高雄高等行政法院判決
109年度訴字第82號民國109年9月1日辯論終結原 告 有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社代 表 人 吳建楚訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師被 告 高雄市政府交通局代 表 人 張淑娟訴訟代理人 葉美利 律師上列當事人間公路法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年1月16日高市府法訴字第10930068900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面原告代表人原為葉順來，被告代表人原為鄭永祥，於本件訴訟審理中分別變更為吳建楚、張淑娟，並各據兩造新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第209、281頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣原告於民國107年2月10日召開其第7屆第3次社務會議，決議通過社員鄭耀宗等45人除名出社之議案，並經高雄市政府社會局（下稱社會局）107年7月2日高市社人團字第10735396500號函（下稱107年7月2日函）同意備查在案。原告續於同年7月16日以書面檢附上開社會局函文及社員出社清冊，報請被告備查，並主張依高雄市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點（101年4月11日頒佈，下稱101年審查要點）第6點規定，以上揭社會局107年7日2日函之次日起計算牌照缺額遞補期限（即自107年7日3日至117年7月3日止10年內遞補之）。案經被告就遞補出社社員牌照缺額部分審查後，以107年7月31日高市交運監字第10737698100號函（下稱原處分）回復原告略以，該次陳報之除名社員陳禎德、吳宥慶、陳金輝等3人（下稱陳禎德等3人）因迄未完成車輛登檢領取牌照遞補程序，與計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱管理辦法）第18條、第20條、第21條及101年審查要點第3點等規定不符，因而審認無法適用101年審查要點第6點規定自本次社會局核備除名之日重新起算10年遞補期限；又陳禎德等3人原分別遞補已出社社員周佑文、陳富雄及洪榮達（更名為洪鈿淯）（下稱周佑文等3人）之缺額，均已逾原核准牌照缺額遞補期限，爰將該等牌照缺額逕行註銷。原告不服原處分關於原出社社員周佑文等3人之牌照缺額逕行註銷部分，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.牌照缺額遞補制度，係基於86年12月30日增定之公路法第39條之1計程車牌照總額管制而來，於87年11月20日發布之「高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點」（下稱87年作業要點）第1點旨在維持合作社經營規模，避免合作社社員取得牌照後出社，致影響其社員人數、降低收入而發生經營困難，故容許合作社招募新社員遞補出社社員之牌照缺額。而91年12月12日發布之「高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點」（下稱91年審查要點）及101年審查要點，係自前述87年作業要點第序改動而來，二者實質上為同一法規範，均在因應公路法第39條之1計程車牌照限額管制。為管理之便，牌照缺額均以原領有牌照之合作社社員姓名列管，主管機關方可具體掌握牌照遞補之沿革順序，此與合作社員入、出社或員額均無關連。縱如被告所稱缺額遞補應以請領牌照為要，然牌照之遞補及註銷，關乎合作社業牌照缺額權益，被告所訂101年審查要點即屬「作業性行政規則」，在缺乏公路法授權下，被告逕以自治規則增加牌照遞補之要件及訂定遞補期間10年限制，因而註銷原告社員之計程車牌照，違反法律保留原則。又本件註銷牌照缺額係屬行政罰法第2條所規定剝奪或消滅資格或權利之處分。行政秩序罰應有法律明文規定或法律之明確授權方得為之，不得以自治規則，作為行政罰之根據，原處分於法無據。
2.縱認101年審查要點合法，惟原告係依被告自89年間迄至106年為止之案例，如91年以前案例之原證17至原證28，社員縱未領牌照，仍可發生合法遞補之效力，且91年之後案例，亦可見被告仍不以請領牌照為遞補要件，如原證2、3、5、6、
