高雄高等行政法院判決
109年度訴字第62號民國110年3月24日辯論終結原 告 戴良三訴訟代理人 林宗儀 律師被 告 屏東縣牡丹鄉公所代 表 人 潘壯志訴訟代理人 蔡重仁
林依芳上列當事人間徵收補償事件，原告不服屏東縣政府中華民國109年5月28日109年屏府訴字第16號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。經查，本件原告起訴時，訴之聲明原為：「一、被告民國108年8月22日牡鄉農觀字第10831001000號函未給予徵收補償金之處分，應予撤銷。二、被告應作成給予原告徵收補償金新臺幣（下同）5,077,750元之處分。」（本院卷第11頁）。嗣原告於民國109年6月5日提出行政準備狀，變更及追加訴之聲明為：「一、先位聲明：（一）被告108年8月22日牡鄉農觀字第10831001000號函未給予徵收補償金之處分及屏東縣政府109年5月28日屏府訴字第16號訴願決定書，均應予撤銷。（二）被告應作成給予原告徵收補償金5,077,750元之處分。二、備位聲明：被告應給付原告5,077,750元，及自109年6月5日行政準備狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」（本院卷第133頁）。經核原告上開訴之聲明雖有變更追加，然其請求之基礎不變，均係源自系爭土地徵收補償案件所生之爭議，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）為原住民保留地，面積6,423平方公尺，前由原告之父親戴火炎耕作使用。嗣屏東縣政府於57年間為因應九年國民教育之實施，須於屏東縣牡丹鄉興建屏東縣立牡丹國民中學（下稱牡丹國中），遂使用系爭土地。嗣系爭土地於84年5月18日設定地上權予原告，存續期間自82年7月5日起至92年7月4日止。嗣原告於108年8月1日向被告提出申請書，主張其父戴火炎早於57年前即已在系爭土地上耕作種植瓊麻，且被告與其父戴火炎曾於57年3月28日簽訂同意書，內容略以：
其父戴火炎願於領取政府核定之補償金後，無異議提供系爭土地予政府興建牡丹國中使用，而被告迄未給付補償金等由，依原住民保留地開發管理辦法第41條規定，請求被告應給付系爭土地使用補償費1,605,750元、地上物（瓊麻4,960株）補償費3,472,000元，合計5,077, 750元。被告於108年8月22日以牡鄉農觀字第10831001000號函復原告，內容略以：「說明：……二、本案敬請臺端依據屏東縣政府108年4月26日屏府教國字第10813463700號函第4點第3項後段說明：
屏東縣政府以107年7月18日屏府教國字第10726070500號函建請臺端依106年12月6日於本鄉調解委員會調解筆錄，雙方決議由聲請人至法院聲請訴訟程序解決本案爭議。」等語。原告不服，向被告提起訴願，遭被告以上開108年8月22日函並非行政處分為由，於109年1月13日以牡鄉農觀字第10831720600號函檢還訴願書予原告。原告不服，復於109年3月3日（屏東縣政府收文日）直接向屏東縣政府提起訴願，遭該府以109年5月28日109年屏府訴字第16號訴願決定書決定不受理。惟原告未待訴願機關作成上開訴願決定，即於109年2月21日逕向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告於108年8月2日向被告提出給予徵收補償金之申請，經被告於108年8月22日以牡鄉農觀字第10831001000號函復略以：「說明：……二、本案敬請臺端依據屏東縣政府108年4月26日屏府教國字第10813463700號函第4點第3項後段說明：屏東縣政府以107年7月18日屏府教國字第10726070500號函建請臺端依106年12月6日於本鄉調解委員會調解筆錄，雙方決議由聲請人至法院聲請訴訟程序解決本案爭議。」等語，而未給予原告徵收補償金，原告不服被告上開108年8月22日函，提起訴願，經被告以上開108年8月22日函並非行政處分為由，於109年1月13日以牡鄉農觀字第10831720600號函檢還訴願書予原告，然原告認上開被告108年8月22日函未給予徵收補償金，性質上係屬行政處分，且原告依法提起訴願，被告竟未送至屏東縣政府而直接將訴願書退還原告，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
2、本件原告之父戴火炎早期在屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地耕作使用，嗣於57年間，被告徵收475地號部分土地作為興建牡丹國中校址使用，嗣於58年10月21日將475地號土地其中面積6,423平方公尺部分分割轉載登記為同段475-1地號土地（即系爭土地），所有權人為中華民國，管理者為原住民族委員會，且作為牡丹國中校址使用。其後於84年5月18日系爭土地設定地上權予原告，此有系爭土地登記謄本可據。
