高雄高等行政法院判決109年度訴字第414號民國111年6月14日辯論終結原 告 有限責任臺南第三信用合作社代 表 人 郭登全訴訟代理人 黃紹文 律師被 告 臺南市政府文化局代 表 人 葉澤山訴訟代理人 陳廷瑋 律師
吳鎧任 律師鄭猷耀 律師上 一 人複 代理 人 郭俐文 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺南市政府中華民國109年10月6日府法濟字第1091189455號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分關於「原臺南庶民信用組合日式建物」部分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
二、查原告起訴時訴之聲明原為：「原處分及訴願決定均撤銷。」（見本院卷1第11頁）。嗣於訴狀送達後，原告於民國110年3月19日準備程序時變更為：「訴願決定及原處分關於『原臺南庶民信用組合日式建物』部分均撤銷。」（見本院卷1第236頁）核其訴訟標的之請求範圍雖有減縮，然其請求之基礎不變，依前揭規定，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）原告所有坐落臺南市中西區孔廟段262地號土地（下稱系爭土地）上「原臺南庶民信用組合日式建物」（即原告位在臺南市○○區○○路0號總社南側之日式建物；下稱系爭建物）前經被告所轄臺南市文化資產管理處（下稱文資處）於108年2月12日依文化資產保存法（下稱文資法）列冊追蹤。原告於108年3月21日函知文資處因系爭建物不堪使用擬予拆除。臺南市政府乃以108年3月26日府文資處字第1080334232號開會通知單（下稱臺南市政府108年3月26日開會通知單）通知原告將於108年4月11日召開臺南市古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟及文化景觀審議會（下稱臺南市文資審議會）108年度第2次會議並將系爭建物於該通知單發文日起列為暫定古蹟。而文資處則於108年4月9日由處長召開審議會前文化價值評估專案小組會議作成評估表，建議將系爭建物登錄為歷史建築。嗣經臺南市文資審議會於108年4月11日召開108年度第2次會議至現場勘查後決議系爭建物維持暫定古蹟身分，並請文資處先行啟動該建物之初步歷史及整體建築形式基礎調查後，再送會審查。
（二）文資處於108年9月25日再由處長召開審議會前文化價值評估專案小組會議作成評估表，仍建議將系爭建物登錄為歷史建築。經臺南市文資審議會於108年10月3日召開108年度第4次會議決議將系爭建物登錄為歷史建築並劃定其定著土地範圍。被告乃以109年1月31日南市文資字第1090137076A號公告（下稱原處分）登錄系爭建物為臺南市歷史建築（面積約140平方公尺），並公告其所定著土地範圍（系爭土地部分面積約370平方公尺；北側以建築物結構體延伸3公尺為界，東、西及南側以地籍線為界，包含前方作為停車使用之空間）；被告另以同日南市文資字第1090137076B號函（下稱109年1月31日函）檢送上開公告通知原告。原告不服，提起訴願指摘前揭臺南市文資審議會組織及決議程序違法。臺南市文資審議會乃於訴願審議期間之109年9月17日召開109年度第1次臨時會，經踐行審議委員互推主席程序後，再次決議將系爭建物登錄為歷史建築並劃定其定著土地範圍（範圍均同前）。嗣臺南市政府訴願審議委員會於109年10月6日決定駁回前揭訴願，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、臺南市文資審議會之審議程序有瑕疵：⑴被告檢送之108年10月3日臺南市文資審議會108年度第4次
會議開會通知所載主持人為許召集人育典（副市長），故應由許育典擔任該審議會之主持人，但該次會議紀錄卻記載主持人為葉澤山委員，顯非由召集人主持會議，且依會議紀錄所載，並無由出席委員互推一人為主席之程序，違反文化資產審議會組織及運作辦法（下稱審議會組織辦法）第6條規定，既未經合法召集人主持會議，該次文資審議會顯難認為有合法成立之決議存在。
⑵被告亦自認有上開程序瑕疵之存在，雖於109年9月17日通
知召開109年度第1次臨時會會議，邀集相關人員列席陳述意見外，經9位委員出席（府外專家學者及民間團體代表委員8位；府內委員1位），並經出席委員8位表示同意（經出席委員3分之2以上同意）系爭建物登錄為臺南市歷史建築。但108年10月3日臺南市文資審議會108年度第4次會議既難認有合法成立之決議，則本次決議顯非在補正前揭決議且亦無從補正。訴願決定認臺南市文資審議會108年4月11日108年度第2次及108年10月3日108年度第4次會議相關與會委員已就系爭建物登錄為歷史建築之原因與理由進行充分之討論與議決，縱存有組織及決議瑕疵，認亦已由109年9月17日109年度第1次臨時會補行審議程序而治癒，恐有商榷餘地。
⑶縱認能依行政程序法第114條予以補正，此一補正之決議程
序仍應符合程序合法之要求及實質審查原則，原處分始得謂為適法。然依被告所提出之會議紀錄，於審議事項下僅係先記載：一、相關利害關係人即原告之意見，按續記載
二、即於（一）（二）（三）僅載明同意與不同意之情形，（四）即載明同意登錄為歷史建築之公告內容，（五）則記載本案定著土地劃設理由。但依歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱歷史建築登錄辦法）第4條，現場勘查為先行必要程序。故文資審議會指定文化資產之登錄、認定時，審議委員應至現場勘查或訪查實乃極為重要之事項，因現場勘查或訪查才能了解審查對象設施現狀、在現地環境了解設施之保存程度及保存必要性，不能僅流於形式書面審議，如有違背，實難認已盡實質審查之注意義務。系爭歷史建築之認定，臺南市文資審議會前後僅於108年4月11日、109年9月17日召開2次審議會，2次審議會地點均在臺南市○○區圖書館2樓多功能教室，前後時間長達1年半左右，雖108年4月11日議程排定有現場勘查程序，但相關會議紀錄並未有現場勘查之記錄，被告所提出之7張現勘照片並無拍攝日期之記載，且僅拍攝現供原告營業人員停放車輛之鐵架棚空地位置，均無任何系爭建物現勘審視相關照片，則何以顯現系爭建物現況及使用情形，現場勘查形式程序顯然未備，亦欠缺實質審查注意義務之程序要求。又被告所檢送109年9月17日召開臨時會之會議通知，其說明記載「本案經文資處自我審查原審議會主席未經委員互推程序容有瑕疵，為免造成不利結果，爰依《行政程序法》第114條相關規定暨《文化資產審議會組織及運作辦法》第6條第1項召開本次審議會」，故該次會議召開僅在補正之前瑕疵的程序，且臺南市政府受理訴願案件時，還為此延長1次（2個月）以配合被告得依行政程序法第114條第2項於訴願決定前以臨時會補正其瑕疵，自難期文資審議會進行實質及合義務之審查。該次會議是否進行實質討論及審查，係依何種資料為審查，由於會議紀錄過於簡略，難為具體審查判斷，且陳述意見後即逕行表決，並無討論審查階段，難謂審查程序合法。
2、原處分之認定難認符合歷史建築之要件及比例原則⑴文資審議會委員固均有所專長，然未必了解原告業務經營
