高雄高等行政法院判決
110年度監簡上字第4號上 訴 人 法務部矯正署臺南監獄代 表 人 郭鴻文被 上 訴人 朱旺星上列當事人間監獄行刑法事件，上訴人對於中華民國110年1月29日臺灣臺南地方法院109年度簡字第61號行政訴訟簡易判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺南地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、被上訴人於民國109年1月31日經臺灣高等法院臺南分院借提寄禁入上訴人所內，嗣後被上訴人於109年2月3日因不服上訴人所為隔離考核舍（五舍上）管理處遇措施（關於①每日早上2小時、下午2小時、晚間40分鐘強制被上訴人盤腿挺坐看書並交心得報告；②禁止被上訴人於舍房內做運動；③例假日禁止被上訴人運動；④於主任管理員座位前或側面進出時，強制被上訴人應行舉手敬禮及大聲問候「主任好、主管好」、左手五指緊貼始可通行之措施），而向上訴人提出申訴。被上訴人前經上訴人所屬教誨師輔導告知相關管理措施係依法行政，被上訴人仍不服，於109年2月11日提回原執行監獄（法務部矯正署屏東監獄）執行後，復不服上訴人管理措施，而又以郵寄方式向上訴人提出109年2月14日申訴書（上訴人109年2月15日收件），申訴內容：「申訴人原於屏東監獄執行，因臺高院臺南分院借提，於109年1月31日寄禁臺南監獄至同年2月11日解返。寄禁期間，禁止：1、禁止非開封日（2/1、2、8、9）洗內衣褲。2、禁止穿著內衣褲接受房內點名。3、禁止非就寢時間穿著內衣褲房內活動。」上訴人申訴處理小組分別就被上訴人所提申訴，於109年2月27日召開申訴處理小組會議，作成南監109年申字第0006號（關於被上訴人109年2月3日申訴事項）及第0007號（關於被上訴人109年2月14日申訴事項）評議決議，分別決定「上訴人依法管理規範，非有違失，所提申訴駁回」，被上訴人收受評議決議通知單後，不服前開評議決議，又於109年3月10日分別就前開2申訴決定提出異議（再申訴），嗣後法務部矯正署以109年4月29日法矯署安字第10901034300號函核認被上訴人申訴無理由，被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）以109年度簡字第61號行政訴訟簡易判決（下稱原判決）「一、上訴人所為申訴決定與監督機關法務部矯正署之審查核復決定均違法。二、本件移送於申訴管轄機關法務部矯正署審議。三、被上訴人其餘之訴駁回。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴人上訴主張及聲明：
（一）上訴主張要旨：
1、原審法院明知法務部矯正署109年4月29日法矯署安字第10901034300號函係再申訴決定（處分），上訴人並非作成上開處分之機關。原審未依職權調查而確認法務部矯正署109年4月29日法矯署安字第10901034300號申訴決定函違法，誤認上訴人為適格之當事人，此部分顯有違誤，不僅侵害法務部矯正署之訴訟防禦權，其判決自有不適用法規之違誤。至被上訴人起訴確認法務部矯正署109年4月29日法矯署安字第10901034300號之申訴決定函違法部分，為起訴不合法，應予駁回。
2、被上訴人於原審法院主張之聲明，係確認監獄處分及其他管理措施違法，屬行政法上之法律關係，且被上訴人主張倘若確認違法，有可能作為將來賠償訴訟之依據。原判決並未就被上訴人是否有訴之利益審查論述，以作為被上訴人是否有確認利益之判斷，合先敘明。又參照臺北高等行政法院106年度訴字第1378號判決意旨，被上訴人起訴時業已回原監獄執行，尚無在上訴人繼續執行之可能，上訴人之管理措施已經執行而無回復原狀可能，故已執行而無回復原狀可能之處分是否違法的爭議，其所導致被上訴人在法律上地位受侵害之危險，依原判決所認定係被上訴人是否得提起國家賠償之求償權受有侵害之危險，被上訴人自可逕行提出給付訢訟逕予除去，並得滿足其權利保護之最終需求者，且被上訴人並不會因遲誤行政救濟第一次權利保護方式，而就損害之發生或擴大與有過失。就上訴人管理措施及申訴處理小組作成南監109年申字第0006號及第0007號評議決定之處分是否違法之不確定性，被上訴人法律上之利益自得透過提起給付訴訟逕予除去，故被上訴人不具確認利益，原判決未審酌「確認訴訟補充性原則」，自屬原判決不適用法規或適用不當，為判決違背法令。
