高雄高等行政法院判決
109年度訴字第67號民國109年10月14日辯論終結原 告 李慶旺訴訟代理人 李耀馨 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 曾怡靜 律師上列當事人間區段徵收事件，原告不服內政部中華民國108年12月23日臺內訴字第1080072652號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:緣被告為辦理臺南市永康區新設鹽行國中暨附近地區區段徵收，報經內政部以民國106年9月22日內授中辦地字第1061306558號函核准徵收臺南市○○區○○段○○○○○○○號等445筆土地，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物。嗣經被告以106年9月27日府地徵字第0000000000A號公告在案（公告期間：自106年9月28日起至同年10月27日止），並以同日府地徵字第0000000000E號函知土地所有權人各項權利義務（包含申請發給抵價地及合法建物保留原位置分配事宜）。原告所有臺南市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）及其上建物（下稱系爭建物）位於上開區段徵收範圍內，其於106年10月11日以書面向被告申請發給抵價地及按原位置保留分配土地，被告於107年2月22日以府地徵字第1070147451號函准予按原位置保留，嗣於108年4月10日以府地徵字第0000000000B號函通知原告，內容略以：「說明：……二、本案經○○○區段○○○街廓深度過深、建築改良物坐落位置等因素，依上開規定核定臺端得保留土地面積約562.99平方公尺，其四至範圍如下：（一）東側：建築改良物投影外緣加計10公分為界。（二）西側：計畫道路邊界線。（三）南側：計畫道路邊界線。（四）北側：街廓分配線為界。」等語。原告不服非屬建物基地之西側空地納入核定範圍，於108年7月15日向被告提出陳情書，被告乃以108年8月12日府地徵字第1080803653號函復查處結果，內容略以：「說明：……二、……本案……亦考量西側非屬建築物基地之空地面寬僅6.4～6.51m（下稱該空地）之利用，因本案都市計畫細部計畫之土地使用分區管制要點，明訂住宅區○○○區○○○○道路境界線至少退縮5公尺建築』，該空地退縮後僅剩1.4～1.51m寬度之基地可供建築，不利其他抵價地申請人選配利用亦無法單獨標售，但與臺端得保留之建築基地合併分配，可使臺端原建築基地由單側臨路變為雙側臨路，且增加建築物基地面寬，可利用性獲得提昇，故一併分配與臺端。三、……本府工務局108年5月23日南市工管二字第1080310775號書函略以：『三、本案基地寬地扣除退縮地後僅剩1.4m～1.51m不足4m，故本案基地應屬畸零地。……』，已規範不論在本府規劃分配街廓或土地所有權人選配抵價地時，其土地面積均不得小於畸零地使用規則，故該空地不得單獨一宗土地，應與臺端所屬建築物基地按原位置保留分配範圍一併分配。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、土地徵收是對人民財產權最嚴重之侵害手段：所謂區段徵收，乃政府將一定區域內的私有土地全部徵收，重新規劃及開發，部分土地由原地所有權人按一定比例領回或優先買回，其他土地則由政府建設公共設施或讓售給國宅、其他需地機構建設，剩餘土地公開標售來償還開發成本。又臺灣的區段徵收制度是源自於歐美的超額徵收制，此制度於19世紀時在法國、英國及比利時被應用，而後傳到美國、日本，但在20世紀初，美國及日本都廢除此制度，因為當時康乃爾大學庫斯曼教授認為這是一項非常危險的制度，美國各州在100多年前都已達共識，包含美日等國均認為區段徵收違憲，侵犯私人財產，應該廢除。因區段徵收具有強制性，形同允許政府掠奪人民居住權益的惡法，全球目前僅剩臺灣仍○○○區段徵收制度。準此，區段徵收事件，係對人民財產權之重大侵害，且在規劃、開發公共建設本屬政府之職責下，縱土地有增值，人民亦係以土地換得，亦非授予人民利益，當應聽取人民意見，用盡方式尋求土地所有權人之最大利益，行政機關不該有任何利益授予之心態而有行政傲慢之情，合先敘明。
2、土地徵收條例施行細則第54條、區段徵收實施辦法第28條第2項係規定「抵價地」及「最小建築單位面積」不可以有畸零地之情況，並未有區段徵收全區不可以有畸零地之規定：
