高雄高等行政法院判決
109年度訴字第70號110年4月28日辯論終結原 告 曾煌鈞被 告 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 董晉宏
林益谷蕭昱炘上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國108年12月25日台內訴字第1080420483號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（即被告民國108年4月9日高市府地徵字第10830923500號函之復議處分）均撤銷。
二、被告對於原告107年12月7日異議書就徵收補償價額異議之申請，應依本判決之法律見解作成決定。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面本件被告代表人原為韓國瑜，嗣於本件訴訟繫屬中先後變更為楊明州、陳其邁，均已具狀聲明承受訴訟，核無不合。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
(一)被告為辦理「高雄市○○○○道路開闢工程（北段道路0K～2K+100）」（下稱系爭工程），分都市土地及非都市土地兩案申請徵收，其中非都市000000000市○○區○○○段○○○○○號等3筆土地內部分土地（含原告所有同段2651、2652-1地號2筆土地，下稱系爭土地），經內政部以107年11月2日台內地字第1071306600號函核准徵收（下稱內政部核准函），被告即據以107年11月12日高市府地徵字第10733125101號公告（下稱被告107年11月12日徵收公告，公告期間自107年11月13日起至107年12月12日止）以經107年6月20日高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）107年第3次會議所評定之徵收當期市價每平方公尺新臺幣（下同）13,000元作為徵收補償地價在案。
(二)嗣原告於107年12月7日提出異議，經被告以107年12月27日高市府地徵字第10733603600號函之異議處分（下稱被告107年12月27日異議處分）通知原告查處情形，原告不服，提出108年1月10日異議聲明書，被告爰依土地徵收條例第22條規定，提請地評會復議，經地評會於108年3月21日108年第1次會議復議，決議維持原補償價格，被告據以108年4月9日高市府地徵字第10830923500號函之復議處分（下稱被告108年4月9日復議處分或原處分），原告仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、系爭土地之宗地條件如下：①位於台17線25米寬之主要幹道上，②有南台灣客運選定梓官幹線（紅53線）停靠站牌，③另面路臨8米寬之產業道路，④緊鄰國家級濕地公園，⑤宗地位置鄰近國立高雄大學，⑥宗地道路對面，建設公司多已推出眾多別墅及住家大樓建案，⑦附近建地及農地均已漲價數倍，⑧土地毗鄰原高雄縣市交界處，鄰近土地為建地，市價早已為公告現值15倍以上，並已陸續建築住宅大樓；⑨系爭土地地處高雄市通往南部最夯的觀光漁港-蚵仔寮漁港的要塞，地理位置潛在增值空間極佳。
2、依被告所提楠梓區、橋頭區○○○區○○區段圖可知，被告所選取之比較標的１與系爭土地都臨台17線，離高雄大學和通港路很近，這裡有二個車站，但在比較標的１的買賣實例調查估價表裡面並沒有說得很清楚，容有小瑕疵，從個別及整體條件觀察，系爭土地均優於比較標的１，但徵收補償價格卻不如比較標的１之買賣價格，故查估單位當依據土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第19條及第20條規定，重為核實進行調整，以反映系爭土地之真實市價。
3、比較標的２則屬於持分交易，被告雖稱此案例屬於分管使用，但土地分管使用與持分產權交易本來就是二件事，除非有分割，否則分管使用的土地還是屬於持分交易，不會因為分管而成為完整的土地交易，被告沒有在買賣實例調查估價表裡面就此做調整，也沒有在買賣實例調查估價表裡面詳細敘明其認為不須調整的理由，而且所提買賣實例調查估價表完全沒有簽章，是否臨訟製作？或只是估價師的工作底稿？且沒有將這些買賣實例調查估價表都送交地評會，實際上已經造成錯誤的判斷。
4、比較標的３與系爭土地之直線距離約2.9公里，顯然已非同一供需圈，實不適合做為比較標的，甚且其附近還有單價更高的甲圍段1063地號土地，二者價格的差異約50％，所以一定有一個價格是不合理的，再就高雄市政府地政局影響農業用地地價個別因素評價基準明細表來看，二者面積的差異僅有4.5％，其他因素相近，為何二者的價格差異這麼大，表示比較標的３的價格明顯偏低而不合理。可見比較標的２、３均不得選取為比較標的，否則只會降低土地價格，影響原告的權益。