3、原告主張自系爭土地徵收興建牡丹國中以來，尚未領取有關系爭土地徵收補償，嚴重損及原告權益。為此，原告不斷向各行政機關提出陳情，茲整理分述如下：
(1)牡丹國中於105年9月20日邀集原告及屏東縣政府教育處等單位，召開「本校與民眾權利－石門段390-1、475、475-1、380地號案」第1次協調會，會議上牡丹國中表示：「本案經前任校長洪玉燕於任內91年度辦理撥用『山坡保留地事業計畫書』發現3筆權利有爭議不清，詳如附件撥用原住民保留地事業計晝書影本；且100年5月劉希聖校長任內與3位土地權利人協調，然協調未果。」而該次協調會結論（決議）為：「一、先釐清初期補償事證為先，並請以下單位提供相關資料佐證：（一）請牡丹國中提供57年創校基礎工程施作期間有關土地取得等相關資料。（二）請縣府提供57年間牡丹國中創校時期有關土地取得及工程施作等送核相關資料。（三）請牡丹鄉公所（即被告）提供57年牡丹國中取得期間土地徵收（含同意書和補償印領清冊等）及84年475-1地號土地設定地上權等相關資料。二、請縣政府及上級機關做最後事證確認，再協議後續應辦理處置事項。」等語，有牡丹國中105年10月12日屏牡中總字第1050004714號函及其所檢附之會議紀錄可憑。
(2)屏東縣政府地政處於106年5月2日邀集屏東縣政府教育處等單位，召開研商「牡丹國中校○○○鄉○○段389、390-1、475-1地號等3筆土地地上權、耕作權設定及補償爭議案」會議，會議中被告表示：「……2、關於原住民既有土地使用之權利因該土地作為公用時，即取得受補償之資格，不因是否設定他項權利而受影響，因此，本案如確定系爭土地他項權利人未曾領受補償，公所可以協助其以林班地增編原住民保留地設定他項權利，俟相關設定他項權利年限屆滿再依『原住民保留地開發管理辦法』辦理。3、另就補償對價或另地設定面積等其他補償方式之事宜，建議由校方與他項權利人協調，並將研商結果送公所辦理相關原住民保留地設定或塗銷本案他項權利登記等事宜。」等語，而會議結論略以：「綜合上開意見，本案建議處理方案如下：（一）為確保本案土地他項權利人當時是否已領受補償，請牡丹國中再函詢相關機關單位及人員查證，除印領清冊外，是否還有權利人已領取補償金之證明文件或其他往返公文相關佐證資料，倘有，請檢附領款相關證明文件逕囑託本縣恆春地政事務所辦理本案地上權、耕作權塗銷登記。（二）倘牡丹國中詳查後仍無本案他項權利人業已受領補償費證明文件者，基於土地法第43條規定，本案地上權及耕作權設定登記有絕對效力，請牡丹國中洽被告研擬補償方案，函報本府教育處簽辦核定後，再續處地上權及耕作權塗銷登記事宜。（三）爾後本案倘查有重複補償事證，重複補償應由權責機關予以追回。」等語，有屏東縣政府106年5月12日屏府地籍字第10615187000號函及其所檢附之會議紀錄可參。
(3)原告於106年12月6日與牡丹國中就土地權利補償事件進行調解，然調解未果，有屏東縣○○鄉000000000000000號調解不成立證明書可考。
(4)原告於107年4月13日向屏東縣政府陳情，經屏東縣政府以107年5月2日屏府教國字第10714915000號函復略以：「說明：
……三、本府於106年5月2日召集各相關單位召開協調會以解決相關問題，並依協調會結論請相關單位提供相關資料，向該校、本府城鄉發展處與地政處調閱開創校時申請建造及土地變更使用編定之原始資料，……。四、請貴所（即被告）協助說明牡丹國中補償爭議校地○○○鄉○○段389、390-1、475-1地號等3筆土地，確認本案土地他項權利人當時是否已領受補償，除印領清冊外，是否還有權利人已領取補償金之證明文件或其他往返之公文相關佐證有關地上權、耕作權價購補償相關資料到府憑辦。」等語。
(5)原告於108年1月3日向監察院陳情，監察院於108年5月9日以院臺業貳字第1080133550號函檢附屏東縣政府108年4月26日屏府教國字第10813463700號函（本院卷第73頁）復原告，內容略以：「說明：……四、……（一）本府於107年5月2日屏府教國字第10714915000號函及屏府教國字第10714992100號函分別請牡丹鄉公所及教育部確認當時本案土地他項權利人是否已領受補償並提供印領清冊或其他證明文件及其他有關地上權、耕作權價購補償之往返相關公文，該公所及教育部國教署函復經查閱後均無相關資料可資提供。……（三）……本府再以107年7月18日屏府教國字第10726070500號函建請土地他項權利人依106年12月6日於牡丹鄉調解委員會調解筆錄，雙方決議由聲請人至法院聲請訴訟程序以解決本案爭議。」等語。