8、9、10等。足見於91年審查要點訂定後，被告或其所屬監理處仍循91年以前審查模式，同樣不以請領牌照為合法遞補之要件，至107年間始改變法律見解而作成原處分，毋寧係由原告負擔被告變更見解之不利益，難謂與誠實信用原則相符。且原告係信賴被告過去審查實務，致未要求其社員入社後請領牌照，原告此等信賴利益應受法律之保障，被告復於同意原告社員遞補多年後，以原處分始翻異認定其遞補不合法，進而註銷該缺額，有違信賴保護原則。
3.依交通部就高雄市汽車運輸業之統計資料所示「凡經營個人計程車客運業於其車輛繳銷替補期限到期前2個月，主動按月挑檔逐筆通知其依限辦理車輛替補或重領登檢領牌手續，以免逾期被撤銷資格。」可知公路主管機負有通知義務。則被告辦理合作社牌照缺額遞補業務，未通知原告，突襲式註銷牌照缺額，令原告措手不及，有違反正當行政程序。
4.被告雖提出「計程車運輸合作社社員牌照遞補流程」辯稱遞補應以領牌為要，惟該流程屬行政規則，被告未舉證其已依法下達，無從認定為被告過去審查實務所遵行？自不足為被告向來均以領牌為遞補要件之論據。
㈡聲明︰訴願決定及原處分關於原出社社員周佑文等3人之牌照缺額逕行註銷部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.公路法第39條之1第1項立法目的，係藉由限量發行牌照政策以抑制計程車無限成長，維持計程車運輸合作社之經營規模，避免計程車牌照之浮濫。牌照遞補規定，最早源自高雄市政府訂定91年審查要點，第2點規定合作社得提報新增社員准予請領牌照以遞補該除名或出社社員原牌照缺額。改制前高雄縣政府適用交通部公路總局於96年10月3日訂定之「各縣市計程車運輸合作社社員牌照發放作業要點」，第6點規定合作社得自社員退社或除名之日起3個月內爭取社員入社，並代社員申請牌照，逾期未申請者，由公路監理機關辦理公告重新發放。縣市合併後，高雄市政府訂定101年審查要點，第3點規定，須請領牌照始得遞補牌照缺額。足認「請領牌照」確為「遞補牌照缺額」之必要條件。且觀管理辦法第18條第1項、第2項第3款、第20條、第21條規定可知，社員入社後必須自備車輛並完成領取牌照無疑。又交通部92年3月20日交路字第0920002607號函（下稱92年3月20日函）釋即明揭社員證照管理以「人車一體」為合作社管理之主要任務，故計程車駕駛人申請加入合作社成為社員，與取得自備營業車輛之牌照係屬二事，縱已申請加入成為社員者，仍須再由合作社提出申請，始得完成領牌作業，否則，新社員若未實際領牌，根本無法實際從事計程車運輸業務，合作社卻憑白長期占著計程車牌照額度，空有帳面數字上之經營規模，卻無實際經營之事實，明顯背離公路法第39條之1所欲達成立法目的。另依高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱自治條例）第2條第1項第5款、第5條第1項第2款規定可知，合作社社員應自備計程車1輛，嗣後如發現社員無營業車輛之情事，即不具備合作社社員資格，遑論發生遞補牌照缺額之效力，亦即未曾領取牌照，如何遞補牌照缺額。
2.高雄市政府係基於輔導計程車運輸合作社之政策目的，在無法律具體規定下，依職權訂定91年審查要點及101年審查要點，賦予合作社於具備一定要件時，有提出新社員申請遞補牌照缺額之權利，核屬為給付行政措施，依司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留。有關牌照缺額遞補期限、要件及申請文件等內容形成之法規範，並無嚴格法律保留原則之適用，縱無法律或其授權之法規命令為依據，亦無違反法律保留原則。另依101年審查要點第5點、第6點規定可知，社員出社應將牌照收回，回收後牌照缺額始得遞補，於遞補法定期限內未遞補，逕行註銷牌照缺額，使社員、牌照數量均需相符，達成「人車一體」要求（即每一位社員應自備一輛營業車輛），可避免計程車牌照發放浮濫，符合公路法等相關規定，並無增加法律所無之限制，且僅為細節性、執行性規定，被告自得援引101年審查要點為原處分之法令依據，並無違誤。
3.原告所謂其信賴被告過去審查實務，如原證2等案例云云，被告雖不否認在個案適用上曾有錯誤之處，惟新加入合作社之社員須「請領牌照」以遞補「原牌照缺額」，此為法規所明訂，本無作成相歧異解釋之空間，縱有個案違反相關法規，僅係單一個案，自不生一般性、通案性見解，難認原告會對之投以信賴，無從作為信賴基礎，不生信賴保護問題。又於91年審查要點訂定以前，無牌照遞補制度，於87年作業要點僅規定「社員缺額」之遞補，而非「牌照缺額」，原告所舉87年至90年間之案例，顯係張冠李戴，擅將舊法規之解釋套用在現行101年審查要點規定上，自屬對法令之誤解，其主張信賴保護亦無可採。另被告曾以99年8月2日高市交三字第33335號函（下稱99年8月2日函）知原告，依自治條例之規定，社員如未實際領牌或無營業車輛，根本不具社員資格，原告應明確瞭解相關規定，縱被告或高雄市監理處在個案中出現錯誤適用法令等情形，不致於發生信賴，自不成立信賴保護。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠被告有無本件事務權限？㈡計程車運輸合作社新加入社員，是否需自備車輛並申領牌照