5、被告雖稱有就上述九甲圍段1063地號土地及其上建物之買賣總價，本於專業的判斷，拆算其各別價格。然而，就算專家的專業判斷也應該有其作業程序來規範，且專業判斷也須有合理的基礎，本件買賣實例調查估價表裡面都沒提到這件事情，也沒有做調整的說明，即便有專業的判斷，卻沒有合理的依據，也沒有驗算過程，就直接剔除九甲圍段1063地號土地作為比較標的，顯未盡查核之責，整個查估程序有明顯的瑕疵。被告核有未遵守查估辦法第19條等規定辦理市價查估之情形，致對於比較標的之選擇，有基於錯誤事實作成判斷之違法情事，且影響系爭土地補償價額之認定及原告所受地價補償是否合法之判斷。
6、系爭土地過去幾十年來均為特定農業區農牧用地，地目為養，做為養殖水產使用，並領有水權及陸上魚塭養殖漁業登記證，嗣因考量人力負擔及養殖業瓶頸，甫進行築建堤坡，防止土壤流失等工事，並投入相關費用用於包括土壤改良、水利改良、水土保持，埋設管道等，刻正規劃轉型發展為精緻農業或農場，被告亦未核實評估以合理補償原告改良土地之費用，自難謂原告已受合法及合理之徵收補償。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告107年12月7日異議書之申請作成適法之處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、系爭土地之徵收補償市價查估作業係委託大有國際不動產估價師聯合事務所依土地徵收條例及查估辦法等相關規定辦理，估價基準日為107年3月1日，作為107年7月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準，相關查估作業皆依查估辦法第4條規定辦理，說明如下：
(1)劃分地價區段：依查估辦法第10條第1項規定，將徵收範圍全部土地（含系爭土地）劃設地價區段，系爭土地均為非都市土地特定農業區農牧用地，劃屬P007-00地價區段。
(2)估計實例土地正常單價：依查估辦法第17條規定，因本件估價基準日為107年3月1日，故案例蒐集期間為106年9月2日至107年3月1日，考量區域條件相近之同類型不動產成交案例稀少，因無適當實例，故將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（即106年3月2日至107年3月1日），因系爭土地所屬P007-00地價區段內仍查無買賣實例，乃於鄰近地區P013-
00、P014-00及P015-00地價區段（同一供需圈非都市土地之特定農業區農牧用地）選取3件比較標的，經調整至估價基準日後比較標的土地正常單價分別為每平方公尺15,535元、11,789元及10,349元。
(3)查估比準地地價及估計徵收土地宗地單位市價：依查估辦法第18條規定，於P007-00地價區段內選取系爭土地為比準地，又按同辦法第19條及第20條規定，將P007-00地價區段之比準地，與選取之比較標的進行區域及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價為每平方公尺13,000元。再按同辦法第20條規定，預定徵收土地宗地市○○○區段選取之比準地為基準，參酌宗地條件等個別因素調整估計之，惟因系爭土地即為比準地，故免以個別因素調整，系爭土地徵收宗地市價皆為每平方公尺13,000元。
(4)提交地評會評定：經提交地評會107年第3次會議評定通過，系爭土地徵收宗地市價均以每平方公尺13,000元作為徵收補償價額。惟原告不服，分別於107年12月7日、108年1月10日提出異議、再異議，經108年3月21日108年第1次地評會復議結果仍維持原評定宗地市價每平方公尺13,000元，是本件已踐行相關法定程序，原處分經核於法並無違誤。
2、系爭土地屬「特定農業區農牧用地」，法定用途應作為農業使用，與都市土地「住宅區」之使用分區管制條件不同，無法互相比擬作為價格替代，原告主張比照建地價格以為補償，於法無據。又比較標的2之地理位置與比準地相近，位屬不同之行政區並非影響價格替代性之因素，又經現場勘查，其土地現況已有明顯分界，故評估其交易價格符合市場行情，並無需進行情況調整；依不動產估價技術規則第2條第11款規定，「同一供需圈」係指比較標的與勘估標的（比準地）間能成立替代關係，且其價格互為影響之最適範圍，故與勘估標的之相對距離非替代之唯一考量因素，比較標的3與比準地之使用分區及編定同屬特定農業區農牧用地，皆符合土地使用管制規定用途做農業使用，雖與系爭土地距離超過2公里，仍屬合理之案例選取。另原告提出內政部不動產交易實價查詢服務網所揭露○○○區○○○段1051～1080地號土地交易案例，總價交易850萬元，面積為531平方公尺，成交單價為16,008元，顯示比較標的3價格偏低，不適合作為比較案例一節，依原告所提成交案例，於內政部不動產交易實價查詢服務網交易備註資料係載「含未登記建物」面積60
1.20平方公尺，故其土地成交單價係「包含地上建物」價值之情況，不宜採作為比較案例。