上之實際情形，原告為臺南市目前僅存之信用合作社組織，自日治時期迄今有其歷史之文化遺緒，但可資保留者係信用合作社此一模式之民間合作金融機構的文化特色，而非建物具有何地區性建造物類型之特色；系爭建物充其量僅為原告原營業建物之一小部分，且緊臨中正路上原日治時期所興建之廳舍因老舊損壞已進行修建及興建，以適應現代社會之合作社經營需求。原告能成為臺南地區目前唯一自日治時期僅存之信用組合係因妥善利用資產，對制度及營理方式隨時檢討、與時俱進，在傳統中注入現代之法理理念，乃能獲得社員支持而存續至今，與系爭建物之保留毫無關聯。系爭建物即令係日治時期興建，但其建築形式或構造與信用組合並無任特殊之連結，亦不具有地區性具歷史意義建造物類型之特色（如閩南之三合院建築、大陸之徽州古建築形式，福建客家地區之圍屋建築形式），比較臺南市現仍完整保有日治時期之木構建築不論在數量及體量上均非有稀少性，系爭建物設施顯難認因其係合作社所使用即認有特殊稀少性而有保留之必要。竿緣天井、格天井、寄棟式屋頂等建築式樣係常見之日式建築形制與工法，應甚為普遍而不具有特殊性及稀少性，系爭建物在相關日籍人士及國人所著日治時期建築介紹之書籍中並未將系爭建物列為記錄及探尋之建築，顯見並不具有特殊性，雖其曾為原告總社之辦公樓（僅為與前方營業廳無關之後側一小部分建築），但僅為建築物之用途而已，建築物本體與信用合作社此一營業特色並無任何關聯。登錄理由係不當聯結認定，顯屬理由不足而恣意認定。
⑵系爭土地面積為718.75平方公尺，原處分指定登錄之土地
面積為370平方公尺，達系爭土地面積51.5%，已逾系爭土地過半面積，以公告現值計算，土地價格達新臺幣（下同）35,925,150元（計算式：370×97,095），且其指定之土地範圍除140平方公尺之建物結構體坐落土地外，另將建築物結構體北側延伸3公尺範圍及停車空地亦納入；而上開延伸範圍已屬原告營業總社之辦公廳舍，分別配置有一樓總經理室、浴廁茶水間，二樓理事主席辦公室、會計室、浴廁茶水間，均為營運重要設施坐落土地所在。依文資法第3條第1款定義，歷史建築之登錄客體係指建造物及附屬設施群，依文義解釋，指定範圍並不包括土地在內，縱有必要登記定著土地，解釋上自應限於建築物及其附屬設施所定著之土地，原處分欠缺實質正當審查程序，就土地登錄部分之指定逾越法律文義，其範圍面積亦違反比例及必要性原則，自難認適法。
⑶系爭土地位在臺南市中西區之核心地段，北側為原告之總
社所在（門牌號碼分別為臺南市中正路7號及9號），臨中正路為營業廳出入口，東側僅有一小巷可供車輛單向通行，在該址辦公之員工達50餘人，南側空地乃唯一可供停車使用之空間，為社員及員工停車及出入不可或缺，且已甚為擁擠而不足使用。而系爭建物已極為破舊並多處腐朽傾圮，縱有保存價值，重新拆除翻修乃唯一途徑，但原址可利用空間狹促，現地重新翻修實難以施作，此部分可請相關專業人士鑑定，修繕維護亦嚴重影響原告營業行為及人員之交通出入，現有放置在系爭建物內之營業文書物件亦難處理，亦可預見要在現址活化開放亦有其客觀困難性，且必嚴重影響原告之營業活動及財產利益，故縱有指定建物之必要，自無一併指定及附著土地之必要。原告於審查階段提出捐出建築之方案，由原告無償捐出建築體，主管機關以拆除修繕重構之方式另地安置，例如毗鄰之文學館西側空地，不但可使施作容易且可完整記錄其解構之過程，於安置之空地重構完成後亦有順暢之導覽空間與動線，活化其利用之功能，方符合指定登錄、修繕活化利用之文資法保存之目的及精神，故就保護登錄之方法上採取僅登錄建物，解構研究易地興設之方法，更符合其現況之可行性及兼顧民眾之財產權及營業權，原處分未依實際情形採取合乎比例及合目的性裁量，致原告之財產權及營業權益受過度侵害，卻可能仍不能達成文化資產保護活化之目的，實不足取。
3、依法院勘驗結果可確認系爭建物已極為破舊，且非建物坐落之土地範圍現供原告員工進出及停放汽、機車，均屬原告營業活動不可或缺之空間，而北側3公尺範圍則為原告營業辦公廳舍建物，難認指定該範圍有正當性，亦不符比例原則。被告雖提及容積移轉問題，然該地點為原告營業總社，在有限土地上已充分興建，以指定歷史建物給予容積率之獎勵顯不可行。又依司法院釋字第813號解釋，系爭歷史建築之指定有權限及程序上瑕疵，其指定方式未符合目的性之裁量，其指定之範圍復違反比例原則，且造成數千萬元土地資產之價值減損，自應予撤銷。
（二）聲明︰訴願決定及原處分關於「原臺南庶民信用組合日式建物」部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、臺南市政府並無將文資法相關業務劃歸被告管轄，即無將該權限委任予被告之公告，然被告所為原處分仍應認具有管轄權限而屬合法：
⑴文資法第4條之地方主管機關條款乃權限劃分規定，且地方
制度法第18條第4款第4目亦明定文化資產保存為直轄市之自治事項，從而，臺南市政府因而取得文化資產保存之相關權限，併依最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議、司法院釋字第527號解釋理由書意旨及基於臺南市組織自主權之法理，則臺南市就文化資產保存之相關行政事務，自得透過組織自治條例、組織規程、或是作用法性質之地方法規，將中央法令所賦予之事務指定由直轄市政府所屬之一、二級機關管轄。
⑵臺南市政府依臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款
、第2項，並訂有被告組織規程第1條、第3條第4款，將有關文化資產保存管理等業務（包括各類古蹟、歷史建築、聚落、遺址、古物、文化景觀之審議、指定、登錄及廢止等管理業務）均賦予被告管轄，則臺南市政府雖未有將文資法相關業務權限委任被告行使之公告，然此與行政程序法第15條之權限委任無涉，基於前開臺南市政府組織自治條例、被告組織規程規定，被告仍有為登錄文化資產公告處分之權限，故被告以自己名義為原處分，即屬合法適當。
2、文資審議會組成並未違法：⑴文資審議會之機關代表3名，民間團體代表1名，專家學者1
1名。專家學者囊括建築史、傳統建築保存觀念、保存技術、文化資產保存、臺灣美術史等各領域專長者，符合審議會組織辦法第4條規定。
⑵審議會組織辦法第6條第2項前段雖規定「會議由召集人擔
任主席」，然後段亦規定「召集人不克出席或迴避時，由出席委員互推一人為主席。」從而，立法意旨應在於透過主席維持會議秩序及掌握議程時間，並確保會議進行得以流暢而無任何障礙，顯非對主席之身分為法定要求（即非必然須由召集人擔任）。又文資審議會決議之形成係採「表決制」而非「共識決」，亦即主席之身分於會議中僅在維持會議秩序及確保議事之流暢，並非以主席身分即可引導、取代或動搖各委員對個案所為之專業判斷及決定，各委員仍得本其自由意志，經由充分討論及溝通之後，憑藉自身專業而為決定，顯見主席之身分僅於客觀形式存在即可，無主觀資格之要求。文資審議會主席互推之方式，屬組織法上之行政技術性事項，行政機關應可自行裁量其互推之方式。且就上開辦法之規範目的而言，主席之存在應僅係令議事流程得以順暢，至若各審議委員之意見表達暢通而無障礙，主席亦未就會議結論有任何決定性之影響者，以何方式互推，則無關重要。縱會議中未依形式互推，倘各委員亦未對主席之產生有所異議，仍順著議事流程充分順暢溝通而作成決議，該審議會之組成應屬合法，決議亦無違法。
