高雄高等行政法院判決109年度訴字第438號
112年2月21日辯論終結原 告 楊振澄
楊家傑楊建億共 同訴訟代理人 顏福松律師
鄭智元律師被 告 屏東縣政府代 表 人 周春米訴訟代理人 吳麗雲
吳煜鴻尤進賢上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國109年10月23日台內訴字第1090139810號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為潘孟安，於本件訴訟審理中變更為周春米，業據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法並無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：被告為辦理「南埔埤排水幹支線改善工程（0K+000~1K+174）(都外)」，報經內政部以民國108年11月8日台內地字第1080266120號函核准徵收屏東縣○○鄉鎮○段（下同）653地號等17筆土地及其土地改良物，被告乃據以108年11月13日屏府地權字第10882279201號公告徵收，並以同日屏府地權字第10882279202號函通知土地所有權人及地上物所有權人。原告楊振澄所有坐落715-1、762-1地號土地；楊家傑所有坐落695-1、701-1、708-1、758-1地號土地；楊建億所有坐落713-
1、755-1地號土地及土地改良物位於徵收範圍內，因不服土地及土地改良物徵收補償價額，提出異議，經被告以109年1月8日屏府地權字第10887771900號函通知原告查處結果。原告仍不服，以109年1月22日申請復議書提出復議，經被告提請屏東縣地價及標準地價評議委員會（下稱屏東地評會）109年6月22日109年第3次會議復議結果決議維持原評定補償價額，經被告以109年7月6日屏府地價字第10924798900號函通知原告土地徵收補償復議結果，另以109年7月9日屏府地權字第10924817100號函（下稱原處分）通知原告地上物徵收補償復議結果維持原評定補償價額。原告就地上物徵收補償價額部分不服，提起訴願，經遭駁回（土地徵收補償價額部分，經被告以109年9月21日屏府地價字第10945355501號函自行撤銷而不存在，經訴願決定不予受理），原告就被告補償水產養殖物（午仔魚）遷移費新台幣（下同）122萬4,788元部分仍表不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨︰
1、被告辦理公共工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準（下稱屏東遷移費查估基準）附表五關於午仔魚之規定，為母法「土地徵收遷移費查估基準」所無，且母法亦未授權被告得自行訂定午仔魚遷移費之查估基準，被告據以查估原告所養殖午仔魚之遷移補償費用，自屬違法：
(1)土地徵收遷移費查估基準第8條規定：「水產養殖物遷移費，由各直轄市或縣（市）政府參照附表三規定之基準定之。」，而該附表三並無關於「午仔魚」之規定，是關於午仔魚之遷移費，自應依附表三附註三所定「其他未列入本參考表之水產養殖物，其養殖物之種類由漁民自行申報，再會同有關單位現場查估核定」之方式認定。
(2)屏東遷移費查估基準附表五固有關於「五絲馬紱（午仔魚）」遷移費之規定，惟土地徵收遷移費查估基準並未授權各直轄市或縣（市）政府得自行就未列入該基準附表三之水產養殖物規定遷移費，反而於附註三明文規定應由漁民自行申報，再會同有關單位現場查估核定，顯然採核實補償。則屏東遷移費查估基準附表五關於午仔魚遷移費之規定，自因牴觸中央法規而無效。被告未依屏東遷移費查估基準第3條所定「……得委託具相關證照之專業或學術機構核實查估其補償費、遷移費……」之方式，核實查估原告所養殖之午仔魚遷移費，竟委由對漁業知識外行之「立固不動產估價師聯合事務所」（下稱立固事務所）查估遷移費，已明顯違法。
2、被告委託之立固事務所製作之水產養殖物遷移費調查估價表，有如下之錯誤：
(1)關於放養面積：該估價表記載原告養殖午仔魚4池，面積分別為0.316835公頃、0.387087公頃、0.360213公頃、0.348915公頃，共計1.41305公頃。惟依行政院農業委員會漁業署（下稱漁業署）111年10月11日漁四字第1111216924號函及原告所申報之林邊鄉公所養殖漁業陸上養殖放養申報書所載，原告3人於805地號之魚池面積為0.4179公頃、805-1地號為0.4538公頃、816地號為0.4226公頃、815地號為0.3918公頃，共計1.6861公頃，可見立固事務所之估價表關於原告之放養面積計算顯有錯誤。
