高雄高等行政法院判決
110年度簡上字第8號上 訴 人 勞動部代 表 人 許銘春被上訴人 國立成功大學醫學院附設醫院代 表 人 沈孟儒訴訟代理人 鄭渼蓁 律師
陳敬于 律師上列當事人間勞工保險條例事件，上訴人對於中華民國109年12月9日臺灣臺南地方法院109年度簡字第84號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、爭訟概要：上訴人依據勞動部勞工保險局（下稱勞保局）之審查結果，以被上訴人未依規定覈實申報所屬被保險人○○○、○○○、○○○、○○○、○○○、○○○及○○○等7人(下稱黃君等7人)民國108年3月至5月之投保薪資，將投保薪資金額以多報少，依勞工保險條例（下稱勞保條例）第72條第3項規定，以108年9月17日勞局費字第10801810020號裁處書（下稱原處分），處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）32,268元。
被上訴人不服罰鍰處分，提起訴願，遭決定駁回；被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院(下稱原審法院)以109年度簡字第84號行政訴訟判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分撤銷，上訴人應給付被上訴人32,268元。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決書所載。
三、上訴要旨略以：
(一)原判決援引最高行政法院108年度判字第306號判決之見解，所認定之工資範疇實過於限縮，不利被保險人權益之保障：
1、依勞動基準法（下稱勞基法）第2條第3款之規定，所謂工資，應有判斷之遞進程序，即先以工資是否具有勞務對價之性質為主要認定標準，至於末句其他任何名義之經常性給與，僅係輔助事實判斷之依據，尚不可一概而論。原判決雖引用最高行政法院108年度判字第306號判決意旨，認為工資應同時具備「勞務對價性」及「給與經常性」，始足當之。惟參之上訴人改制前之行政院勞工委員會（下稱勞委會）就勞基法工資適用之疑義作成85年2月10日台勞動2字第103252號函釋：「工資定義重點應在該款前段所敘『勞工因工作而獲得之報酬』，至於該款後段『包括』以下文字係例舉屬於工資之各項給與，規定包括『工資、薪金』『按計時……獎金、津貼』或『其他任何名義之經常性給與』均屬之，但非謂『工資、薪金』『按計時……獎金、津貼』必須符合『經常性給與』要件始屬工資，而應視其是否為勞工因工作而獲得之報酬而定。」即認工資定義之重點應在於是否以「因工作而獲得之報酬」而論，且依該法立法宗旨，應以保障勞工之權益為根本，如以最高行政法院108年度判字第306號判決之見解，則對工資範疇實過於限縮，不利被保險人權益之保障。
2、原判決援引最高行政法院108年度判字第306號及109年度判字第189號判決見解，分別涉及匯豐（台灣）商業銀行股份有限公司及遠東國際商業銀行股份有限公司依其工作規則或勞動契約而不發放或減額其所屬理財專員之業務獎金時，是否涉及違反勞基法第22條第2項工資應全額給付規定之裁罰案件。與被上訴人係屬預算法第4條第1項第2款第4目「凡經付出仍可收回，而非用於營業」之「作業基金」，非屬以營利為目的之公營事業或公用事業，其縱使按行政院主計總處公布之「作業基金採企業會計準則適用用途別科目表」編列年度預決算，然其年度收支出現「賸餘」是否等同於營利事業之「盈餘」，而得以援引上開最高行政法院判決？已屬可疑。再按國立成功大學附設醫院作業基金收支保管及運用辦法第9條規定：「本基金年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理」，可見被上訴人之年度賸餘應撥充基金收入或以未分配賸餘處理，非如民間事業單位之年度盈餘可由雇主任意運用，是原判決採納被上訴人提供之最高行政法院判決案例作出本案判斷，已有不當。況被上訴人並未證明當年度或前年度之盈餘情形，更未提出系爭績效獎勵金（下稱績效獎勵金）係屬年度盈餘中抽取部分發給在職員工之證據。而依被上訴人近3年決算表，可知系爭歷年績效獎勵金金額均明顯大於前年度或當年度賸餘期末決算數，顯然系爭績效獎勵金並非自年度盈餘中抽取部分所發給之獎金。