⑶108年10月3日臺南市文資審議會召集人為副市長許育典，
然其因公不克出席，由被告之局長葉澤山委員擔任主席並主持該次會議，依上開規範目的，既未要求被推選人之主觀資格，故由被告之局長葉澤山委員擔任該次會議主席，於法並無不合。又雖該次會議未有各委員明示互推之動作，然會議之始即由葉澤山委員擔任主席，各委員亦無任何異議，並接續進行該次會議之議程，此亦滿足該辦法所示之互推方式，於法自無不合。事實上該次會議相關議事流程亦遵守文資法等相關法規之審議規定，對審議委員之意見表達亦無任何阻礙，並確保各審議委員之意見均得充分提出與溝通，且原告亦派人出席該次審議會並充分陳述意見，顯見由葉澤山委員擔任主席，並未對當事人或利害關係人之權益造成任何侵害，實際上透過該次會議充分溝通更有助於保障原告之程序利益，自難謂違法。縱須由全體委員嚴格遵守明示互推主席之程序，臺南市文資審議會已於109年9月17日依行政程序法第114條、審議會組織辦法第6條第1項召開臨時會完成互推程序，108年10月3日臺南市文資審議會互推程序應已補正。另該次臨時審議會議為求對當事人程序瑕疵謹慎評估，於上開臨時會通知原告列席表示意見，並對本件登錄案件為實質討論，亦符合實質審查程序，且經原告再次陳述意見，最後作成決議，實已完盡正當法律程序。故原告主張臺南市文資審議會108年度第4次會議組成程序不合法及後續109年9月17日第1次臨時會補正程序不合法，自無理由。
3、被告作成原處分已經勘查程序且經文資審議會實質審議：⑴臺南市文資審議會108年第2次會議開會通知單之備註及附
件議程已載明勘查程序，並有當日會議簽到單及現場勘查照片7幀可證。據此，臺南市文資審議會於作成公告決定前，於108年4月11日已完備委員現場勘查程序，且於後續開會亦參與出席，並藉由勘查資訊實質作成專業判斷決定，決議：「維持暫定古蹟身分。請文資處先啟動本建物之初步歷史及整體建築形式基礎調查後，再送本會審查。」遂委託林宜君老師進行文資審議先期調查後，將調查成果提送審議委員參酌，故原告主張文資審議會前後僅於108年4月11日、109年9月17日於臺南市○○區圖書館2樓多功能教室進行書面審議而未實質審查，自無理由。又遍查政府資訊公開法、行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則，並無明文要求審議決議之討論內容須作成書面逐字稿之程序要件，被告既已依審議會組織辦法第6條第7項規定將文資審議會決議作成會議紀錄，原告主張須有逐字稿方符合實質決議之程序，於法無據。
⑵系爭建物早於91年至92年間，由財團法人古都保存再生文
教基金會於臺南市歷史建築清查研究案中將其列為清查標的之一，並初步判定具有保存價值。又系爭建物亦曾委託林宜君老師進行文資審議先期調查，在成果報告之結論與建議章節中，詳述系爭建物符合歷史建築登錄辦法第2條各款認定基準之理由，從系爭建物自日治時期之發展背景，到建物本身之建築結構與使用工法，肯認系爭建物之文化資產價值，並提出登錄歷史建築之建議。臺南市文資審議會108年度第4次會議決議，依上開辦法第2條第1項第3款具地區性建造物類型之特色，登錄系爭建物為歷史建築，登錄理由分別就建物之形制、工法及其代表之歷史意義，開宗明義闡述系爭建物「樣式為和洋混合，其形制與工法（竿緣天井、格天井、寄棟式屋頂等）均具體呈現並見證日治時期之建築樣式、材料與技術演進」，而後所述「日治時期臺南市曾有8間信合社同業，迄今僅存臺南市第三信用合作社」等相關描述，皆強調系爭建物在本體結構及外觀形制上具有其特殊性，更是僅存足以代表日治時期臺南市信用合作社於地方發展、演變之歷史背景。原處分之作成皆經專家及審議委員專業判斷決定，且其目的有助於文化資產之保存，系爭建物不僅於形制及工法具有特殊性，其空間配置兼具住宿及招待所複合機能，見證其於臺南市發展與使用歷程，亦為臺南地區信用組合建物代表，具稀少性及地區性建造物類型之特色，將其登錄為臺南市歷史建築，理由充足且正當。故原告主張可資保留者係信用合作社此一模式之民間合作金融機構之文化特色而不包含系爭建物，應無理由。
⑶原告固提出相關報導及資料用以說明相關日籍人士及國民
常藉由探詢竿緣天井、格天井、寄棟式屋頂等建築（下稱系爭工法與建築）為文化紀錄，足資證明系爭工法與建築於臺灣社會屬常見而不具特殊性及稀少性，然該資料之斗大標題「臺南老房子完勝日本！名建築師真情告白，這裡讓他找回日本人失去的珍貴記憶」更見系爭工法與建築確實與日治時期之文化保存，密不可分。相關書籍皆為特別探尋系爭工法與建築而著作，豈可因作者努力尋覓與收集完整，即認系爭工法與建築於臺灣社會常見；簡言之，作者既特別探尋，顯見系爭工法與建築有一定特殊及稀少性，即便彙整成冊亦不會使系爭工法與建築樣本增加。又上開資料之出版及編排著重於商業及新聞價值考量，與被告係為公益目的作成文資保存，難以併論，不足佐證系爭建物之工法不具稀少性；建物是否具文化資產保存，應屬被告之判斷餘地。況原告所引述相關新聞報導並未完整，作者所提供之手稿實將系爭建物手繪記錄於內；該篇新聞亦指出「提及他最喜歡的臺南日式老建築，也同屬這個邏輯。那是位於重慶寺旁的一棟綠色木構洋館，淺淺的綠色有些斑駁，但仍典雅。」顯見系爭建物於作者之認定仍有相當之重要性。退步言，縱使系爭工法與建築於臺灣尚屬常見，但常見不等於不具特殊性及稀少性，原告竟將此畫上等號，顯無理由。再者，相關作者未將系爭建物納入書籍中，其因素甚多，一種可能即為系爭建物過於罕見，相關作者群不易發覺，更足見本件之稀少性；亦有可能原告基於個人私有財產，拒絕公眾探尋等。原告豈能執少數外國民眾之判斷即代替被告之專業判斷，原告之理由違反一般公認之價值判斷標準，並不足採。
⑷原處分之作成皆經專家及審議委員專業判斷決定，且目的
有助於文化資產之保存，系爭建物不僅於形制及工法具有特殊性，其空間配置兼具住宿及招待所複合機能，見證其於臺南市發展與使用歷程，亦為臺南地區信用組合建物代表，具稀少性及地區性建造物類型之特色，故將其登錄為臺南市歷史建築，並無任何認定事實錯誤、審查程序不合規定之違失，或有違反行政法上一般法律原則等具有判斷瑕疵之情形，且基於專業上判斷之論理充分有據，行政法院應予尊重。
4、原處分一併劃設之土地定著範圍未違反比例原則及必要性原則，亦未侵害原告之營業活動、財產利益：
⑴系爭建物坐落之系爭土地面積為718.75平方公尺，北側緊
鄰營運中之原告總社，臺南市文資審議會考量原告金融事業經營之權利，並審酌文化資產保存之完整性及觀覽可及性，採劃設部分系爭土地供系爭建物為定著土地範圍。詳言之，系爭建物本體面積為140平方公尺，公告其定著土地地號及面積370平方公尺，即以北側建築結構體延伸3公尺為界，東、西及南側以地籍為界，包含建物前方作為停車使用之空間，乃基於文化資產保存完整性及觀覽可及性之考量，且為歷史建築資產價值保存必要之不可分割範圍。
⑵原告稱「系爭建物係僻處小巷弄之後方，巷弄空間狹小，