(1)按「抵價地分配街廓及最小建築單位面積，由主管機關會商需用土地人依開發目的及實際作業需要劃定之。但最小建築單位面積不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積。」「土地所有權人得將其應領抵價地之權利價值分開選擇二以上之分配街廓配地。選擇分配街廓時，其應領抵價地之權利價值不得小於所選擇分配街廓最小分配面積所需權利價值，且該分配街廓賸餘土地不得小於最小分配面積。」土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項分別定有明文。核上揭條文明定：「抵價地分配街廓」「最小建築單位面積不得……」，故如非抵價地或建築使用，則不受上開條文之限制。○○○區段徵收後所有土地並非全部均列為抵價地，亦有其他可列為公共使用或以公益使用，甚至不妨礙原土地所有人使用之規劃，此觀原告於109年8月12日鈞院行準備程序時提出之「嘉義市○○○區段徵收案分配街廓規劃」資料，即有將「經核准合法建物原位置保留之土地，部分住宅區土地配合相鄰土地劃設（剔除區、隔離帶、畸零地）街廓」，不作為抵價地開放選擇分配，亦即該案有隔離帶、畸零地之產生，但不列入抵價地供自由選配，即為適例。故系爭建物西側土地縱屬畸零地，亦可不列入抵價地分配及作為建築使用，即無違反土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項之問題。況且，系爭建物西側土地尚與系爭建物後方（即北側）土地相連，如與該土地一同列為抵價地抽籤，亦無畸零地之問題，何以被告逕認系爭建物西側土地若不劃分予原告必為畸零地？且被告有何必將西側土地分配予原告，損害原告利益，而不尋求閒置或與原告建物後方土地合併供需求者抽籤，或日後再由原告或原告建物後方土地所有人購買，或逕行公開標售補償工程款之理？
(2)又本件被告規劃之抵價地其面積遠大於原土地所有人參與分配之面積，亦即原土地所有人分配完畢後，抵價地尚有剩餘，列為其他用途土地或合併於系爭建物後方土地，或逕行公開出售，均屬可行，並非憑空發想。
(3)再者，系爭建物西側土地既可以與系爭建物後方土地合併為一宗，不是畸零地，則被告畸零地之假設，即有錯誤。接續被告以不分配予原告即屬畸零地此一錯誤假設，認為不將西側土地分配予原告將違反土地徵收條例施行細則第5○○○區段徵收實施辦法第28條第2項規定，此一理由亦有違誤。是本件被告如未將系爭建物基地之西側空地核定為原位置分配，亦不違法。
(4)復按臺南市畸零地使用規則第7條第1項但書第2款規定：「基地面積畸零狹小者，非經補足所缺深度及寬度，不得建築。但符合下列情形之一者，不在此限：……二、鄰接土地業已建築完成不能合併建築使用。」可知倘鄰接土地業已建築完成不能合併建築使用，亦非不得建築。本件系爭建築基地西側土地與原告建物相鄰，原告建物業已存在，二者不能合併建築使用，依上開臺南市畸零地使用規則第7條第1項但書第2款規定，應非畸零地。
(5)況土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項規定，其立法目的應在保護原土地所有人，不讓土地所有人分得畸零地而受損害，然被告卻係要將畸零地分配予原告，豈不怪哉？
3、被告確認系爭建物西側土地為畸零地，原告主張依照建築法第45條購買，應屬合法：本件原告建物基地之西側空地是否為畸零地，於抵價地分配完成前，尚屬未定，然依據被告所述，業已確認西側土地屬畸零地，則依據建築法第45條第1項、第3項規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」「第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」在被告分配予原告之西側土地與原告建物相鄰又屬公有地之情形下，應可適用或類推適用上開建築法規定，讓售予原告，原告請求讓售，應為准許。又參諸平均地權條例第7條規定：「政府依法照價收買、區段徵收或因土地重劃而取得之土地，得隨時公開出售，不受土地法第25條之限制。」被告隨時可將原告建物基地之西側空地出售予原告，併予陳明。
4、至被告陳稱本件系爭建物西側土地，係為配合原告申請原位置保留所產生之畸零地，並以本件區段徵收案獲得公共工程優質獎佐證原告主張該案「規劃不良」之說，欠缺依據，所言不實乙節：
(1)原告建物基地之西側土地絕非配合原告申請原位置保留所產生之畸零地，而係「規劃不良或過失」所致。被告雖主張原告所屬建物基地西側土地，參照本件區段徵收案抵價地分配街廓位置一覽圖，可知係基於北側橋面及計畫道路劃分後，為配合原告申請原位置保留所產生之畸零地。惟查：