4、按原住民使用之原住民保留地及其所有之地上改良物，因政府興辦公共設施，限制其使用或採伐林木，致其權益受損時，應予補償，原住民保留地開發管理辦法第41條定有明文。
查原告之父戴火炎曾於57年3月28日書具同意書，內容載明：「茲同意人戴火炎坐落石門村石門段地號475號地目旱面積4.9898公頃中被徵收興建牡丹鄉國民中學校用地面積0.540公頃，其現有地上物瓊麻共有4,960株，願遵照政府核定之補償金額領到後絕無異議供給政府興建牡丹鄉國民中學校址，特立同意書乙紙為憑。」等語，然原告與其父戴火炎迄今均未領受相關補償，亦未曾收受有關核定補償金額等相關公文，原告現為系爭土地之地上權人，因被告興建牡丹國中使用系爭土地，無異限制原告使用系爭土地，致使原告權益受損，則被告自應對原告所受損失給予補償。
5、原告得請求被告給付徵收補償費5,077,750元，茲說明如下：
(1)查系爭土地面積為6,423平方公尺，且原告之父戴火炎所書具之同意書載明「地上物瓊麻共有4,960株」等情，可知被告應補償原告之父戴火炎之範圍有「土地使用面積6,423平方公尺」及「地上物瓊麻4,960株」，可供確定。
(2)有關土地使用補償部分：參酌牡丹國中撥用土地清冊記載「最後一期公告地價250元」等情，原告主張系爭土地使用補償費應以當時公告地價每平方公尺250元為依據，則系爭土地面積使用補償費應為1,605,750元（250元6,423平方公尺＝1,605,750元）。
(3)有關地上物瓊麻4,960株補償部分：墾丁國家公園曾發表有關「瓊麻」之報導，該文記載：「恒春鎮在50年之種植面積為4,460公頃，麻絲總收穫6,165公噸，佔屏東縣栽培面積的65％，佔全省50％以上，為本省主要的瓊麻產地。如以58年每公斤價格6.83元，其收穫麻絲量6,165公噸來計算，則全鎮全年收益為42,106,580元。」等語，而瓊麻每株每年可收成2次，可採收瓊麻約10公斤，每株產值每年約近70元，雖瓊麻於73年逐漸沒落，與前述58年相距時間有15年，若持續15年瓊麻產值每株共可達上仟元，是原告主張瓊麻每株以700元計算，應屬合理。故地上物瓊麻4,960株補償費應為3,472,000元（700元4,960株＝3,472,000元）。合計原告得請求被告給付之徵收補償費合計5,077,750元（1,605,750元＋3,472,000元＝5,077,750元）。
(二)聲明︰
1、先位聲明：
(1)被告108年8月22日牡鄉農觀字第10831001000號函未給予徵收補償金之處分及屏東縣政府109年5月28日屏府訴字第16號訴願決定書，均應予撤銷。
(2)被告應作成給予原告徵收補償金5,077,750元之處分。
2、備位聲明：被告應給付原告5,077,750元，及自109年6月5日行政準備狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正︰……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再者，最高行政法院62年度裁字第41號裁定︰「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」職是，對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備耍件之違法，應以裁定駁回之。
2、查本件被告108年8月22日牡鄉農觀字第10831001000號函係說明有關原告申請系爭土地未完成核定徵收補償一案，請依屏東縣政府教育處函建請依牡丹鄉調解委員會調解筆錄，由原告至法院聲請訴訟以為救濟。核其性質係屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非行政處分。原告據以該函為行政處分提起訴願，容有誤會。
3、次按「公立國民小學及國民中學，由直轄市或縣（市）政府依據人口、交通、社區、文化環境、行政區域及學校分布情形，劃分學區，分區設置；其學區劃分原則及分發入學規定，由直轄市、縣（市）政府定之。」「下列各款為縣（市）自治事項：……四、關於教育文化及體育事項如下：（一）縣（市）學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。」國民教育法第4條第2項及地方制度法第19條第4款第1目分別定有明文。故有關本件牡丹國中之設立及其相關徵收補償等教育行政事宜之主管機關為屏東縣政府，非被告管轄事務，原告請求被告就無管轄權之事項為行政處分，亦非法所許。
