高雄高等行政法院判決
109年度訴字第43號民國109年5月19日辯論終結原 告 方鴻明被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 林立人訴訟代理人 林佳麗
楊佳霖蕭雅云上列當事人間醫師法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年12月27日高市府法訴字第10831055700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告自民國104年起為富生診所（址設高雄市○○區○○路○○○號1之2樓）之負責醫師；訴外人黃念萍則為富生診所出資人及實際負責人，自105年1月起負責富生診所內管制藥品進貨、管理、點收、具冊事務及經營管理等業務，並僱用訴外人胡辰美於103年2月起至106年10月18日止在富生診所擔任護士，以及訴外人李錦帆自105年11月起至106年10月18日止擔任富生診所之支援醫師。原告、黃念萍、胡辰美及李錦帆共同基於非法執行醫療業務之犯意聯絡，自105年1月起至106年10月18日為警查獲時止，在病患趙逸峰、林信良及王志忠、謝宗穎及林資程到富生診所求診時，均未經診所醫師即原告及李錦帆問診，即由未取得合法醫師資格之胡辰美逕為上開病患執行注射之醫療業務，案經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）107年度訴字第476號、107年度訴字第527號及107年度醫訴字第5號刑事判決（下合稱刑事一審判決）以原告、黃念萍、胡辰美及李錦帆共同犯醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪，分別處原告有期徒刑1年4月、黃念萍有期徒刑1年6月、胡辰美有期徒刑10月及李錦帆有期徒刑1年。嗣被告以刑事一審判決之事實，審認原告有容留違反醫師法第28條規定人員執行醫療業務之行為，爰依醫師法第28條之4第3款規定，以108年10月23日高市衛醫字第10838538202號裁處書（下稱原處分）裁處停業處分6個月；被告復以109年1月14日高市衛醫字第10850806800號函（下稱109年1月14日函）知原處分延後執行（原停業期間自108年12月1日至109年5月31日），停業期間為109年3月1日起至109年8月31日止。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.原告指示診所護士「醫師在，以醫師醫囑；醫師不在，得依連續處方箋或口頭醫囑行使施打針劑」，並非放任護士行使診療之職權。又依衛生福利部（下稱衛福部）函釋：「……並得視病情需要連續調劑」可知，管制藥品專用處方箋，可連續使用。連續調劑之行為，如慢性病連續處方箋（可用3次）、復健（可用6次），均無需醫師當面在場。醫師法第11條所定親自診察，朝「實質診察」之方向，醫師親自診療並非「當面」，亦符合醫師親自診察，即醫師能充分掌握病情，無誤診之虞，刑事警詢筆錄皆詳述富生診所就診程序及醫師皆有看診。
2.依醫師法第28條規定：「……二、在醫療機構於醫師指示下之護理人員、助產人員或其他醫員。」醫療業務涵義「打針」、「包紮」，由醫師或護理人員等在醫師指示下為之，富生診所並無口服藥，故無須聘請藥師。然原告並未指示胡辰美作出違反醫師法之行為，被告對於行為主體（即胡辰美）未處分，原告卻受牽連，並非合理。106年10月18日李錦帆醫師當班，並非原告上班日，原告未指示並無法預料李錦帆醫師無進入富生診所執行業務，嗣後李錦帆醫師推詞請假，僅向診所實際經營者黃念萍告知，被告將全部行為歸屬於原告實為不公。況且原告並非富生診所之實際負責人，僅為受僱用之負責醫師，行政事項含醫師、護士之班表，實為黃念萍、李金芝調配，原告係無能力注意，而非應注意而不注意，故原告無過失，不可歸責於原告。
3.「一行為不二罰」、「刑法優先原則」，此為行政罰法第26條、第28條及第32條所規定。原告曾因違反醫師法案件（即本院108年度訴字第254號）經被告撤銷裁處之處分，與本案為同類案件。被告所為原處分有違反「一罪不二罰」、信賴保護原則。