，始為完成牌照缺額遞補程序？原處分以逾期未完成遞補程序為由，註銷原告原出社社員周佑文等3人之牌照缺額，是否有據？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有社會局107年7月2日函暨原告107年度社員出社清冊（處分卷第7至12頁）、原告107年7月16日函（處分卷第5頁）、原處分（本院卷一第59至61頁）及訴願決定（本院卷一第63至76頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡被告具有本件事務權限：
1.應適用法令：⑴公路法
第3條：「本法所稱公路主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」⑵地方制度法
A.第18條第1款第2目、第13款：「下列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下：(二)直轄市組織之設立及管理。十三、其他依法律賦予之事項。」
B.第25條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例……。」⑶高雄市政府組織自治條例
A.第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」
B.第6條第1項第20款：「本府設下列各局、處、委員會：二十、交通局。」⑷被告組織規程
A.第3條：「本局設下列各科、中心、室，分別掌理下列事項：……三、運輸管理科：汽車運輸業管理……等事項。」
B.第12條：「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表由本局擬訂，報請高雄市政府核定；乙表由本局訂定，報請高雄市政府備查。」該分層負責明細表（甲表）「運輸監理科……
二、計程車運輸業管理………」（乙表）「運輸監理科……
二、計程車運輸業管理……4.計程車運輸合作社申請籌設及核准經營。5.計程車運輸合作社異動登記、裁罰執行。6.計程車運輸合作社裁罰之訴願答辯、行政訴訟。……」
2.得心證理由：司法院釋字第498號及第527號解釋業已明揭「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。」可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行。而依上開高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第20款、被告組織規程第3條、第12條及被告分層負責明細表等組織法之規定（見本院卷一第155至172頁），被告具有處理本件高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補相關事務之權限，先予敘明。
㈢計程車運輸合作社新加入社員需自備營業車輛並申領牌照，
始為完成原出社社員之牌照遞補缺額程序，並重新起算牌照遞補期限；被告因原告新加入社員陳禎德等3人於遞補期限內未自備車輛、申領牌照，而無法遞補原出社社員周佑文等3人之牌照缺額，遞補期限屆至，以原處分註銷周佑文等3人之牌照，並無違誤：
1.應適用法令：⑴公路法
A.第39條之1第1項：「計程車牌照應依照縣、市○○○○○道路面積成長比例發放。」
B.第56條第2項：「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」
C.第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」⑵汽車運輸業管理規則
A.第91條之2第1項：「計程車牌照應依照縣、市○○○○○道路面積成長比例發放。」
B.第94條：「（第1項）凡取得個人經營計程車客運業牌照申領許可者，應在核發牌照或汽車運輸業營業執照前繳驗左列有效之證明文件：……二、購車證明或車輛讓渡書。……（第2項）參加計程車運輸合作社之社員申領牌照或汽車運輸業營業執照者，同前項規定。」⑶管理辦法
A.第18條：「（第1項）未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。（第2項）前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：……三、除名。……」
