高雄高等行政法院判決
109年度訴字第435號民國110年5月11日辯論終結原 告 陳劉翠雲被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 劉炯意 律師複 代理人 歐陽圓圓 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年10月27日農訴字第1090723350號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告於民國109年6月17日檢具申請書及嘉義縣興建農舍經營計畫書等相關資料，向被告申請坐落嘉義縣○○鄉○○○段○○○段000○號土地（使用分區：特定農業區，使用地類別：農牧用地，下稱系爭土地）興建農舍資格審查。案經被告審查結果，以系爭土地於107年第2期及108年第2期作均休耕種植太陽麻（綠肥作物）為由，認系爭土地未符合申請日往前至少2年應有積極從事農業生產經營實績之規定，與農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）第3條、第2條第1項第5款及第2項規定未符，乃以109年7月14日府農村字第1090157441號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
原告從事農作已逾30年，世代務農，一直有經營實績，因系爭土地長年受水患所苦，原告為維持經濟收入，於107年、108年參與行政院農業委員會（下稱農委會）農糧署「對地綠色環境給付計畫」於第2期稻作期間種植太陽麻，後又種植馬鈴薯，無全年休耕之情況，原告就系爭土地有積極利用且持續經營之事實。被告未審酌系爭土地實際利用之態樣，僅以原告有申請系爭土地「休耕」為由，逕行作出否准原告興建農舍農民資格之申請，然休耕係指完全沒有耕種之情形，依農業發展條例第3條第12款指出，依規定辦理休耕視為作農業使用，被告將原告配合政府政策辦理休耕之土地，與放任荒蕪之農地樣態混為一談，有裁量瑕疵之違法。原告申請農舍目的為農業經營使用，部分作苗場、蓋溫室，精緻農業、放農業機具及管理農田，來改善農民生活，並願意本案申請核准後受被告監督。
㈡聲明︰
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告109年6月17日之申請，作成核准原告於系爭土地上興建農舍農民資格之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.依興建農舍辦法第2條第1項第5款及第2項規定，申請興建農舍之系爭土地「應確供農業使用」。農委會109年9月11日農企字第1090238788號函（下稱109年9月11日函）敘明：「有關興建農舍經營計畫書審查項目『既有農業經營現況及規模』，申請人應敘明申請日往前起算至少2年之經營實績、農產物種類、產量、銷售情形等……」農委會108年7月8日農企字第1080227462號函（下稱108年7月8日函）說明「農業用地因休耕而未實際供農作，因已無農業經營之事實，故未符農舍辦法明定可興建農舍之意旨」。因此，申請人必須有積極從事農業生產之經營實績，而所謂積極農業經營非農業發展條例第3條第12款之「農業使用」，如係種植綠肥或景觀作物，此非積極經營農業之態樣。且被告目前尚無全面強制休耕之案例，農民可自行選擇休耕與否，惟農民如選擇休耕而未實際供農作，已無農業經營之事實，未符興建農舍之農民資格。
2.案經被告審查結果，系爭土地於107年及108年之第2期稻作休耕種植綠肥作物太陽麻並已領取獎勵金，足認系爭土地未符合申請日往前至少2年應有積極從事農業生產經營實績之規定，且原告107年、108年第2期稻作均係休耕種植綠肥太陽麻，其卻於經營計畫書記載第2期種植馬鈴薯，並非屬實。原處分依法駁回原告之申請，應無不合。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原告不符合興建農舍辦法第3條、第2條第1項第5款及第2項規定，以原處分否准原告所請，有無違誤？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有原告109年6月17日申請書（本院卷第75頁）及檢附之農業用地未曾申請興建農舍切結書（本院卷第78頁）、現確無現有農舍證明書（本院卷第79頁）、原告財產查詢清單（本院卷第80頁）、系爭土地登記謄本及地籍圖謄本（本院卷第81至82頁）、秤量傳票及松竹農產行出具之單據各2紙（本院卷第84至85頁）、溪口鄉農會加保證明單（本院卷第86頁）、興建農舍經營計畫書（本院卷第87頁）、照片（本院卷第88、217頁）、地籍配置圖（本院卷第89頁），及原處分（本院卷第21至22頁）、訴願決定（本院卷第23至30頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡系爭土地自申請日往前起算2年內有休耕之事實，不符合興