4.按行政罰法第18條第1項規定：「……應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度……」原告無犯意，已盡督察之責，合乎法規，被告裁量逾越，不符比例原則，應裁處停業3個月即可。被告所為原處分有違反「平等原則、比例原則、經驗法則、刑罰內歛」等瑕疵，顯非合理。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.原告為富生診所負責醫師，於105年1月起至106年10月18日期間，明知其診所護士胡辰美未取得合法醫師資格，依法不得執行醫師之醫療業務，竟聘僱容留胡辰美在病患求診時，未經診所醫師問診，即由胡辰美逕為病患執行注射之醫療業務，注射藥物屬第三級管制藥品，事後再依據病患所注射之藥劑填載、蓋章於處方箋上。嗣經高雄地院刑事一審判決，以共同違反醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪，判處原告有期徒刑1年4個月、胡辰美處有期徒刑10個月。原告亦同時犯醫師法第28條之4第3款「聘僱容留不具醫師資格之人員執行醫療業務」規定，被告依同條及行政罰法第26條第1項但書規定，處6個月停業處分之其他種類行政罰，於法並無不合。原告雖以「口頭醫囑」及「連續處方」等理由為診所護士胡辰美施打針劑之事置辯，惟胡辰美之用藥及注射針劑行為既非在醫師指示下為之，即非屬護理人員得為之醫療輔助行為，亦甚明確。原告違規事證明確，其希冀免除違反醫事法規責任，實無可採。
2.依衛福部食品藥物管理署（下稱食藥署）105年1月21日FDA管字第1059900216號函（下稱105年1月21日函）釋意旨：「親自診察並依其醫學專業判斷後，開立管制藥品專用處方箋，並得視病情需要連續調劑」，其行為主體為醫師須「親自」診察病人，依病人病況需求給予管制藥品之使用，函釋中「得視病情需要連續調劑」此句，係病人當下病情，醫師「親自診斷」後如認有需求，不必再次開立管制藥品專用處方箋，可沿用上次處方箋之內容，再次調劑與病人使用。惟原告及李錦帆醫師既無親自診察病人，則是否該當「視病情需要連續調劑」即有可疑。縱原告稱親自診斷不以「當面」為限，然實則原告係任由護士胡辰美依病患所陳述之症狀及針劑需求，非法為病患注射管制藥品，並由病患在空白之管制藥品專用處方箋上簽名，上述行為完全未經原告或李錦帆醫師診斷，原告辯稱「無需要醫師當面在場」純係強辯之詞。
3.被告前案撤銷107年12月12日高市衛醫字第10739401100號裁處書（下稱107年12月12日裁處書)，係針對原告容留胡辰美、劉乃方於103年、104年期間執行醫療業務，違反醫師法第28條之4第3款規定，予以裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰及停業6個月，經被告重新審視，該裁處罰鍰部分有刑事優先而違反一事不二罰原則，又停業處分已逾裁處權時效之情形，與本件所裁罰之事實係原告容留胡辰美於105年1月至106年10月18日期間執行醫療業務，違規期間並不相同。原處分裁處停業處分6個月，未逾裁處權時效，自無瑕疵可指。
4.原告為從事醫療業務之專業人員，又為富生診所負責醫師，領有管制藥品使用執照，對其醫療法、醫師法、管制藥品管理條例等相關業務之法規，自有知悉及遵守之義務。今原告不思以其專業智識為病患服務，容任（甚至授意）護理人員擅自施打第三級管制藥品，其情節滋事重大，原告無視醫師之職業倫理、行為規範，致使管制藥品任意濫用，實難為一般社會通念所接受。原告於業務上登載不實，以規避主管機關對於管制藥品之行政管制，嚴重影響醫療品質，損害病人權益，實屬藥物濫用之非法執業。被告就客觀事實審酌全部情節輕重，及原告所犯情節、診所所在區域並非醫療資源稀缺之地區，依醫師法第28條之4第3款規定，處原告停業6個月之處分，已兼顧手段與行政目的間之衡平，並無不當或違反比例原則之處。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告有無違反醫師法第28條之4第3款規定之行為？被告以原處分對原告裁處停業6個月，有無違反一行為不二罰、比例原則、平等原則或裁量怠惰之情事？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有高雄地院刑事一審判決（處分卷第53至86頁）、原處分（訴願卷第38至39頁）、被告109年1月14日函（本院卷第245頁）、訴願決定（訴願卷第3至12頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡原告確有違反醫師法第28條之4第3款規定之行為，被告以原處分予以裁處，核屬有據：
