高雄高等行政法院判決
110年度簡上字第2號上 訴 人 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局代 表 人 傅學理訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師被 上訴 人 陳慕貞上列當事人間動物傳染病防治條例事件，上訴人對中華民國109年10月30日臺灣高雄地方法院108年度簡字第88號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理 由
一、被上訴人於民國108年4月22日自香港搭乘飛機由高雄國際機場入境，未主動申報檢疫，逕由財政部關務署高雄關高雄機場分關（下稱高雄機場分關）之綠線免申報檯通關，案經高雄機場分關查獲其行李內攜帶豬肉產品（計0.12公斤，下稱系爭檢疫物），遂移由上訴人處理，上訴人認被上訴人未依規定申請檢疫，違反行為時動物傳染病防治條例第34條第2項規定，依同條例第45條之1及違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點第1款規定，以108年4月22日編號第QS-108-7A-00000000號裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並依行為時旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辦法第7條規定，將系爭檢疫物併予銷燬。
被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以108年度簡字第88號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
(一)行政院農業委員會（下稱農委會）108年4月22日農防字第1081481435號公告（下稱108年4月22日公告）之法律性質為法規命令，授權母法為行為時動物傳染病防治條例第33條。依該條之文義解釋，僅授權農委會得公告外國動物傳染病之疫區與非疫區，並未授權農委會對於來自疫情不明或已發生疫病之檢疫物得以上開108年4月22日公告自訂裁罰規定。又依司法院釋字第313號解釋之文義解釋，其授權範圍並未及於攜帶檢疫物入境卻未依規定申報檢疫行為之處罰權限與裁罰金額。該違規行為之裁罰為動物傳染病防治條例第45條之1所規範，是以倘農委會108年4月22日公告所稱「其他檢疫法規中疫區相關規定辦理」，包含裁罰基準之適用，無異公告攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（裁罰基準第2點第1款），間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則。是以農委會108年4月22日公告關於所謂其他疫區相關規定，並不包括裁罰基準之適用。
(二)經查，香港在本件被上訴人違規行為發生之前即108年4月22日之前並未發生任何非洲豬瘟病例等情，有世界動物衛生組織（下稱OIE）之疫情通報資料、中央災害應變中心之網站資料可據。另原審於審理另案（108年度簡字第96號）時，曾依職權函詢行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）認定香港為近3年發生非洲豬瘟之依據為何，據該局函覆略稱：該局非以OIE通報資料作為建立近3年發生非洲豬瘟國家（地區）名單之唯一依據，自農委會公告重大動物傳染病非疫區迄今，中國大陸（含香港、澳門）未曾列為非洲豬瘟之非疫區國家（地區），香港屬於疫情不明或已發生疫病之狀態，並非清淨之非疫區；又香港與中國大陸地區關係密不可分，其活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠宰，而中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，由於港澳同屬中國大陸且為中國大陸來臺旅客重要轉機點，鑑於自香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中國大陸，基於非洲豬瘟入侵之風險考量，有必要將之列為非洲豬瘟疫區；又針對我國幾個機場港口邊境查獲違規輸入旅客攜帶（或自行棄置）或主動送檢豬肉產品進行非洲豬瘟病毒核酸檢測之案件，其中來自香港之肉品，於108年2月23日及5月9日共檢出非洲豬瘟病毒核酸陽性2件，早於香港通報OIE之5月12日，而澳門迄今未有通報OIE紀錄，顯示旅客自香港及澳門進入我國之豬肉產品有高度傳播非洲豬瘟之風險。綜上，香港地區在正式向OIE通報前，已遭我國驗出非洲豬瘟病毒核酸陽性案例，顯示其發生疫情狀態，不應僅以該地向OIE通報為唯一標準，該局將香港與澳門與中國大陸並列入近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表，確有必要性等情，固有該局109年5月29日防檢二字第1091407537號函（下稱防檢局109年5月29日函）可稽。惟上開108年2月23日發生之案例（即「中國大陸邊境查獲違規輸入、旅客攜帶(或自行棄置)或主動送檢豬肉產品檢測陽性案例現況表」第29號案例），係中國大陸旅客經香港轉機至臺灣所攜帶之檢疫物，有中央災害應變中心108年2月23日報導第29號案例是由高雄機場檢疫站於2月17日採樣來自香港的中國大陸旅客違規攜帶之豬肉餛飩，該旅客經裁罰20萬元未繳清遭拒絕入境之網站資訊截圖一紙可查，足認該豬肉製品之來源地並非香港。更何況在該案之前，香港已早經防檢局以107年12月14日防檢二字第1071482450號函、108年1月16日防檢二字第1081480882號函列入近3年發生非洲豬瘟病例之疫區，足認防檢局此項認定不僅違反科學邏輯，且於香港無任何實證病例下，僅因香港為高風險地區，即將香港列為近3年發生非洲豬瘟之疫區。誠然防檢局未以OIE之通報資料作為認定之唯一依據，固無可議，然系爭一覽表既標示近3年發生非洲豬瘟之國家（地區），顧名思義，自以已發生非洲豬瘟病例為入列之唯一標準。是以防檢局108年4月8日防檢二字第1081481360號函（下稱防檢局108年4月8日函）將高風險區之香港列入近3年發生非洲豬瘟疫病之疫區，即屬名實不符，此並非反應實際情況之事實認定，就此香港部分，係有瑕疵之行政規則，原審自得拒絕適用。從而，上訴人對於被上訴人本件違規行為，適用裁罰基準第2點第1款規定裁處，於法有違，被上訴人訴請撤銷原處分，為有理由。
(三)又上訴人對於未依規定申報檢疫物之違規行為，應如何裁處，固有裁量基準所定之統一規範可資遵循，然於個案之具體情節，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，參酌動物傳染病防治條例第45條之1立法理由，得就行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險及行政罰法第18條所定應審酌之事項，例如違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益，並得考量受處罰者資力等因素，妥適行使裁罰權。查，被上訴人將飛機上航空公司所發放之點心（即系爭檢疫物）攜帶下機，並非基於預謀之行為，而係一時不捨丟棄包裝良好未曾食用之食物而攜帶入境，且其相信國泰航空公司不會提供違法之食物供乘客食用一節，亦有國泰航空公司宣示臺港線飛機餐豬肉非來自豬瘟疫區之新聞報導一則可查，足認被上訴人可責性甚低，顯非裁罰基準第2點第1款所欲規範之典型違規案例，況系爭檢疫物最後經檢驗結果，確如上開國泰航空公司廣告所言，未含非洲豬瘟病毒，以上情節係上訴人行使裁量權時，可審酌之法定事項，惟上訴人於原審審理時坦承本件裁處僅考量被上訴人違規次數為1次，及入境國門所搭航空器起飛地為香港，即予裁罰定額20萬元之裁罰，顯未就本件特殊個案行使裁量權時，審究上開有利被上訴人之因素，而有裁量怠惰之情形，其裁量權之行使，顯有瑕疵，被上訴人訴請撤銷，為有理由。
四、上訴人上訴主張及聲明：
(一)上訴要旨：