3、以本件108年3月至5月之月投保薪資而言，被上訴人於108年度依教育部所屬國立大學校院附設醫院獎勵金實施要點（下稱獎勵金實施要點）發放績效獎金1,372,782,889元，計5,124人，但前一年度即107年度之賸餘（業務賸餘＋業務外賸餘）不過僅385,014,413元，甚至107年業務賸餘數出現短絀40,487,304元。換言之，被上訴人107年度業務短絀約4,000萬元、107年年度總賸餘為3億8,500餘萬元，但108年度竟發放高達13億7,200萬元之績效獎金，豈有公司賺3億元盈餘（且業內虧損4千萬元），卻發13億元績效獎金之理。況且在105年至107年間，每年年度賸餘雖為2億到8億元不算，但每年績效獎金總額卻均為約13億元，並無明顯比例差異，故原判決在待證事項未明瞭之下，不僅未盡職權調查證據，其認定事實亦有悖於一般社會之認知及經驗法則，違反行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項規定，而屬行政訴訟法第243條第1項判決違背法令之情事。
(二)被上訴人固稱績效獎勵金屬盈餘分配，然依照獎勵金實施要點及「國立成功大學醫學院附設醫院績效獎勵金作業規定」（下稱獎勵金作業規定），績效獎勵金發放標準係考量勞工貢獻度、預定指標達成率而計，該等條件均是因工作而獲得之報酬而具備勞務對價性。縱非定期，卻有常態性之給與及制度性之規定，符合給與經常性，確為工資無疑。況且，如任投保單位恣意將薪資名目逕解釋為盈餘項目，以巧立名目之舉實則規避雇主之責，將大為減損勞動法令對勞工權益之保護。獎勵金實施要點應係確立教育部所屬國立大學附設醫院績效獎勵金之經費提撥來源、計算方式及給與標準之規範，至「於不虧損之前提下撥補分配」亦僅規範被上訴人在年度有盈餘時，始得依據預定指標達成率、勞工貢獻度分配相對點數計發績效獎勵金之規定，非如被上訴人主觀解釋將績效獎勵金視為盈餘分配，是以，不應逕將二者劃上等號。又盈餘應係營業額中扣除成本後之正數，即總收入減去總成本稱之，獎勵金實施要點雖規定以「收入」21%以內按月提存，而後再視盈虧狀況撥補分配。惟若僅按收入提撥，被上訴人即稱之為盈餘，委實有悖常理。且獎勵金實施要點均未著墨營業成本相關內容，被上訴人於規定上應如何處理猶未可知，故被上訴人忽視績效獎勵金來源之成本面究係為何，徒以「又須釐清者，前揭績效獎勵金要點第3點第(二)項後段規定之『藥品，材料費用』性質亦屬原告診療收入來源之一，而非支出，是原告於決定提存績效獎勵金之數額時，實際上早已扣除原告之總成本，並僅於扣除總成本後之剩餘數額範圍內決定提存發放績效獎勵金之數額」一語含糊帶過，實際上早已扣除總成本等語，率認按收入提存之績效獎勵金即屬盈餘分配，與實情不符。
(三)按工資定義重點應在於是否以「因工作而獲得之報酬」而論，經常性給與僅是輔助判斷之要件，臺北高等行政法院109年度訴字第1456號判決亦採相同見解。被上訴人績效獎勵金發放標準係考量勞工貢獻度、預定指標達成率而計，該等條件均是因工作而獲得之報酬而具備勞務對價性，且有常態性之給與及制度性之規定，於客觀判定上亦符合給與經常性。