A、早於北側橋面及計畫道路劃分前，原告所有系爭建物早已存在，並於85年5月2日完成合法建築物登記，被告於規劃橋面及劃分道路時應可預料如果照本件區段徵收案抵價地分配街廓位置一覽圖如此規劃北側橋面及道路，只要原告申請原位置保留（系爭建物係合法建物），該西側土地必將成為畸零地，然被告卻仍為如此規劃，顯然係規劃時未注意系爭建物原位置保留，其西側土地可能產生畸零地，乃其過失所致，而非配合原位置保留分配所產生，被告所述，實倒果為因。
B、況查被告107年2月發布之「擬定高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合新設鹽行國中、永康大排整治暨永安路拓寬附近地區整體發展）細部計畫」，前已分別於91、92、94、97年公開展覽，並分別於93年、97年及102年、105年經原臺南縣都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會審議通過，顯見北側橋面及計畫道路規劃之劃分時點，遠早於原告106年10月11日向被告申請原位置保留之前，系爭建物基地之西側土地當非配合原告申請原位置保留所產生之畸零地無疑。
C、又被告僅以本區段徵收區域內係由被告發布之細部計畫確立，其規劃屬南北向之棋盤狀等語，即認無規劃不當，全然不顧於被告規劃當時未與原告等地主充分溝通，完全忽略其所謂棋盤式規劃乃尋求形式上、輿論評價上之觀感，而非區段徵收中最重要、最核心之原地主感受及觀點，更凸顯被告心態之不正確與傲慢。
(2)「臺南市永康區新設鹽行國中暨附近地區區段徵收案」獲得公共工程「土木工程類組第1級特優獎」根本無法佐證被告規劃正確及優良：「臺南市永康區新設鹽行國中暨○○○區區段徵收案」獲得「第1級特優獎」，乃土木工程類別獲獎，與「道路規劃或細部計畫」適當與否，有何關聯？被告以「土木工程類組第1級特優獎」證明道路規劃或細部計畫並無不良，顯有誤解。況且，單以規劃本身而言，先不說本件區段徵收未獲獎項，縱獲嘉獎，該評鑑是否有將本件規劃不當列入考量？如果評鑑單位將本件違法、不當之規劃疏失考量，加諸如有陳情、抗議，被告是否仍屬「規劃優良」而會獲獎，恐有疑義。是被告以獲獎表示無「規劃不良」之說，即難憑採。
5、末查原告建築基地西側之土地，在被告實施區段徵收前，本與現規劃西側道路土地一直向西延伸數百坪之土地，屬同一地主之1筆土地，而非「長30公尺、寬6.4至6.51公尺土地」。然被告於道路及街廓劃分時，未慮及道路劃分後加上原告建築基地原位置保留分配之面積，使該西側土地變小成為「長30公尺、寬6.4至6.51公尺土地」，致原告建物西側土地產生可能成為畸零地之問題，此顯然是被告規劃時未考慮街廓、原告建物原位置保留及該西側土地間關聯性問題所致，應屬被告規劃不當造成，且尚有與後側土地合併、不列入抵價地或公開出售等方式可為處理，被告捨此不為，逕將其規劃不當之結果，以「雙面臨路對原告有利」帶過，強行合併分配予原告，豈有此理？
(二)聲明︰訴願決定及原處分（即被告108年4月10日府地徵字第0000000000B號函）均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、按「抵價地分配街廓及最小建築單位面積，由主管機關會商需用土地人依開發目的及實際作業需要劃定之。但最小建築單位面積不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積。」「土地所有權人得將其應領抵價地之權利價值分開選擇二以上之分配街廓配地。選擇分配街廓時，其應領抵價地之權利價值不得小於所選擇分配街廓最小分配面積所需權利價值，且該分配街廓賸餘土地不得小於最小分配面積。」土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項分別定有明文。次按臺南市畸零地使用規則第6條第4項明定：「應留設騎樓地區及臨接綠帶應退縮建築之土地，其基地深度減騎樓或退縮地深度之差不得小於4公尺。」是以，本件系爭建物西側空地（建築基地長30公尺、寬6.4～6.51公尺）如單獨一宗土地，基地寬度扣除退縮地後僅剩l.4公尺～1.51公尺不足4公尺，故本件基地應屬畸零地，此有臺南市政府工務局108年5月23日南市工管二字第1080610775號書函可稽，合先敘明。