建農舍辦法第3條、第2條第1項第5款及第2項規定，被告以原處分否准原告所請，核屬有據：
1.應適用法令︰⑴農業發展條例
第18條第3項、第5項：「（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」⑵興建農舍辦法
A.第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條第5項規定訂定之。」
B.第2條第1項第4款、第5款及第2項：「（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……四、申請人無自用農舍者。……。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。（第2項）前項第5款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。」
C.第3條：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」
D.第3條之1：「農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第三類被保險人者，不在此限。」⑶行政函釋
A.農委會108年7月8日函（本院卷第67頁）：「三、……申請興建農舍時，除申請人身分認定以外，均須審查經營計畫書及該筆農業用地自申請日往前起算至少2年經營實績，以確認該筆農業用地確有積極農用之事實，併予敘明。四、又農業用地因休耕而未實際供農作，因已無農業經營之事實，故未符本辦法明定可興建農舍之意旨……。」
B.農委會108年11月28日農企字第1080251152號函（下稱108年11月28日函，本院卷第181頁）：「主旨：有關配合政府政策休耕中之農地（對地綠色環境給付計畫），是否符合農業用地興建農舍辦法之規定，復如說明，請查照。」「說明……二、……於農業用地興建農舍係為許可之行為，應有積極農用之事實，並非擁有農業用地即可興建農舍……。三、又農業用地因休耕而未實際供農作，因已無農業經營之事實，故未符本辦法明定可興建農舍之意旨，……爰旨案是否有農業經營之事實且衍生興建農舍輔助農事之需求，請貴府就申請個案審認是否符合上開積極農用之意旨，並就其興建農舍之必要性予以審酌核處。」
C.農委會109年9月11日函（本院卷第161頁）：「主旨：申請興建農舍之申請人資格條件審查疑義。」「說明……二、查『農舍』係與農業經營不可分離之建築物，提供有心經營農業者於該農地上興建具有放置農機具兼具居住之需求，非為解決居住問題，與一般家居住宅性質不同；且於農業用地興建農舍係為許可之行為，應有積極農用之事實，並非擁有農業用地即可興建農舍，先予敘明。三、依農業發展條例第3條第1項第3款規定，農民指直接從事農業生產之自然人，即應以直接從事農業生產為要件，又倘係興建農舍之申請人，除應符合上開直接從事農業生產外，其農民資格之審認，依農業用地興建農舍辦法（以下簡稱本辦法）第3條之1規定……另須依本辦法第2條規定提出經營計畫書及2年內生產相關佐證資料，以供審查該筆農業用地確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展。四、有關興建農舍經營計畫書審查項目『既有農業經營現況及規模』，申請人應敘明申請日往前起算至少2年之經營實績、農產物種類、產量、銷售情形等，其目的在於審認申請人確有實際從事農業事實，並確保該農舍為特許農民於農業用地上從事積極性、經濟性農業生產活動所需而興建。旨案申請人出具之從事農業生產事實證明文件，應核實審酌申請人確有直接從事農業生產之事實，且於該農地之農業經營行為係屬常態之經營方式，並有申請興建農舍之合理性及必要性，始符合本辦法之規定。……」
2.得心證理由：⑴依前揭農業發展條例第18條第3項、同條第5項及興建農舍辦
法第3條、第2條第1項第4款、第5款及第2項等規定可知，於農業發展條例89年1月4日修正施行前取得之農業用地，因無自用農舍而需興建，得依該等規定申請興建農舍之農民資格審查。而上開興建農舍辦法第2條第1項第5款所稱「農業用地應確供農業使用」要件，綜合前揭農委會108年7月8日函、108年11月28日函及109年9月11日函等函釋說明可知，農舍係與農業經營不可分離之建築物，提供有心經營農業者於該農地上興建具有放置農機具兼具居住之需求，以便利其農事工作，與一般家居住宅性質不同；且於農業用地興建農舍係為許可之行為，並非擁有農業用地即可興建農舍，應有積極農用之事實。故主管機關須就該農業經營事實所衍生興建農舍輔助農事之需求，為興建農舍之必要性審酌，目的在於確保該農舍為農民於農業用地上從事積極性、經濟性農業生產活動所需而興建。而農業用地因休耕而未實際供農作，即未有從事積極性、經濟性農業生產活動之事實，難認有興建農舍之必要性可言。就「農業用地確供農業使用」要件之審查，農委會依據興建農舍辦法第2條第2項規定，訂定經營計畫書範例格式，要求申請人對於：一、興建農舍之需求，二、既有農業經營現況及規模，三、產銷計畫，四、農舍用地與農業經營用地之整體配置，並敘明對農業環境之影響，五、農舍放流水排水計畫，及六、各直轄市、縣（市）政府依地區特性增訂之其他事項，就其中第2點關於經營現況部分，須敘述其過去2年內在農業用地上之經營實績與現況情形及檢附照片，俾主管機關得以審查申請人是否因經營農業而有興建農舍之需要。上開函釋係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，並未增加法律所無之限制，且無違反農業發展條例立法意旨，自得援引適用。