(四)被上訴人雖名為自給自足之作業基金，實則仰賴政府補助以維持正常經營，是否確會發生年度虧損，並非無疑，與一般私人企業自負盈虧不同。勞基法之工資認定標準，不因公私單位而有適用上之差異，然被上訴人與一般私人企業尚有本質上之不同，不能逕以私人企業之營運概念直接套用於被上訴人。以往被上訴人營運績效雖有賸餘，惟扣除政府補助款後，多為短絀，即被上訴人雖名為自負盈虧之作業基金，然其短絀會由政府補助款挹注，使被上訴人名目上不發生年度財務虧損。若僅偶一為之，或可解釋不過為偶然之事實而已。然由被上訴人103年至108年度間，均透過政府補助收入之方式弭平實質短絀，故獎勵金實施要點所規定，系爭績效獎勵金表面上雖有「年度財務是否虧損」之發放與否不確定因素，然該不確定因素已透過制度化之政府挹注形式歸於確定。換言之，足見系爭績效獎勵金在長期實施後，業經被上訴人予以制度化，並因應被上訴人之工作型態具有常態性，與一般公司行號為應付臨時性之業務需求偶爾為之者不同，為勞工服勞務時所得預見、信賴或為期待之可能，該給付即已具制度上之經常性，而喪失其任意性、恩給之性質，進而成為契約上之義務，而應認定為工資。
四、本院的判斷︰
(一)應適用的法令：
1、勞保條例
(1)第14條第1項前段及第2項：「(第1項)前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；……(第2項)被保險人之薪資，如在當年2月至7月調整時，投保單位應於當年8月底前將調整後之月投保薪資通知保險人；如在當年8月至次年1月調整時，應於次年2月底前通知保險人。其調整均自通知之次月1日生效。」
(2)第72條第3項前段：「投保單位違反本條例規定，將投保薪資金額以多報少或以少報多者，自事實發生之日起，按其短報或多報之保險費金額，處4倍罰鍰，並追繳其溢領給付金額。」
2、勞工保險條例施行細則第27條第1項前段：「本條例第14條第1項所稱月薪資總額，以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準；其每月收入不固定者，以最近3個月收入之平均為準；……。」
3、勞基法第2條第3款：「本法用詞，定義如下：……三、工資：指勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」
4、勞動基準法施行細則(下稱勞基法施行細則)第10條第2款：「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與：……二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。」
5、獎勵金實施要點
(1)第1點：「教育部所屬國立大學校院附設醫院（以下簡稱各醫院）為鼓勵醫學研究與教學，羅致醫學人才，激勵員工士氣，並提升服務品質及績效，特訂定本要點。」
(2)第3點第2款前段：「獎勵金經費來源分別為：……（二）績效獎勵金：在年度財務不虧損之前提下，除藥品、材料費外，由門診、住院及急診診療收入百分之21以內按月提存，視盈虧狀況撥補分配，院方得依實際營運狀況向下調整提撥比率。」
(3)第7點第1項第6款、第2項：「(第1項)績效獎勵金依下列標準計發：……（六）非醫師人員：以相對點數分配及計算獎勵金。每點所代表之獎勵金金額，係由非醫師人員可分配之獎勵金除以非醫師人員之總點數而得。但所屬部門得於實際發放時，於該部門本類人員所獲總點數下，依該部門事先向院方報備之績效衡量標準，做必要調整。(第2項)前項績效獎金之發給規定，由醫院就其管理上需要另定，陳報教育部轉行政院備查。」
6、獎勵金作業規定第2條：「國立成功大學醫學院附設醫院（以下簡稱本院）每月績效獎勵金提撥金額，除得提撥百分之10作為醫院管理發展基金外，為因應本院管理需要，依下列原則辦理：……（二）醫師以外人員百分之30績效獎勵金之分配：1.護理醫技人員及行政人員績效獎勵金之分配比例，由本院衡量個別貢獻度後訂定之。……3.醫師以外人員績效獎勵金，提撥百分之10作為目標管理績效獎勵金，依照各臨床部科指標達成之平均值，核發0%-10%之績效獎勵金，未達成部分則轉為本院獎勵年度結算提升營運績效有功之績優醫事單位及行政單位獎勵金用。4.護理醫技人員：依各單位營運收入計算績效獎勵金之分配權重比率，再由單位主管依屬員貢獻度分配相對點數後，計發個人績效獎勵金。5.行政人員：依各單位人數分配，由單位主管依屬員貢獻度評定相對點數後，計發個人績效獎勵金。……（三）本院基於管理需要，得訂定個人績效獎勵金之獎勵與罰扣措施，其項目及獎懲標準等，由本院依實際業務需要另定之。」