3、縱如原告訴稱早期投入相關費用於土壤改良、水利改良、水土保持、埋設管道等「土地改良」行為，惟倘非因系爭土地徵收而停止改良工作，參酌最高行政法院93年度判字第1629號判決意旨，自不符土地徵收條例第32條關於領取「土地改良費」之要件。再者，原告復未依平均地權條例施行細則第12條規定申請驗證登記，並持憑主管機關發給之改良土地費用證明書，故原告請求核發系爭土地之土地改良補償費，即非有據。至於原告起訴狀附證15所示徵收公告前已存在之「土地改良物」，被告業已列冊核算補償費，並以108年4月10日高市工新資產字第10870721400號函請原告檢具相關資料據以領取，並完成合法送達在案，惟原告迄未領取。是原告訴稱系爭土地之補償價額未包括土地改良物，應屬誤解。
4、綜上，本件選取之案例皆為市場合理正常價格，並具有價格替代性，且無查估辦法第7條規定應先作適當修正之情形，故無案例不適用之疑義。再依同辦法第19條規定，比較標的之選用數量1至3件推估比準地試算價格皆屬合理，故採用3個比較標的進行比準地評估並無不妥。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)被告為確定其補償價額所進行之查估程序是否合法？
(二)被告應否補償系爭土地之農地改良費用？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
1、如爭訟概要欄所記載的事實，已經兩造各自陳述在卷，並有內政部核准函（第23-26頁）、被告107年11月12日徵收公告（第175-176頁）、地評會107年第3次會議紀錄（第193-194頁）、原告107年12月7日異議申請書（第183-184頁）、被告107年12月27日異議處分（第185-186頁）、原告108年1月10日異議聲明書（第187-192頁）、地評會108年第1次會議紀錄（第193-194頁）、被告108年4月9日復議處分（第195-196頁）、訴願書（第197-206頁）、訴願決定書（第207-216頁）附本院卷（影本）可查，足以信實。
2、又被告自陳因於法定蒐集期間之半年內因無適當實例，故將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（即106年3月2日至107年3月1日），因系爭土地所屬P007-00地價區段內仍查無買賣實例，乃於鄰近地區P013-00、P014-00及P015-00地價區段（同一供需圈非都市土地之特定農業區農牧用地）蒐集81個買賣實例，均有製作買賣實例調查估價表，但僅有提供選取作為比較標的之3個買賣實例調查估價表給地評會委員參考等事實（本院110年4月28日言詞辯論筆錄），有被告所提案例蒐集期間放寬前後調查之非都市土地買賣實列表（本院卷第444-446、448、450-451、453-454頁）為憑，可以認定。
(二)本件程序標的為復議處分：依最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「土地徵收條例第22條第1項前段規定：『土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。』同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：『……應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。』該條例第22條第2項後段並規定『土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟』。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人『選擇』一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且『選擇』並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，……。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟……。」足見異議及復議程序為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，僅於例外情形，始得以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。本件救濟係經復議程序之實質審查而維持原補償價格，並由被告108年4月9日復議處分函復原告。因此，應以復議處分為本件程序標的。
(三)被告為確定其補償價額所進行之查估程序並不合法：
1、應適用的法令：