1.應適用法令︰⑴醫師法
A.第11條：「醫師非親自診察，不得施行治療、開給方劑或交付診斷書。但於山地、離島、偏僻地區或有特殊、急迫情形，為應醫療需要，得由直轄市、縣（市）主管機關指定之醫師，以通訊方式詢問病情，為之診察，開給方劑，並囑由衛生醫療機構護理人員、助產人員執行治療。」
B.第28條前段：「未取得合法醫師資格，執行醫療業務者，處6個月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣30萬元以上150萬元以下罰金。……。」
C.第28條之4第3款：「醫師有下列情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，得併處限制執業範圍、停業處分1個月以上1年以下或廢止其執業執照；情節重大者，並得廢止其醫師證書：……三、聘僱或容留違反第28條規定之人員執行醫療業務。……」⑵醫療法
第18條第1項：「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。」⑶行政函釋：
A.行政院衛生署92年3月6日衛署醫字第0920011554號函（參本院卷第75頁）：「說明二、按凡以治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺為直接目的，所為的診察、診斷及治療；或基於診察、診斷結果，以治療為目的，所為的處方、用藥、施術、或處置等行為的全部或一部的總稱為醫療行為。又醫療工作之診斷、處方、手術、病歷記載、施行麻醉等醫療行為，應由醫師親自執行，其餘醫療工作，得在醫師指示下，由具有護士、助產士或其他醫事人員資格者為之，屬醫療輔助行為。三、所詢……『問診』、『配藥』、『打針』、『開立處方』、『包紮』、『手術縫合』等，均屬醫療行為。『問診』、『開立處方』、『手術縫合』等，由醫師親自為之；『打針』、『包紮』，由醫師或護理人員等在醫師指示下為之；『調劑』，由醫師或由藥師、藥劑生依醫師處方調劑。」
B.衛福部食藥署105年1月21日函（見本院卷第80頁）：「說明
二、旨揭藥品主要成分係為丁基原啡因（Buprenorphine），核屬第三級管制藥品管理，醫師、牙醫師如有使用旨揭藥品之需要，應於親自診察並依其醫學專業判斷後，開立管制藥品專用處方箋，並得視病情需要連續調劑。」
2.得心證理由：⑴原告於104年起為富生診所之負責醫師，李錦帆係自105年11
月份起至106年10月18日止擔任支援醫師，黃念萍為該診所之出資人及實際負責人，其等自105年起至106年10月18日為警查獲為止，與未取得合法醫師資格之胡辰美及不詳護理人員基於違反醫師法第28條之犯意聯絡，由胡辰美及不詳護理人員在該診所內為病患林資程、趙逸峰、王志忠、謝宗穎及林信良於未經醫師診療情形下即注射管制藥劑等醫療行為，經高雄地院刑事一審判決認原告、黃念萍、胡辰美與李錦帆共同犯醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪，而判處原告有期徒刑1年4月、黃念萍有期徒刑1年6月、胡辰美有期徒刑10月、李錦帆有期徒刑1年。原告、黃念萍、胡辰美及李錦帆均不服，提起上訴，遞經臺灣高等法院高雄分院108年度醫上訴字第1、2、3號刑事判決（下稱刑事二審判決）駁回其等之上訴，併宣告李錦帆緩刑3年在案，亦有刑事二審判決附卷足資佐憑（本院卷第157至186頁）。故被告審認原告容留未取得合法醫師資格人員胡辰美及不詳護理人員執行醫療業務之事實明確，依醫師法第28條之4第3款規定，處6個月停業處分，於法並無不合。
⑵原告雖主張其未指示護士做出違反醫師法行為，且管制藥品
