高雄高等行政法院判決
109年度訴字第408號110年3月24日辯論終結原 告 楊純香被 告 高雄市岡山區公所代 表 人 黃中中訴訟代理人 許鈺輝
黃韻嘉上列當事人間農業發展條例事件，原告不服高雄市政府中華民國109年9月30日高市府法訴字第10930923800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰原告於民國108年12月6日以其與他人共有之高雄市○○區○○段○○○○○段0000000000000號等3筆土地（下稱系爭土地）之個人持有部分及其單獨所有之同段397、400地號等2筆土地，向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，被告於108年12月13日派員實地勘查，發現該等土地主要作養殖池使用，其中400地號土地符合作農業使用，惟382地號土地設有鐵皮建物及水泥鋪面，387地號土地設有鐵皮頂蓋之貨櫃屋、2層樓水泥建物及水泥鋪面，389地號土地設有水泥鋪面、圍牆及門柱，397地號土地設有已停養閒置之豬舍，上述固定設施未經申請核准使用，且無合法證明文件，被告乃以109年1月15日高市岡區農字第10930075300號函通知原告補正石螺段382、387、389、397地號等4筆土地符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用證明辦法）第4條及分管契約書圖等相關資料，原告分別於109年1月28日及4月5日檢具102年5月17日聲請調解筆錄及分管契約圖等資料提出書面說明，然經被告調查審酌後，認該4筆土地與農地農用證明辦法第4條及第6條第6款得認定為作農業使用之規定不符，乃以109年4月29日高市岡區農字第10930589600號函（下稱原處分）駁回原告關於該4筆土地之申請。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，原告對被告駁回系爭土地之申請仍表不服，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、系爭土地在60年就已共有持分，於63年3月開挖成3格漁塭，用抽籤方式決定前後順序，現今382地號土地為陳正義與原告2人共有，387地號土地為陳正義、原告、陳韋志、陳振源、陳森偉等5人共有，389地號土地為原告、陳正義、張良清、張秋芬、張德抱、陳森偉等6人共有。為產權清楚，面積準確，100年5月17日共有人陳坤及原告向岡山區調解委員會申請調解，經兩次協調，100年6月30日在調解委員見證下，共有人原告、陳坤、陳正義等各簽下姓名、身分證字號，按下指模、日期等在新繪分管圖，因時間剛好下班，調解未討論的面積稍有瑕疵及土地名份交換等問題下會期通知，但後來共有人陳正義一概不參加。109年4月陳正義對分管圖所簽位置提出異議。
2、被告於108年12月13日地政、稅務等單位人員現場會勘結果，原告共有之系爭土地違建說明如下：
(1)石螺段382地號土地面積1,429.29平方公尺，原告持分43/60，原告的鐵皮屋長2.98公尺x寬2.8公尺，只有地面鋪水泥，四根槽鐵架起，上面蓋鋁板，供存放飼料及電源開關箱。共有人陳正義建的鐵皮屋、鐵工場(已拆除)，已連續3年繳交地價稅。
(2)石螺段387地號土地面積3,490.96平方公尺，原告在分管圖沒有建物。共有人陳振源的貨櫃屋長4.47公尺x寬2.37公尺，作儲放飼料、漁具、待修馬達泵浦打氣機備件，電源開關箱等。共有人陳正義、陳森偉、陳韋志等在其抽到位置上蓋有粗造3樓建物，1樓供儲放飼料、漁具等，2樓看守豬隻、漁塭等，3樓空空的。
(3)石螺段389地號土地面積899.72平方公尺，原告持分169/240，原告持有部分有圍牆、門柱，是石螺段402地號農舍之附屬建物，漁塭蓋農舍圍牆要4公尺高，否則地基流失，農舍就傾斜。
(4)原告之系爭土地持分部分所設置未合法的塭寮（鐵皮屋、貨櫃屋、圍牆、門柱等都在農業發展條例89年1月4日公告實施之前建造）。
3、原告申請系爭土地所有持分，由特定農業區變更為一般農業區，經高雄市政府地政局109年6月30日高市府地用字第10932146501號函核准。依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用，原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。另高雄市政府110年1月27日高市地政用字第11030349800號函之辦理非都市土地異動結果通知書，原載石螺段387、389等2筆土地編定結果使用分區一般農業區，使用編定養殖用地。依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，土地使用編定後，其原有使用或建築物不合土地分區規定，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用，原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告108年12月6日之申請，作成准予系爭土地核發農業用地作農業使用證明書之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、系爭土地經被告於108年12月13日辦理現場會勘，原告委託代理人郭寶琳代書及原告次子陳振源（土地共有人）代為出席指界說明。查系爭土地主要作養殖池使用，惟其中石螺段382地號設有鐵皮建物及水泥鋪面，石螺段387地號設有鐵皮頂蓋貨櫃屋、2層樓水泥建物及水泥鋪面，石螺段389地號設有水泥鋪面、圍牆及門柱，系爭土地之固定基礎設施均未提出申請核准使用。被告乃依農地農用證明辦法第4條規定，以109年1月15日高市岡區農字第10930075300號函請原告補正前述固定設施相關證明文件，原告於109年1月28日及109年4月5日2度遞交陳述書，主張系爭土地現況為分管經營，部分設施係土地共有人所設置，非坐落原告所持有之分管土地，並檢具分管契約圖及航照圖佐證。