1、原判決認定農委會108年4月22日公告所稱「其他檢疫法規中疫區相關規定」如包括防檢局107年12月18日防檢二字第1071482455號令（下稱防檢局107年12月18日令）修正發布之裁罰基準，將間接違反母法即行為時動物傳染病防治條例第33條之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則，有適用法規不當之違背法令：
(1)本件防檢局107年12月18日令修正發布之裁罰基準為行政程序法第159條授權制定之裁量性行政規則，並無違法之處：
依據最高行政法院93年度判字第309號、104年度判字第239號判決意旨，司法針對性質上屬於行政規則之裁量基準表進行適法性審查時，審查標準應視「該表除訂定原則性或一般性裁量基準外，另訂有例外情形之裁量基準，與法律授權之目的，並無牴觸」而定，符合前開標準，裁量基準表本身即與法律授權之目的無牴觸。而裁量性基準表制定之依據，係源自於行政程序法第159條第2項第2款之規定，假若母法之規定已授權行政機關執行法規之裁量空間（註：本件即為動物傳染病防治條例第45條之1規定罰則「1萬元以上1百萬元以下罰鍰」之裁量空間），行政機關自得依據該規定制定裁量性基準表，統一法令之適用。再者，裁罰基準第2點第1款註1之記載：「考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為傳播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。」可知裁罰基準係防檢局基於檢疫主管機關地位，為統一法令適用，並使下級檢疫機關（各分局、各檢疫站）決定違章案件處罰金額時，有較具體之標準可供依循，避免相同案件處罰數額因機關、承辦人員主觀認知之不同，而有高低差異所訂定，其性質屬於裁量性行政規則。此外，裁罰基準第2點第1款、第4點分別規定：「行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境……。」「經審酌依本基準裁罰仍屬過輕或過重者，得於法定罰鍰額度內，予以加重或減輕處罰，並應敘明加重或減輕之理由。」已有明定原則性或一般性裁量基準，並針對例外情形設立裁量基準，依據前揭最高行政法院判決意旨，應與法律授權之目的無牴觸。裁罰基準係根據行政程序法第159條規定之授權，而非動物傳染病防治條例第33條之授權，85年1月31日修正公布之動物傳染病防治條例第33條所規定者為「為維護動物及人體健康之需要，中央主管機關訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之疫區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入」，與裁罰基準之授權無關，故裁罰基準為行政程序法第159條授權制定之裁量性行政規則，符合動物傳染病防治條例第45條之1規定「1萬元以上1百萬元以下罰鍰」之裁量空間，並無違法之處。
(2)裁量基準與農委會108年4月22日公告發布香港是否為疫區無關連，裁罰基準並無原判決所稱間接違反母法動物傳染病防治條例之授權範圍之問題：
A、按農委會108年4月22日公告載明：「公告事項：一、……；未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」表示表格本身採取嚴格之正面表列，即科學上確定沒有非洲豬瘟的國家或地區才可以列在表一上。反過來說，只要無法從科學上確定沒有非洲豬瘟的國家或地區，就無法列在表一上，就通通算到「疫情不明」或「已發生疫病」的國家或地區，此為農委會108年4月22日公告之架構，具有科學上之根據：
(A)因每個國家地區之獸醫服務體系及能力不一，且履行OIE會員國通報疫情義務之能力也不一，對於疾病之監測及管理措施是否具可信性？及我國之疾病監測與管理措施是否施行標準或作法一致或相近（等效性）？
(B)為保護我國產業，農委會根據91年2月6日農授防字第0911478015號函修正發布之「申請公告為動物傳染病非疫區之作業程序」，採取申請審核制，其中第4點規定：「申請國申請公告為動物傳染病非疫區時，應檢具中文或英文之下列文件資料：（一）申請國最高獸醫當局致本會申請公告函。（二）申請國最高獸醫當局依第3點條件簽署之動物傳染病非疫區宣告書。（三）申請公告為動物傳染病非疫區之防疫、檢疫及檢驗文件資料1式3份，綱要如附件。（四）其他臨時指定之資料及證明文件。」並填寫「非疫區國家肉品輸入問卷調查－偶蹄類」後，向農委會提出申請，經過3個月國際疫情調查後，如果依國際動物疫情資訊，顯示申請國為動物傳染病之疫區，得列述事實逕復不予公告（第5點第1款）；如申請公告案文件資料完整且其動物疫情明確而無申請公告之動物傳染病時，提送防檢局動物防疫檢疫諮議委員會審議，並得作各種不同之處置（包括不予公告、再提請審議、附條件公告或准予公告等，參見第5點第4款）。易言之，我國公告非疫區國家（地區）作業方式，是由對方國家官方以國家名義來對我國提出申請，我國會先確認對方之疾病疫情在OIE上狀態是否為非疫區，如果不是非疫區，將直接拒絕。如果是非疫區，將審查對方國家送來之國家動物健康問卷，包含該國家地理及行政區概況、獸醫人數、獸醫教育方式、官方及兼職獸醫人數分布，該種動物之飼養數量、飼養方式、地區分配、對特定疾病監測方式、監測範圍、實驗室能力檢測、相關法源、屠宰場及分切場管理機制，及輸出入動物及產品數量等資訊。
(C)國際上，除我國外，如日本、美國、歐盟等國亦是採申請審核制，並非僅依OIE認定之非疫區即採認為非疫區國家（地區）。為管理動物檢疫物輸入，避免非洲豬瘟傳入我國風險，防檢局僅能同意由我國審核通過之非洲豬瘟非疫區國家（地區）輸入豬肉類製品，因此採取公告非洲豬瘟非疫區國家（地區）進行貨品貿易管制，符合行為時動物傳染病防治條例第33條授權由中央主管機關公告外國動物傳染病疫區及非疫區，以管理檢疫物輸出入之目的。查香港從未向我國提出成為非洲豬瘟非疫區之申請，故無法從科學上確定香港是沒有非洲豬瘟的國家或地區，無法列在表一，就必須當作是「疫情不明」或「已發生疫病」的國家或地區。
B、查香港有9成活豬係自中國大陸進口，為發生非洲豬瘟疫情之高風險地區（參見防檢局109年5月29日函），故在判斷非洲豬瘟影響性之科學觀點，香港之肉品與中國大陸係相同來源，而中國大陸早在107年8月就已經有非洲豬瘟之通報，另中國大陸於107年8月4日向OIE通報發生非洲豬瘟疫情，農委會107年8月13日農防字第1071481846號公告（下稱農委會107年8月13日公告）未將香港列為非洲豬瘟非疫區之國家（地區），惟依據該公告事項一後段，未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疾病等國家（地區），農委會108年4月22日公告不過是重申其旨，並無創設任何處罰之規定，均仍在行為時動物傳染病防治條例第33條之授權範圍內，並無逾越母法之授權。
C、此外，農委會108年4月22日公告載明：「公告事項：一、……未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」其前後文義，應係指此等屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區）的檢疫物輸入，要根據其他檢疫法規當中關於「疫區」之規定，並未規定此等屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區）的檢疫物輸入必須適用裁罰基準。故原審法院設定「農委會公告非非洲豬瘟疫區國家（地區）之一覽表中公告事項欄一公告所稱『其他檢疫法規中疫區相關規定』如包括防檢局裁罰基準者」，此一前提本身已有錯誤，即更無討論在此一錯誤前提下，是否有間接違反行為時動物傳染病防治條例第33條之授權範圍之爭論。再者，動物傳染病防治條例第45條之1規定係針對行為人違反同條例第34條第2項之「申請檢疫義務」，而非針對行為人「攜帶來自於疫區之檢疫物」處罰。依據85年1月31日修正公布之動物傳染病防治條例第5條規定，肉類食品輸入時為動物傳染病防治條例所稱之「檢疫物」，攜帶者應於入境時依同條例第34條第2項之規定申請檢疫。至於行為人自「近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地區）違規攜帶檢疫物入境」只是動物傳染病防治條例第34條第2項違反之「其中一種違規態樣」，並無額外創設動物傳染病防治條例所無之規範。換言之，若行為人自「非疫區」國家違規攜帶檢疫物入境，仍應受到動物傳染病防治條例第45條之1規定之處罰，僅為不適用裁罰基準中有關非洲豬瘟疫區之規定而已，並不會因為裁罰基準之訂定，使原本非疫區國家被視為「疫區或疫情不明地區」，進而逾越85年1月31日修正公布動物傳染病防治條例第33條之授權範圍。