3、原判決認為上訴人申訴審議委員會未經法律授權，故其決定屬於違法，然申訴審議委員會之設置，為上訴人依上級監督機關之指示處理申訴內部自我審查之制度，並無法律限制不能以此方式審議受刑人申訴之監獄處分，且此部分並非司法機關得以介入審查之部分。再者，考量司法院釋字第755號解釋認經向上級監督機關申訴後可向行政法院提起行政訴訟之解釋意旨，本件被上訴人既已向法務部矯正署提起再申訴，且被上訴人之聲明範圍是確認上訴人管理措施違法，並不服上訴人之審議決定，及法務部矯正署之決定，是就申訴委員會本身組織合法與否，並不影響其前開聲明確認違法範圍之判斷。至申訴後需經受刑人再申訴後，方得交由上級監督機關處理，是否涉及違背司法院釋字第755號解釋進而限制受刑人相關之救濟權利，因本件為被上訴人向上級監督機關再申訴後始向法院提起訴訟，並非本件所得處理之範圍。再者，監獄行刑法修法前，所有監獄依照上級監督機關法務部矯正署函示都設有收容人申訴處理小組，並召開審議委員會審查受刑人對於監獄處分不服之申訴案。換言之，就制度選擇面而言，現行之監獄關於如何處理監獄行刑法第6條及其施行細則第5條，均以監獄內部設置之委員會審查受刑人對於監獄處分不服，均選擇合議制委員會處理此一申訴問題。原判決未依職權審酌調查監獄實務上申訴制度之運作，自屬原判決不適用法規或適用不當，為判決違背法令。
4、監獄行刑法第6條及其施行細則第5條規定（舊法）並未限制監獄對於自我審查機制之選擇，則監獄如何自我審查，只要合於上開條文規範，矧監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定，均屬於合法。現行所有監獄依照上級監督機關函示都設有收容人申訴審議委員會。原判決認為上訴人申訴審議委員會未經法律授權，故其決定屬於違法，顯然有誤解。然如上所述，申訴審議委員會之設置，為上訴人依上級監督機關（法務部、法務部矯正署）之指示處理申訴內部自我審查之制度，並無法律限制不能以此方式審議受刑人申訴。再者，依法務部歷年函示，受刑人除對違規處分不服外，其他任何處遇如有不服均可依規定申訴。機關應於收容人提出申訴後，召開申訴處理小組審議，其處理期間不得逾30日；申訴審議結果應以書面通知申訴人，並載明如不服審議結果應予送達後10日內提出再申訴。
申訴案經矯正機關「申訴處理小組」開會決議之結果，應以書面通知申訴收容人，如其不服審議結果時，矯正機關應即陳報監督機關。原審法院未依職權審酌調查監獄實務上申訴制度之運作，且為闡明爭點，而逕自判決上訴人評議決議違法，及法務部矯正署未依法審議決定，自有原判決不適用法規或適用不當，為判決違背法令。
（二）聲明：
1、原判決廢棄。
2、被上訴人於第一審之訴駁回。
四、被上訴人答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、法務部矯正署102年7月30日法矯署安字第10204003600號函釋或行政慣例，增加法律所無之再申訴規定，不符合109年7月15日施行前之監獄行刑法第6條第1項及其施行細則第5條第1項第3款規定，並限制受刑人訴訟權行使須經再申訴程序，有違法律保留原則，原判決不採該函或行政慣例，於法無違。
2、監獄就受刑人之申訴，由監獄人員與外部人員參與之委員審議，按相同事務應相同處理之平等原則，矯正署就受刑人之申訴，應比照辦理（由署代表人員與外部人員參與審議），惟法務部矯正署以109年4月29日法矯署安字第10901034300號函再申訴決定，並無外部人員參與審議，有違平等原則，況司法院釋字第755號解釋理由書「又系爭規定未要求監督機關設置外部公正或專業人員與之委員會，以審查及處理申訴事件，相關機關應併檢討修正，併予指明。」是原判決不採納法務部矯正署以109年4月29日法矯署安字第10901034300號函，責由法務部矯正署依法審議，應無不當。
（二）答辯聲明：上訴駁回。
五、本院之判斷：
（一）應適用之法令：
1、行為時監獄行刑法第6條第1、2項：「（第1項）受刑人不服監獄之處分時，得經由典獄長申訴於監督機關或視察人員。但在未決定以前，無停止處分之效力。（第2項）典獄長接受前項申訴時，應即時轉報該管監督機關，不得稽延。」