B.第20條：「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限。公路主管機關應於牌照登記申請書及行車執照登載該社員為車輛產權所有人，並註記所屬合作社名稱。」
C.第21條：「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊……，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」⑷101年審查要點
A.第3點：「本市各計程車運輸合作社因其社員經本府社會局核備除名或社員自請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件向本府交通局請領牌照以遞補該缺額。……」
B.第4點：「遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，依計程車運輸合作社設置管理辦法及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例等相關規定辦理。」
C.第6點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之，逾期未遞補者，由本府交通局逕行註銷之。」⑸自治條例
A.第2條第1項第5款：「計程車運輸合作社之社員，應具備下列各款資格：……五、社員必須自備車輛，每一社員以一車為限。」
B.第5條第1項第2款、第4款：「計程車運輸合作社社員有下列情事之一者，應予出社：……二、喪失第2條之資格者。……四、除名。」⑹行政函釋
A.交通部92年3月20日函釋略以：「說明二、當（84）年開放計程車運輸合作社成立之目的，係為減少計程車駕駛人因靠行所受之不當收費，並確保駕駛人之車輛產權，故社員本身均領有汽車運輸業執照，其本身為車輛所有者與勞務提供者，依『計程車運輸合作社設置管理要點』（已於93年9月8日廢止，並依公路法第56條第2項之授權另訂定管理辦法於93年8月9日發布施行）規定，合作社之業務第1項為辦理社員計程車車輛牌照之請領、換發……，另第14點第1項（註：
即管理辦法第18點第1項）規定：『前點以外之計程車運輸合作社社員之汽車運輸業營業執照及牌照，各該合作社應檢具社員名冊向該管公路監理機關申領。』，第15點（註：即管理辦法第20點）規定：『計程車運輸合作社車輛由社員自備，每一社員以一輛為限。……』，因此，社員證照管理－『人車一體』為合作社管理之主要任務，亦為當初開放合作社設立之精神所在……。三、次依據內政部91年9月13日台內中社字第0910003000號函釋，計程車駕駛若具備社員資格條件，依據合作社法相關規定，申請加入計程車運輸合作社為社員，應再依公路法等相關規定完成領牌作業程序。四、針對繳銷車輛之社員是否仍為合作社之社員乙節，依汽車運輸業管理規則……第96條第3項（註：即管理辦法第18條第2項）規定，計程車運輸合作社社員退出合作社或喪失社員資格時，該社員之汽車運輸業營業執照及牌照應予註銷。故部分將車輛牌照繳銷之社員，在已無營業車輛狀況下，逾一定期限將涉及違規之處理，依公路法第77條第1項規定，應廢止其汽車運輸業執照。綜上開說明，貴市倘以自治條例訂定社員不一定需自備車輛乙節，誠屬不當。」
B.改制前被告99年8月2日函：「依旨揭自治條例第2條第1項第5款規定，加入高雄市計程車運輸合作社為社員應自備計程車一輛；故嗣後如發現社員無營業車輛之情事，依前揭規定，即不具備合作社社員資格，且依自治條例第5條第1項第2款規定，該社員應予出社，並由合作社依規定辦理。」
2.得心證理由：⑴我國早期計程車數量未予管制，造成計程車數量快速增加引
發各項問題，為維持交通秩序及限制計程車從業人口，避免惡性競爭，公路主管機關原以行政命令對計程車牌照數額予以管制，直至87年1月14日為將當時計程車牌照發放政策，由原來行政命令規範提升為法律位階，乃增訂公路法第39條之1第1項規定，汽車運輸業管理規則亦於87年7月29日增訂第91條之2規定，至此計程車牌照管制進入法治化。而為因應公路法第39條之1之實施，改制前高雄市政府於87年10月3日公告「本市計程車牌照發放人口比例定為150人1牌」，因已核發之計程車牌照數高於公告數，自87年起迄今未再核發新增之計程車牌照，又對於計程車牌照之管理，早於87年作業要點第2點、第4點（見本院卷一第468頁）規定：「本市計程車運輸合作社，自87年10月3日起，如社員出社得遞補新社員。……」「遞補新社員之期限，自本府社會局核備社員出社之日起3個月為之，並得展延1次以3個月為限，逾期逕行註銷該缺額。」