4、查本件徵收補償事件，係於57年間發生，徵收之土地為原住民保留地，徵收興辦事業目的為「設立牡丹國中」，其需用土地機關為屏東縣政府，若依行為時臺灣省山地保留地管理辦法第4條規定，山地保留地之管理，以臺灣省政府民政廳為主管機關，縣政府及鎮公所為執行機關。而上開管理辦法第13條規定：「（第1項）各級政府在山地鄉所設各機關學校需用建築、公共造產、農業試驗實習及交通水利等用地時，得經該管鄉公所轉報縣政府同意無償使用山地保留地。……（第2項）前項地於山地保留地辦理總登記後，應依法層報行政院核准撥用。」故依行為時之法令，本件徵收補償事件，核准機關為「臺灣省政府民政廳」，核准撥用機關為「行政院」，被告僅為層報機關，亦非本件徵收補償事件之主管機關。
5、綜上所述，本件原告就非行政處分提起行政訴訟，為起訴不備其他要件且無法補正，應以裁定駁回之；退步言之，被告就本件徵收補償事件，並無管轄權，亦非主管機關，依法亦不得為行政處分，原告請求應以無理由駁回之。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰本件原告依原住民保留地開發管理辦法第41條規定向被告請求給付系爭土地及其地上物之補償費，是否有據？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有系爭土地登記第1類謄本（本院卷第25-26頁）、原告108年8月1日申請書（本院卷第239-247頁）、戴火炎57年3月28日同意書（本院卷第45頁）、被告108年8月22日牡鄉農觀字第10831001000號函（本院卷第19頁）、被告109年1月13日牡鄉農觀字第10831720600號函（本院卷第21頁）、原告訴願書（本院卷第105-109頁）、屏東縣政府109年5月28日109年屏府訴字第16號訴願決定書（本院卷第137-139頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)先位聲明部分：
1、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條所明定。準此，行政機關對於非屬其權限之事項，並無准駁之權限，若人民誤向該行政機關就非屬其權限之事項提出申請，行政機關所為准駁之函復，係屬無權限之行為，尚難對外發生任何法律效力，自非行政處分，人民對該函即無從依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，否則即屬起訴不備其他要件而不合法。
2、次按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……七、教育、學術及文化事業。」「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……。（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第3條第7款、第5條第1項、第2項、第6條、第13條第1項、第14條、第17條、第18條第1項、第19條及第31條第3項分別定有明文。由上開規定可知，公有土地上私有土地改良物之徵收，得視其興辦事業計畫之需要，於需用土地人取得經核准撥用之公有土地後徵收之。再者，土地徵收案件經中央主管機關核准後，應即通知土地所在地之該管直轄市或縣（市）主管機關，辦理土地徵收公告通知及補償費、遷移費之估定與發放作業，亦即直轄市或縣（市）主管機關僅為土地徵收之執行機關，此於土地改良物之徵收案件亦同。準此，公有土地上私有土地改良物之徵收補償，係於需用土地人取得核准撥用之公有土地後，再由需用土地人通知土地改良物所在地之該管直轄市或縣（市）主管機關辦理查估及補償費發放事宜，應無疑義。
3、再按「原住民使用之原住民保留地及其所有之地上改良物，因政府興辦公共設施，限制其使用或採伐林木，致其權益受損時，應予補償。」原住民保留地開發管理辦法第41條定有明文。又按「公立國民小學及國民中學，由直轄市或縣（市）政府依據人口、交通、社區、文化環境、行政區域及學校分布情形，劃分學區，分區設置；其學區劃分原則及分發入學規定，由直轄市、縣（市）政府定之。」「下列各款為直轄市自治事項：……四、關於教育文化及體育事項如下：（一）直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。」「下列各款為縣（市）自治事項：……四、關於教育文化及體育事項如下：（一）縣（市）學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。」國民教育法第4條第2項及地方制度法第18條第4款第1目、第19條第4款第1目亦有明文。準此可知，有關公立國民中學興辦事宜之主管機關為直轄市或縣（市）政府，而原住民使用之原住民保留地及其所有之地上改良物，因政府興辦公立國民中學，致其權益受損，應向直轄市或縣（市）政府請求補償。