2、行為時監獄行刑法施行細則第5條第1至4、7款：「受刑人不服監獄處分之申訴事件，依左列規定處理之：一、受刑人不服監獄之處分，應於處分後10日內個別以言詞或書面提出申訴，其以言詞申訴者，由監獄主管人員將申訴事實詳記於申訴簿，以文書申訴者，應敘明姓名、罪名、刑期、原處分事實及日期，不服處分之理由、簽名、蓋章或按指印，並記明申訴之年月日。二、匿名申訴不予受理。三、原處分監獄典獄長對於受刑人之申訴認有理由者，應撤銷原處分，另為適當之處理。認為無理由者，應即轉報監督機關。四、監督機關對於受刑人之申訴認為有理由者，得命停止、撤銷或變更原處分，無理由者應告知之。……
七、監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定。」
3、現行監獄行刑法（109年1月15日公布，並於公布日後6個月施行）第93條第1項：「受刑人因監獄行刑有下列情形之一者，得以書面或言詞向監獄提起申訴：一、不服監獄所為影響其個人權益之處分或管理措施。二、因監獄對其依本法請求之事件，拒絕其請求或於2個月內不依其請求作成決定，認為其權利或法律上利益受損害。三、因監獄行刑之公法上原因發生之財產給付爭議。」
4、現行監獄行刑法第110條第1項前段：「受刑人與監督機關間，因監獄行刑有第93條第1項各款情事，得以書面向監督機關提起申訴，……。」
5、現行監獄行刑法第111條第1、2項：「（第1項）受刑人因監獄行刑所生之公法爭議，除法律另有規定外，應依本法提起行政訴訟。（第2項）受刑人依本法提起申訴而不服其決定者，應向監獄所在地之地方法院行政訴訟庭提起下列各款訴訟：一、認為監獄處分逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微者，得提起撤銷訴訟。二、認為前款處分違法，因已執行而無回復原狀可能或已消滅，有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認處分違法之訴訟。其認為前款處分無效，有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認處分無效之訴訟。三、因監獄對其依本法請求之事件，拒絕其請求或未於2個月內依其請求作成決定，認為其權利或法律上利益受損害，或因監獄行刑之公法上原因發生財產上給付之爭議，得提起給付訴訟。就監獄之管理措施認為逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微者，亦同。」
6、行政訴訟法第6條第1、3項：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」
（二）按106年12月1日公布之司法院釋字第755號解釋：「監獄行刑法第6條及同法施行細則第5條第1項第7款之規定，不許受刑人就監獄處分或其他管理措施，逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，得向法院請求救濟之部分，逾越憲法第23條之必要程度，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨有違。相關機關至遲應於本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨檢討修正監獄行刑法及相關法規，就受刑人及時有效救濟之訴訟制度，訂定適當之規範。修法完成前，受刑人就監獄處分或其他管理措施，認逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，經依法向監督機關提起申訴而不服其決定者，得於申訴決定書送達後30日之不變期間內，逕向監獄所在地之地方法院行政訴訟庭起訴，請求救濟。其案件之審理準用行政訴訟法簡易訴訟程序之規定，並得不經言詞辯論。」由是觀之，修法前之監獄行刑法第6條及同法施行細則第5條第1項第7款規定至多僅允許受刑人就監獄管理措施向監督機關提起申訴，由於監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定，致其無法對之續請求司法救濟。