可利用空間狹促」，更見倘被告不將原告前停車場空地納為定著土地範圍，根本毫無觀覽可能性可言，無異使系爭建物之視覺景觀及文化資產價值均有所減損，削弱保存意義。且文資審議會委員已考量系爭土地尚有原告現行金融事業之營運廳舍，僅劃設部分系爭土地為定著土地範圍，被告非將系爭土地全部劃入，實已權衡保護文化資產之公益性及保障私人財產權而選擇最小侵害手段，原告主張土地登錄之範圍面積違反比例原則及必要性，同屬無理由。⑶被告雖未於原處分詳載劃定定著土地範圍中涉及原告辦公
室之理由，然系爭歷史建築及劃定土地範圍面積係對物之一般處分，依行政程序法第97條第1項第4款，本無須記明理由，況歷史建築登錄辦法第5條第1項亦無規定應於公告內容記載相關定著土地劃設理由，故原處分並無違法；且被告於臺南市文資審議會108年度第4次會議及109年度第1次臨時會會議紀錄中亦載明劃定定著土地範圍中涉及原告辦公室之理由，實為具體說明被告之劃定依據，並無程序瑕疵，原告據此主張被告增加本案定著土地範圍所無之理由，並不足採。
⑷被告於109年1月31日作成登錄系爭建物為歷史建築公告時
，因所有權人不同意進行測量，遂以空拍（空照）之方式予以測繪，似屬粗略，然依歷史建築登錄辦法第4條規定，對歷史建築之登錄並無須經地方機關測繪之法定程序之明文，被告為求慎重以空拍方式進行測繪，於法未有不合；再者，被告於108年4月11日會議中已進行現場勘查程序，當時各委員已評估停車場所劃定之範圍，難謂無就系爭土地範圍併入考量，故原處分就土地範圍之劃定程序並無瑕疵。
5、原告得依臺南市容積移轉規定，並依其土地實際使用狀況向主管機關申請核算可移轉之容積，亦有地價稅、房屋稅等減稅優惠，且後續修復再利用均有補助款可供申請，使文化資產保存之公益目的與原告財產權之限制有所平衡：⑴系爭建物坐落於系爭土地之容積率為320%，所能移轉之容
積計算如下：系爭建物定著土地範圍之容積：370平方公尺（公告定著土地範圍）×320%（容積率）＝1,184平方公尺。扣除定著土地範圍內現有建築樓地板面積，即系爭建物面積與部分原告現辦公使用之面積：192平方公尺（系爭歷史建築面積，含1樓、2樓）＋246.6平方公尺（部分原告現辦公使用面積，含1樓、2樓）＝438.6平方公尺。得容積移轉之面積：1,184平方公尺－438.6平方公尺＝745.4平方公尺。依都市計畫容積移轉實施辦法第9條規定，容積移轉仍須取決於接受基地之容積率及其公告土地現值。惟該辦法之精神係依公告土地現值等值移到同一主要都市計畫地區之土地，是以，上開計算可移出之容積可再乘以申請容積移轉當年度之公告土地現值，以110年為例，系爭建物坐落土地之公告現值為每平方公尺97,095元，即原告所能獲得容積移轉價值為72,374,613元。惟上開容積移轉面積僅為概算值，蓋系爭建物實際面積與定著土地面積均因原告不同意被告進行實地測量，僅能以空拍方式測量。⑵原告後續不僅得依上開文資法第99條第2項規定，向稅捐稽
徵機關申請地價稅、房屋稅之減免，亦得依上開規定向中央或地方政府申請相關補助。再者，針對系爭建物後續之修復再利用與管理維護，於不造成文化資產之破壞或減損其價值前提下，經主管機關核准後，其修復工程並非完全限制其當代必要之設備或使用需求，亦得採用現代科技與工法，得增加必要設施，使其新舊並存；甚者，於後續再利用亦可委外經營或收取租金，猶如緊鄰之臺灣文學館即屬新建物與古蹟並存，內部也依然可設置地下停車空間、空調衛浴設備、餐飲設施營運等。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）被告是否具將系爭建物公告登錄為歷史建築並將部分系爭土地列為該歷史建築之定著土地範圍之事務權限？
（二）被告作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築並將部分系爭土地列為該歷史建築之定著土地範圍，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭土地土地登記謄本（見訴願卷第77頁）、原告108年3月21日南三信總字第0435號函（見原處分卷第15頁）、文資處108年2月12日南市文資處字第1080187386A號函（見原處分卷第11頁）、臺南市政府108年3月26日開會通知單（見原處分卷第17頁至第18頁）、文資處108年4月9日及同年9月25日審議前文化資產價值評估專案小組會議評估表及簽到單（見訴願卷第110頁至第114頁）、臺南市文資審議會108年度第2次會議紀錄（見原處分卷第25頁至第34頁）、108年度第4次會議紀錄（見原處分卷第55頁至第70頁）、109年度第1次臨時會會議紀錄（見原處分卷第87頁至第92頁）、被告109年1月31日函（見本院卷1第161頁至第162頁）、原處分（見本院卷1第23頁至第29頁）及訴願決定（見本院卷1第33頁至第69頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、文資法⑴第3條第1款第2目：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝
術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：……（二）歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。」⑵第4條第1項：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在
直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但自然地景及自然紀念物之中央主管機關為行政院農業委員會（以下簡稱農委會）。」⑶第6條：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定
、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」⑷第18條：「（第1項）歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（
市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2項）建造物所有人得向直轄市、縣（市）主管機關申請登錄歷史建築、紀念建築，主管機關應依法定程序審查之。（第3項）對已登錄之歷史建築、紀念建築，中央主管機關得予以輔助。（第4項）歷史建築、紀念建築滅失、減損或增加其價值時，主管機關得廢止其登錄或變更其類別，並辦理公告。（第5項）歷史建築、紀念建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
2、文資法施行細則⑴108年12月12日修正前第14條（106年7月27日修正發布，自
發布日施行）：「（第1項）主管機關依本法第6條組成文化資產審議會（以下簡稱審議會），應依本法第3條所定文化資產類別，分別審議各類文化資產之指定、登錄、廢止等重大事項。（第2項）主管機關將文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之個案交付審議會審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估。（第3項）前項屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀及自然地景類別者，應評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響。」⑵文資法施行細則第14條（108年12月12日修正發布）：「（