專用處方箋，可連續使用，無需醫師在場，醫師法第11條所定親自診察，朝「實質診察」之方向，醫師雖未親自診察，但醫師能充分掌握病情，無誤診之虞，即為親自診察，況病患於刑案中均詳述至富生診所就診程序及醫師皆有看診云云。惟查：
A.依全民健康保險醫療辦法第14條第1項第1款、第24條規定，保險對象罹患慢性病，經診斷須長期使用同一處方藥品治療，而該處方藥品非管制藥品管理條例所規定之第一級及第二級管制藥品者，醫師得開給慢性病連續處方箋；同一慢性病連續處方箋，應分次調劑。保險對象持慢性病連續處方箋調劑者，須俟上一次給藥期間屆滿前10日內，始得憑原處方箋再次調劑。又依管制藥品管理條例第8條第1項、第3項規定，醫師使用第三級管制藥品，應開立管制藥品專用處方箋，其專用處方箋之格式、內容需遵循公告，且需登載確實及完整，即若該等管制藥品專用處方箋要符合連續處方箋之格式及要件，則須於該管制藥品專用處方箋左下角攔位中，確實勾選「□本處方箋為連續處方箋，限調劑╴次」，方符合規定。準此可知，第三、四級管制藥品，固可由醫師開立連續處方，然就第三級管制藥品，其開立本即需填載管制藥品專用處方箋，若要開立第三級管制藥品之連續處方，其管制藥品專用處方箋上即應就連續處方之部分確實登載，以本案之管制藥品專用處方箋格式而言，需在「□本處方箋為連續方箋，限調劑╴次」之欄位確實勾選並填載調劑次數；另就第四級管制藥品部分，固毋庸開立管制藥品專用處方箋，然若要開立連續處方，仍應另行就上開藥品開立連續處方箋，方屬適法。
B.觀諸刑案為警查扣之病歷資料（參本院依職權調取系爭刑事一審及二審卷宗後編訂之刑案卷第187至380頁、第381至431頁、第433至474頁、第497至516頁、第517至527頁）及上開衛福部食藥署105年1月21日函所示，病患林資程、趙逸峰、王志忠、謝宗穎及林信良等人至富生診所求診，經注射之藥劑比普利注射劑（俗稱「NT」）、丁基原啡因注射液（TemgesicInjection，俗稱「TT」），成分均含有第三級管制藥品「Buprenorphine」。是醫師如有使用該管制藥品之需要，依醫師法第11條本文規定，應於親自診察後，開立管制藥品專用處方箋始可為之；複診時，病患亦應再次向醫師陳述病情，醫師依其專業知識之判斷，確信可以掌握病情，再開給相同方劑。惟本案並無上述醫師法第11條但書規定之情事，故原告主張其雖未親自診察，但只要能掌握病情，無誤診之虞，即為親自診察云云，顯屬無據，自無可採。又上開第三級管制藥品，若醫師看診後認病患罹有全民健康保險醫療保險辦法第14條所規定之慢性疾病，而有開立連續處方之必要，仍應依相關規定開立符合要件之連續處方箋，換言之，於本案應在專用處方箋上就連續處方之部分確實登載。然綜觀扣案病歷，就第三級管制藥品部分，其「富生診所管制藥品專用處方箋（暫定）」上「□本處方箋為連續處方箋，限調劑╴次」之欄位均未經勾選為連續處方箋，亦未填載可調劑次數，自無從認上開病患至富生診所看診後，有經醫師開立連續處方箋。此與證人即病患林資程、趙逸峰、王志忠、謝宗穎及林信良於刑案一審審理中具結證述（證言內容詳後述），均稱其等至富生診所注射藥劑時，係逕自至櫃檯或至診間向護士表明要注射藥劑，甚至1天施打幾次、施打什麼組合之藥劑，是由各病患視自身經濟狀況（如身上有無現金、有多少現金），向護士表明後，即可施打，富生診所亦未開立連續處方箋交由其等收執並持之注射等情，堪認相符。足證上開病患至富生診所注射含有第三級管制藥品藥劑之狀況，係未經醫師看診或依連續處方箋方式為之甚明。
C.另證人林資程於刑案偵查及一審審理中證稱（刑案卷第14至30頁、第182至183頁）：我第一次到富生診所時，醫師問診時我直接向醫師說我需要能放鬆的藥，醫師並沒有對我檢查，只說他知道了，就叫我去櫃台繳錢，接著到注射間等候護士施打藥劑。我從第二次到富生診所開始，就只有向櫃台護士說我要打針，就直接說要打多少錢的，自費繳錢後，就直接到注射間接受護士打針，沒有再經過醫師問診，我也不知道醫師有沒有在診所，因為我就直接往旁邊小間去，讓護士幫我打針。打的藥劑實際上是什麼我不知道，這種抵癮的藥統稱都叫「麻令」，我有時一天打1次針、有時打3次針，只要有錢就去打，會施打1至3次是我自己決定的，不是醫囑。