(1)土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」又查估辦法係主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權而訂定，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，具法規命令之性質，主管機關辦理土地徵收地價補償時，自應遵守市價查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法補償。倘主管機關未依查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地之補償價額，自難謂被徵收土地所有人已受合法之地價補償。
(2)依查估辦法第2條：「本辦法用詞定義如下：市價：指市場正常交易價格。比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。估計實例土地正常單價。選取比準地及查估比準地地價。估計預定徵收土地宗地單位市價。徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：急買急賣或急出租急承租。期待因素影響之交易。受債權債務關係影響之交易。親友關係人間之交易。畸零地或有合併使用之交易。地上物處理有糾紛之交易。拍賣。公有土地標售、讓售。受迷信影響之交易。包含公共設施用地之交易。人為哄抬之交易。與法定用途不符之交易。其他特殊交易。」第8條：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。有無特殊付款方式。實例狀況。有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第13條第1款：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。」第17條：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1至3項：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1至3項：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。」等規定可知，辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，始得放寬至估價基準日前1年內。蒐集市場買賣實例後，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例之土地正常單價，僅於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同○○○區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，以決定比準地地價。如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他與比準地屬同一供需圈之相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地選取比較標的，並進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價，再據以估計徵收土地宗地單位市價，並提交地評會評定。又依查估辦法第19條第1項第1款之規定，買賣實例須依同辦法第13條估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，因此在買賣實例之土地正常單價決定前，查估機關尚無從知悉何筆買賣實例將被選定為比較標的。是以，依土地徵收補償市價查估辦理之程序，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知哪些買賣實例會成為比較標的。從而，倘若查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間之「全部」買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之「部分」買賣實例填寫時，因為地評會對於案例蒐集期間之買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法（最高行政法院108年度判字第83號、108年度判字第539號、109年度判字第333號判決參照）。