D、至於原判決有關「……依上開法條之文義解釋，其授權範圍並未及於攜帶檢疫物入境卻未依規定申報檢疫行為之處罰權限與裁罰金額。該違規行為之裁罰為同條例（即動物傳染病防治條例）第45條之1所規範，是以倘系爭公告所稱其他檢疫法規中疫區規定辦理，包含系爭裁罰基準之適用，無異公告攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（該裁罰基準第2點第1款），間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則。……。」等語，此處所稱其他疫區相關規定是否包含防檢局107年12月18日令發布之裁罰基準之命題，依據上述之說明，裁罰基準並無另外創設「自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違規行為者，適用裁罰基準第2點第1款規定」之法律效果，亦無額外創設新的「疫區」，只是針對檢疫機關於針對行為人違反動物傳染病防治條例第34條第2項時，依據同條例第45條之1裁罰行為人時應如何行使裁量權，而對外發生規制力之規定，一直都是動物傳染病防治條例第45條之1之規定，並非同條例第33條、第34條或農委會108年4月22日發布之公告。
E、另裁罰基準既為不對外發生規制效力之行政規則，又非根據行為時動物傳染病防治條例第33條所授權制定之裁罰規範，則自無「逾越法律授權」之情事。原審法院以農委會108年4月22日公告事項一所稱「其他檢疫法規中疫區相關規定」如包括防檢局裁罰基準者，會間接適用於主管機關針對動物傳染病防治條例第33條所制定的「法規命令」，因此逾越該條之法律授權，顯然混淆了法規命令及行政規則之分際，未深究二者間之適用關係。更有甚者，倘依原判決意旨，則只要行政法上之「義務規定」與「裁罰規定」未訂立於同一條時，針對裁罰規定設立之「裁罰基準表」均有違反憲法第23條揭示之法律保留原則之疑慮，可見原審法院此見解並不可採。因此，不論從任何國家地區之旅客違規攜帶檢疫物入境，只要未依動物傳染病防治條例第34條第2項規定申請檢疫，即應受到同條例第45條之1之拘束。此外，防檢局依旅客違規次數、檢疫物之來源及違規行為等風險，訂定不同之裁罰數額，而如果旅客是從「自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）」違規攜帶檢疫物入境且未申報者，除應適用動物傳染病防治條例第45條之1處罰規定外，同時適用裁罰基準。而裁罰基準仍在動物傳染病防治條例第45條之1規定之範圍內，並無創設法律所無之裁罰規範，更與農委會108年4月22日公告香港是否為疫區並無關連，當無原判決所稱間接違反母法動物傳染病防治條例第33條授權範圍之情事。
(3)動物傳染病防治條例第45條之1既授與行政機關對違反同條例第34條第2項處分之裁量空間（裁罰1萬元至1百萬元），則裁罰基準針對特定違法態樣於裁量空間內設立裁量準則（行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶豬肉類及其他豬類產品，依其違規次數裁罰範圍為20萬元至1百萬元），難認有何違反憲法第23條揭示之法律保留原則情事，原判決就此部分之法律見解，顯有錯誤：
A、農委會108年4月22日公告所稱其他檢疫法規中疫區相關規定並不包含裁罰基準之適用，故原判決認為「倘其他檢疫法規中疫區規定包含裁罰基準之適用」，進而認定「間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則」此等前提並不存在。其次，裁罰基準第2點第1款註1記載：「考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為傳播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。。」可知裁罰基準之訂定，係防檢局基於檢疫主管機關地位，為統一法令適用，並使下級檢疫機關（各分局、各檢疫站）決定違章案件處罰金額時，有較具體之標準可供依循，避免相同案件處罰數額因機關、承辦人員主觀認知之不同，而有高低差異所訂定，其性質屬於裁量性行政規則，屬於司法院釋字第443號解釋所稱「與執行法律之細節性、技術性次要事項」，而得由主管機關發布命令為必要之規範，並無違反憲法第23條法律保留原則。
B、又防檢局將裁量基準裁罰數額提高至20萬元，其原因在於考量中國大陸為3年內發生非洲豬瘟之地區，而香港自中國大陸於107年8月3日爆發非洲豬瘟後仍持續自中國大陸引進活豬，且未符合OIE陸生動物衛生法典所訂之國際規範，因臺灣、香港與中國大陸三地距離相近，往返三地之旅客甚多，豬肉又為我國人民主食之一，若不嚴加規範，易生防疫漏洞，始將裁罰數額提高，此符合動物傳染病防治條例法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。再者，原判決稱：「無異公告攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（該裁罰基準第2點第1款）」等語。惟裁量基準之設立本為統一法令適用，並使執法人員於裁罰時，有較具體之標準可供依循，避免「相同案件」處罰數額有不同之裁罰結果，而非避免「所有案件」，違法之態樣本有不同，也因此需要裁量基準表之設立。而裁罰基準第2點第1款僅為針對「自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境」之違規態樣，並非針對「自疫情不明或高風險國家（地區）違規攜帶檢疫物入境」，原判決之認定顯逾越裁量基準之文義記載。此外，自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境相較其他違規攜帶檢疫物入境，本屬較嚴重之違規態樣，但二者絕非「相同案件」，自應處以較重之處分，然並未逾越動物傳染病防治條例第45條之1所定之裁罰範圍，要無直接或間接違反母法授權之虞。
C、根據上開說明，裁罰基準是否違反憲法第23條法律保留原則，應直接檢視裁罰基準是否有法律授權（行政程序法第159條），其內容是否僅為細節性、技術性等次要事項而已。與原審法院認為「倘其他檢疫法規中疫區規定包含裁罰基準之適用，間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則」之見解完全無涉。此外，臺灣基隆地方法院108年度簡字第12號、109年度簡字第2號、109年度簡字第4號行政訴訟判決、臺灣桃園地方法院108年度簡字第66號行政訴訟判決、原審法院108年度簡字第48號、108年度簡字第68號行政訴訟判決均未認定裁罰基準有任何違法之問題，亦無所謂間接違反母法即行為時動物傳染病防治條例第33條之授權範圍，或者違反憲法第23條揭示之法律保留原則之見解，可見原判決就此部分之法律見解應有可議。
2、關於原判決以防檢局108年4月8日函將香港列入近3年發生非洲豬瘟之國家（地區），係屬誤認事實而拒絕適用，進而認定原處分違法部分，有適用法規不當之違背法令：