2、依農地農用證明辦法第4條第2款第2目規定，農業用地上施設有農業設施者，倘該設施係土地使用編定公告前即已存在者，得檢具從來使用證明文件，據以認定為作農業使用。非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建。故農業設施得從來使用之認定應符合土地使用編定公告前即存在、未經增建或改建且實際供農作使用等要件。有關原告檢具65年4月22日航照圖佐證系爭土地上部分設施為從來使用乙節，系爭土地皆有土地使用編定公告後（高雄縣公告日期為65年6月1日）新建或經改建之固定設施，不符從來使用之要件。
3、有關原告檢具之分管契約圖乙節，依據109年9月4日高雄市政府地籍圖資查詢系統所登載資料，石螺段382地號為原告及陳正義等2人共有，石螺段387地號為陳正義、陳韋志、陳振源、陳森偉、原告等5人共有，石螺段389地號為張良清、張秋芬、張德抱、陳正義、陳森偉、原告等6人共有。然原告所提交之分管契約圖未標示全體共有人各自分管區塊、共有人同意分管之文字敘述或簽章切結，其分管方式亦與土地登記謄本所載之土地所有權部不符。且被告於109年3月17日以高市岡區農字第10930380700號函請土地共有人陳正義、陳韋志、陳振源、陳森偉等4人確認該分管契約圖內容是否屬實，共有人陳正義於109年4月8日向被告提交異議聲明，主張原告所提出之分管契約圖乃100年5月16日雙方於原高雄縣岡山鎮公所調解委員會，未調解成立之位置圖說，不足採信。故該分管契約圖應不具證明系爭土地共有人合意分管之效力。依行政院農業委員會91年4月17日農企字第0910010038號函略以：「……倘如其他共有人有不同意見之表示，則該共有人合意之分管契約書無法成立，應將該申請案駁回。」，原告補正資料未能證明系爭土地現況符合農業使用，被告以原處分予以駁回，並無違誤。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告申請系爭土地核發農業用地作農業使用證明書，被告以原處分駁回，是否適法？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造陳明在卷，並有原告108年12月6日農業用地作農業使用證明申請書（第96頁）、被告108年12月13日勘查紀錄表及審查表（第98-99頁）、108年12月13日及109年2月27日初勘及複勘土地現場照片（第132-138頁）、被告109年1月15日高市岡區農字第10930075300號函（第83-84頁）、原告109年1月28日、4月5日說明書及102年5月17日聲請調解筆錄、分管契約圖（第143-150頁）、原處分（第79-80頁）、訴願決定書（第45-56頁）等附本院卷可查。
(二)應適用的法令：
1、按農業發展條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」次按農地農用證明辦法第15條規定：
「直轄市或縣（市）政府為辦理第7條至第13條規定事項，得將權限之一部分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告；其作業方式，由直轄市或縣（市）政府定之。」又高雄巿政府100年10月6日高市府鳳山農務字第1001003014號公告：「主旨：農業用地作農業使用認定及核發證明辦法有關本府權限部分，委任本市各區公所以各該區公所名義執行，並溯自99年12月25日起生效。」（本院卷第335頁）準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。
2、次按農業發展條例第3條第10款、第11款、第12款規定：「本條例用辭定義如下：…十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區……之農牧用地。十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第8條之1第2項前段規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。」第39條第2項規定：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」。