2、本件被告核定原告所屬建築改良物基地與系爭空地一併保留，係考量該空地（建築基地長30公尺、寬6.4～6.51公尺），依「擬定高速公路永康交流道附近特定區（配合新設鹽行國中、永康大排整治暨永安路拓寬附近地區整體發展）」細部計畫書中土地使用分區管制要點規定：「（四）本計畫指定基地退縮建築之規定如下：1、退縮建築範圍應留設供公眾使用，並與周邊景觀整合設計。基地類型：住宅區商業區。退縮建築規定：自計畫道路境界線至少退縮5公尺建築。」及土地徵收條例施行細則第54條規定：「抵價地分配街廓及最小建築單位面積，由主管機關會商需用土地人依開發目的及實際作業需要劃定之。但最小建築單位面積不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積。」因該空地剩餘可建築基地面寬僅剩l.4公尺～1.51公尺，若不與原告所屬建築物基地合併使用，將為畸零地難以單獨申請建築執照，故該空地除原告外，其餘抵償地申領人不適合選配利用。此外，該空地與原告所屬建築物基地一併保留後，按上開細部計畫書土地使用分區管制要點規定，退縮建築範圍得計入法定空地面積，且原告所屬原建築物基地也由單側臨路變為雙側臨路，可利用性大大提昇，被告因此核定原告所屬建築物基地與西側空地一併保留至計畫道路邊界線（參見臺南市政府地政局0000000000市00000000000000號函），係於法有據，且使原告原有建築基地由單側臨路變為雙側臨路，可利用性大為提昇，係對原告權益有利。原告主張本次區段徵收，將原告其所有系爭建物基地之西側空地納入核定範圍，係有不當云云，並無理由。
3、原告主張被告未於徵收公告及書面通知時，一併告知預估之抵價地單位地價，亦有未洽云云。經查：
(1)本件目前除連同原告等4處建築物基地按原位置保留分配之街廓分配線業已定案外，其餘土地刻正規劃分配街廓中，亦未評定區段徵收後地價，故無法計算各申請人領回抵償地之權利價值，此有被告108年8月12日府地徵字第1080803653號函足憑。
(2)按有關抵價地之權利價值之計算，有土地徵收條例施行細則第50條附件二所定之計算公式可資參考。此項計算結果，被告另於召開抵價地分配作業說明會前，併同開會通知單函知原告，且被告108年8月12日府地徵字第1080803653號函業已檢附土地徵收條例施行細則第50條之計算公式予原告。
(3)依上開計算式，原告可以預知領回抵價地之權利價值多寡，且此項抵價地權利價值若干，法律既有明文規定，被告依法行政，對於原告應有之權益，亦不生影響。
4、原告主張被告應按建築法第45條第3項規定將西側空地讓售，原告願以區段徵收後地價承購該空地云云。經查：
(1)按「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」「第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」建築法第45條第1項、第3項定有明文。
(2)查被告108年4月10日府地徵字第0000000000B號函已將該空地與原告所屬合法建築物基地一併保留分配，係屬同一宗土地，並非公有畸零地，應無建築法第45條第3項規定之適用，原告上開主張已有未合。
(3)另原告所有基地建物西側空地得否讓售乙節，因被告核定合法建築物基地按原位置保留分配範圍，均屬徵收後可供建築之抵價地，故按土地徵收條例第39條第1項後段規定，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付，無讓售之適用。
(4)至於日後地價補償費換算權利價值若有不足，或抵付後有剩餘權利價值，或抵付後有剩餘權利價值，且已達全區最小分配面積之權利價值者，將依被告所訂頒之「臺南市永康區新設鹽行國中暨附近地區區段徵收」範圍內合法建築物基地申請按原位置保留分配審查作業要點（下稱原位置保留分配作業要點）規定處理。
5、原告復主張原位置保留分配作業要點之授權依據與訴願決定書所載有所不同，已有瑕疵云云。惟查，原位置保留分配作業要點第1點明定：「臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理臺南市永康區新設鹽行國中暨附近地區區段徵收（以下簡稱本案）範圍合法建築物基地申請按原位置保留分配土地審核事宜，特依土地徵收條例第47條及區段徵收實施辦法第18條規定，訂立本作業要點。」訴願決定書雖誤植上開作業要點之授權依據為土地徵收條例第4條第6項，惟並不影響上開作業要點之效力。
6、原告另主張原位置保留分配作業要點第5點第2款增加土地徵收條例第47條及區段徵收實施辦法第18條所無之內容，亦即可調整原分配土地之面積云云。惟查，本區段徵收案另有3位所有權人因建物大小、坐落街廓位置等因素，為考量日後合理使用，故引用原位置保留分配作業要點第5點第2款規定而核定其分配位置及面積；該款係為避免僅按第5點第1款規定，而以開發後建蔽率（50％）反算建築物基地面積，將因建物大小、坐落街廓位置，而造成基地難以利用所設之例外規定，與土地徵收條例第47條及區段徵收實施辦法第18條意旨，並不相違，亦未加上法律所無之限制，未違反法律保留原則。