(1)防檢局108年4月8日函之性質為行政規則：按動物傳染病防治條例第33條屬補充條款，係以「外國動物傳染病之疫情狀態」此一不確定法律概念定之，主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。而依據動物傳染病防治條例第33條第3項授權主管機關針對應施檢疫物應採取之檢疫措施之規範，即農委會108年3月5日農防字第1081480924號公告之動物及動物產品輸入檢疫條件第6點第1項第1款、第2項規定，足徵法律針對來自疫區之應施檢疫物檢疫條件，已有明文規定。農委會雖另有依據動物傳染病防治條例第33條公告外國非洲豬瘟疫情狀態，惟僅公告非疫區之表列名單，對於近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地區）（即疫區）之事實認定，則委由防檢局發布解釋性行政規則。而防檢局依動物傳染病防治條例第33條之概括規定，以108年4月8日函訂定「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」認定非洲豬瘟疫區，作為適用之範圍，以便利及統一下級機關人員適用法律時對於疫區之「事實認定」依據，於法應無不合。行政命令雖不直接對外發生規制效力，但作成對人民仍有可能造成影響。因此，關於「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」係由防檢局以108年4月8日函通知各所屬機關世界各地疫情發生之狀態，作為執法時之依據，並未逾越動物傳染病防治條例第33條之範圍，亦無創設法律所無之規範。而該函文所檢附之「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」，亦有中央災害應變中心網站公告，且於新聞媒體、航空公司及機場入境之路徑上均有大量的廣告宣導，使人民有所預見，被上訴人不得推諉不知。故防檢局108年4月8日函及其所檢附「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」，具有行政規則之效力。
(2)原判決以防檢局108年4月8日函將香港列入近3年發生非洲豬瘟病例之國家，係屬誤認事實，而拒絕適用上開防檢局函文，實有適用法規顯有不當之情事：
A、原判決既將防檢局108年4月8日函之性質定性為「行政規則」，則針對行政規則適法性之審查，按中央法規標準法第4條、第5條及行政程序法第159條之規範意旨，應以行政規則有無就人民權利義務加以規定，是否違反法律保留原則為其依據。換言之，應針對該行政規則針對法律要件進行闡釋之結果，是否逾越母法授權行政機關得行使裁量權之範圍或違反一般法律原則進行審查，並不涉及個案事實之認定，因此原判決以「誤認事實」而拒絕適用行政規則，並不符合司法權針對行政規則適法性之審查，更與裁量權之行使無涉。
B、上訴人係本於科學判斷認為香港應列為近3年發生非洲豬瘟之國家（地區），茲就其理由詳細說明如下，
(A)依據OIE網站公告陸生動物衛生法典（Terrestrial AnimalHealth Code），其中Article15.1.9規定：「自非洲豬瘟非疫區國家（地區）進口疫區活豬之檢疫程序建議如下：請輸出國家或地區檢附輸出檢疫證明書並加註以下條件：1.當日裝載運輸前，活豬需無非洲豬瘟臨床症狀。2.及以下任一條件：（a）自出生以來或3個月未發生非洲豬瘟國家（地區）輸入；（b）輸出前先於來源地國家隔離檢疫中心隔離檢疫30日，並於第21日做病毒學檢測及血清學檢測，檢測結果需為陰性。」次按OIE公告之非洲豬瘟疾病介紹內容中，非洲豬瘟病原潛伏期最高為19日，而OIE的通報，係由非洲豬瘟發生之國家或地區自行向OIE所為之通報，而此等通報所謂「發生」，並非指該國家或地區自行養殖之豬隻罹患非洲豬瘟而已，尚包括該國家或地區從其他國家或地區進口豬隻在運送或屠宰的階段發現非洲豬瘟時，也有通報之義務。再者，OIE對於非洲豬瘟此一傳染病只有通報制度，並無認定非洲豬瘟的疫區，上訴人當然不可以以此等通報資料作為判斷近3年發生非洲豬瘟國家（地區）之唯一依據，仍應本於動物傳染病防治專業慎重評估判斷之。
(B)查，中國大陸瀋陽市瀋北新區於107年8月3日發生非洲豬瘟首例疫情，因為中國大陸省份間並無管制豬隻進出，故防檢局107年12月13日防檢二字第1071482431號函送近3年發生非洲豬瘟之國家一覽表，並將中國大陸列入時，並不會只將有實際發生非洲豬瘟的省份列入而排除其他省份，而是將整個中國大陸都全部列入（遼寧省有疫情視為中國大陸全部有疫情）。至於香港與澳門地區，因為其與中國大陸各省份間亦無管制豬隻進出，不若我國是完全禁止進口，中國大陸任何省份的豬隻，除了曾經爆發非洲豬瘟之養豬場及其方圓10公里半徑範圍內之養豬場豬隻外，都可以任意進口至香港屠宰（只有做簡單消毒與檢測而已），就動物傳染病防治專業而論，香港與澳門地區跟中國大陸任何一個省份爆發非洲豬瘟的風險一致，而與其是省份或特別行政區之政治概念無涉。次查，香港與中國大陸地域關係密不可分，其活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠宰，107年有146萬隻，108年仍有84萬隻，且自香港108年5月通報檢出非洲豬瘟後，仍自中國大陸輸入活豬供屠宰，至109年5月24日當日香港豬隻來源超過8成仍由中國大陸供應可稽，顯見香港地區豬肉及其製品來源絕大部分來自中國大陸。且中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，5個月內迅速蔓延至其國內23省（巿）轄區，香港亦未中斷自中國大陸輸入活豬。有鑑於香港屬於中國大陸特別行政區，且為中國大陸旅客來臺重要轉機點，從而，自香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中國大陸。
(C)根據上開說明，香港地區豬肉及其製品皆無法排除在非洲豬瘟病毒潛伏期間（最高19天）輸入當地及輸出至其他國家，且香港政府對輸入香港活豬之非洲豬瘟檢測標準，並未符合OIE公告之陸生動物衛生法典之基本規範，市民買到的豬肉及其製品並非百分之百安全，亦表示香港地區對中國大陸之防疫規格未達國際規範之基本要求，香港地區市售豬肉及其產品已具有傳染非洲豬瘟之高度風險。查香港第1次通報OIE發生非洲豬瘟疫情係於108年5月12日，其檢出非洲豬瘟豬隻也是自中國大陸進入香港屠宰之豬隻，顯見香港無法有效阻絕中國大陸罹染非洲豬瘟豬隻進入香港地區。防檢局針對我國各機場港口邊境查獲違規輸入、旅客攜帶（或自行棄置）或主動送檢豬肉產品進行非洲豬瘟病毒核酸檢測之案件，其中來自香港之肉品，於108年2月23日及5月9日共檢出非洲豬瘟病毒核酸陽性2件，早於香港通報OIE之同年5月12日，顯示旅客自香港攜入我國之豬肉產品有高度傳播非洲豬瘟風險。
(D)基上，上訴人認為防檢局非以OIE通報資料作為建立近3年發生非洲豬瘟國家（地區）名單之唯一依據，並一再說明自農委會公告重大動物傳染病非疫區迄今，中國大陸（含香港、澳門）未曾列為非洲豬瘟之非疫區國家（地區），香港屬於疫情不明或已發生疫病之狀態。又香港與中國大陸地區關係密不可分，其活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠宰，而中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，由於港澳同屬中國大陸且為中國大陸來臺旅客重要轉機點，鑑於自香港在中國大陸爆發疫情後仍有8成活豬從中國大陸進口之事實，故旅客從香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中國大陸，基於非洲豬瘟入侵之風險考量，有必要將之列為非洲豬瘟疫區。因此，防檢局108年4月8日函所檢附「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」，將香港列為非洲豬瘟疫區，符合科學上專業之判斷，並無誤認事實之情形，原判決拒絕適用上開防檢局108年4月8日函，顯有行政訴訟法第235條所稱判決違背法令之情事。