4、經查，系爭土地為原住民保留地，於57年間為因應九年國民教育之實施，乃作為牡丹國中校地使用，原告於108年8月1日提出申請書，主張其父戴火炎早於57年間即已在系爭土地上耕作種植瓊麻，然迄未領取補償金，遂依原住民保留地開發管理辦法第41條規定，請求被告應給付系爭土地使用補償費1,605,750元、地上物（瓊麻4,960株）補償費3,472,000元，合計5,077,750元。揆諸上開規定及說明，有關本件牡丹國中興辦事宜之主管機關為屏東縣政府，從而，需用系爭土地之機關即為屏東縣政府，系爭徵收補償費自應由屏東縣政府負擔。再者，本院曾於109年7月14日函詢屏東縣政府有關興辦牡丹國中乙案，其需地機關為何機關？又有關發放土地徵收補償金乙事，係由何機關負責辦理？經屏東縣政府於109年8月21日函復略以：「說明：……四、按57年1月27日公布施行之『九年國民教育實施條例』規定，國民中學應由地方主管教育行政機關依據行政區域、人口、交通及國民小學分布情形，劃分學區，分區設置，容納本學區內國民小學畢業生。五、是以，旨揭興辦牡丹國中一案，本府所辦理旨揭地號等10筆土地地上物徵收補償事宜，需地機關應為本府（教育處），惟相關文件雖記載『徵收』，實為協議價購，而土地並未辦理徵收。六、至於地上物徵收補償金發放辦理機關，由前開文件可見，係由本府核定補助牡丹鄉公所辦理。七、另有關同段475-1地號土地目前仍為原住民族委員會管理（如附件3），因坐落於牡丹國中校地內，後續辦理公地撥用，需地機關則為牡丹國中。」等語，此有本院109年7月14日高行應紀辛109訴00062字第1090002723號函及屏東縣政府109年8月21日屏府教國字第10926764300號函附本院卷（第163、165-166頁）為憑。核屏東縣政府業已於上開函文自承其為需地機關，益證系爭補償之主管機關為屏東縣政府。
5、是以，本件原告主張其使用系爭土地之權益因牡丹國中之興辦受有損害，應向屏東縣政府請求補償，其向被告請求系爭土地及地上物之徵收補償費，被告以108年8月22日牡鄉農觀字第10831001000號函復略以：「說明：……二、本案敬請臺端依據屏東縣政府108年4月26日屏府教國字第10813463700號函第4點第3項後段說明：屏東縣政府以107年7月18日屏府教國字第10726070500號函建請臺端依106年12月6日於本鄉調解委員會調解筆錄，雙方決議由聲請人至法院聲請訴訟程序解決本案爭議。」等語，並非有權機關之行政行為，非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。原告對該函依行政訴訟法第5條規定提起本件課予義務訴訟，即屬起訴不備其他要件而不合法，自應予以駁回。
(三)備位聲明部分：
1、按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，提起行政訴訟如有當事人不適格、或欠缺權利保護要件之情形，即屬其訴在法律上有無理由之問題，應以判決駁回之。
2、承前所述，本件系爭土地及地上物徵收補償之主管機關應為屏東縣政府，並非被告，從而，原告以無處分權限之屏東縣牡丹鄉公所為被告，依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，請求被告應給付原告5,077,750元，及自109年6月5日行政準備狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，自有當事人即被告不適格情事，顯無理由，亦應予以駁回。
六、綜上所述，被告就原告所為徵收補償費之申請，並無准駁之權限，是被告108年8月22日牡鄉農觀字第10831001000號函所為之答覆，自非行政處分，依法不得對之提起訴願，訴願決定不受理，並無不合；原告先位聲明請求撤銷上開被告108年8月22日函及訴願決定，並請求被告應作成給予徵收補償金5,077,750元之處分，為不合法；至備位聲明請求被告應給付原告5,077,750元，及自109年6月5日行政準備狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，則顯無理由。又原告先位聲明部分係屬不合法，原應以裁定駁回之，惟為求裁判卷證齊一及訴訟經濟起見，爰併以程序較為慎重之判決駁回之。另本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、判決結論：本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
書記官 黃 玉 幸