7、原告另主張系爭區段徵收案之計畫道路設計規劃有所不當云云。惟依系爭區段徵收案之抵價地分配街廓位置一覽圖，並未發現有規劃設計欠缺妥適之狀況，且本件區段徵收案亦獲公共工程品質優質獎，顯示原告上揭主張，欠缺依據。又查被告於107年2月公告發布之「擬定高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合新設鹽行國中、永康大排整治暨永安路拓寬附近地區整體發展）細部計畫書」，核該細部計畫書前已分別於92、94、97年公開展覽，並分別由原臺南縣都巿計畫委員會於93、97年及內政部都巿計畫委員會於102、105年審議通過，可證系爭區段○○區○○○○○道路係由被告發布之細部計畫確立，其規劃屬南北向之棋盤狀，並無不妥。原告上開主張，顯屬無據。
8、原告於109年8月12日本院行準備程序時提出「嘉義巿湖子內區段徵收案」分配街廓規劃資料，主張並無重劃區不可以產生畸零地之情事云云。惟經被告承辦人員與嘉義市○○○區段徵收案承辦單位聯繫後，其主管表示該案並未存在如本件「因原位置保留產生畸零地」之情形，且各區段徵收案因應不同之現場狀況，存在有不同之配地及規劃方向，顯難以比附援引，一體適用。
9、綜上所述，被告辦理本件區段徵收案，依土地徵收條例第47條規定，准許原告申請按原位置保留分配土地，並將系爭建物基地之西側空地一併納入核定範圍，符合土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項後段之規定。而原告申請被告讓售系爭建物基地西側之空地，與建築法第45條第3項規定有違。是以，原處分及訴願決定均無不當。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告108年4月10日府地徵字第0000000000B號函核定之原告得保留土地面積及範圍（如本院卷第117頁原位置保留方案示意圖），是否適法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有內政部106年9月22日內授中辦地字第1061306558號函（本院卷第91頁）、被告106年9月27日府地徵字第0000000000A號公告（本院卷第97-102頁）、被告106年9月27日府地徵字第0000000000E號函（本院卷第103-109頁）、原告106年10月11日臺南市永康區新設鹽行國中附近地區區段徵收合法建築物基地申請按原位置保留分配土地申請書及土地所有權人申請發給抵價地申請書（訴願卷第52-53頁）、被告107年2月22日府地徵字第1070147451號函（本院卷第111-112頁）、被告108年4月10日府地徵字第0000000000B號函（本院卷第115-116頁）、原位置保留方案示意圖（本院卷第117頁）、原告108年7月15日陳情書（本院卷第119頁）、被告108年8月12日府地徵字第1080803653號函（本院卷第131-133頁）、訴願決定書（本院卷第37-49頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、土地徵收條例：
(1)第4條第6項：「區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」
(2)第39條：「（第1項）區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。（第2項）抵價地總面積，以徵收總面積50％為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於40％。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於45％。」
(3)第40條第1項：「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」
(4)第47條：「區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，得按原位置保留分配，並減輕其依前條規定應繳納之差額地價，其減輕比例由主管機關視實際情形定之，並載明於區段徵收計畫書。」
2、土地徵收條例施行細則第54條：「抵價地分配街廓及最小建築單位面積，由主管機關會商需用土地人依開發目的及實際作業需要劃定之。但最小建築單位面積不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積。」
3、區段徵收實施辦法：