我並沒有看過一般處方箋，管制藥品專用處方箋則是去打的時候會簽名，但都放在醫院，我沒拿處方箋回家過，我對於原告真的沒看過等語。證人趙逸峰於刑案偵查及一審審理中證陳（刑案卷第34至53頁、第158至159頁、第174至175頁）並出具自白狀（刑案卷第169至171頁）：我記得在106年10月18日之前，去診所只要去櫃檯或找護士，說要打針，簽名付完錢，在沒有醫師看診的情況下護士就會幫我打針，我沒有看過在庭的醫師（指原告）；管制藥品專用處方箋上的簽名是我自己簽的，打一次就簽一次，但上面沒有醫師章，至於有沒有藥品章我忘記了；我在106年10月18日那天，進到富生診所，是跟「美美」（指胡辰美）說要打針等語。證人謝宗穎於刑案偵訊及一審審理中證稱（刑案卷第53至62頁、第167至168頁、第178至179頁）：我是經朋友介紹到富生診所，第一次到診所時，是黃念萍詢問我，我當時以為他是醫師，他有拿資料給我填寫，就叫我等，等他叫我進去注射；第二次開始就直接到櫃檯向護理人員說我的狀況跟上次一樣，醫師不看診，我就直接排隊打針；原告及李錦帆均未見過；我曾一天打好幾次，都是直接去櫃台跟護士說要打針，管制藥品專用處方箋上簽名是每次打針我簽的，但都放在診所，醫師也不曾跟我說要開連續處方箋給我；我之前在偵查中說到第一次有醫師，是因為我那時以為黃念萍是醫師等語。證人王志忠於刑案偵查及一審審理時證稱（刑案卷第63至72頁、第165至166頁）：106年10月18日我是在沒有醫師看診的情況下打針，就進去跟護士胡辰美說要打針，她拿管制藥品專用處方箋給我寫我的基本資料、簽名、進去打針、打完就出來，沒有經過醫師看診，富生診所就是進去跟護士說要打針，簽一簽然後就打了，在庭的李錦帆、原告我沒有看過等語。證人林信良則於刑案一審審判程序證述（刑案卷第84至91頁）：我在警察進富生診所查察那天有到富生診所去打針，我是去診間護士打針的地方說要打針，那位護士好像叫什麼美的，我在管制藥品專用處方箋上簽名後就打針，該處方箋沒有給我帶回家過；當天我沒有看到醫師，但護士也沒有跟我說沒有醫師不能幫我打針，如果要打的針價錢不一樣，大部分就進去跟護士說就可以了等語。復參酌證人即富生診所護士劉乃方於刑案一審審理中證陳（刑案卷第92至118頁）：我們有雖然醫師不在也幫病患打針的情形，通常是舊病患，原告看過很多次，病情較穩定，原告有說過，如果他臨時去吃個飯或買個東西，病人又趕時間的話，就按照處方箋上的藥劑幫他們施打，等醫師回來，會先拿一張新的管制藥品專用處方箋給病患簽，上面還不會蓋醫師的章及調劑日期，當天會給醫師補上去；原告不曾跟我說他沒有看這個病人就沒辦法蓋章，處方箋平時是放在診所等語。證人胡辰美亦證稱（刑案卷第119至141頁）：診所就醫師沒看診時幫病人打針的情形比較少，但因為連續處方箋，我們會依醫師的指示去施打，病人來之後，找出他的處方箋，確定他跟上次用藥是一樣的，我們才會做施打，黃念萍、原告和李錦帆醫師都知道；若時間比較早的時候，比如說病患趕著要去上班，李錦帆醫師還沒有來，就先按照他之前的處方箋施打，簽完名後，等李錦帆醫師來時，他會問一下病人今天是什麼狀況，是跟之前打一樣的嗎，會讓病人方便，然後補蓋章；也有病患自行取用管制藥品到廁所施打的情形，因為有些病患戒斷症狀發作時，5分鐘也不能等，會有肢體上對我們攻擊或威脅的行為，例如拿刀、槍，所以醫師也有囑咐可以讓病患自行去廁所施打管制藥品等語。互核就上開證人所述情節，除可證明富生診所確有未經醫師看診即可逕由護士胡辰美或不詳護士為病患注射管制藥品藥劑之行為外，更可證明在病患注射後，方由醫師於處方箋上補蓋醫師章之行為，且均為原告所明知。是原告有容任護士胡辰美或其他不詳護士依病患要求，於未經原告、李錦帆醫師看診之情形下，即逕行為病患注射管制藥品藥劑，並於病患注射後，再由醫師於處方箋上補蓋醫師章之行為，洵堪認定。又依上開行政院衛生署92年3月6日衛署醫字第0920011554號函釋，施打針劑等侵入人體之醫療行為，護理人員應於醫師監督下，始得執行該項醫療業務。本件病患林資程等5人均在未經醫師診察且未持連續處方箋之情形下，逕由不具醫師資格之胡辰美護士或不詳護士注射管制藥劑，顯與醫師法第28條之規定不符，並有同法第28條之4第3款違規事由甚明。原告主張醫師不在，得依連續處方箋或口頭醫囑行使施打針劑，其並無容留不具醫師資格之胡辰美或不詳護士於富生診所內執行醫療業務云云，核與事證不符，不足採信。