(2)關於放養數量（重量）：該估價表記載原告養殖4池之生產量分別為3,168公斤、3,871公斤、3,602公斤、3,489公斤，總計重量乘以每公斤216.7元，認應補償原告122萬4,788元。惟依前述林邊鄉所公所核計之放養申報書，可知805地號放養62,000隻、815地號放養52,000隻、805-1地號放養62,000隻、816地號放養52,000隻，4池總計228,000隻，而每隻收獲300公克總計可收獲68,400公斤，每公斤216.7元計算，則應補償總價為592萬8,912元（計算式：68,400公斤×216.7元/公斤×40%補償率=592萬8,912元）。
(3)又本件工程預計施工期間為2年，則此部分養魚補償，自應依前述592萬8,912元之基礎再乘以2計算，方為妥適。
3、原告依法申報養殖面積、養殖數量及重量，經林邊鄉公所審核後彙送被告備查在案，被告准予備查之性質為授益處分，為信賴保護原則所保障，被告應依申報資料計算遷移費：
(1)原告依「養殖漁業放養申報作業及審查要點」規定，每年均按時申報養殖面積、養殖數量及重量，參諸該要點第8點規定，被告就原告所申報之養殖資料係採實質審查，事實上林邊鄉公所亦每年皆派遣專業人員到場審核後，始將申報資料彙送被告。則被告准予備查，自屬認定原告所申報之養殖資料真實，而為行政處分之一種。且依該第9點之規定，原告即因而取得於天然災害發生時，得依所申報之養殖資料申請災害救助之權利或法律上之利益，自屬授益處分。
(2)被告就原告所申報之養殖資料准予備查，原告因而信賴申報之養殖數量為被告所認可，乃購買魚苗養殖如申報數量之午仔魚，自係因信賴被告准予備查，而為不可逆轉之財產處置。原告並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，被告就原告所申報之養殖資料准予備查，即有信賴保護原則之適用。詎被告於核發水產養殖物補償遷移費時，竟不以每年核實之申報資料為準，反委由立固事務所未經實際測量，僅以電腦繪圖方式粗略計算養殖面積計算水產養殖物遷移費，自非適法。
(3)再參諸行政院農業委員會於109年3月18日公布，為因應疫情調節養殖漁業生產量所訂定之「養殖漁業生產調節獎勵作業規範」第2點：「（4）疏養：經營型態為成魚養殖，放養密度不高於附件一所定養殖物種最適放養密度，且不低於最適放養密度三分之一」，附件一載明午仔魚在高雄、屏東地區最適放養密度為每公頃12萬尾等規定，可知縱在疫情期間農委會獎勵疏養（即放養密度低於正常），最適放養密度仍達每公頃12萬尾，足證屏東遷移費查估基準附表五所定每公頃1萬公斤之標準，與實際養殖情況及被告准予備查之放養申報書均相去甚遠，倘依屏東遷移費查估基準附表五計算遷移費，將造成原告財產權重大損害。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分關於水產養殖物遷移補償費部分均撤銷。
2、被告應依原告之申請就水產養殖物遷移補償費部分之補償價額，另為適法之處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、屏東遷移費查估基準第14條規定，水產養殖物之遷移補償以整體養殖池口查估為原則；第15條規定，各種水產養殖物查估遷移補償價格，依查估當時產地價格（一般上市體型）之平均價為準；第19條規定，本縣水產養殖物養殖單位面積標準生產量估算表如附表五。附表五規定，五絲馬紱（午仔魚）採集約方式養殖，每公頃生產量為10,000公斤，遷移補償率為40%。
2、原告於被徵收土地有4口養殖池，以集約方式養殖五絲馬紱（午仔魚），面積分別為0.316835公頃、0.387087公頃、0.360213公頃、0.348915公頃，共計1.41305公頃（以實際有效養殖面積計算），生產量應按每公頃10,000公斤計算分別為3,168公斤、3,871公斤、3,602公斤、3,489公斤，再乘上實地訪查產地價格每公斤216.7元後，原告得領取水產養殖物遷移費為122萬4,788元，被告依前述屏東遷移費查估基準規定，辦理原告之水產養殖物遷移補償費查估作業，於法有據。