(1)第1條：「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第4條第6項規定訂定之。」
(2)第18條：「直轄市或縣（市）主管機關受理本條例第47條規定申請按原位置保留分配土地，得會商需用土地人訂定原位置保留分配審核作業規定。」
(3)第28條第1項、第2項：「（第1項）抵價地分配以公開抽籤並由土地所有權人自行選擇分配街廓為原則。（第2項）土地所有權人得將其應領抵價地之權利價值分開選擇二以上之分配街廓配地。選擇分配街廓時，其應領抵價地之權利價值不得小於所選擇分配街廓最小分配面積所需權利價值，且該分配街廓賸餘土地不得小於最小分配面積。」
4、原位置保留分配作業要點（本院卷第51-57頁）：
(1)第1點：「（第1項）臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理臺南市永康區新設鹽行國中暨附近地區區段徵收（以下簡稱本案）範圍合法建築物基地申請按原位置保留分配土地審核事宜，特依土地徵收條例第47條及區段徵收實施辦法第18條規定，訂立本作業要點。（第2項）本作業規定之適用範圍，以本案為限。」
(2)第5點第1款、第2款：「保留面積審核標準：（一）原位置保留分配土地面積之核定基準，以該既成建築物合法部分投影面積（建築物之滴水線）除以區段徵收後該土地之使用分區建蔽率計算之。但不得大於前述建築物之投影面積之百分之三百（含依建蔽率合法保留之基地面積）。（二）保留分配土地礙於建築物現況、街廓分配線之劃設或剩餘可分配土地之留設，得酌予調整原位置分配土地之面積，不受前項但書之限制，惟核定保留建築基地面積應視個案實際狀況，簽請核准予以調整之。」
(3)第8點：「原位置保留基地所有權人應領抵價地之權利價值，小於核定保留建築基地面積實際分配所需權利價值時，應繳納地價或以本案範圍內其他土地所有權人經核定發給抵價地之權利價值抵付應繳納之差額地價；大於核定保留建築基地面積實際分配所需權利價值時，不得集中於原位置保留分配之土地上增加保留分配之面積，其剩餘之權利價值仍應依規定參加抵價地抽籤分配作業。」
5、被告107年2月9日府都規字第0000000000A號公告（本院卷303頁）發布、同年月11日起生效之「擬定高速公路永康交流道附近特定區（配合新設鹽行國中、永康大排整治暨永安路拓寬附近地區整體發展）細部計畫書」（本院卷第123-127頁）：「柒、土地使用分區管制要點及都市設計準則：為促使計畫區範圍內之土地作合理及有效之利用，以塑造優質之產業發展環境，特制定本要點。一、土地使用分區管制要點：……（三）本計畫區各土地使用分區之建蔽率、容積率及容許使用項目，應符合下表規定：土地使用分區類別：住宅區。建蔽率（％）：50。……（四）本計畫指定基地退縮建築之規定如下：1、退縮建築範圍應留設供公眾使用，並與周邊景觀整合設計。基地類型：住宅區商業區。退縮建築規定：自計畫道路境界線至少退縮5公尺建築。……2、依上表指定退縮建築範圍得計入法定空地面積。」
6、臺南市畸零地使用規則：
(1)第1條：「本規則依建築法（以下簡稱本法）第46條規定訂定之。」
(2)第6條第4項：「應留設騎樓地區及臨接綠帶應退縮建築之土地，其基地深度減騎樓或退縮地深度之差不得小於4公尺。」
(三)按「有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。」土地徵收條例第4條第1項定有明文。可知所謂區段徵收，係指於一定區域內之土地，予以重新規劃、分宗整理，而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業（最高行政法院101年度判字第953號判決意旨參照）。易言之，區段徵收係政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，依法將一定區域內之土地全部予以徵收，並重新加以整理規劃開發後，除公共設施用地由政府直接支配使用外，其餘可建築之土地，部分由原土地所有權人領回抵價地，部分供作開發目的或撥供需地機關使用，剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用，俾促進該地區土地利用，並可達到地利共享之目標，為促進都市建設發展之措施。
