高雄高等行政法院判決
109年度訴字第71號民國109年6月4日辯論終結原 告 真天巖代 表 人 陳紹倪被 告 高雄市政府地政局代 表 人 黃進雄訴訟代理人 洪斐倫
王雅芳上列當事人間區域計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年1月17日高市府法訴字第10930062900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:高雄市○○區○○段○○○○○號土地（面積42萬6982.71平方公尺，下稱系爭土地）係非都市土地，使用分區為山坡地保育區，使用地編定為農牧用地，因民眾檢舉系爭土地非法存在廟宇，經高雄市政府農業局（下稱農業局）認定系爭土地部分面積非屬農業使用，於民國108年9月9日函請被告依權責辦理。被告乃於同年9月10日函請高雄市杉林區公所（下稱杉林區公所）查報，經杉林區公所於同年9月16日函復查報結果，發現系爭土地上有廟宇、建築物、鋪設水泥及柏油廣場、圍籬等，違規面積約為0.366198公頃（約3,661平方公尺）之情事。被告乃於同年9月23日予以舉發，並給予陳述意見之機會，原告雖於同年10月2日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反區域計畫法第15條第1項規定之事實明確，爰依同法第21條第1項及高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點規定，以其違規使用面積達2,500平方公尺以上、未達5,000平方公尺，以108年10月8日高市地用字第10832866100號函暨裁處書裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並命立即停止使用及限期於109年1月17日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，屆時若未於期限內變更使用、停止使用、拆除地上物恢復原狀，將續依區域計畫法第21條第2項及第22條規定辦理（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、系爭土地依杉林區公所108年9月11日高市杉區民字第10830894300號函示，為使原告寺廟用地合法使用，建請依據「高雄市政府非都市土地申請變更作為宗教使用專案輔導合法化處理原則」（下稱合法化處理原則）及「高雄市政府非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理要點」（下稱審查管理要點）辦理用地變更事宜。現因原告寺廟之土地為共有，因共有人眾多（共145人），要完全取得土地所有權同意實有困難，故已於106年5月2日向法院申請土地分割，以利根據合法化處理原則及審查管理要點規定申請非都市土地變更專案輔導合法化，依合法化處理原則第8點規定，經核准後列入專案輔導合法化，應於3年內檢具變更為特定目地事業用地之表件申請用地變更編定，第9點規定應於申請用地變更編定起5年內完成土地使用合法化；屆期未完成者，原核准列入專案輔導合法化失其效力。
2、原告已積極辦理用地合法化作業，惟土地持分所有權人實在太多，加上法院審理用地分割本需較多時間及流程，原告亦需等待相關行政機關辦理所需之行政流程及時間。再者，原告確實已經申請核准列入專案輔導合法化之宗教團體，也依規定於3年內積極申請特定目的事業用地之用地變更編定，何以在申請當中而違反區域計畫法遭行政裁處，案經陳情仍未被採納，建請查明並撤銷原處分。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭土地為非都市土地，使用分區為山坡地保育區，使用地編定為農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條附表一規定之容許使用之項目及許可使用細目，應作農業使用或經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可項目之使用。系爭土地既經杉林區公所查報，現況有作廟宇、建築物、鋪設水泥及柏油廣場、圍籬等使用，並非屬非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一有關農牧用地之容許使用項目範圍內，違反土地使用分區管制之事實明確，被告據以裁罰，於法有據。裁罰金額方面，被告以系爭土地違規使用面積約3,661平方公尺，屬2,500平方公尺以上，未達5,000平方公尺，依裁罰基準第3點規定，裁處原告10萬元罰鍰，並依區域計畫法第21條第1項規定，命立即停止使用及限期於109年1月17日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，於法並無不合。