經司法院釋字第755號解釋後，監獄行刑法已於109年1月15日全新修訂，並於公布後6個月施行，而觀諸修正後之監獄行刑法第93條第1項、第110條第1項、第111條第1、2項規定，受刑人不服監獄管理措施時，其救濟途徑可分別向監獄或其監督機關提出申訴，如不服申訴決定時，即可逕行向監獄所在地之地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟。但如受刑人不服監獄管理措施係發生於司法院釋字第755號解釋之後，新修訂監獄行刑法109年7月15日施行之前，依上開解釋意旨，受刑人仍應循行為時監獄行刑法相關規定提起行政救濟，只是受刑人如自認該管理措施已逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，仍可向監獄所在地之地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟以為救濟。至於受刑人向行政法院提起行政訴訟，究竟是否需其業已經向監督機關申請申訴前置為必要，則端視其所提起之訴訟類型決之（例如提起給付訴訟類型，本不須申訴前置為必要）；其次，修正前監獄行刑法第6條第2項固規定：「典獄長接受前項申訴時，應即時轉報該管監督機關，不得稽延。」其立法用意無非督促監獄應儘速處置，不得為有意之延宕或留置，但非謂監獄受理受刑人申訴時只允許其逕送監督機關處置，而無任何得以從事自我省查之餘地，且觀諸修法前監獄行刑法施行細則第5條第1項第3、4款規定，監獄本得就受刑人之申訴先行自我省查，其處理程序類似原處分機關就申訴事項先為復查，如復查決定認申訴無理由時，方由監督機關續行申訴審理。而此等由處分機關（即監獄）及其監督機關分次進行之二階審查程序，不論其名稱如何界定（前者可能稱之為復查或申訴；後者可能稱之為訴願、再申訴或審查核復等是），只要各該行政管理體系各自完成其自我省查或管理監督之審查程序，應認受刑人於提起行政訴訟前已完成必要之申訴前置程序，行政法院不得以監督機關迄未作成正式申訴決定為由，另將案件退由監督機關重為審查。
（三）次按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」是以，人民對於違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際倘人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法之訴訟。又同法第125條第2項及第3項分別規定：「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」而訴訟種類之選擇並非得依一般生活經驗所能判斷，為使法院有限訴訟資源不致浪費，並保護人民權益，當人民提起行政訴訟所提出之事實上聲明或法律關係，如有不足或不明時，依規定審判長、受命法官或陪席法官於必要時均應予闡明，協助人民基於其事實上法律關係、聲明，選擇正確之訴訟種類，茍未為之，即屬違背法令，且不應以訴訟當事人是否具有法律專業而為差別待遇（最高行政法院107年度判字第440號判決意旨參照）；又依行政訴訟法第6條第1項規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，應以「行政處分」為對象，如以非行政處分為對象，訴請確認為無效或違法，亦屬起訴不備要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之（最高行政法院105年度判字第502號判決參照）；再者，行政訴訟法第6條僅規定可提起「確認已執行完畢而消滅之行政處分為違法」之訴訟，行政訴訟法第24條既認訴願決定只是行政機關內部省思之機會，無單獨以訴願機關為被告之必要，則行政訴訟法第6條可得確認已因執行完畢而消滅之「行政處分」，自僅指已因執行完畢而消滅之「原處分」而言，不包括（維持原處分之）訴願決定在內，易言之，行政訴訟法並無「確認已消滅之訴願決定違法」之訴訟型態；更何況提起確認處分違法之行政訴訟，並無如撤銷訴訟，有應先經訴願（申訴或再申訴）等先行程序之明文。故提起確認已執行處分違法之訴訟，基於此類訴訟相對於撤銷訴訟，係具有補充性，故是否應先經訴願等前置程序，解釋上，應視個案情形而定。如在提起先行程序之法定期間內，該處分已執行完畢且無回復原狀可能時，因該先行程序已無從達成救濟之目的，應認可逕行提起確認處分違法之訴訟。