3、被告辦理南埔埤改善工程用地範圍係使用原告等3人所有鎮林段701-1、708-1、713-1、715-1、755-1地號等5筆、面積2,080.87平方公尺土地，原告等3人提出之編號Z000000000、Z000000000「養殖漁業陸上養殖放養申報書」（下稱養殖申報書）與養字第0002586、0002564號「屏東縣陸上魚塭養殖漁業登記證」（下稱養殖登記證），其中養殖登記證所載申登魚塭用地養殖面積係指坐落土地之土地登記面積，非實際有效養殖面積。至養殖申報書則僅載有魚塭編號與魚塭面積，但無相對應之土地標示，且參據漁業署「陸上養殖地理資訊系統」圖資，該申報書內魚塭編號所對應養殖面積似包括塭岸（土堤）結構體，非僅養殖水域面積。又養殖申報書所載之魚塭養殖面積分別合計為1.2587公頃（魚塭編號805-
1、816、816-1）、1.146公頃（魚塭編號805、815、815-1）與養殖登記證申登面積2.1587、1.9321公頃不符，是被告尚難依據上開資料作為認定魚塭之實際有效養殖面積。
4、承上，被告為確認本件原告之「實際有效養殖面積」，以內政部國土測繪中心「國土測繪服務雲」網站之空照圖輔以繪圖軟體描繪受影響之養殖魚塭整體池口之水域並據以計算「實際有效養殖面積」，經描繪計算結果原告等3人受影響4口魚塭，每口實際有效養殖面積各為0.316835公頃、0.387087公頃、0.360213公頃、0.348915公頃，合計總面積1.41305公頃，作為補償面積據以計算遷移補償費，並無違誤。
5、另本件工程之施作亦儘量配合原告3人養殖週期，待其魚貨收成完再行施工，已充分考量當事人權益並無其所陳因工程施作導致其養殖中斷養殖物需遷移至他處而蒙受巨大損失之情事。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告補償原告水產養殖物（午仔魚）遷移費共計122萬4,788元，有無違誤？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有內政部108年11月8日台內地字第1080266120號函（原處分卷第2頁）、被告108年11月13日屏府地權字第10882279201號公告（原處分卷第3-4頁）、108年11月13日屏府地權字第10882279202號函（原處分卷第5-6頁）、徵收土地及土地改良物清冊（原處分卷第7-9頁）、原告異議書（原處分卷第10-20頁）、被告109年1月8日屏府地權字第10887771900號函（原處分卷第21-23頁）、原告109年1月22日申請復議書（原處分卷第24-29頁）、屏東地評會109年6月22日109年第3次會議紀錄（訴願卷第258-263頁）、被告109年7月6日屏府地價字第10924798900號函（原處分卷第30-31頁）、原處分（本院卷一第83-85頁）、訴願決定書（本院卷一第91-101頁）附卷可查。
(二)應適用的法令：
1、土地徵收條例
(1)第5條第1項前段：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」
(2)第34條：「（第1項）徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費：……五、水產養殖物或畜產必須遷移者。（第2項）前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」
2、土地徵收遷移費查估基準
(1)第1條：「本基準依土地徵收條例(以下簡稱本條例)第34條第2項規定訂定之。」
(2)第2條：「直轄市或縣(市)政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣(市)辦理土地徵收遷移費查估之依據。」
(3)第8條：「水產養殖物遷移費，由各直轄市或縣(市)攻府參照附表三規定基準訂定之。」附表三附註：二、單養：養殖種類只有一種或另混養少量其他水產物，且混養數量未超過百分之40者。三、其他未列入本參考表之水產養殖物，其養殖物之種類由漁民自行申報，再會同有關單位現場查估核定。……七、集約：採用人工飼料或下雜魚養殖，並且有完善之水質改善設備或流水式養殖者。……九、每種魚類之價格按查估時當地魚市場所公布之批發價為準，如魚市場未公布價格者，則核實查估。
3、屏東縣公共工程用地地上物拆遷補償自治條例
(1)第1條：「屏東縣政府（以下簡稱本府）為辦理公共工程用地內地上物之拆遷補償救濟，特制定本自治條例。」