C、再者，農委會107年8月13日公告，與防檢局108年4月8日函無涉，上開防檢局108年4月8日函只是將當時世界各地之疫情狀態，告知各所屬機關，並無直接對外發生效力，縱使拒絕適用，亦不影響農委會107年8月13日公告香港為疫情不明地區之效力。因此，自香港地區輸入之動物產品，均需接受檢疫。本件被上訴人違反動物傳染病防治條例之違法態樣，為「自疫情不明或已發生疫病等國家（地區）輸入檢疫物，而入境時未依規定申請檢疫」，縱使香港並未發生疫情，但仍屬於疫情不明之國家（地區），依法仍應申請檢疫，防檢局108年4月8日函將香港列為非洲豬瘟疫區之認定，並無額外創設法律所無之規範，影響人民之權利義務，因此尚難謂不適法。又動物傳染病防治條例第45條之1所處罰者，為「未依規定申請檢疫」，而依據「動物及動物產品輸入檢疫條件」第6點第1項第1款規定，來自疫區之肉品是完全禁止輸入，因此，是否為疫區，依據動物傳染病防治條例第33條規定，僅影響該動物產品是否得輸入我國，至於違反申請檢疫規定，係動物傳染病防治條例第45條之1規定之範疇。旅客只要攜帶應施檢疫物品入境，都要申請檢疫，至於該國家是否發生疫情與是否需檢疫，要屬二事，足見原判決適用法規不當。此外，臺灣基隆地方法院108年度簡字第12號、109年度簡字第2號、109年度簡字第4號行政訴訟判決、臺灣桃園地方法院108年度簡字第66號行政訴訟判決、原審法院108年度簡字第48號、108年度簡字第68號行政訴訟判決均無拒絕適用防檢局108年4月8日函之見解，可見原判決就此部分之法律見解應有可議。
3、原判決以防檢局108年4月8日函將香港列入近3年發生非洲豬瘟病例之國家，係屬誤認事實，而拒絕適用上開防檢局函文，亦有認定事實不憑證據之違背法令：
(1)查85年1月31日修正公布之動物傳染病防治條例第33條規定授權中央主管機關公告之範圍，為「外國動物傳染病之疫區與非疫區」，而非「政治狀態」，原判決僅以上訴人未將中國大陸與香港視作不同之主體予以區隔，逕以兩地人口出入境及物流等經貿交流密切即認定香港為疫區，有不當連結禁止原則之違反，尚嫌速斷。況且，所謂「錯誤之事實認定」應指所認定之事實與客觀上發生之事實也不一致之情形。香港、澳門與中國大陸於許多國際組織中分列不同主體，實乃因複雜之政治與歷史因素，但不能否認於現實中同屬一個國家之「政治現實」，上訴人並無「誤認事實」，而此一「政治現實」亦非動物傳染病防治條例授權主管機關裁量之範圍。
(2)本件85年1月31日修正公布動物傳染病防治條例第33條所授權主管機關者，係針對「外國動物傳染病之疫區與非疫區」進行判斷，而主管機關係本於專業認定，依據「香港活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠宰」、「中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情」及「兩岸三地交流頻繁」等客觀事實，判定香港具備高風險，而香港既與中國大陸同屬一個國家，自然被列入「近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）」，並無原判決所謂「誤認事實」之情形。原判決未詳加調查國際組織係將中國大陸與香港視作不同之主體予以區隔之原因及對疫情認定之影響，即認定防檢局108年4月8日函有誤認事實乙事，顯有違反不當連結禁止原則，將不具事理上關連之政治因素與主管機關針對疫情認定之結果相互結合，顯有適用法規不當之錯誤。此外，香港與澳門並非OIE之會員，縱使OIE將中國大陸及與香港視作不同之主體，但仍由中國大陸代替香港為相關組織之參與，本質上為同一主體，原判決就此部分未詳加查證，即基於「錯誤之事實」認定上訴人誤認事實，實有認定事實不依證據之違法。
4、原判決認定縱認香港確為非洲豬瘟疫區，被告依動物傳染病防治條例第45條之1及防檢局107年12月18日令修正發布之裁罰基準第2點第1款作成之原處分仍有裁量怠惰之違法，實有適用法規不當之違背法令情事：
(1)按裁罰基準第2點第1款、第4點分別規定：「違反動物傳染病防治條例第34條第2項未申請檢疫案件裁罰基準：（一）行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境：次數：第1次……、第2次以上……。」「經審酌依本基準裁罰仍屬過輕或過重者，得於法定罰鍰額度內，予以加重或減輕處罰，並應敘明加重或減輕之理由。」針對次數、檢疫物之種類及例外情狀，均有特別規定，代表主管機關制定裁罰基準時，已經有將例外情形均考量在內。
(2)次查，本件裁罰基準之訂定目的，係主掌動植物檢疫之主管機關為統一法令適用，及下級檢疫機關決定違章案件處罰金額時，有較具體之標準可供依循，並避免相同案件處罰數額因機關、承辦人員主觀認知之不同而有高低差異，其法律性質屬於裁量性行政規則，因此倘該裁罰基準無裁量違法之情事，主管機關依據該標準所為之裁罰決定，應認為其屬於合法之裁量決定。且即使被上訴人並非基於預謀之行為，而係一時不捨丟棄包裝良好未曾食用之食物而攜帶入境，嚴格言之，其應受責難程度與一般攜帶來自疫區之肉製品並無不同，對於非洲豬瘟侵入國境所生影響亦無不同，適用行政罰法第18條規定之結果並無不同。是原處分既是依據合法之裁罰基準所作成，則難認有裁量逾越或怠惰之情事。
(3)再者，動物傳染病防治條例第45條之1所處罰之違法態樣為「攜帶檢疫物入境而未依規定申請檢疫」，因此在認定上訴人於裁罰時，有關行政罰法第18條裁量權之行使是否恰當，所應考量者應為動物傳染病防治條例第45條之1之立法目的。核動物傳染病防治條例第45條之1於97年12月10日增訂時之立法理由略以：「考量旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶限量檢疫物入境與以營利或其他特定目的而輸入者不同，其發生檢疫風險性較低，基於比例原則，其處罰應有不同，爰訂定本條。」復於107年12月12日修正時之立法理由略以：「一、我國目前為非洲豬瘟非疫區，亦刻正朝向口蹄疫非疫區努力，為爭取我國國際貿易空間，需持續維持非疫區狀態。考量入境旅客或服務於車、船、航空器之人員從外國違規攜帶肉製品具高度傳播疫病風險，又廚餘養豬為我國飼養型態之一，一旦前揭肉製品流入廚餘，亦有導致疫情發生之風險。鑒於旅客違規攜帶動物產品之種類繁多，如動物角、犬貓食品、動物飼料及生鮮肉類製品等，該等產品因檢疫處理程度不同，其傳播疫病風險亦隨之不同。以非洲豬瘟為例，病毒可存於冷凍豬肉達1千天，實有必要針對違規攜帶此類高風險動物產品者予以重罰。二、為加強防範口蹄疫及非洲豬瘟自境外傳入，輸出入動物檢疫機關自107年8月31日起雖已依原條文針對旅客違規攜帶生鮮或未煮熟之加工豬肉產品者，處最高罰鍰新臺幣1萬5千元，惟違規旅客人數並未明顯減少，為收嚇阻之效，落實邊境檢疫措施，維護我國農畜產業生產安全，爰將原罰鍰上限提高為新臺幣1百萬元。另中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，併予敘明。」原判決雖以被上訴人將飛機上航空公司所發放之點心（即系爭檢疫物）攜帶下機，並非基於預謀之行為，而係一時不捨丟棄包裝良好未曾食用之食物而攜帶入境，且其相信國泰航空公司不會提供違法之食物供乘客食用一節，足認被上訴人可責性甚低，顯非裁罰基準第2點第1款所欲規範之典型違規案例，然依據前述立法理由，行為人「主觀上」對於檢疫物來源之認識，並非其免除申請檢疫義務之法定要件，且立法者針對動物傳染病防治條例第45條之1之處罰，主要是針對「旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶應施檢疫物入境，而未申請檢疫」進行處罰，而107年12月12日修正提高罰鍰金額時，立法者亦在立法理由強調中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，本件裁罰基準均依立法意旨訂定，並對攜帶動物傳染病高風險動物產品者予以重罰。且被上訴人自疫區搭乘飛機入境，因此本件被上訴人當為裁罰基準第2點第1款所欲規範之典型違規案例，自應有裁罰基準之適用。更何況動物傳染病防治條例第34條、第45條之1均未授權主管機關針對行政罰法第7條、第8條有關行為人主觀上可歸責性進行裁量，原判決稱上訴人未針對行為人主觀上可責性進行審酌，而有裁量怠惰，顯於法未合。