第1項）主管機關依本法第6條組成文化資產審議會（以下簡稱審議會），應依本法第3條所定文化資產類別，分別審議各類文化資產之指定、登錄、廢止等重大事項。（第2項）主管機關將文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之個案交付審議會審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估。（第3項）文化資產屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀、自然地景及自然紀念物類別者，前項評估應包括未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響。」
3、文審議會組織辦法【106年7月27日修正發布名稱及全文13條；108年4月22日修正發布第3條、第4條、第6條至9條；108年12月31日修正發布第4條、第6條】⑴第1條：「本辦法依文化資產保存法（以下簡稱本法）第6
條第2項規定訂定之。」⑵第2條第1款：「文化資產審議會（以下簡稱審議會）之任
務如下：一、各類文化資產指定、登錄、廢止之審議。」⑶108年4月22日修正前第4條（106年7月27日修正發布）：「
（第1項）審議會置召集人1人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員9人至21人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。（第2項）前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數3分之2。（第3項）審議會委員均為無給職。」⑷108年12月31日修正前第4條（108年4月22日修正發布）：
「（第1項）審議會置召集人1人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員9人至21人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。（第2項）前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數4分之3。（第3項）審議會委員均為無給職。（第4項）審議會委員名單應公布於主管機關網站。」⑸現行第4條（108年12月31日修正發布）：「（第1項）審議
會置召集人1人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員11人至23人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。（第2項）前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數4分之3。（第3項）審議會委員均為無給職。（第4項）審議會委員名單應公布於主管機關網站。」⑹108年4月22日修正前第6條（106年7月27日修正發布）：「
（第1項）審議會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）會議由召集人擔任主席；召集人不克出席或迴避時，由出席委員互推1人為主席。（第3項）專家學者及民間團體代表委員應親自出席，不得代理。機關代表委員不克出席時，得指派該機關人員列席，在會議中發言，但不得參與表決。（第4項）審議會開會審議第2條所定事項，應通知文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見；並得依案件需要，邀請相關機關、單位或人員列席提供意見。（第4項）審議會之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第5項）前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於2分之1。（第6項）審議會應作成會議紀錄，並應將會議決議公布於主管機關網站。」⑺108年12月31日修正前第6條（108年4月22日修正發布）：
「（第1項）審議會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）會議由召集人擔任主席；召集人不克出席或迴避時，由出席委員互推1人為主席。（第3項）專家學者及民間團體代表委員應親自出席，不得代理。機關代表委員不克出席時，得指派該機關人員列席，在會議中發言，但不得參與表決。（第4項）審議會開會審議第2條所定事項，應通知文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見；並得依案件需要，邀請有關機關、團體或專家學者提供諮詢意見。（第5項）審議會之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第6項）前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於2分之1。（第7項）審議會應作成會議紀錄，載明委員總人數、出席人數、同意人數、迴避人數及相關內容，並應將會議決議公布於主管機關網站。」⑻現行第6條（108年12月31日修正發布）：「（第1項）審議
會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）會議由召集人擔任主席；召集人不克出席或迴避時，由出席委員互推1人為主席。（第3項）專家學者及民間團體代表委員應親自出席，不得代理。機關代表委員不克出席時，得指派該機關人員列席，在會議中發言，但不得參與表決。（第4項）審議會開會審議第2條所定事項，應通知文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見；並得依案件需要，邀請有關機關、團體或專家學者提供諮詢意見。（第5項）審議會議應有全體委員過半數之出席，始得開會；並有出席委員過半數之同意，始得決議。（第6項）前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於2分之1。（第7項）審議會應作成會議紀錄，載明委員總人數、出席人數、同意人數、迴避人數及相關內容，並應將會議決議公布於主管機關網站。」⑼108年4月22日修正前第8條（106年7月27日修正發布）：「
主管機關為審議文化資產之指定、登錄或文化資產保存技術及保存者之登錄、認定，於辦理現場勘查或訪查程序時，應邀請審議會委員參與。」⑽現行第8條（108年4月22日修正發布）：「（第1項）主管