(2)第2條：「本自治條例所稱地上物，係指建築改良物（以下簡稱建物）、農作改物、水產養殖物、畜禽物及其他地上物。」
(3)第10條：「水產養殖物、畜禽物、墳墓及其他地上物，必須遷移者，得發給遷移費。」
(4)第13條：「第3條至第5條、第7條至第10條之重建價格、獎勵金、遷移費及補償費，其查估基準，由本府另定之。但法律或法律授權之法規命令另有規定者，從其規定。」
4、屏東遷移費查估基準
(1)第1條：「本基準依屏東縣公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第13條規定訂定之。」
(2)第14條：「水產養殖物之遷移補償以整體養殖池口查估為原則。」
(3)第15條：「各種水產養殖物查估遷移補償價格，依查估當時產地價格（一般上市體型）之平均價為準。」
(4)第19條：「本縣水產養殖物養殖單位面積標準生產量估算表如附表五。」附表五：「以實際有效養殖面積計算……單養：
五絲馬紱（午仔魚）採集約方式養殖，每公頃生產量為10,000公斤，遷移補償率為40%。」
(三)經查，原告於被徵收土地有4口養殖池，均採集約方式養殖養殖五絲馬紱（午仔魚），為兩造所不爭執，並有土地現況照片附本院卷一（第220頁）可稽。又依前述屏東遷移費查估基準附附表五規定，對於養殖面積應以「實際有效養殖面積計算」，本件系爭4口養殖池實際有效養殖面積，係以內政部國土測繪中心「國土測繪服務雲」網站之空照圖輔以繪圖軟體描繪受影響之養殖魚塭整體池口之水域並據以計算「實際有效養殖面積」，經描繪計算結果原告等3人受影響之系爭4口魚塭，每口實際有效養殖面積各為0.316835公頃、0.387087公頃、0.360213公頃、0.348915公頃，合計總面積1.41305公頃，有立固事務所計算系爭4口養殖池實際有效養殖面積資料附本院卷一（第216-219頁）及本院卷二（第215頁）可查，並經證人林志明（立固事務所職員）到庭證述「我們都是做整口的補償，譬如這張圖面是內政部的測位系統，我們套疊計算的軟體，其養殖面積是依據有效養殖面積，也就是依據水域面積來計算，第一口池子計算結果就是3168.35平方公尺」等語，原告訴訟代理人對於該以電腦依據線段自動計算之方式，亦表示沒有問題（詳見本院卷一第245-246頁）。則被告依前述屏東遷移費查估基準第19條附表五規定，生產量按每公頃10,000公斤計算分別為3,168公斤、3,871公斤、3,602公斤、3,489公斤，再乘上實地訪查產地價格每公斤216.7元後，發給原告水產養殖物（午仔魚）遷移費122萬4,788元【〔(3,168×21 6.7)+(3,871×216.7)+(3,602×216.7)+(3,489×216.7)〕×40%=1,224,788】，並無不合。
(四)原告雖主張屏東遷移費查估基準附表五關於午仔魚之規定，為土地徵收遷移費查估基準所無，且母法亦未授權被告得自行訂定午仔魚遷移費之查估基準，被告據以查估原告所養殖午仔魚之遷移補償費用，自屬違法等語。惟土地徵收遷移費查估基準第2條已明定直轄市或縣(市)政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣(市)辦理土地徵收遷移費查估之依據。且「土地徵收條例第31條第3項及第34條規定，探究其立法原意，規定由主管機關訂定之查估基準，僅係授權主管機關對徵收之補償擬訂合理之查估基準，而非限制查估之項目及補償費之範圈，故本部訂頒之建築改良物徵收補償費等基準，除明確訂定各項補償費查估計算標準外，並斟酌各直轄市與縣(市)之間因當地物價狀況及市場行情不同，以及因地制宜之需要，乃於查估基準中明定直轄市或縣(市)政府應依本部訂頒之基準參酌當地實際狀況，自行訂定其辦理建築(農作)改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據，以利實際需要隨時檢討修正，尚難謂屬轉委任授權之規定。復依地方制度法第25條前段規定『直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。』故地方自治團體本即得就其地方自治事項制定自治法規規範之，無待其他法規之授權。再者，目前地方政府亦多就上開徵收補償費及遷移費事項於制定辦理公共工程拆遷地上物補償自治條例中予以規範，是直轄市或縣(市)政府依本部訂頒之基準並參酌當地實際狀況，自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據等規定，核屬地方自治事項，得就該事項制定自治法規規範之，……。」亦經內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函釋在案，是原告前述指摘，並不可採。