(4)實際上，防檢局及上訴人均曾函請交通部民用航空局、高雄國際航空站及高雄國際機場航空公司代表聯席會轉知航空公司於兩岸及國際線航班降落前加強向旅客廣播宣導相關檢疫規定。依往例行為人攜帶豬肉產品入境且未申報檢疫，除非符合法規屬非應施檢疫物，同期間相同情狀之其他個案皆依裁罰基準第1次違規裁處20萬元罰鍰，本件被上訴人即受處分人無年齡、不知法令或責任能力等問題，然若行為人符合行政罰法第7條、第8條、第9條之規定，將予以減輕或免除罰款，非如原判決所稱未就特殊個案行使裁量權，而有裁量怠惰之情形。
(5)旅客入境時攜帶應申請檢疫之豬肉產品，縱僅攜帶少量，其仍有造成動物傳染病傳播之可能，依法本負有據實申請檢疫之法定義務，此係落實防免境外動物傳染病傳入我國，對我國農畜產業、自然環境乃至國民身體、健康及生命之社會公益造成重大影響之目的，自不待言。況若苛求主管機關須一一當場查驗旅客所攜帶之檢疫物，確認原料實際來源地檢疫，並待後檢疫出傳染疾病，始得裁罰者，此不僅令主管機關針對疫情及檢疫物之公告完全失去意義，更違反動物傳染病防治條例之明文規定，且國家將付出巨大之社會成本，卻造成旅客抱持僥倖心態，使動物傳染病防治條例有關為防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延之立法目的全然落空。因此，檢疫物是否經查驗結果證明其未含有傳染病源，或行為人主觀認定檢疫物非來自於疫區，應無造成疾病傳染或對他人造成危害，均非行為人得脫免申報檢疫責任之事由。原判決認定上訴人有裁量怠惰，顯違背法令。此外，臺灣基隆地方法院108年度簡字第12號、109年度簡字第2號、109年度簡字第4號行政訴訟判決、臺灣桃園地方法院108年度簡字第66號行政訴訟判決均表示初犯罰20萬元並無違反比例原則及裁量權濫用之情事，亦無認定主管機關裁處20萬元罰鍰有行政怠惰之見解，可見原判決此部分見解應有可議。
(二)聲明：
1、原判決廢棄。
2、被上訴人第一審之訴駁回。
五、被上訴人答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、上訴人主張原判決拒絕適用防檢局108年4月8日函，有判決適用法規不當之違背法令，難認有理：
(1)按解釋性行政規則，係對於不確定抽象概念之法律為解釋，雖會因反覆適用下而產生事實上拘束力，然其本質上仍應僅屬於協助下級機關判斷相關事實參考之用，並無對外拘束之實質法效力，僅具內部效力。又依司法院釋字第216號解釋，法官依憲法第80條規定，有依據法律獨立審判之權，所謂「法律」係指立法機關制定之法律，抑或基於法律授權行政機關以命令制定之行政命令，不包括行政機關本於職權就職掌有關法規所為釋示之行政命令，因此，法官於認事用法時，如就法律要件之爭點有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解，不受行政機關就有關法規所為釋示之行政命令之拘束。是以，法官於審判案件時，本得依據法律表示合法適當之見解，並不受防檢局108年4月8日函所拘束。
(2)經查，農委會依行為時動物傳染病防治條例第33條規定之授權，以108年4月22日公告非疫區之表列名單，而對於近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地區），則委由防檢局發布108年4月8日函認定非洲豬瘟疫區，上開防檢局108年4月8日函係主管機關基於職權因執行特定法律之規定，為便利及統一下級機關人員對於疫區之認定所為之釋示，屬行政程序法第159條之解釋性行政規則，此為原判決所認定，亦為上訴人所不爭執。
(3)上訴人訴稱原審判決有認定事實不憑證據之違背法令，然原判決業已就防檢局108年4月8日函為有瑕疵之行政規則，詳述其拒絕援引之理由，且因上開防檢局108年4月8日函有瑕疵，被上訴人未申請檢疫之行為，即非裁罰基準第2點第1款規定「自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境」之行為，上訴人依裁罰基準第2點第1款裁處，自於法有違，原審之判斷並無違背論理法則，自屬適法。上訴人執上開理由，指摘原審判決不備理由，惟核其上訴理由，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，上訴人之主張難認有據。
2、上訴人主張原判決認定上訴人依動物傳染病防治條例第45條之1及防檢局107年12月18日令修正發布之裁罰基準第2點第1款作成之原處分有裁量怠惰瑕疵，係適用法規不當之違背法令，難認有理：
(1)按所謂「裁量」，係指特定構成要件事實雖存在，但行政機關依法規規定對該特定之構成要件事實，有選擇賦予何種程度之法律效果之裁量。行政機關就行為人違規行為如何裁處，固有裁量基準所定之統一規範可資遵循，然依最高行政法院108年度判字第186號判決見解，行政機關於個案之具體情節與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，仍應審酌具體個案特殊狀況及行政罰法第18條第1項規定之應審酌因素。上訴人身為行政機關，為一限制人民基本權利之處分時，本應遵守比例原則，始符個案正義、罪責相當原則。
(2)查原判決業已就被上訴人所違規之態樣非裁量基準所定之典型案例情節，詳予說明，並已參酌動物傳染病防治條例第45條之1立法理由及上訴人於原審審理時，坦承本件裁處時僅考量被上訴人違規次數為1次，及入境國門所搭乘航空器起飛地為香港，即逕予裁處被上訴人20萬元罰鍰之陳述，認定上訴人未就被上訴人違規行為綜合考量，逕予裁處已有裁量怠惰之瑕疵，原判決並無上訴人所主張判決違背法令之情事。
(3)又上訴人主張因動物傳染病防治條例第34條、第45條之1未授權主管機關針對行為人主觀上可歸責性進行裁量，且同條例第45條之1立法理由並未將行為人主觀上對於檢疫物來源之認識，列為免除申請檢疫義務之法定要件。惟行政機關於個案行使裁量權時，本應審酌行政罰法第18條第1項規定之應審酌因素始符合個案正義，而行為人主觀認定非申報義務之免責事由，似將裁量與違反行政法義務之構成要件混淆，顯屬誤認。
3、綜上，觀諸上訴人之上訴意旨無非重申其在原審主張之歧異見解，對原審評價證據、認定事實之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其不適用法規或適用不當、不備理由或理由矛盾，核與所謂原判決違背法令之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘，應認其上訴為不合法。原判決認定上訴人以被上訴人違反行為時動物傳染病防治條例第34條第2項規定裁處20萬元罰鍰，已有違誤，因而撤銷訴願決定及原處分之論斷，並無違誤。
(二)聲明：上訴駁回。
六、本院查：
(一)應適用之法令：
1、行政訴訟法第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」
2、行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」
3、動物傳染病防治條例第4條：「本條例所稱動物，係指牛、水牛、馬、騾、驢、駱駝、綿羊、山羊、兔、豬、犬、貓、雞、火雞、鴨、鵝、鰻、蝦、吳郭魚、虱目魚、鮭、鱒及其他經中央主管機關指定之動物。」
4、行為時動物傳染病防治條例第5條：「本條例所稱檢疫物，係指前條所稱動物及其血緣相近或對動物傳染病有感受性之其他動物，並包括其屍體、骨、肉、內臟、脂肪、血液、皮、毛、羽、角、蹄、腱、生乳、血粉、卵、精液、胚及其他可能傳播動物傳染病病原體之物品。」
5、行為時動物傳染病防治條例第33條：「為維護動物及人體健康之需要，中央主管機關得訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之疫區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入。」
6、行為時動物傳染病防治條例第34條第1項、第2項：「（第1項）檢疫物之輸入人或代理人應於檢疫物到達港、站前向輸出入動物檢疫機關申請檢疫，繳驗輸出國檢疫機關發給之動物檢疫證明書。檢疫結果認為罹患或疑患動物傳染病者，應禁止進口或為必要之處置。（第2項）旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶檢疫物者，應於入境時依前項規定申請檢疫。」
