工廠之行政成本，明定業者應於一定期限內申請納管，並提出改善計畫（參照工廠管理輔導法第28條之5第1項立法理由）。倘業者逾前揭期限未申請納管或提出工廠改善計畫，地方主管機關自應依法停止供電、供水、拆除（同法第28條之1第1項第2款規定參照）。又經濟部依同法第28條之7第3項規定之授權，訂定特定工廠登記辦法第2條第1項各款情形，以規範業者申請納管之條件，其中第1款條件為業者必須於「105年5月19日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續中」。故業者倘於「105年5月19日前，迄於申請納管時止」之期間內，有未持續從事物品製造、加工者，即不符合申請納管之條件。
(四)原告不符合特定工廠登記辦法第2條第1項第1款所定申請納管之條件：
1、經查，被告於108年4月12日接獲民眾陳情檢舉，於108年5月10日會同臺南市政府都市發展局、臺南市麻豆區公所等相關單位，前往系爭案址聯合稽查結果，認定系爭案址之現況為「現場為鞋子倉庫及辦公室使用」「倉庫、包裝出貨、辦公室（鞋子）之使用」，明載於稽查現場紀錄表之「稽查現況」欄，經業者在場人即原告之女林家伶於載有「如上事項經查與事實相符……」等語之「業者具結」欄簽名在案等情，核與代表臺南市政府都市發展局參與當日稽查之證人賴勁輔到庭具結證述：現場作鞋子包裝、出貨及辦公室使用沒有任何機具等情（本院卷第139頁筆錄），大致相符合，復有人民陳情案件處理聯單（第53頁）、108年5月10日臺南市政府加強矯正未登記工廠聯合稽查現場紀錄表（第51頁）及現場照片22幀（第57-67頁）附處分卷為證，應可採信，足認系爭案址於此期間並未從事物品製造、加工。
2、臺南市政府農業局為調查系爭案址所在之農業用地，是否作農業使用，於108年10月9日會同臺南市政府都市發展局、臺南市麻豆區公所等單位現地勘查結果，認定「農業區（土地）做辦公室及倉庫使用，不符農業使用」「建物做辦公室及倉庫使用（鞋類）」等情，載明於現場紀錄表，原告在場負責人林家伶對稽查結果未表示反對意見，並於現場紀錄表具結簽名等情，有臺南市政府農業局農業用地聯合稽查現場紀錄表（第37頁）、農業用地違規使用會勘紀錄（39頁）及現場照片5幀（第41頁）附處分卷為證，應可採信，足認系爭案址於此期間並未從事物品製造、加工。
3、依上開證據資料，系爭案址於上開稽查時間即108年5月間、108年10月間，相當期間內，係供做鞋子倉庫及包裝出貨之辦公室使用，並未從事物品之製造、加工，足認原告105年5月19日以前迄109年3月23日申請納管時，並非「持續」從事物品之製造、加工，核與特定工廠登記辦法第2條第1項第1款申請納管之條件不符合。從而，被告依調查認定事實之結果，以原處分駁回原告之申請，於法並無違誤。
4、原告雖主張被告109年4月7日現場會勘時，在系爭案址看到的針車等機器設備，早於105年以前即設置在此，因被告、農業局於108年間來稽查時，未開啟針車使用，被告沒看到，沒拍到照片，致誤認當時未有針車等機器存在云云。經查，被告109年4月7日前往系爭案址會勘時，屋內置放有針車6部等情，固有會勘照片（訴願卷第71頁）及原告自行提出之照片（訴願卷第18頁）在卷可證。惟就上開照片中放置針車之位置，比對被告108年5月10日稽查時所拍攝之現場照片（本院卷第155頁，左下方照片乙幀）、臺南市政府農業局108年10月9日現勘時拍攝之照片{本院卷第167頁(同處分卷第41頁照片)，左下方及右下方照片2幀}，係屬同一走道位置，當時則係擺設置物鐵架，或堆放紙箱雜物，並無任何針車設備，此經曾參與現場稽查之證人賴勁輔到庭證述甚明（本院卷第139頁筆錄），復經本院合議庭檢視上開照片核對無誤。依上開調查結果，足認系爭案址內之針車設備應係108年5月10日、108年10月9日現場稽查以後，始增設移入之機器設備，原告此部分之主張，應非事實，並無可採。