⑵經查，系爭土地為特定農業區之農牧用地，原告於66年5月1
8日以贈與為原因登記取得系爭土地所有權，有卷附土地謄本可稽（本院卷第81頁），是原告於農業發展條例89年1月4日修正施行前取得屬於農業用地之系爭土地，因無自用農舍而需興建，自得依前揭農業發展條例第18條第3項、同條第5項及興建農舍辦法等規定，申請興建農舍之農民資格審查認定。而原告於109年6月17日檢具興建農舍經營計畫書等相關資料，向被告申請於系爭土地興建農舍之農民資格審查，依農保加保證明單（本院卷第86頁）所示，原告自77年10月25日加保於溪口鄉農會迄今，為自耕農會員，依興建農舍辦法第3條之1但書規定，其具備農民資格，固無疑義。惟依原告所提興建農舍經營計畫書（本院卷第87頁）「二、既有農業經營現況及規模」記載：「1、經營現況：一直以來一期大部分都種稻米，二期種馬鈴薯，並檢附照片。2、經營規模：種植種類稻米，種植面積3200平方公尺，產量約3,940公斤、馬鈴薯產量約6,000公斤，……」；就「三、產銷計畫」記載：「1、農業經營現況：一期都種稻米，二期種馬鈴薯。2、經營規模：種植種類稻米，種植面積3,200平方公尺，產量約3,940公斤、交附（應為「付」之誤繕）雲林縣內寮合作農場及種植馬鈴薯，種植面積3,200平方公尺，產量約6,000公斤，交附（應為「付」之誤繕）松竹農產行，……。」案經被告審查後發現，系爭土地於107年及108年第1期均為稻作，第2期轉作綠肥太陽麻，且原告領有107年及108年第2期作之休耕獎勵金在案，有農戶基本耕地清冊（本院卷第63至64頁）、107年及108年2期「對地綠色環境給付計畫」直接給付獎勵金發放清冊（本院卷第123至131頁）在卷可參，是系爭土地於107年及108年第2期作確有休耕轉作綠肥作物（太陽麻）之事實，核與原告上開經營計畫所述之經營現況不符。原告雖於審理時陳稱：馬鈴薯為2期末端種植，包含在2期內，又2期作容易遇到颱風收成比較不好，不如2期休耕較為省力省事，休耕轉作太陽麻規定到11月1日，之後沒規定不能種植，所以每年2期休耕後就種植馬鈴薯等語（本院卷第268頁），是依原告上揭所述，顯見系爭土地於第2期稻作期間確有休耕轉作太陽麻之事實，且原告所種植之太陽麻係屬綠肥作物，本身不具經濟性，亦無對外銷售之證明，難認原告於此休耕期間有農業經營實績存在。另觀諸上揭經營計畫書之「一、興建農舍之需求」，記載：「因為自己年齡已越來越大了，希望能就近方便管理及照顧農作物，也因目前居住的房子已經40多年的老舊房子，是屬於危老建築，已影響居住的安全性，目前申請基地與現在居住地方距離約700公尺，所以想說蓋間平房及倉庫，就能方便管理及照顧農作物以及有一處安全的住所」等語，則原告於系爭土地上興建農舍之主要目的，乃因其現有住宅老舊，欲興建農舍作為住宅使用，再原告於107年及108年第2期自願辦理休耕轉作綠肥作物而領取休耕獎勵金，應認其無意積極利用系爭土地在其上從事較具經濟性之農業生產規模，是其申請興建農舍，難認出於農業經營所需。被告審認系爭土地既有之農業經營現況及規模，原告未具申請日往前起算至少2年農業經營實績，不符合興建農舍辦法第3條、第2條第1項第5款及第2項規定，以原處分駁回原告之申請，經核尚無違誤。
⑶原告雖主張系爭土地於2期稻作期間種植太陽麻，後又種植
馬鈴薯，無全年休耕之情況，被告以原告有休耕為由，逕行否准原告申請，有裁量瑕疵云云。但查，依我國之地理位置，位於農業3獲區，且以種植水稻為主，一般而言係以稻作2獲及短期作物1獲為農業經營模式，參酌原告所述：之前都種植二期稻作，那時政府鼓勵農民二期休耕，休耕轉作太陽麻是規定到11月1日，之後沒有規定不能種植，所以二期休耕之後就種植馬鈴薯等語（本院卷第268頁），堪認系爭土地仍以種植稻作為主，且以2期稻作及1期短期作物為農業經營模式，依首揭說明，農舍辦法之「農業使用」要件，以農業用地上從事積極性、經濟性農業生產活動之事實為限，故原告於申請興建農舍時，應提出系爭土地每獲農業生產收入證明，據此證明原告有積極農業經營之實績。