3、又依農業發展條例第39條第2項規定授權訂定之農地農用證明辦法第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」第5條第4款規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」第6條第6款規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……六、共有農業用地有違反使用管制規定之情形，其違規面積未大於違規使用共有人之應有部分面積，其他未違規使用共有人之應有部分，經檢具第8條之文件。」第8條第1項規定：「符合第6條第6款之共有人申請核發其應有部分作農業使用證明書時，除依前條規定辦理外，並應檢附下列文件之
一：一、全體共有人簽署之分管契約書圖。二、違規使用之共有人切結書；其切結書內容應包括違規使用面積未大於違規使用共有人之應有部分面積。三、因他共有人無法尋覓、死亡或不願切結違規使用等情事，共有人得檢附民法第820條所為之多數決分管證明，或其他由行政機關出具足資證明共有分管區位之相關書圖文件。」第12條規定：「申請案件不符合規定，其情形可補正者，應通知申請人限期補正；不能補正、屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，受理機關應敘明理由駁回之。」經核前揭農地農用證明辦法未逾農業發展條例授權之目的及範圍，應有法之拘束力，被告自得予以適用。
(三)本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1、原告以與他人共有之系爭土地持有部分，向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，被告派員實地勘查，發現該等土地主要作養殖池使用，惟382地號土地設有鐵皮建物及水泥鋪面，387地號土地設有鐵皮頂蓋貨櫃屋、2層樓水泥建物及水泥鋪面，389地號土地設有水泥鋪面、圍牆及門柱，上述固定設施未經申請核准使用，且無合法證明文件，被告乃通知原告補正相關資料，原告檢具分管契約圖等資料提出書面說明後，被告函請土地共有人陳正義等人表示意見，經陳正義提出說明書表示，原告所提出之分管契約圖係屬未調解成立之位置圖說，不足採信等語，此有系爭土地建物查詢資料（本院卷第183-203頁）、陳正義109年4月8日說明書（本院卷第91頁）等資料附卷可稽。被告乃認系爭土地未符合農地農用證明辦法第4條、第6條第6款、第8條第1項規定，遂以原處分否准原告之申請，經核於法並無不合。
2、原告雖主張分管契約圖係於100年6月30日在岡山調解會委員見證下，由原告、陳坤及陳正義各自簽下姓名、身分證字號、押下指模、日期等，並由岡山調解會影印後交給其等各自持有1份云云。然農地農用證明辦法第6條第6款及第8條第1款明定，共有農業用地有違反使用管制規定之情形，其違規面積未大於違規使用共有人之應有部分面積，且不影響供農業使用者，其他未違規使用共有人之應有部分，須檢具全體共有人簽署之分管契約書圖，始得認定為作農業使用，並申請核發其應有部分作農業使用證明書。此乃為證明共有農業用地之共有人於申請其持分部分作農業使用證明時，其分管之土地並無違規使用情事。查，系爭土地中之382地號土地為陳正義、原告等2人共有，387地號土地為陳正義、陳韋志、陳振源、陳森偉、原告等5人共有，389地號土地為張良清、張秋芬、張德抱、陳正義、陳森偉、原告等6人共有，則原告申請核發該等共有土地其應有部分作農業使用證明書時，即應檢具上述全體共有人簽署之分管契約書圖供被告審核，但卻僅檢具其與陳坤、陳正義等3人之分管契約圖，已與農地農用證明辦法第6條第6款及第8條第1款規定不符。況陳正義於109年4月8日提出說明書表示，該分管契約圖係屬未調解成立之位置圖說，不足採信等語，並為原告所自認（本院卷第233-234頁）。是原告以其系爭土地持分部分，申請核發農業用地作農業使用證明書，除不符農地農用證明辦法第4條規定外，亦與同辦法第6條第6款及第8條第1款規定不符，故被告依該等規定駁回原告此部分之申請，於法自無不合。
3、原告未能檢附農地農用證明辦法第8條第1項各款所列文書，被告以原處分否准所請，經於法並無不合。惟民法第820條第1項、第2項及第3項分別規定：「共有物之管理，除契約另有約定外，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾3分之2者，其人數不予計算。」「依前項規定之管理顯失公平者，不同意之共有人得聲請法院以裁定變更之。」「前2項所定之管理，因情事變更難以繼續時，法院得因任何共有人之聲請，以裁定變更之。」是原告可對系爭3筆土地提起分割共有物訴訟，如將來判決確定，原告自得持確定判決書上所載其分得之部分，另案向被告申請核發農用證明，並由被告重新審酌另行處理，併此敘明。
4、綜上所述，原告之主張，並不可採，被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，並求為判命被告應依其108年12月6日之申請，作成准予系爭土地核發農業用地作農業使用證明書之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證以臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 110 年 4 月 7 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 7 日
書記官 楊 曜 嘉