⑶至原告主張其並非富生診所之實際負責人，僅為被僱用之掛
名負責醫師，亦未指示胡辰美做出違反醫師法行為，醫師及護士班表實為黃念萍、李金芝調配，原告無法監督，不可歸責於原告云云。然按醫療法第18條第1項係規定醫療機構應置負責醫師1人，負責醫師對醫療機構業務負督導責任，此係負責醫師所負對醫療機構之監督責任公法義務之法律依據。經查，原告既同意擔任富生診所負責醫師，依前揭醫療法第18條第1項規定，其於擔任診所負責醫師期間，對該醫療機構即富生診所執行醫療業務負督導責任，是原告對於該診所之人員及與醫療有關之場所即負有監督之行政法上義務，此為負責醫師應負之公法義務，與私法上該診所係何人所擁有、經營或私法上聘僱契約之內容為何無涉；又原告既負有監督管理該診所人員（包含醫師、護士等）之公法義務，而竟任由未取得合法醫師資格之胡辰美及不詳護士於該診所之場所內執行醫療業務，則原告之行為即構成醫師法第28條之4第3款之「容留」，被告遂依醫師法第28條之4第3款規定予以裁罰，法律適用上並無不合。從而，原告主張其非富生診所之實際經營者，無法監督該診所人員，不可歸責於原告云云，核屬對於上開法令之誤解，自無可取。
㈢被告以原處分裁罰並無違反一行為不二罰原則：
1.應適用法令-行政罰法⑴第2條第1款：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之
不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。……」⑵第26條第1項：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上
義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」
2.得心證理由：⑴所謂一行為不二罰原則，係指同一人不能以同一行為而受二
次以上之處罰。行政罰法第26條第1項固規定：一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之，然該條但書亦規定：但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。觀其立法理由說明「其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予處罰，故為第1項但書之規定。」另依司法院釋字第503號解釋意旨，刑事罰與行政罰，因兩者之性質與處罰種類不同，如為達行政目的所必要，必須採用不同方法或手段併合處罰，亦不認違反一事不二罰原則。至懲戒罰係指公務員或從事專門職業之執業人員因違背職務上義務行為，所受之制裁，行政罰法第1條立法理由特別說明：「『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。」因之，行為人之同一違法行為而受刑事罰、行政罰及懲戒罰，非不得併合處罰；且行政罰法所定一事不二罰原則，其立法目的係因對行為人侵害單一法益，刑事罰足以達到懲處效果，乃限制不得受重疊法規範之報應或矯治；但如同一行為侵害多重法益，依法規範目的評價可認為有多個違反行為，而應受到多重懲處時，即不受一事不二罰原則所限制。是以，醫師同一行為違反刑法及醫師法時，由各機關依不同法規範目的可認有多重法益受侵害時，得併合為刑事罰、行政罰與懲戒罰之懲處。
⑵經查，高雄地院刑事一審判決係以原告犯刑法第215條之業
務登載不實文書罪、醫師法第28條前段之非法執行醫療業務等罪，論以一罪，並從一重以醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪論處。與本案係以原告因上開行為同時違反醫師法第28條之4第3款規定，而違反醫師法第28條之4各款事由，除罰鍰外，得併處其他種類之行政罰：「限制執業範圍、停業處分1個月以上1年以下或廢止其執業執照；情節重大者，並得廢止其醫師證書」。前揭二者之法律依據、規範目的、處罰或處分之構成要件、種類、內容、對象等均不相同，依上所述，各該法令對原告之違法行為得併合為刑事罰、行政罰與懲戒罰之懲處，不受一事不二罰原則之限制，自無行政罰法第26條之適用。且原處分對原告為停業6個月之懲戒處分，係以具特定身分關係之醫師為對象，對於專門職業者本身紀律性之要求，自不能以原告已受刑事處罰，即得據此作為從輕量處之論據。是以，被告所為之原處分以原告違反醫師法第28條之4第3款規定事證明確，對原告裁處停業6個月，屬行政罰法第2條所稱之「其他種類行政罰」，依據行政罰法第26條第1項但書規定，自無違反一事不二罰原則。