2、經查，被告為辦理系爭工程而經內政部核准徵收之系爭土地均為非都市土地特定農業區農牧用地，經劃屬P007-00地價區段；因本件估價基準日為107年3月1日，故案例蒐集期間為106年9月2日至107年3月1日，被告考量區域條件相近之同類型不動產成交案例稀少，因無適當實例，故將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（即106年3月2日至107年3月1日），由於系爭土地所屬P007-00地價區段內仍查無買賣實例，乃於鄰近地區之P013-00、P014-00及P015-00地價區段（同一供需圈非都市土地之特定農業區農牧用地）選取3件比較標的，經調整至估價基準日後比較標的土地正常單價分別為每平方公尺15,535元、11,789元及10,349元；被告繼而於P007-00地價區段內選取系爭土地為比準地，又將P007-00地價區段之比準地，與其選取之3件比較標的進行區域及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價為每平方公尺13,000元。因系爭土地即為比準地，故免以個別因素調整；經提交地評會107年第3次會議評定通過，系爭土地徵收宗地市價均以每平方公尺13,000元作為徵收補償價額。惟原告不服，分別於107年12月7日、108年1月10日提出異議、再異議，經108年3月21日108年第1次地評會復議結果仍維持原評定宗地市價每平方公尺13,000元等情，固然有上述3件比較標的買賣實例調查估價表、地價區段勘查表、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）、比較法調查估價表、比準地地價估計表、徵收土地宗地市價估計表、徵收土地宗地市價評議表、徵收土地宗地市價清冊及地評會會議紀錄（影本）附訴願卷可稽。
3、惟上述查估辦法第19條規定比準地之估價方法，係採買賣實例比較法，亦即於依一定程序、一定範圍內所蒐集之眾多買賣實例中，選擇其中1至3個較為適當者，以其市場實際交易價格為評價基礎，同時就區域因素與個別因素加以調整，由此查估比準地地價。而為了運作買賣實例比較法，查估辦法第6條第1項後段明定就蒐集之市場買賣實例應填寫買賣實例調查估價表。且依查估辦法第7條規定意旨，買賣實例調查估價表之應記載內容，尚包括影響價格偏高或偏低而應適當價格修正或不予採用之13款情形；另依查估辦法第8條規定意旨，並應就交易價格及實例狀況等相關事項，詳予查證確認後予以記載，可見填寫買賣實例調查估價表應先為一定之事實調查，並應核實記載其內容，其功能應係作為後續比較判斷之基礎資料。由此可見就蒐集之市場買賣實例，應填寫買賣實例調查估價表，核係採取買賣實例比較法應踐行的法定正當程序。又查估辦法第7條規定買賣實例調查估價表之應記載內容，既包括具有應適當價格修正或不予採用之13款情形者，可見就蒐集之各件市場買賣實例，不論是否採用為比較標的，均須填寫買賣實例調查估價表，始符合蒐集、調查買賣實例之法定正當程序。至於是否逕予排除不採用，或與比準地條件之相近似程度是否屬於較適當之比較標的，均屬嗣後選擇判斷的問題。被告陳稱其僅將經選取為比較標的之3件交易之買賣實例調查估價表送地評會參考等語，顯然違反上述有關蒐集、調查買賣實例及選取比較標的之法定正當程序。而且，被告既然根本沒有將其選為比較標的以外之其他買賣實例依規定填寫買賣實例調查估價表並送交地評會，則地評會對於被告所蒐集之買賣實例，是否果如被告所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，即無法定資料可供查核審認，從而，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，亦有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法，應可認定。
4、次查，被告於原案例蒐集期間（即106年9月2日至107年3月1日），在系爭土地所屬P007-00地價區段內查無買賣實例，乃於鄰近地區即P013-00、P014-00及P015-00地價區段共蒐集34件買賣實例，惟因被告認該34件買賣實例均非適當實例，故將案例蒐集期間放寬至估價基準日前一年內（即106年3月2日至107年3月1日），再增加蒐集47筆買賣實例，總計蒐集81筆買賣實例等事實，業據被告提出上述案例蒐集期間放寬前後之非都市土地買賣實列表為憑，被告雖主張有就其蒐集之81筆買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，然依被告所舉：⑴高雄市○○區○○○段○○○○○號、⑵高雄市○○區○○段○○○○○○○○號及⑶高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等土地之買賣實例調查估價表（本院卷第455、459、463頁）觀察，上述土地之買賣實例調查估價表上之不動產估價師及承辦員、課（股）長、主任（局長）等欄位均為空白，顯然欠缺公文擬稿作業應表明製作者之形式要件；又高雄市○○區○○段○○○○○○○○號土地並不在被告所提上述案例蒐集期間放寬前後之非都市土地買賣實列表之內。原告質疑是否只是估價師的工作底稿，即非無由，足見被告確實有違反查估辦法第6條第1項後段「調查實例應填寫買賣實例調查估價表」的規定。