機關為審議文化資產之指定、登錄或文化資產保存技術及保存者之登錄、認定，於辦理現場勘查或訪查程序時，應邀請審議會委員參與。（第2項）前項及第9條第2項現場勘查或訪查時，應通知文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人；並應依案件需要，邀請有關機關、團體或專家學者提供諮詢意見。（第3項）個人及團體提報案，於審議、現場勘查或訪查時，應邀請個人及團體提報者出席說明價值。」⑾108年4月22日修正前第9條（106年7月27日修正發布）：「
（第1項）審議會審議時，得參酌本法施行細則第14條第2項、第3項規定之評估報告內容，進行文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之審議。（第2項）審議會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員進行現場勘查或訪查，並研擬意見提報審議會；審議會開會審議該個案時，參與現勘或訪查之委員應至少有1人出席。（第3項）前2項審議、現場勘查或訪查時，應邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見；個人及團體提報之審議案，應邀請個人及團體提報者出席說明價值。」⑿現行第9條（108年4月22日修正發布）：「（第1項）審議
會審議時，得參酌本法施行細則第14條第2項、第3項規定之評估報告內容，進行文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之審議。（第2項）審議會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員進行現場勘查或訪查，並研擬意見提報審議會；審議會開會審議該個案時，參與現勘或訪查之委員應至少有1人出席。」
（三）臺南市文資審議會並非配置於被告層級之委員會，被告並非文資法所定歷史建築之有權登錄機關，其以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築並公告其所定著土地範圍，即有違誤：
1、按「憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400號、第709號及第732號解釋參照）。憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家雖未剝奪人民之土地所有權，但限制其使用、收益或處分已逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家亦應予土地所有人相當之補償，始符合憲法保障人民財產權之意旨。另依憲法第166條規定，國家應保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物係基本國策。國家為保存及活用文化資產，充實國民精神生活、發揚多元文化，特制定文資法（文資法第1條規定參照），以保存、維護具有歷史、藝術、科學等文化價值並經指定或登錄之有形及無形文化資產，其中有形文化資產部分，除古蹟外，亦包括本件爭議相關之歷史建築等（文資法第3條規定參照）。……關於歷史建築登錄之規定，其目的係為正當公益。按歷史建築又不能離其所定著之土地而存在，是歷史建築所定著之土地為第三人所有之情形，則依文資法相關規定，土地所有人即同受有相應承擔，因歷史建築登錄所生不能自由利用、不能對歷史建築所有人行使民法第767條規定之物上請求權等財產權能之社會責任及限制。上開對土地所有人財產權之限制，就歷史建築登錄所欲達成之充實國民精神生活、發揚多元文化之目的言，自屬必要，不因土地所有人是否同意而有不同。」此觀司法院釋字第813號解釋理由書闡述甚詳，足見文資法上就歷史建築及其所定著土地之公告登錄雖屬達成充實國民精神生活、發揚多元文化之立法目所必要，然其結果將限制所有權人之使用、收益或處分，已逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，涉及憲法所保障人民財產權之限制，故其程序及實體事項均須嚴謹以對。
2、次按憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序，司法院釋字第709號解釋理由書闡述甚明。基於前述憲法保障人民財產權之意旨，如以法律限制人民之財產權者，不僅其限制必須基於重要公益與符合比例原則，相關法律並應明文規定係基於何種重要公益而為限制，且如法律規定內容具有高度抽象性與不確定性，因而於個案之解釋與適用上具有高度爭議性，為使行政機關依該法律作成行政行為時，能作成確實符合重要公益、比例原則與法律規定之判斷，法律不僅應設置能正確實現立法意旨之適當組織，以執行此等職務，並應規定可有效保障人民財產權之正當行政程序，使行政機關於作成此類行政行為前有所遵行，始符合憲法保障人民財產權之意旨，而上述憲法對於該相關法律之要求即包含適當組織與正當行政程序。準此，由於文化資產之指定及登錄不僅攸關前揭公益目的之達成，且嚴重影響建物、土地所有權人之財產權。文資法除於第9條規定：「（第1項）主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。（第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。」揭示對於文化資產所有人財產權及訴訟權之保障以外，為使主管機關於文化資產之指定及登錄時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，以建立共識、提高人民接受度，文資法第6條第1項更明文規定主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議；並於同條第2項規定將前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，授權由中央主管機關定之。足見立法者基於憲法上正當法律程序原則之要求，綜合考量文資法所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素後，已就此作成文資法主管機關應設置文資審議會就前揭事項進行審議之立法政策決定，並執此作為適當組織與正當行政程序，以符合前述憲法上正當法律程序原則之要求。