⑶另原告主張其與被告曾因違反醫師法案件（本院108年度訴
字第254號），經本院諭知被告撤銷該案裁處處分，與本案為同類案件，原處分違反信賴保護原則云云。惟查，被告曾以107年12月12日裁處書（訴願卷第40至42頁）裁處原告罰鍰10萬元及停業6個月，依該裁處書所援引之臺灣高等法院高雄分院106年度醫上訴字第1號判決，係以原告自103年10月14日起至104年3月25日止，容留不具醫師資格之護士劉乃方、胡辰美，於富生診所非法為病患執行用藥及注射管制藥品針劑之醫療業務，與原告本案違規行為期間於105年11月份起至106年10月18日，並非相同。又上開107年12月12日裁處書關於罰鍰10萬元部分有違反行政罰法第26條第1項本文規定，且停業部分因被告裁處時，已逾越3年期間而裁處權消滅，故經被告撤回上開裁處處分，足見被告107年12月12日裁處書，與本案原告違規事實及原處分之裁處停業6個月並無關聯，自難以被告撤銷107年12月12日裁處書即遽為本件原告有利認定之憑據，原告就此所認顯有誤會，要非可採。
㈣原處分並無違反平等原則、比例原則，亦無裁量怠惰：
1.應適用法令-行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
2.得心證理由：⑴按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範
圍，限於裁量之合法性而不及於妥當性。因此，行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。又按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」同法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。
⑵醫療機構乃一嚴謹與專業之醫療場域，該場域執行醫療業務
須由受過專業訓練並取得合法醫師資格者始得執行。原告於擔任富生診所負責醫師期間，對診所醫事人員執行醫療業務，依醫療法第18條第1項規定，即負有監督管理責任，原告有容留未取得合法醫師資格之胡辰美及不詳護士於該診所執行醫療業務之行為，構成醫師法第28條之4第3款規定，已如上述。原告上揭違法行為，即屬未依法負監督管理責任，有損害國民身體健康及就醫安全，情節並非輕微，被告依前揭行政罰法第18條第1項之規定，業已審酌原告違法行為之動機、目的、手段及對醫界秩序所生損害，且原告之違規行為自103年起延續自本案稽查時（即106年10月18日），期間業經警方查獲及刑事追訴；原告明知上情，仍繼續容留未取得合法醫師資格之人員執行醫療業務，行為明顯故意；又原告對於其違法行為，未見反省悔過之意，甚至矢口否認，且斟酌該診所所在區域，尚非醫療資源稀缺之地區，具體個案之違規情節、所生影響、所得利益等因素，作成原處分裁處原告停業6個月。該判斷結果核係依專業知識及社會通念所為，無恣意濫用情事，揆諸上揭說明，難認違法。是被告所為之原處分，核無裁量怠惰或裁量濫用之違法，亦無違反平等原則、比例原則，應屬適法。原告此部分之主張，洵非可採。
六、綜上所述，原告容留未取得合法醫師資格者於其負責之醫療機構內擅自執行醫療業務之違章事實甚為明確，被告依醫師法第28條之4第3款規定，裁處原告停業處分6個月，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞指摘原處分及訴願決定違法，應予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 109 年 6 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 16 日
書記官 周 良 駿