(五)原告雖又主張其依「養殖漁業放養申報作業及審查要點」規定，每年均按時申報養殖面積、養殖數量及重量，經林邊鄉公所審核後彙送被告備查在案，被告准予備查之性質為授益處分，為信賴保護原則所保障，被告應依申報資料計算補償遷移費，而依漁業署111年10月11日漁四字第1111216924號函及林邊鄉公所之養殖漁業陸上養殖放養申報書（本院卷一第105-106頁、第381-385頁）所載，原告3人於805地號之魚池面積為0.4179公頃、805-1地號為0.4538公頃、816地號為
0.4226公頃、815地號為0.3918公頃，共計1.6861公頃；關於放養數量（重量）則為805地號放養62,000隻、815地號放養52,000隻、805-1地號放養62,000隻、816地號放養52,000隻，4池總計228,000隻，而每隻收獲300公克總計可收獲68,400公斤，每公斤216.7元計算，則應補償總價為592萬8,912元（68,400公斤×216.7元/公斤×40%補償率=592萬8,912元），又本件工程預計施工期間為2年，則此部分養魚補償，自應依前述592萬8,912元之基礎再乘以2計算，方為妥適等語。惟該養殖放養申報書僅供政策分析參考使用，業經漁業署111年10月11日漁四字第1111216924號函記載明確（詳見本院卷一第381頁）。且依養殖漁業放養申報作業及審查要點第1點：「本要點依據農業天然災害救助辦法第5條第3項規定訂定之。」第8點：「（第1項）鄉（鎮、市、區）公所受理申報後，應依申報內容逐件審核，並區分陸上及海上養殖依序編號造冊，於申報截止後15日內，彙送直轄市或縣（市）政府備查。（第2項）直轄市或縣（市）政府應對各鄉（鎮、市、區）公所彙送之申報案件執行抽查，各鄉（鎮、市、區）抽查比例均應逾百分之5。（第3項）鄉（鎮、市、區）公所執行第1項審核作業，或直轄市或縣（市）政府執行前項抽查作業時，得於現場覆核要求申報人就申報內容撈捕養殖物證明，或提供一年內經營水產養殖運作之進苗證明、飼料購買單據、出貨單或水電費用單據等相關證明及紀錄。（第4項）鄉（鎮、市、區）公所執行第1項審核作業，或直轄市或縣（市）政府執行第2項抽查結果，有下列情形之一者，直轄市或縣（市）政府應將申報書退回鄉（鎮、市、區）公所，由公所通知申報人於收到通知後七日內辦理申報資料更正：……。」第9點：「農業天然災害發生後，鄉（鎮、市、區）公所依據中央主管機關公告救助地區受理災害救助申請時，應憑最近一次有效養殖漁業放養申報書，始予受理。」等規定可知，原告申報之養殖漁業陸上養殖放養申報書，目的係為農業天然災害發生後，救助地區受理災害救助申請時之憑據，直轄市或縣（市）政府對各鄉（鎮、市、區）公所彙送之申報案件執行抽查比例逾百分之5即可。則原告既無法提出證據證明系爭4口養殖池申報案件已經被告執行抽查申報屬實，尚難僅憑其所提出之養殖漁業陸上養殖放養申報書，為原告有利之認定。況且，土地徵收條例第34條第1項第5款及屏東縣公共工程用地地上物拆遷補償自治條例第10條係規定水產養殖物「必須遷移者」，始應發給遷移費。
被告已陳明本件工程之施作已儘量配合原告3人養殖週期，待其魚獲收成完再行施工，且為原告所不爭執，則被告發給原告水產養殖物（午仔魚）遷移費122萬4,788元，顯已對原告為較有利之認定。
六、綜上所述，原處分及訴願決定就被告補償原告水產養殖物（午仔魚）遷移費122萬4,788元部分並無違法。原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應另為適法之處分，均無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核於判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此說明。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 3 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 29 日
書記官 周 良 駿