嗣考量計程車運輸合作社健全發展，並維持其經營規模，上開87年社員遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名（即91年審查要點），將牌照遞補期限自3個月延長至10年，此觀91年審查要點第2點、第4點（本院卷一第407頁）規定：「高雄市各計程車運輸合作社之社員，經除名或自請出社時，所屬運輸合作社得提報新增社員准予請領牌照以遞補該除名或出社社員原牌照缺額。……」「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員出社之日起10年內遞補之，逾期逕行註銷。遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項依計程車運輸合作社設置管理要點及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例規定辦理。」即明。另改制前高雄縣政府所援用交通部公路總局依96年10月3日訂定之「各縣市計程車運輸合作社社員牌照發放作業要點」第6點及附件一（本院卷一第410至411頁）規定：「計程車運輸合作社社員退社或除名，由公路監理機關收回牌照，原合作社得自該社員退社或除名之日起3個月內以招募或推銷形象方式爭取社員入社，並代社員申請牌照，逾期未申請者，由公路監理機關辦理公告重新發放，發放方式如附件一」「附件一……四、作業程序：（三）取得申領牌照資格者由監理所（站）通知社員於3個月內辦妥車輛登檢領照，不得延期，未依限完成者，由監理所（站）廢止核准，重新公告發放。……」嗣高雄縣、市合併後，因縣、市牌照遞補期限不同，高雄市政府復訂定101年審查要點，於第6點（本院卷一第頁第415頁）統一規定高雄市政府計程車牌照遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被告逕行註銷之。
⑵又交通部會同內政部依前揭公路法第56條第2項規定授權訂
定之管理辦法，係屬法規命令，該辦法第20條已明定「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限」之社員資格條件，據此，計程車運輸合作社之社員，必須以自備一部營業之車輛為其入社要件，甚為顯明；同辦法第18條第1項、第2項亦規定，社員牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請，而社員除名者，公路主管機關應註銷其營業車輛牌照，足見身為計程車運輸合作社之社員，除須符合前開「自購一部車輛」之要件外，尚須具有「營業車輛牌照」。而計程車牌照之申領，依公路法第79條授權訂定之前揭汽車運輸業管理規則第94條第2項準用同條第1項規定，參加計程車運輸合作社之社員申領牌照，應在核發牌照前繳驗包含「購車證明或車輛讓渡書」在內之文件，更可證明社員需先購置車輛，始可申領牌照。再者，改制前高雄市政府原欲以自治條例訂定計程車合作社社員不一定需自備車輛，然經交通部以上開92年3月20日函釋（參本院卷一第77至79頁）糾正在案，強調社員證照管理以「人車一體」為計程車合作社管理之主要任務，高雄市政府倘以自治條例訂定社員不一定需自備車輛，與原設立計程車合作社之精神不符；於是，91年2月25日訂定之自治條例第2條第1項第5款、第5條第1項第2款即規定，合作社社員必須自備車輛，每一社員以一車為限，並將社員喪失上開資格者，列為計程車運輸合作社社員應出社之情事。該自治條例於縣市合併後，經高雄市政府以99年12月25日高市府四維法秘字第0990078115號公告「因應縣市改制直轄市繼續適用及應廢止之法規整理清冊」列為繼續適用之法規，至今仍為有效法規（本院卷一第297至301頁）。況且，原告針對「社員是否需自備車輛」乙節曾函請釋示，經改制前被告以99年8月2日函（見本院卷一第473頁）復原告，重申合作社社員應自備車輛，事後如發現社員無營業車輛之情事，依自治條例第5條第1項第2款規定，該社員應予出社。是由上述規定及說明可知，新社員必須自購一部車輛，始可申領牌照，具合作社社員資格，完成計程車牌照缺額遞補程序；若社員未自備車輛，自無法申領牌照，亦不具有合作社社員資格，應予出社，當無遞補牌照缺額可言。換言之，牌照遞補制度可簡述如下：社員A領有牌照，其牌照缺額遞補期間自社會局核備A除名或A出社時起算10年，此期間雖經社員B遞補，惟B未申領牌照，不具社員資格，無法遞補A之牌照，亦不中斷A之牌照遞補期間，嗣B出社後，於期間內，社員C再遞補者係原出社社員A之牌照缺額，倘C自備車輛、申領牌照，C即完成遞補A之牌照程序，始將A姓名之牌照變更為C姓名之牌照列管。