5、原告主張其加工製程中，除使用針車外，須使用黏著劑黏合鞋子料件，並運用熱烘槍、熱熔槍、專用膠水等手持工具，以化學方法轉變成具有可供穿著功能性之新產品，係屬家庭工廠之加工行為云云，並提出工作狀況之照片、合作廠商聲明書、與廠商103年11月迄今之交易憑證及三麗鷗股份有限公司授權書等為據。惟查：
(1)原告提出於系爭案址從事鞋子加工及配送之工作狀況照片共18幀（本院卷第31-36頁），固可證明數名員工於系爭案址以手工上黏著劑黏貼鞋類配件、使用熱烘槍之工作狀況，然上開照片載明係109年4月初時工作狀況等語，故僅能證明109年4月間有從事鞋類加工製造之事實，而無從據以證明108年間有從事鞋類製造加工事實之存在。再者，被告於108年5月10日在系爭案址稽查時，就建物內各房間角落，共拍了前開照片22幀，甚為詳細。臺南市政府農業局於108年10月9日現場勘查時，則拍照5幀。倘當時確有多名員工從事上黏著劑、使用熱烘槍之現場工作情形，或屋內有工作檯或明顯可見之熱烘槍、熱熔槍等機具，不可能有漏未拍照存證之情形。又證人即臺南市政府都市發展局賴勁輔到庭證稱：「（問：現場負責人林家玲有無表示意見？）沒有，她也告訴我們現場是鞋子包裝及出貨使用，理貨後寄送到各家店面去。」等語（本院卷第139頁），核與原告現場負責人林家玲未表示反對意見而於稽查現場紀錄表具結簽名等情，亦相符合。是以，原告主張於上開遭稽查之108年間，在系爭案址有以手工方式從事鞋類製造、加工之事實，尚難採信。
(2)原告提出合作廠商林慶文等商號之聲明書（本院卷第193至221頁）暨取自廠商開立之發票（本院卷第223-443頁）為證，固可載明原告有向該等廠商購買鞋底台、皮料、鞋盒、包裝紙等物料，或委託該等廠商代工製鞋等情。惟該等聲明書之書立日期，大多介於110年1月25日至同年月27日間，其餘則未填載書立日期，核係109年12月30日提起本件訴訟之後，於訴訟期間臨時製作完成，其真實性已有疑慮。另其中大部分發票係購買鞋盒、包裝材料，或直接購買鞋子所取得，核與被告於108年5月10日稽查時所認定「做包裝理貨之倉庫、辦公室使用」等情，大致相符合。再者，原告向廠商訂購鞋底台或各種物料後，究係委由代工廠商製成產品或自行在系爭案址製造加工，並無積極證據可供證明；更無從證明原告於108年5月間、同年10月間，在無針車等相關設備情況下，如何進行鞋子之製造加工。是以，上開廠商聲明書、發票憑證之證明力薄弱，尚無法推翻本院前開所為不利於原告之事實認定。
(3)原告另提出三麗鷗股份有限公司授權原告製造三麗鷗造型商品在台灣銷售之授權書（本院卷第445-451頁），欲證明其確有從事鞋類加工製造。惟原告取得授權後，實際上有無從事鞋類加工製造，究係自行加工製造或委由代工廠商製造，並無事實上之相當因果關係，尚難依該授權書遽為認定。再者，上開授權書之有效日期，均介於105年3月31日至106年3月31日間止，亦無從用以證明原告於108年間有依該授權書從事三麗鷗造型鞋類之加工製造。從而，原告此部分主張舉證，並無可採。
(五)綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以系爭案址不符合「特定工廠登記辦法」第2條第1項第1款所定「105年5月19日前已從事物品製造、加工，且申請時仍持續中」之要件，以原處分駁回原告納管之申請，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應依原告109年3月23日申請，作成准予特定工廠納管登記之行政處分，為無理由，應予駁回。
(六)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要。又原告聲請傳喚得力寶鞋業負責人林杰逸、台南市皮鞋業職業工會理事長林慶文為證，惟該兩人於被告108年5月10日、臺南市政府農業局108年10月9日現場稽查時，並未在系爭案址，無從知悉當時有無針車機器在場、有無員工使用黏膠、熱烘槍為加工作業之情形，無從參酌據以削減上開稽查現場紀錄表等件之證明力，核無傳訊之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
書記官 宋 鑠 瑾