2、被告函詢寺廟之目的事業主管機關高雄市政府民政局（下稱民政局），該局以108年10月31日高市民政宗字第10832236500號函復略以：「二、經查旨揭寺廟領有本市補辦寺廟登記證，依『未辦理登記寺廟補辦登記作業要點』第5點規定，於應行補正事項未完成前，不阻卻有關法令規定之約束及執行，另依內政部104年1月5日台內民字第10311025900號函釋意旨，倘宗教團體涉及違法情事，各權管機關仍應依法查處。三、現查本局於108年9月10日以高市民政宗字第10831915200號函請公所輔導該寺廟依據……合法化處理原則辦理土地使用合法化事宜，……本局權管法令係屬用地變更編定申請程序，尚無就列入輔導合法化宗教團體得免受區域計畫法相關管制之規定。」另以108年11月14日高市民政宗字第10832390400號函略以：「……復本局再次調閱檔存資料，始發現曾有收文紀錄……杉林區公所於106年6月22日以高市杉區民字第10630571200號函轉該廟位於○○區○○段○○○○○號1筆申請非都市土地變更作為宗教事業使用計畫案，本局106年8月9日以高市民政宗字第10631536900號函知該廟應補正事項，但迄今尚未收到補正資料……。」
3、高雄市政府為審查非都市土地申請變更為宗教使用之興辦事業計畫，依非都市土地使用管制規則第30條規定，訂有審查管理要點；且為輔導高雄市宗教團體，使其既有位於非都市土地內違章宗教建築物所在土地使用合法化，訂有合法化處理原則。原告固主張業依前揭審查管理要點及合法化處理原則提出申請，惟民政局108年10月31日高市民政宗字第10832236500號函及同年11月14日高市民政宗字第1032390400號函復說明，杉林區公所於106年6月22日以高市杉區民字第10630571200號函轉該廟位於系爭土地申請非都市土地變更作為宗教事業使用計畫案，民政局於106年8月9日函請原告補正，原告迄今仍未補正，堪認原告尚非屬經民政局核准列為專案輔導合法化之宗教團體。又按審查管理要點第7點規定，主管機關為審查宗教事業計畫，應會請有關機關派員實地勘查，並應依宗教事業計畫審查表所列審查事項逐項審查及簽註具體意見，以為准駁之依據。因系爭土地位於山坡地範圍，依前揭審查管理要點第7點附表四之各該目的事業主管機關審查項目，例如工務局應查核有無非都市土地使用管制規則第49條之1規定不得開發建築之項目、水利局應查核是否須擬具水土保持計畫等。由上可知，縱使寺廟之宗教事業可依合法化處理原則及審查管理要點提出土地變更編定之申請，然尚須經相關目的事業主管機關審查，始能同意寺廟於農牧用地合法使用，非謂其已提出申請，即同意其既有之存在，否則即是使土地使用分區管制之目的不達，而無法達到落實編定管制之功能。故原告主張已提出非都市土地變更作為宗教事業使用之申請云云，惟經被告函詢民政局查復，原告迄未補正相關資料，興辦事業計畫尚未經目的事業主管機關同意，非屬合法使用，是其主張，核屬其對土地分區管制法令之誤解，並非可採。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原告有違反區域計畫法第15條第1項管制使用規定之情事，而依同法第21條及裁罰基準之規定，以原處分予以裁處，有無違誤？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有系爭土地標示部（原處分卷第145頁）、農業局108年9月9日高市農務字第10832516300號函（原處分卷第155頁）、杉林區公所108年9月16日高市杉區民字第10830893600號函（原處分卷第147頁）、非都市土地違規使用案件處理查報表（原處分卷第149頁）、複勘照片（原處分卷第15頁）、被告108年9月23日高市地政用字第10832650100號函暨陳述意見通知書（原處分卷第141至144頁）、原告陳述意見書（原處分卷第87至89頁）、原處分（本院卷第17至18頁）及訴願決定（本院卷第21至29頁）等附卷可稽，應堪認定。
（二）應適用的法令︰
1、區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
2、區域計畫法第21條第1、2項：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
3、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項前段：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。……」
4、非都市土地使用管制規則第30條第1項、第4項、第5項：「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。（第5項）申請人以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記，並將核定事業計畫使用項目等資料，依相關規定程序登錄於土地參考資訊檔。」
5、裁罰基準第3點第2款：「依本法第21條第1項規定裁處者，其裁罰基準如下：……（二）違反本法第15條第1項之管制使用土地，其面積達2千5百平方公尺以上，未達5千平方公尺，處超過新臺幣10萬元罰鍰。」
6、合法化處理原則第1點：「為輔導本市宗教團體，使其位於非都市土地內違章宗教建築物所在土地使用合法化，特訂定本原則。」
7、合法化處理原則第8點：「宗教團體經核准列入專案輔導合法化後，應於3年內依規定檢具變更為特定目的事業用地之表件申請用地變更編定；屆期未申請者，原核准列入專案輔導合法化失其效力。」