然觀諸原告所提107年7月、108年6月21日之秤量傳票（1期稻作）及107年2月15日、108年2月10日松竹農產行出具之單據（本院卷第84至85頁），另參酌原告所述：太陽麻9月播種，11月割除，馬鈴薯11月種植，要滿3個月，2月過後採收等語（本院卷第269頁），可推知系爭土地之1期稻作期間約為當年3月至6月，2期稻作期間約7月至10月，馬鈴薯作物期間約11月至2月，而原告於107年及108年間就系爭土地之利用，於2期稻作期間休耕種植太陽麻，又太陽麻係因應休耕計畫所栽種之綠肥作物，未具有經濟性且無對外銷售之證明，此觀107年及108年「對地綠色環境給付計畫」內容重點即明（本院卷第133至135頁）。是系爭土地一年中約有一獲期間（即約4個月）未有農業經營實績，難謂原告對於系爭土地有積極農用之事實，被告以原處分否准原告於系爭土地興建農舍農民資格認定之申請，於法並無不合。況原告主張於系爭土地上栽種馬鈴薯乙節，僅提出松竹農產行出具之單據2紙為憑，惟該108年2月10日單據所載，馬鈴薯數量「6000」，單位係公斤或台斤並不明確，其單價為12元，金額應為72,000元，卻記載為「7200」，金額登載錯誤卻遲未更正，該單據之交易真實性不無疑義；縱認該單據為真，原告所收穫之馬鈴薯是否為系爭土地所產出，或系爭土地實際栽種馬鈴薯面積為何，均有未明，參以原告之農戶基本耕地清冊（本院卷第63至64頁）上亦未有相關轉作馬鈴薯暨其面積之記載，其復未提出系爭土地上確有栽種馬鈴薯之其他佐證，尚難僅憑上開松竹農產單據即遽為對原告有利之認定。
⑷又原告主張：依農業發展條例第3條第12款之規定，依規定
辦理休耕，視為作農業使用，原告配合政策辦理休耕，仍應視為實際有耕作事實云云。惟按農業發展條例第3條第12款固規定：「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」然上開規範係就農業用地應依其實際使用情形（實際供農作、興建農業設施或農舍等），而分別為農業用地是否作農業使用之認定；亦即，各該使用情形對於農業用地作農業使用之規範強度並不相同。申請興建「農舍」與申請興建「農業設施」二者所適用法規分別為興建農舍辦法、申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（農業發展條例第8條之1第3項授權訂定），該等辦法對於農業用地為「農業使用」之規定即有不同。如申請用地需興建農業設施，應向主管機關申請核發農業用地作農業設施容許使用同意書，農委會依農業發展條例第39條第2項授權規定，訂定「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」，其第4條第1款後段規定與農業發展條例第3條第12款但書規定相同，即對於依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用；然興建農舍辦法中並無類此規定，故尚不得以上開標準作為審查依據。本件原告於系爭農業用地上申請興建農舍之農民資格審查案，應符合興建農舍辦法第2條第1項第5款所定「農業用地應確供農業使用」之要件，業如前述，而農委會所為「對地綠色環境給付計畫」之休耕政策，係為輔導農地現耕人種植綠肥作物（例如：太陽麻、田菁等），主要係用來改善土壤物理、化學性質、增加土壤微生物活動、抑制雜草或避免荒廢農地等，以提高農地之生產力，使農地維持可耕狀態以供必要時得隨時恢復生產，休耕期間農地雖有種植綠肥作物，然此期間農家對於土地單位面積僅需投入較少之資金、技術與人力，其所收穫之作物亦無經濟性，難認有積極農用之事實，自無認有為農業之經營而興建農舍之必要性。準此，依興建農舍辦法第2條第1項第5款規定「應確供農業使用」及同條第2項要求申請人提出經營計畫書及說明「經營現況」，可知興建農舍辦法對於「農業使用」要件，所要求之土地使用程度較高，以農業用地上從事積極性、經濟性農業生產活動為限，尚不包含農業發展條例第3條第12款但書「依規定休耕」之情形。原告上述主張，顯有誤會，並不足採。至原告另提出110年農糧署休耕海報（本院卷第153至155頁），據以主張110年第1期稻作遭強制休耕乙情，惟該事證顯在原告提出本案申請（即109年6月17日）之後，與「申請日往前至少2年應有積極從事農業生產經營實績」之要件審查無關，核與本案無涉，亦無從資為本件有利於原告認定之憑據，附此說明。
六、綜上所述，原告不符合於系爭土地興建農舍之農民資格，被告以原處分駁回原告所請，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，及請求被告應作成核認其在系爭土地興建農舍農民資格之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經斟酌後均核與判決結果不生影響，爰不逐一審論，併予敘明。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 110 年 6 月 1 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 6 月 1 日
書記官 陳 嬿 如