(四)經查，本件原告所有系爭土地及建物位於被告所辦理臺南市永康區新設鹽行國中暨附近地區區段徵收案R14-5街廓範圍內，且該街廓屬於住宅區，此有原位置保留方案示意圖及臺南市永康區新設鹽行國中暨附近地區區段徵收案抵價地分配街廓位置一覽圖附本院卷（第117、277頁）可參。次按內政部105年11月24日內授中辦地字第1051309833號函略以：「主旨：所報『臺南市新設鹽行國中暨附近地區區段徵收』開發範圍、非經農地重劃其抵價地總面積占徵收總面積41％及曾經農地重劃其抵價地總面積占徵收總面積46％一案，請依說明二辦理，請查照。說明：……二、本案經提105年11月2日本部土地徵收審議小組第119次會議討論，決議如下：『……（二）……，案經與臺南市政府商議後，將抵價地總面積酌予提高，依修正後之非經農地重劃其抵價地總面積占徵收總面積41.93％及曾經農地重劃其抵價地總面積占徵收總面積46.93％辦理。』請依上開決議辦理。」等語。查系爭土地原面積為1,292平方公尺，且曾經農地重劃，故依上開內政部105年11月24日內授中辦地字第1051309833號函核定之抵價地比例46.93％，核算其可領回土地面積約為606.33平方公尺（1,292平方公尺46.93％＝606.33平方公尺）。
再查，系爭土地其上建物投影（滴水線）面積為126.69平方公尺，依原位置保留分配作業要點第5點第1款規定，原位置保留分配土地面積之核定基準，以該建物投影面積除以區段徵收後使用分區建蔽率（50％）計算之，是該基地面積核為
253.38平方公尺（126.69平方公尺50％＝253.38平方公尺）。惟系爭土地所在街廓深度為30公尺（南側以計畫道路為界、北側以街廓劃分線為界），經核算基地面寬為8.446公尺（253.38平方公尺30公尺＝8.446公尺），小於系爭建物面寬，倘不酌予調整增加面積，將與保留既成建物之原意相違。又查，本件系爭建物基地西側空地，長30公尺、寬6.4～6.51公尺，如單獨劃為1宗土地，其基地寬度依上開都市計畫細部計畫書土地使用分區管制要點規定扣除應退縮建築之寬度5公尺後，僅剩l.4公尺～1.51公尺可供建築，不足4公尺，屬畸零地，此亦有臺南市政府工務局108年5月23日南市工管二字第1080610775號書函（本院卷第121頁）可考。
足見系爭建物基地西側空地不利其他抵價地申領人選配利用，惟若與原告得保留之建築基地合併分配，將可使原告受分配抵價地由單面臨街轉為雙面臨街，有利其土地利用；且依上開都市計畫細部計畫書土地使用分區管制要點規定，指定退縮建築範圍尚得計入法定空地面積，亦無損原告之權益。是以，被告考量上述建築物現況、土地利用性及剩餘可分配土地之留設等因素，依原位置保留分配作業要點第5點第2款規定，東側以系爭建物投影外緣加計10公分為界、西側以計畫道路邊界線為界，核定按原位置保留分配土地面積共562.99平方公尺予原告，於法並無不合。
(五)原告主張土地徵收條例施行細則第54條、區段徵收實施辦法第28條第2項係規定「抵價地」及「最小建築單位面積」不可以有畸零地之情況，並未有區段徵收全區不可以有畸零地之規定云云。惟按「抵價地分配街廓及最小建築單位面積，由主管機關會商需用土地人依開發目的及實際作業需要劃定之。但最小建築單位面積不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積。」「土地所有權人得將其應領抵價地之權利價值分開選擇二以上之分配街廓配地。選擇分配街廓時，其應領抵價地之權利價值不得小於所選擇分配街廓最小分配面積所需權利價值，且該分配街廓賸餘土地不得小於最小分配面積。」土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項分別定有明文。
由上可知，分配街廓賸餘土地不得小於最小分配面積，而最小分配面積亦不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積，是區段徵收土地所有權人如申請發給抵價地及按原位置保留分配土地，該分配街廓賸餘土地自不得為畸零地。從而，原告上開所訴，顯係對法令有所誤解，核無足採。
(六)原告復援引嘉義市○○○區段徵收案抵價地抽籤暨配地作業說明會簡報資料，主張該區段徵收案有隔離帶、畸零地之產生，但不列入抵價地供自由選配，故原告系爭建物西側土地縱屬畸零地亦可不列入抵價地分配及作為建築使用，即無違反土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項之問題云云。惟觀諸原告所提嘉義市○○○區段徵收案抵價地抽籤暨配地作業說明會簡報資料第14頁（本院卷第249頁）固載明：「肆、分配街廓規劃情形：經核准合法建物原位置保留之土地、部分住宅區土地配合相鄰土地劃設（剔除區、隔離帶、畸零地）街廓不開放選擇分配外，其餘土地均開放供自由選配。」等語，然上開資料僅在說明該區段徵收案開放自由選配之土地範圍，並非指畸零地不列入開放選擇分配之土地範圍，即無違反土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項之問題；且經被告承辦人員與嘉義市○○○區段徵收案承辦單位聯繫後，其主管表示該案並未存在如本件「因原位置保留產生畸零地」之情形，且各區段徵收案因應不同之現場狀況，存在有不同之配地及規劃方向，顯難以比附援引，一體適用，業經被告於109年9月14日行政訴訟答辯狀二（本院卷第264頁）陳述甚明。