⑶經查，原告係高雄市政府計程車運輸合作社業者，陳禎德、
吳宥慶、陳金輝則為92年、96年間新加入原告之社員，欲遞補原社員周佑文、陳富雄、洪榮達（即洪鈿淯）之牌照缺額（原出社日期分別為92年10月16日、96年3月7日、96年3月12日），有合作社社員資料（處分卷第29、33、59頁）在卷可稽，惟陳禎德等3人迄上開10年期限屆滿之102年10月15日、106年3月6日、106年3月11日止，均未自備車輛，且亦未依前揭汽車運輸業管理規則第94條、管理辦法第18條及101年審查要點第3點等規定申領牌照，則依101年審查要點第6點規定，原告未能於原社員周佑文等3人出社之日起10年內期限屆滿前完成遞補程序，其遲至107年7月16日始向被告申請未完成遞補車牌登檢領照等入社程序之陳禎德等3人經除名後，仍應自社會局同意備查次日（即107年7月3日）起計算牌照缺額遞補期限10年，自屬無據。又依上揭公路法第39條之1第1項規定之立法意旨，計程車牌照為限量管制，被告負有將資源規劃合理分配之權限，並訂定101年審查要點據以辦理，而原告未珍惜運用計程車牌照作為公共資源之有限性，無正當理由於牌照缺額遞補期限內，未積極督促社員購置車輛並申請牌照，致社員長期未完成遞補牌照程序，亦未及時遞補已購車並領取牌照之新社員，致周佑文等3人之牌照逾10年以上長期為閒置狀態，使他人無法利用該牌照為計程車營業，是被告審認原告於遞補期限屆至，仍未完成牌照遞補程序為由，以原處分註銷原出社社員周佑文等3人之牌照，於法並無不合。
⑷原告雖主張：101年審查要點規定新增社員必須實際自備車
輛並請領牌照，始得遞補原社員出社產生之牌照缺額，被告以無法律授權之行政規則增加遞補之要件及遞補期間之限制，違反法律保留原則云云。經查，101年審查要點固屬高雄市政府為審查設籍之計程車運輸合作社社員出缺新增社員牌照遞補，而依職權訂定之行政規則，惟依該審查要點第4點規定（本院卷一第415頁），遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依管理辦法及自治條例等相關規定辦理。而管理辦法係由公路法第56條第2項規定授權交通部會同內政部所訂定，係規定合作社社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項，屬於執行母法之細節性、技術性事項；復參酌公路法第39條之1第1項之立法理由及規範目的，係藉由計程車牌照限量發放政策，抑制計程車無限成長，達成保障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通及社會治安繼續惡化之重要公共利益維護，業如上述，則公路法第56條第2項規定之授權目的、範圍及內容均屬具體明確，管理辦法乃為有效之法規命令。又自治條例係高雄市政府依地方制度第28條規定，就其自治事項範圍內，經地方立法機關即高雄市議會通過並公布施行，除有地方制度法第30條規定之情形（與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者無效）外，原告自應受自治條例之拘束。是被告審查本案牌照遞補程序時，就牌照遞補之要件，依管理辦法第18條、第20條、第21條及自治條例第2條第1項第5款、第5條第1項第2款等規定，認為原社員周佑文等3人出社後，其後原告所提之遞補社員陳禎德等3人未自備車輛且無申領牌照，不具社員資格，應予除名，難認陳禎德等3人已完成牌照遞補程序，自應以原社員周佑文等3人出社日起算10年牌照缺額遞補期限，並無違誤，亦無違反法律保留原則。至於牌照缺額遞補期限10年之限制，乃交通主管機關訂定牌照遞補制度時，基於資源有限性、效益最大化及公益衡平分配等政策目的，避免公共資源浪費之結果，此屬牌照管理之細節性、技術性之次要事項，其所考量事項與公路法第39條之1第1項立法意旨並無不合。況101年審查要點訂定遞補期限為「10年」，期間並非短暫，業已充分考量輔導合作社之發展，並維持其經營規模等因素，亦無違法限制人民之權利，自與法律保留原則無違。另原告主張被告以原處分註銷牌照為行政罰，應以法律規定其處罰要件云云，然上述依公路法第56條第2項授權訂定之管理辦法第18條已規定社員經除名者應註銷牌照，且101年審查要點第6點有關牌照逾期遞補逕行註銷之性質，係被告為達牌照管理所為之行政管制措施，屬於「管制性不利處分」，非在於違反行政法上義務之究責，不具有裁罰性，即非屬行政罰，原告此部分主張，並無理由。再原告主張於10年期限屆滿前並未接獲被告通知，被告未盡告知義務云云，惟查101年審查要點第6點所定申請牌照遞補之10年期限，乃法令明定，一旦期限屆滿，申請遞補權利即當然消滅，法令並未規定主管機關於期限屆滿前有先行通知之義務，主管機關如於法定期限屆滿前寄發通知提醒，亦僅屬便民措施，尚難因未獲被告提醒之便民通知，即謂被告未盡告知義務，原告上開主張，亦無可採。