（三）是依前揭區域計畫法及其授權命令之非都市土地使用管制規則規定觀之，區域計畫公告實施後，人民僅得按各種使用地編定使用管制區域內之土地，若人民不欲按土地編定內容使用該土地，應先依非都市土地使用管制規則第30條規定申請變更該土地之使用編定。如行為人未曾獲准變更土地之使用編定，即逕以違反原編定容許使用之項目及許可使用細目之方式使用該土地，就必該當區域計畫法第21條第1項規定之處罰（罰鍰及限期改善）要件；且如行為人未依處分限期改善者，主管機關並得依同條第2項規定施以按次處罰，及得對之強制拆除或採取其他恢復原狀之措施；抑且行為人遭受前揭處罰或按次處罰仍不改善或恢復原狀時，縱使其並無新的違規行為，但因其既有違反管制使用義務或命改善義務之行為仍繼續存在，主管機關於稽查屬實後，並得復依區域計畫法第21條第1項或第2項規定續為處罰。換言之，只要行為人未停止其違反管制使用義務或命改善義務之行為，就該當前揭處罰條件，其間並不存在容許違章行為所建造之設施或建物合法且持續存在之餘地。又高雄市政府固於101年12月24日訂定合法化處理原則，惟其性質屬行政規則，本不得抵觸上位階區域計畫法及其法規命令之非都市土地使用管制規則之規定，且依其第1點所示之規範宗旨，係針對高雄市所屬轄區內既有違反區域計畫法第21條規定之宗教建築物，如何施以行政指導以便符合區域計畫法之管制目的，自非謂施以行政指導之對象即得豁免區域計畫法之處罰。雖合法化處理原則第8點說明對核准列入專案輔導之宗教團體，容許其一定期間辦理土地使用變更編定，此至多僅係表明主管機關就該等違規行為人依法裁處後，容許其於後續稽查執行時，得裁量對專案輔導對象給予較長之改善期限，尚無使其逸脫區域計畫法之管制，合先敘明。
（四）經查，系爭土地為非都市土地之山坡地保育區農牧用地，惟原告未經申請變更編定，即於70餘年間在系爭土地上興建廟宇，面積未達2,500平方公尺，並經民政局於103年6月3日發給寺廟登記證（註明該寺廟用地不符合非都市土地編定使用規定，且未取得建照及使照），後經被告105年11月間稽查屬實，以105年12月26日高市府地用字第10533362600號裁處書認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定裁處原告罰鍰6萬元及命原告於106年3月23日前改善。惟原告隨即於106年2月9日依非都市土地使用管制規則第28條及合法化處理原則向被告遞送非都市土地變更編定申請書，申請將系爭土地部分面積變更為特定目的（宗廟）事業用地，被告受理後即未對原告續為稽查，而將之移由民政局輔導其合法化。然因系爭土地非原告所有，且土地共有人眾多，縱經部分共有人向民事法院對其他共有人提起分割共有物訴訟，因訴訟程序冗長尚未確定，致原告未能提出土地所有權人申請變更編定之同意文件，雖經民政局106年8月9日通知原告應依合法化處理原則第5點規定補正宗教團體專案輔導申請文件，但原告迄今仍未予補正。後因系爭土地違規使用之情形續於108年9月間遭民眾檢舉，被告函請杉林區公所稽查後，發覺原告除在系爭土地上仍建有廟宇等建物外，另新設水泥及柏油廣場、圍籬等物，總計系爭土地違規使用面積達3661.98平方公尺，並均經農業局認定非屬農業使用等事實，為兩造所是認，並有系爭土地標示部、高雄市寺廟登記證、系爭土地105年至106年間裁處紀錄、原告非都市土地變更編定申請書、民事起訴狀、民政局108年11月14日高市民政宗字第10832390400號函、農業局108年9月9日高市農務字第10832516300號函、杉林區公所108年9月16日高市杉區民字第10830893600號函、非都市土地違規使用案件處理查報表、複勘照片等文件在卷可證（原處分卷第15、45、69、95至137、145至151、155頁），則此等事實自堪信實。準此，原告前於105年12月間遭被告依區域計畫法第21條第1項規定裁處後，固曾向民政局申請專案輔導合法化，因其未能提出合法化處理原則第5點第3款規定之土地所有權人捐贈書、土地使用同意書或土地買賣契約書等文件，經民政局通知補正而未予補正，故其尚非屬民政局核准列管專案輔導之宗教團體。而被告於108年9月間稽查時，原告確仍繼續存在既有之違反土地管制義務行為，並且擴張其違規使用面積，揆諸前揭規定之說明，原告於被告108年9月稽查當時自是該當區域計畫法第21條規定之處罰條件，縱使原告於106年2月間曾依合法化處理原則向民政局申請專案輔導，亦不能使其免受區域計畫法第21條規定之處罰。從而，被告就其108年9月之稽查結果，續依區域計畫法第21條第1項、裁罰基準第3點第2款規定對原告裁處罰鍰10萬元及命限期改善，自屬適法之處置。
乃原告辯以伊已向民政局申請專案輔導，被告應給予原告至少3年變更編定之改善期間，且系爭土地共有人眾多、民事訴訟遲遲未能作出裁判，均非可歸責於原告事由所致，被告不得於合法化處理原則規範之改善期間內逕對原告裁罰云云，洵屬無據，不應採取。
（五）綜上所述，原告前揭主張，均無可採。被告原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項及使用管制規則第6條第1項、第3項等規定，爰依區域計畫法第21條第1項、裁罰基準第3點第2款規定，裁處原告10萬元罰鍰，並命其限期改善，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，亦無一一論述之必要，併予敘明。
六、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 18 日
書記官 謝 廉 縈