(四)被告應否另補償系爭土地之農地改良費用？
1、應適用的法令：
(1)土地徵收條例第23條第1項：「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」第32條：「徵收土地公告前已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，依第23條第1項規定停止工作者，其已支付之土地改良費用，應給予補償。」揆諸土地徵收條例第32條之立法意旨，乃慮及土地權利人或使用人支付費用進行土地之改良，有可預期之增益，因徵收而停止改良，已支付之費用成為枉費，為求公平合理，乃予以補償，故土地徵收條例第32條之適用，以因土地徵收而停止改良工作為要件，為法條文義之當然解釋（最高行政法院93年度判字第1629號判決參照）。
(2)土地徵收條例施行細則第32條第2款：「本條例第32條所稱改良土地，指下列各款：……農地改良：包括耕地整理、水土保持、土壤改良與修築農路、灌溉、排水、防風、防砂及堤防等設施。……。」第33條：「申請發給本條例第32條規定之補償費，應依平均地權條例施行細則第12條規定申請驗證登記，並持憑主管機關發給之改良土地費用證明書，向直轄市或縣（市）主管機關領取之。」而依平均地權條例施行細則第12條第1項規定：「（第1項）土地所有權人為本條例所定改良須申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先依左列程序申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，不予核發土地改良費用證明：於開始興工改良之前，填具申請書，向直轄市或縣(市)主管機關申請驗證，並於工程完竣翌日起10日內申請複勘。直轄市或縣(市)主管機關於接到申請書後派員實地勘查工程開始或完竣情形。改良土地費用核定後，直轄市或縣(市)主管機關應按宗發給證明，並通知地政機關及稅捐稽徵機關。」可知，依土地徵收條例第32條規定申請發給土地改良之補償費者，除符合前述因土地徵收而停止改良工作之要件外，尚應依平均地權條例施行細則第12條規定申請驗證登記，並持憑主管機關發給之改良土地費用證明書始得領取。
2、原告主張其過去在系爭土地進行築建堤坡，防止土壤流失等工事，並投入相關費用用於包括土壤改良、水利改良、水土保持及埋設管道等情，縱然屬實，其因此所支出之費用，顯然並非系爭土地於107年11月12日經被告公告徵收後，因停止工作所已支付之土地改良費用；且原告亦未主張及提出其已依平均地權條例施行細則第12條規定申請驗證登記，並持有主管機關發給之改良土地費用證明書之事實，原告自無從另行請求補償改良費用。是以，原告主張被告應補償其改良系爭土地之費用，核與上述土地徵收條例第23條第1項、第32條規定之要件不符，亦違反土地徵收條例施行細則第32條第2款、第33條及平均地權條例施行細則第12條第1項之規定，容有誤解。
3、至於原告所有於徵收公告前已存在徵收範圍內之系爭土地上雜項物、農作物等一併徵收之土地改良物，被告已經列冊核算補償費，並以108年4月10日高市工新資產字第10870721400號函請原告檢具相關資料據以領取，並完成合法送達在案，有該函暨掛號郵件收件回執及被告所屬工務局新建工程處之系爭工程補償金印領清冊、拆遷阻礙房屋有關證件審查清冊、房屋什項物農作物明細表、牴觸地上物調查紀錄表（本院卷第227- 228、485-490頁）等件可稽，被告辯稱係原告迄未領取，非被告未予以補償等語，應可採信，附此敘明。
(五)綜上所述，被告僅將經選取為比較標的之3件交易之買賣實例調查估價表送地評會參考，但未將其選為比較標的以外之其他買賣實例依規定填寫買賣實例調查估價表並送交地評會；且其他買賣實例僅因為持分交易，或屬親友間的交易，或有合併使用、交易含未登記建物、公設地或道路條件不同等因素，被告即認不宜選取為比較標的，未依查估辦法第7條及第8條規定，於有特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，即逕予排除，應認原處分之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性；訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（即復議結果），並請求被告應依其107年12月7日異議書之申請，作成適法之補償處分，為有理由，應予准許。又兩造其餘陳述主張核於判決結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、判決結論︰原告之訴有理由。中 華 民 國 110 年 5 月 19 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 19 日
書記官 楊 曜 嘉