7、動物傳染病防治條例第45條之1：「旅客或服務於車、船、航空器人員未依第34條第2項規定申請檢疫者，處新臺幣1萬元以上1百萬元以下罰鍰。」其107年12月12日修法理由表明：「一、我國目前為非洲豬瘟非疫區，亦刻正朝向口蹄疫非疫區努力，為爭取我國國際貿易空間，需持續維持非疫區狀態。考量入境旅客或服務於車、船、航空器之人員從外國違規攜帶肉製品具高度傳播疫病風險，又廚餘養豬為我國飼養型態之一，一旦前揭肉製品流入廚餘，亦有導致疫情發生之風險。鑒於旅客違規攜帶動物產品之種類繁多，如動物角、犬貓食品、動物飼料及生鮮肉類製品等，該等產品因檢疫處理程度不同，其傳播疫病風險亦隨之不同。以非洲豬瘟為例，病毒可存於冷凍豬肉達1千天，實有必要針對違規攜帶此類高風險動物產品者予以重罰。二、為加強防範口蹄疫及非洲豬瘟自境外傳入，輸出入動物檢疫機關自107年8月31日起雖已依原條文針對旅客違規攜帶生鮮或未煮熟之加工豬肉產品者，處最高罰鍰新臺幣1萬5千元，惟違規旅客人數並未明顯減少，為收嚇阻之效，落實邊境檢疫措施，維護我國農畜產業生產安全，爰將原罰鍰上限提高為新臺幣1百萬元。另中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，併予敘明。」
8、農委會107年8月13日公告：「依據：動物傳染病防治條例第33條。公告事項：一、修正之口蹄疫（Foot and mouth disease）、牛瘟（Rinderpest）、牛接觸傳染性胸膜肺炎（Contagious bovine pleuropneumonia）、非洲豬瘟（Africanswine fever）、馬鼻疽（Glander s）、高病原性家禽流行性感冒（Highly pathogenic avian influenza）、新城病（Newcastle disease）及狂犬病（Ra bies）等動物傳染病非疫區之國家（地區）如表一『動物傳染病非疫區之國家（地區）一覽表』；未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」附表一「動物傳染病非疫區之國家（地區）一覽表」：「動物傳染病：非洲豬瘟。非疫區之國家（地區）名稱：亞洲：日本、韓國、菲律賓。」（本公告後為農委會108年4月22日公告所更新，增加公告史瓦帝尼為口蹄疫、牛接觸傳染性胸膜肺炎及非洲豬瘟非疫區）。
(二)按通常適用法律之過程可分為下列幾個階段：1、調查證據與認定事實；2、法律要件之解釋與確定；3、涵攝作用；4、賦予法律效果。前三階段均屬於認識作用，而非意志作用，是判斷，而非裁量。因此上述3個階段並非行政機關得任意左右，而是要努力追求客觀的答案，其判斷是否合法，原則上均受法院審查。當具備法律要件而賦予法律效果時，依法律規定，行政機關可能完全受法律拘束，能決定法律規定之唯一法律效果，是謂「羈束行政」；亦可能因法律賦予選擇法律效果之空間而享有裁量權，為意志作用，是謂「裁量行政」。從而行政機關行使法律賦予之裁量權時，行政法院必須予以適度之尊重。又行政法院對行政機關裁量行為之審查，應以裁量行為是否遵守行政裁量之法律上限制（即有無裁量瑕疵，如行政訴訟法第201條）為限，如果行政機關之決定單純違反目的（行政程序法第10條後段），而構成不當，則並不涉及合法性問題，不在行政法院審查之列。再者，裁量應就個案為之，但亦可由上級機關對下級機關或長官對屬官，依行政規則，作統一的裁量處理規定（即行政程序法第159條第2項第2款之「裁量基準」）。此種規定符合平等處理之原則，但仍應受法律目的之拘束。惟此種規定，並非針對具體個案，而係針對典型的個案而為規定。因此，行政機關為裁量時，固應受此種行政規則之拘束，如無實質正當合理之理由而違反者，即違反平等原則（行政自我拘束原則），構成逾越裁量權或濫用裁量權（參見林錫堯著，行政法要義修訂4版，第270-275頁）。依此，行政機關就個案為裁量時，不僅受限於法定裁量之範圍，亦應受上級長官就典型個案所制訂裁量性行政規則之拘束，除非該個案具有特殊性且非典型個案所得涵蓋，或該裁量性行政規則具有違法事由，否則行政機關逕行拒絕適用前揭裁量性行政規則，亦有裁量瑕疵之違法情事。
(三)次按防檢局為因應動物傳染病防治條例第45條之1之修法賦予行政機關就違反同條例第34條第2項規定之行為有較大科處罰鍰空間，遂於107年12月18日修訂裁罰基準，以供下級機關就違規案件審酌裁罰額度之參考，其第2點第1款規定：
「違反動物傳染病防治條例第34條第2項未申請檢疫案件裁罰基準：（一）行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境，產品別『豬肉類及其他豬類產品』第1次處罰鍰20萬元、第2次以上處罰鍰100萬元；產品別『其他檢疫物』第1次處罰鍰1萬元、第2次以上處罰鍰30萬元。註1：考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為傳播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。」其第4點亦規定：「經審酌依本基準裁罰仍屬過輕或過重者，得於法定罰鍰額度內，予以加重或減輕處罰，並應敘明加重或減輕之理由。」（原審卷第77-79頁）；另防檢局於發布前揭裁罰基準同時，亦以107年12月14日防檢二字第1071482450號函（本院卷第179-180頁）知其所屬下級機關更新「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」，其中載明「亞洲：中國大陸（含香港、澳門）」為近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）。其後防檢局續以107年12月19日防檢二字第1071482470號函（本院卷第199-200頁）、108年1月16日防檢二字第1081480882號函（本院卷第201-202頁）、108年2月20日防檢二字第1081481065號函（本院卷第203-204頁）及108年4月8日函（本院卷第205-206頁）陸續更新「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」內容，但中國大陸（含香港、澳門）一直是亞洲曾發生非洲豬瘟國家（地區）表列之內。則前揭裁罰基準及歷次公告之近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表，性質上均屬行政程序法第159條第2項第2款防檢局為協助下級機關行使裁量權而訂頒之裁量基準，自屬行政規則。且觀諸前揭裁罰基準已分別就非洲豬瘟、口蹄疫、高病原性家禽流行性感冒等動物傳染病種類、違規次數、檢疫物種類及來源等事項予以細分，並作差別處遇，雖其並未對違規行為人究屬故意或過失之應受責難程度予以區別對待，但裁罰基準內已敘明其違規行為之風險（即無論是故意或過失攜帶檢疫物入境者，其對國內產業都會造成相同之危害）並加重違規行為多次時之處罰（已具有一定之惡性或不確定故意），實已依據違章情形不同特性，列出重要典型案件之裁罰基準，顯已審酌行政罰法第18條第1項所規定之「應受責難程度」、「所生影響」等因素（至於違反行政法上義務所得之利益，則不在裁罰基準審酌範圍，蓋以動物傳染病防治條例第45條之1立法理由已表明修法前之低裁罰額度顯然無法杜絕違規行為，但基於落實邊境檢疫管制及維護我國農畜產業生產安全，有必要大幅提高罰鍰額度，以收嚇阻之效，此即說明違規行為所生影響已遠大於其所得利益，已無須特別審酌其所得利益），對其違章情節不同者，予以不同之處罰，自與比例原則無違，本得為下級機關執行個案裁罰時之依據。