3、中央主管機關文化部則基於文資法第6條第2項之授權訂定審議會組織辦法，106年7月27日修正發布之組織辦法第4條規定：「（第1項）審議會置召集人1人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員9人至21人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。（第2項）前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數3分之2。（第3項）審議會委員均為無給職。」而為強化文化資產審議專業及提升公民參與，前揭條文於108年4月22日將專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數「3分之2」修正為「4分之3」，且為使審議相關資訊公開透明，增訂第4項規定審議會委員名單應公布於主管機關網站；復為強化文化資產審議專業及提升公民參與，前揭條文於108年12月31日修正第1項將委員總人數由「9人至21人」修正為「11人至23人」。參以106年7月27日修正發布之審議會組織辦法第6條規定：「（第1項）審議會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）會議由召集人擔任主席；召集人不克出席或迴避時，由出席委員互推1人為主席。（第3項）專家學者及民間團體代表委員應親自出席，不得代理。機關代表委員不克出席時，得指派該機關人員列席，在會議中發言，但不得參與表決。（第4項）審議會開會審議第2條所定事項，應通知文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人列席陳述意見；並得依案件需要，邀請相關機關、單位或人員列席提供意見。（第4項）審議會之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第5項）前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於2分之1。（第6項）審議會應作成會議紀錄，並應將會議決議公布於主管機關網站。」而為使主管機關製作文資審議會會議紀錄有所依循，該條文第6項於108年4月22日增訂會議紀錄應載明委員總人數、出席人數、同意人數、迴避人數及相關內容等規定，並能助於確認表決人數是否符合法令規定。復於108年12月31日為利文化資產之保存，避免少數否決多數，參照行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程、各級都市計畫委員會組織規程及地質敏感區審議會組織及運作辦法等規定，修正第5項規定，將應有出席委員3分之2以上同意始得決議，修正為出席委員過半數之同意，始得決議。準此，文資審議會之召集人必須由主管機關首長或其指派之代表兼任，而文資審議會之委員則須由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任，其組織始屬適法；審議會開會審議該辦法第2條所定各類文化資產指定、登錄、廢止之審議事項，均須由兼任文資審議會之召集人主管機關首長擔任主席，或須由主管機關首長指派代表所兼任之召集人擔任主席，依循前揭法定程序進行審議及表決，其程序始屬適法；亦足見兼任文資審議會之召集人或指派代表兼任召集人的主管機關首長，其所屬之行政機關始屬文資法上審議、認定、公告登錄文化資產之適格主管機關。
4、被告固抗辯：文資法第4條之地方主管機關條款乃權限劃分規定，且地方制度法第18條第4款第4目亦明定文化資產保存為直轄市之自治事項，臺南市政府因而取得文化資產保存之相關權限，基於臺南市組織自主權，臺南市就文化資產保存之相關行政事務，自得透過組織自治條例、組織規程、或是作用法性質之地方法規，將中央法令所賦予之事務指定由直轄市政府所屬之一、二級機關管轄；臺南市政府依臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項，並訂有被告組織規程第1條、第3條第4款，將有關文化資產保存管理等業務均賦予被告管轄，則臺南市政府雖未有將文資法相關業務權限委任被告行使之公告，但此與行政程序法第15條之權限委任無涉，基於前開組織自治條例、被告組織規程規定，被告仍有為登錄文化資產公告處分之權限云云。然按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」司法院釋字第498號及第527號解釋闡釋甚明。足見地方自治團體所享有憲法所保障之地方自主組織權，仍必須在受憲法及法律規範之前提下始享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，並非毫無限制。而立法者基於憲法上正當法律程序原則之要求，綜合考量文資法所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素後，已作成文資法主管機關應設置文資審議會以行審議之立法政策決定，業如前述。且文資法第6條第2項授權訂定之前揭審議會組織辦法第4條第1項規定文資審議會之召集人必須由主管機關首長或其指派之代表兼任，而文資審議會之委員則須由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任，其組織始屬適法，亦如前述。立法者就文資法所為前揭制度設計，無非係因文化資產之認定並非僅單純為其是否具有歷史、藝術、科學等文化價值之專業判斷；另應包含其是否確具值得保存之公共利益的判斷，乃認為其審議之組織、層級及作成公告之名義機關具有法規範上之重要性而加以明文規定；且文資法上之審議認定及公告登錄結果涉及對人民財產權之限制，亦如前述，唯有藉由適法且完備之適當組織與正當行政程序始能確保及彰顯其實體決定之正當性。觀諸決議將系爭建物登錄為歷史建築並劃定其定著土地範圍之臺南市文資審議會係由臺南市長指派副市長許育典擔任召集人，審議會委員名單亦係由臺南市長核定後遴聘等情，有被告107年12月27日簽（見本院卷2第21頁）、臺南市文資審議會委員建議及核定名單（任期108年3月1日至110年2月28日；見本院卷2第27頁至第31頁）、臺南市政府108年4月3日府文資處字第1080327100號函及臺南市文資審議會委員名單（任期108年3月1日至110年2月28日；見本院卷2第33頁至第35頁）附卷可稽，堪認臺南市文資審議會係配置於臺南市政府層級之委員會，而非配置於被告層級之委員會，且過去臺南市轄內之文化資產登錄公告及其他直轄市或縣市均係以市政府或縣政府名義對外進行文化資產登錄公告，依前揭規定及說明，足認被告並非文資法所定歷史建築登錄公告之適格主管機關。縱被告所公告之內容係經臺南市文資審議會召開會議所決議系爭建物登錄為歷史建築及其所定著土地範圍，基於前揭適當組織與正當行政程序之要求以及文資法所已明定主管機關之層級，仍不能由被告逕以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築並公告其所定著土地範圍，以昭慎重。況由臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項僅規定：「（第1項）本府設下列一級機關：……十二、文化局。（第2項）本府所屬一級機關之組織規程另定之。」被告組織規程第1條、第3條第4款則分別規定：「本規程依臺南市政府組織自治條例第11條第2項規定訂定之。」「本局設下列各科、室，分別掌理各有關事項：……四、古蹟營運科：古蹟及歷史建築之營運管理、委外經營管理、文化基金會、文化機構設立監督與輔導及古蹟文化志工管理等事項。」對照被告之分層負責明細表甲表（見本院卷1第345頁至347頁）、乙表（見本院卷1第349頁至第361頁）以觀，堪認被告僅具有古蹟及歷史建築之營運管理權責，此乃古蹟及歷史建築經臺南市政府公告登錄之後的營運、管理等執行面事務，被告並無法經由前揭規定及分層負責明細表取得各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他文資法規定之重大事項的權責。依前揭說明，臺南市政府既須在受憲法及法律規範之前提下始享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，並非毫無限制，其即無從違背前揭法令之明文規定將臺南市轄內古蹟及歷史建築公告相關業務劃歸其所屬一級機關即被告管轄。從而，被告上開抗辯，並不可採。原告主張被告對系爭歷史建築登錄公告之缺乏事務管轄權限乙節，則非無據。