⑸又原告主張依被告過去審查實務，逾期申請遞補牌照缺額仍
獲准許重新起算遞補期限之案例眾多，可見被告不以請領牌照為遞補要件，原告信賴被告過去審查權之行使結果，有信賴利益應受保障云云。惟查：
A.行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束原則之前提要件，行政機關負有正確適用法令之職責，不得任意悖離，平等原則並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權；行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」；又如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地（最高行政法院92年度判字第275號判決、93年度判字第1392號判決意旨參照）。查原告所舉原證2、原證3及原證8（本院卷一第139至140頁、第141至143頁、第243頁），分別為改制前高雄市監理處於98年1月7日、106年4月7日及被告於105年12月6日所為處分，雖有將社員未登領牌照而自始不具遞補資格，卻仍重新起算遞補期限之情形，與上述91年及101年審查要點規定未符，固屬違法之處分；然被告依法負有正確適用法令之義務，更正上開有關牌照遞補法令適用之錯誤責無旁貸，此屬該等違法處分是否得依行政程序法第117條規定予以撤銷之問題，參照上開說明，原告並無主張不法之平等而要求被告比照以往違法案例處置之權利，更不得主張被告先前錯誤之遞補案例為信賴基礎，要求續予沿用。
B.原告所舉原證17至原證28（本院卷一第347至368頁、卷二第31至32頁），均為改制前高雄市監理處於89至90年間依據修正前法令【註：87年11月20日發布之「高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點」（即87年作業要點）歷經88年3月30日、89年3月14日修正後，於91年12月12日修正全文並更名為「高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點」（即91年審查要點），縣市合併後高雄市政府復訂定101年審查要點，於第6點統一規定高雄市政府計程車牌照遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被告逕行註銷之，業如前述】所為處分，其所依據之法令既非現行有效之法令，自難作為被告行政慣例之依據，且過去實務案例並不影響被告對於現存計程車牌照之管理，仍應依現行有效之管理辦法、自治條例及101年審查要點等規定辦理，則原告所舉上述文件均難資為對其有利認定之憑據。另原告所舉原證9（本院卷一第245頁），該函文說明二已載明「貴社入社新社員所需營業之車輛由渠自備，並於領取牌照後，……再向本局承辦窗口……」，顯不足以證明被告有原告所指稱未備車輛、未領牌照仍可合法遞補缺額之違法；另原證5、原證6（本院卷一第147至151頁）所示案例，原社員謝明忠於98年1月7日出社，遞補期限為108年1月6日，原告於遞補期限內之100年11月18日遞補社員伍崇文，嗣伍崇文迄至期限屆至仍未自備車輛、申領牌照，被告作成原證5註銷原出社社員謝明忠之牌照缺額。該案經被告認定伍崇文未完成遞補牌照作業，不中斷謝明忠牌照遞補期限，因而逾期致註銷謝明忠牌照缺額，非如原告上揭所述被告不以請領牌照為遞補要件，益證原告之主張，並無理由。
C.至原告另稱：被告所提「計程車運輸合作社社員牌照遞補流程」，係屬行政規則，被告未舉證依法下達，難認為被告過去審查實務所遵行云云。惟上開牌照遞補流程（本院卷一第381頁），僅係被告為本件訴訟之答辯說明而整理製作供本院參考，此觀被告行政訴訟答辯（二）狀之記載（本院卷一第369頁）甚明，復據被告訴訟代理人陳明在卷（本院卷二第58頁），是既非被告頒佈之行政規則，本院亦無採為本案審理之依據，原告上開所述，顯屬誤會，洵無可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後均核與判決結果不生影響，爰不逐一審論。至原告於言詞辯論終結後再行具狀聲請再開辯論，經本院審酌後核認無再開辯論之必要，併此敘明。
七、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 109 年 9 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 29 日
書記官 周 良 駿