(四)經查，本件被上訴人係於108年4月22日在香港搭乘港龍航空之班機，攜帶航空公司所發放之豬肉捲（即系爭檢疫物）入境高雄國際機場，但其未曾申請檢疫即於綠線免申報櫃臺辦理通關入境乙節，為原審所確定之事實。次查，被上訴人於原審雖自承其因深信空服員所發放之點心，應不可能係違禁物或不得攜帶入境之產品，而收受之，且因系爭檢疫物包裝不透明，無法檢視內容物為何，又因其當時肚子不餓，故在收受系爭檢疫物後並未仔細查看其內容及食用，直至入境時遭上訴人所屬人員查獲，始知悉系爭檢疫物可能是違禁物或不得攜帶入境之產品云云，惟觀諸系爭檢疫物之外盒包裝（原審卷第69、71頁），其上標示「Pork sausage roll」「
Ing redients：Pork（41％）,……」等字樣，顯見系爭檢疫物為豬肉類製品，被上訴人自應依行為時動物傳染病防治條例第4條、第5條、第34條第2項規定於入境時申請檢疫；且由上訴人於原審提出之「非洲豬瘟及口蹄疫宣導海報設置位置說明」資料（原審卷第119-130頁）觀之，高雄國際機場1樓入境大廳多處設有宣導海報、燈箱及電子宣導看板，提醒入境旅客為防堵非洲豬瘟入侵，嚴禁攜帶肉類製品入境，並警告旅客任意攜帶肉品入境，最高將裁處100萬元罰鍰，且於入境大廳下機口（包含東側及西側）、1號行李轉盤旁、5、6號行李轉盤間柱、行李推車旁及關務署行李檢查區右側等處設置棄置桶，方便旅客於通關入境前得以丟棄肉類製品，一般人只要稍加注意均能知悉，是被上訴人自難以其信賴航空公司所提供之食物為由免除其過失責任。由是觀之，被上訴人攜帶系爭檢疫物入境時，確有違反申請檢疫之行政法上義務，足堪認定。則上訴人依據調查結果，認定被上訴人有違反行為時動物傳染病防治條例第34條第2項規定之行為，而應依同條例第45條之1規定科處罰鍰，即無認定事實及適用法律之違失可指。至於上訴人於該條例第45條之1之裁罰額度內如何選擇裁量，則屬其裁量權限，如其裁量結果不該當行政訴訟法第201條所示情事，行政法院理應對其裁量結果予以尊重，而不得對其裁量之妥當性續予審查或逕自撤銷不當之裁量處分。
(五)其次，動物傳染病防治條例第45條之1立法理由已敘明：「我國目前為非洲豬瘟非疫區，亦刻正朝向口蹄疫非疫區努力，為爭取我國國際貿易空間，需持續維持非疫區狀態。考量入境旅客或服務於車、船、航空器之人員從外國違規攜帶肉製品具高度傳播疫病風險，又廚餘養豬為我國飼養型態之一，一旦前揭肉製品流入廚餘，亦有導致疫情發生之風險。鑒於旅客違規攜帶動物產品之種類繁多，如動物角、犬貓食品、動物飼料及生鮮肉類製品等，該等產品因檢疫處理程度不同，其傳播疫病風險亦隨之不同。以非洲豬瘟為例，病毒可存於冷凍豬肉達1千天，實有必要針對違規攜帶此類高風險動物產品者予以重罰。」等語，由是觀之，立法者要求對違反申請檢疫義務之行為人，尤其是攜帶豬肉類及其他豬類產品之旅客或服務人員施以重罰，不在於其所攜帶之檢疫物是否已經檢疫呈非洲豬瘟陽性反應，也不在於其未依法通關後是否已經對國內產業造成實質之危害，而是在於其未依法履行申請檢疫義務之本身就具備相當之可罰性，因其一旦違規入境又未經海關人員及時查獲時，就有可能使疫病攜入國內之「高度風險」（不等同於實害，也非具體之危險）存在，而此等風險之杜絕及預防就是立法者欲藉由重懲違反申請檢疫義務者之方式予以達成。至於各類動物傳染病之風險是否存在，及其傳播疫病風險之高低，原本即屬行政機關本於其專業執行評估作業之事項。惟疫病傳播風險之有無及高低，業經立法者根據評估成果予以審酌，並肯認違反申請檢疫義務行為之可罰性，則行政機關就違規個案予以裁罰時，自無須再次就該風險之有無及高低再次評估，始得決定應否裁罰，然風險之高低仍有可能影響選擇裁罰額度之結果，但風險評估作業本由行政機關所為，風險評估結果亦僅影響裁罰額度，則行政機關於行使此等違規個案裁量權時，只要不違反法定裁量界限、上級機關訂定之裁量基準，並能合理說明風險評估如何運用於終局裁量，其裁量結果本應為行政法院所尊重。今查，被上訴人確有自香港攜帶豬肉類產品入境國內且違反申請檢疫義務乙節，已如前述，依動物傳染病防治條例第45條之1規定，上訴人本得就1萬元以上1百萬元以下額度對被上訴人科處罰鍰，且依上訴人上級機關防檢局制定之裁罰基準第2點第1款規定、防檢局107年12月14日起至最新更新之108年4月8日函等行政規則可知，香港係屬「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」所列之地區，而被上訴人又係初次違反申請檢疫義務者，則上訴人依前揭規則裁處被上訴人罰鍰20萬元，自無違反法定裁罰限制，也符合上級機關訂頒之裁量基準，而被上訴人違規個案並無超出前揭裁量基準所擬定之典型個案類型，亦已經由裁量基準適當審酌行政罰法第18條第1項之各項要件，並無另依前揭裁罰基準第4點規定予以加重或減輕之情事，當無處分違法之情節可指。縱使防檢局107年12月14日至108年4月8日函敘明將香港列入「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」之地區係依據OIE之疫情通報資料（本院卷第180、200、202、
204、206頁），實則OIE疫情通報資料直至108年5月12日以前從未通報香港為非洲豬瘟發生地區，但防檢局自行製作之「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」本係我國行政體系本於專業製作之風險評估結果，佐諸原審於事實調查結果亦肯認中國自107年8月間起即已發生非洲豬瘟事件，且香港向來有9成活豬均係自中國進口，甚且中國旅客於108年2月23日攜帶豬肉餛飩經香港轉機入境國門時，未申請檢疫亦經上訴人驗出含有非洲豬瘟病毒核酸陽性反應等事實（本院卷第27頁），則香港經防檢局評估為非洲豬瘟高度風險之地區，當已足合理說明其風險評估依據。至於被上訴人自香港攜帶之系爭檢疫物究竟原產地為何，已與前揭風險評估結果無甚關連，蓋以風險評估亦與當地有無發生動物傳染病可能及對疫病檢疫工作落實程度密切相關，則從香港攜帶原產地非香港之檢疫物，旅客於入境國門時均負有同等之申請檢疫義務，只要遵守申請檢疫義務，就不涉違規處罰；反之，如有違反時，同樣該當處罰要件，只是處罰額度互有差異，此係基於行政機關之風險評估，認定香港疫病傳播之風險高於其他國家而已。詎原判決逕以防檢局108年4月8日函將香港列入近3年發生非洲豬瘟病例之國家（地區），與OIE疫情通報資料不符，即逕予拒絕適用；復以被上訴人將飛機上航空公司所發放之點心（即系爭檢疫物）攜帶下機，並非基於預謀之行為，且其相信航空公司不會提供違法之食物供乘客食用，足認被上訴人可責性甚低，況系爭檢疫物經事後檢驗結果證實產品不含非洲豬瘟病毒，上訴人裁罰時未依行政罰法第18條第1項及裁罰基準第4點規定充分審酌被上訴人之違規次數、攜帶數量、檢疫物來源、違規行為風險、所受責難程度、所生影響、所得利益及其個別資力等事項，顯有裁量怠惰之瑕疵，進而撤銷訴願決定及原處分，則依上開之說明，自有判決適用法令不當之違法。
(六)另農委會107年8月13日公告（含108年4月22日公告）係依據行為時動物傳染病防治條例第33條規定授權所為之法規命令，其規範目的在於定義何謂「疫區」與「非疫區」，以決定何者該當行為時動物傳染病防治條例第41條第1項「禁止輸入之檢疫物」之刑事處罰要件，則前揭公告經核與本件違規行為之事實認定及法律效果之適用無關。原判決以農委會108年4月22日公告關於所謂其他疫區相關規定，並不包括防檢局訂頒之裁罰基準，上訴人依農委會108年4月22日公告適用該裁罰基準予以裁罰，會間接適用於主管機關針對動物傳染病防治條例第33條所制定的「法規命令」，因此逾越該條之法律授權，係屬違法云云，其適用法規亦有不當。
(七)綜上所述，原判決既有上揭可議之處，且影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又基於原審確定之事實，經本院審酌結果，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，爰依行政訴訟法第236條之2第3項準用第256條第1項、第259條第1款規定，由本院自為判決，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、結論：本件上訴為有理由，爰判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
書記官 黃 玉 幸