5、按行政程序法第111條第6款規定所稱缺乏事務權限者，係指已達同條第7款所稱重大明顯程度，以普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，方屬無效；反之，欠缺事務管轄權限之行政處分，若普通社會一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則未達到重大明顯程度，其違法之法律效果僅為得撤銷，並非當然無效。查系爭建物於102年2月12日經被告所轄文資處列冊追蹤，原告於108年3月21日函知文資處因系爭建物不堪使用擬予拆除；臺南市政府乃以108年3月26日開會通知單通知原告將於108年4月11日召開臺南市文資審議會108年度第2次會議並將系爭建物於該通知單發文日起列為暫定古蹟；文資處於108年4月9日由處長召開審議會前文化價值評估專案小組會議評估後，建議將系爭建物登錄為歷史建築；臺南市文資審議會乃於108年4月11日召開108年度第2次會議至現場勘查，且決議系爭建物維持暫定古蹟身分，並請文資處先行啟動該建物之初步歷史及整體建築形式基礎調查後，再送會審查；嗣文資處於108年9月25日再由處長召開審議會前文化價值評估專案小組會議評估後，仍建議將系爭建物登錄為歷史建築；臺南市文資審議會該屆審議委員共15人，市長指派之副市長許育典為召集人，除文化局及都市發展局之機關代表外，專家學者或民間團體代表委員有12人；臺南市文資審議會於108年10月3日召開108年度第4次會議，當日3名委員請假，其中1位機關代表莊德樑委員由謝文娟代理列席，親自出席之委員則有11人，其中10人為專家學者及民間團體代表委員，因市長指派之召集人許育典未克出席，逕由被告之局長葉澤山委員主持該次會議，經原告派員陳述意見後，其中8名委員同意系爭建物登錄為歷史建築並劃定其定著土地範圍乃作成決議。被告遂於109年1月31日以自己名義作成原處分辦理公告，並於同日以自己名義發函通知原告；原告不服提起訴願，其訴願理由中爭執上開108年10月3日會議未經出席委員互推1人為主席之程序，臺南市文資審議會遂於訴願決定前之109年9月17日召開109年度1次臨時會，當日有9位委員親自出席，其中8位為專家學者及民間團體代表委員，因召集人不克出席，經出席委員互推由被告之局長葉澤山委員擔任主席，亦經原告派員列席，表決結果有8人同意登錄系爭建物為歷史建築及公告劃定定著土地範圍等情，有文資處108年2月12日南市文資處字第1080187386A號函（見原處分卷第11頁）、臺南市政府108年3月26日開會通知單（見原處分卷第17頁至第18頁）、文資處108年4月9日及同年9月25日審議前文化資產價值評估專案小組會議評估表及簽到單（見訴願卷第110頁至第114頁）、文資審議會委員名單（見本院卷2第27頁至第35頁）、臺南市文資審議會108年度第2次會議紀錄暨現場勘查照片（見原處分卷第25頁至第34頁、第37頁至第43頁）、108年度第4次會議紀錄（見原處分卷第55頁至第70頁）、109年度第1次臨時會會議紀錄（見原處分卷第87頁至第92頁）、被告109年1月31日函（見本院卷1第161頁至第162頁）、原處分（見本院卷1第23頁至第29頁）及原告訴願書（見訴願卷第64頁至第72頁）附卷可稽。惟依前揭說明，臺南市文資審議會並非配置於被告層級之委員會，被告即非文資法所定歷史建築之有權登錄機關，被告卻逕以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築並公告其所定著土地範圍，即屬欠缺事務管轄權限之行政處分，然因被告乃屬臺南市政府所轄一級機關，且依前揭臺南市政府組織自治條例第11條第1項第12款、第2項、被告組織規程第1條、第3條第4款規定，被告具有古蹟及歷史建築之營運管理權責，其雖屬古蹟及歷史建築經臺南市政府公告登錄之後的營運、管理等執行面事務，然社會一般人仍不易區別文資法上審議會組織配置之層級與法定主管機關，以及各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他文資法規定之重大事項的權責，致其對原處分之違法性的存在與否可能存有懷疑，依前揭說明，原處分之瑕疵尚未達到重大明顯程度，僅為得撤銷之行政處分，並非當然無效。而原處分既有上開程序瑕疵且原告已執前詞訴請撤銷原處分關於「原臺南庶民信用組合日式建物」部分，自應由本院就該部分予以撤銷，以資適法。
六、綜上所述，本院無意否定系爭建物作為歷史建築之適格及價值，且經由本案審理過程亦感受到臺南市文資審議會致力於保存臺南市歷史建築之用心及熱情。惟文化資產之認定並非僅單純為其是否具有歷史、藝術、科學等文化價值之專業判斷；另應包含其是否確具值得保存之公共利益的判斷，故其審議之組織、層級及作成公告之名義機關具有法規範上之重要性；且對文化資產之行政管制行為涉及對人民財產權之限制，唯有藉由適法且完備之行政程序始能確保及彰顯其實體決定之正當性。臺南市文資審議會既非配置於被告層級之委員會，被告即非文資法所定歷史建築之有權登錄機關，其以自己名義作成原處分將系爭建物公告登錄為歷史建築並公告其所定著土地範圍，即有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於「原臺南庶民信用組合日式建物」部分，為有理由，應予准許；爰由本院將該部分撤銷，另由有權機關為適法之處分，以資適法。
七、原處分前揭部分雖經本院以上開前揭程序上理由予以撤銷，然不表示原處分該部分之規制效力已經即刻失其效力，蓋撤銷行政處分之判決性質上屬形成判決，必須待撤銷判決確定後，該行政處分始溯及失其效力，故原告並不能在本院判決後尚未確定前即對系爭建物進行拆除等事實上處分。此外，原告對於原處分就系爭歷史建築所定著土地範圍之劃定，以不符比例原則為由而有所爭執，尤其定著土地北側以建築物結構體延伸3公尺為界之劃定部分確已將原告目前實際作為營業場所之辦公廳舍納入範圍，其爭執並非毫無客觀上依據，有權機關將來對於歷史建物定著土地之範圍劃定更應嚴守比例原則，以期緩和對人民財產權之限制。而本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，核於本件判決結果尚不生影響，即無逐一論述之必要，均附此敘明。
八、結論：原告之訴為有理由。中 華 民 國 111 年 7 月 12 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 7 月 12 日
書記官 林 幸 怡