是原告上開所訴，並無可採。又原告主張系爭建築基地西側土地倘與該基地北側土地相連，自可一同列為抵價地抽籤，即無畸零地之問題，而無須一併分配予原告云云。惟依原告所述，系爭建築基地西側土地倘與相連之該基地北側土地合併列為一宗土地，該地將呈倒L形，不利於中籤者整體規劃利用；且依民間習俗，該呈倒L形之土地，亦屬一般人忌諱之土地。是原告所訴，亦無可取。
(七)原告再主張倘被告確認系爭建物西側土地為畸零地，自得依建築法第45條第3項規定將該西側土地讓售予原告，原告願以區段徵收後地價承購該西側土地云云。惟按「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」「（第1項）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。……（第3項）第1項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」建築法第44條及第45條第1項、第3項分別定有明文。經查，被告108年4月10日府地徵字第0000000000B號函既將系爭建物西側土地與系爭建物基地一併保留分配予原告，不惟符合土地徵收條例施行細則第54條及區段徵收實施辦法第28條第2項後段之規定，且因其核屬同一宗土地，即非公有畸零地，自無適用建築法第45條第3項規定之餘地。是原告上開所訴，實無可採。
(八)又原告主張系爭建物基地之西側土地絕非配合原告申請原位置保留所產生之畸零地，而係被告北側橋面及計畫道路規劃不良或過失所致云云。惟按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃；其應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之（都市計畫法第3條、第5條參照）；且道路系統應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之（都市計畫法第44條參照）。是以都市計畫之基本精神是對土地使用作合理之規劃，改善生活環境，增進公共利益，促進地區有計畫之發展，而非單純考量個人利益所作之規劃。另關於都市計畫涉及高度專業判斷，其擬定、核定計畫具有相當寬廣之計畫形成自由，得據以從事計畫裁量。且都市計畫具有整體性，其任何一部與計畫整體間具有不可分之關係。行政機關本於行政權作用而為之裁量行為，除有逾越權限或濫用權力而構成違法之情形外，合理性之裁量行為原則上應予以尊重。經查，本件被告107年2月9日發布、同年月11日生效之「擬定高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合新設鹽行國中、永康大排整治暨永安路拓寬附近地區整體發展）細部計畫」，該計畫範圍內之道路系統係採棋盤式設計，均勻佈設於各住宅區及商業區內，以求土地使用計畫之完整，並規劃3座南北向之橋樑跨越永康大排，橋樑兩側皆有南北向之道路相銜接，便於該區域內南北往來通行，此有細部計畫土地使用計畫示意圖附本院卷（第311頁）足稽；且該細部計畫書前已於97年3月24日起至同年4月23日公開展覽，並於97年4月10日於永康區公所禮堂舉辦公開說明會，且經原臺南縣都巿計畫委員會97年12月26日第209次會議及臺南市都市計畫委員會102年4月25日第25次會議、106年11月27日第66次會議審議通過，此有臺南市（原臺南縣）擬定都市計畫審核摘要表附本院卷（第309頁）為憑。足證系爭區段○○區○○○○○道路係由被告發布之細部計畫確立，其規劃屬南北向之棋盤狀，並無不妥。原告上開主張，顯係倒果為因，委無足採。
六、綜上所述，被告108年4月10日府地徵字第0000000000B號函所核定之保留面積及範圍（如原位置保留方案示意圖），並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、判決結論︰本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 109 年 10 月 28 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 10 月 28 日
書記官 黃 玉 幸