（四）經查，被上訴人於109年1月31日經臺灣高等法院臺南分院借提寄禁入上訴人所內，迄至109年2月11日提回原執行之法務部矯正署屏東監獄執行。而被上訴人於寄禁上訴人前後期間，先後於109年2月3日、2月14日出具申訴書，總計對其寄禁上訴人所內期間之7項管理處置措施提出申訴，主張上開管理處置措施嚴重損害其人身自由、平等原則、人性尊嚴、健康權及人格權等基本權利。經上訴人之申訴處理小組於109年2月27日召開申訴處理小組會議，分別作成南監109年申字第0006號（關於被上訴人109年2月3日申訴事項）及第0007號（關於被上訴人109年2月14日申訴事項）評議決議，均認其申訴無理由予以駁回，並轉呈報監督機關即法務部矯正署審核，被上訴人收受評議決議通知單後，亦就前開二申訴決定提出異議，後經法務部矯正署以109年4月29日法矯署安字第10901034300號函（下稱法務部矯正署109年4月29日函）審查核復認被上訴人上開二次申訴事項為無理由，爾後被上訴人即於收受法務部矯正署前函後30日內向原審法院提起本件行政訴訟，其於原審起訴狀之起訴聲明係表明：1-7、確認上訴人7項管理措施違法。8、（備位）上訴人應賠償被上訴人新臺幣（下同）5萬元。9、訴訟費用由上訴人負擔。惟於原審法院109年11月24日言詞辯論期日，經原審法院闡明後卻記載被上訴人聲明變更為：1、訴願決定及原處分均撤銷、2、訴訟費用由上訴人負擔。關於請求5萬元賠償部分同意捨棄等語之事實，有原審卷附之被上訴人起訴狀、申訴書2份、上訴人申訴處理小組評議決議通知單2份、異議書、法務部矯正署109年4月29日函、原審109年11月24日言詞辯論筆錄等文件在卷可證（第13至51、163至171頁），然原判決關於被上訴人之聲明卻記載：「1、原處分、申訴決定及再申訴決定均違法。2、訴訟費用由被告負擔。」等語（原審卷第203頁），則被上訴人於原審所提之訴訟類型究為確認訴訟？抑或撤銷訴訟？如被上訴人係提起確認處分違法訴訟，其請求確認之標的究竟是僅有被上訴人之管理措施（含上訴申訴處理小組評議決議通知單）？抑或包含法務部矯正署109年4月29日函？均顯有事實不明情事！詎原審未經再次開庭闡明並確認被上訴人起訴類型及其範圍，即逕自於原判決認定被上訴人係提起確認處分違法訴訟，且其確認標的包含上訴人管理措施、申訴處理小組評議決議通知單及法務部矯正署109年4月29日函，已顯然未盡其闡明義務，更有訴外裁判之違背法令情事！再者，原判決既肯認法務部矯正署109年4月29日函係針對被上訴人109年3月10日分別就上訴人前揭二份申訴決定所提出之異議，核認被上訴人之「申訴無理由」（見原判決第16頁，本院卷第28頁），卻又執意於上訴人本不得評議竟自為評議程序及法務部矯正署僅以書函作成審查核復為由，遽認上訴人未依法定程序逕送法務部矯正署即自行作成評議決定，致本件尚缺漏申訴程序，應移由法務部矯正署補行申訴決定云云，亦有前後理由矛盾情事。更無論原判決復亦肯認上訴人前揭7項管理措施均已執行完畢，且無回復原狀之可能，故被上訴人提起確認訴訟，合於行政訴訟法第6條第1項後段之訴訟類型（見原判決第16頁，本院卷第28頁），則身為監督機關之法務部矯正署究竟有無作成申訴決定，事實上並不妨礙被上訴人得對上訴人已執行完畢之管理措施提起確認處分違法訴訟。乃原判決竟對非訴訟當事人之法務部矯正署以其109年4月29日函非申訴決定，且非由合法申訴評議機關作成而違法為由，判決確認法務部矯正署109年4月29日函違法，同樣有判決不適用法規之違背法令情事。
（五）綜上所述，原判決仍有上述違背法令之情形，且其違法情事已影響判決結論，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又上開違背法令部分，因涉及事實之判斷，且尚有事證待調查，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、結論：上訴為有理由，應廢棄原判決，發回原審法院。中 華 民 國 110 年 6 月 23 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 6 月 23 日
書記官 謝 廉 縈