(二)經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
1、按勞基法第2條第3款規定：「本法用辭定義如左：……三、工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」同法施行細則第10條規定：「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與：一、紅利。二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。……」可知，勞基法上所稱之「工資」，乃勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與，且須藉由其是否具「勞務對價性」及是否屬「經常性給與」而為觀察，並應就雇主給付予勞工金錢之實質內涵，即給付之原因、目的及要件等具體情形，依一般社會通念以為判斷，而非僅以雇主給付時所使用之「名目」為準。是雇主依勞動契約、工作規則或團體協約之約定，對勞工提供之勞務反覆應為之給與，無論其名義為何，如在制度上通常屬勞工提供勞務，並在時間上可經常性取得之對價（報酬），即具工資之性質。反之，如給付之性質欠缺「勞務對價性」或「給與經常性」之一，即難認屬於勞基法第2條第3款所謂之「工資」。而雇主為激勵勞工士氣、留住或吸引人才，按績效由年度盈餘中抽取部分所得發給在職員工之獎金，由於需視雇主年度盈餘狀況、個人表現及是否在職，以決定是否核發及其金額，顯見其非單純因勞工提供勞務即可必然獲取之對價，亦非勞工於制度上得經常性領得之給與，核屬勞基法施行細則第10條第2款所定具有恩惠、勉勵性質之給與，而非勞基法第2條第3款所謂之「工資」。上訴人雖主張，上開認定工資應同時具備勞務對價性及給與經常性之見解，對工資範疇實過於限縮，不利被保險人權益之保障云云，惟因勞保條例關於勞工保險月薪資總額之認定，依同條例施行細則第27條第1項前段規定，以勞基法第2條第3款規定之工資為準。則上開依勞基法第2條第3款有關工資及同法施行細則第10條就勞基法第2條第3款所稱「其他任何名義之經常性給與」之規定而認勞基法所稱之「工資」應同時具備勞務對價性及給與經常性，難認有過於限縮工資範疇。且因工資之認定除涉及被保險人之權益保障外，亦涉及雇主投保義務之遵守，應具有明確性，不得於法規文義上任意為擴張或限縮解釋，以兼顧雙方權益。若上訴人認現行勞基法及其施行細則對於「工資」之定義過於限縮，對被保險人不利，應循修法途徑解決，不能在法令未修正前，反於原有文義，另作不同之解釋，而害及法安定性。故上訴人上開主張，並不足採。
2、查原判決已論明依獎勵金實施要點第1點、第3點、第7點及獎勵金作業規定第2條(二)(三)等規定，被上訴人對於黃君等7人之績效獎勵金發給之前提，需被上訴人之年度財務無虧損、存有盈餘。發放之數額，因黃君等7人均為護理醫技人員與行政人員之非醫師人員，依被上訴人每月之醫師診療收入（即除藥品、材料費外之門診、住院及急診診療收入）數額，於百分之21之範圍內按月提存。績效獎勵金數額之10％作為被上訴人管理發展基金，其餘90％中之70％用以作為醫師人員績效獎勵金、30％作為非醫師人員績效獎勵金。被上訴人全院所有護理醫技人員、行政人員所得分配之77.89％與22.11％中，需先各提撥10%作為目標管理基金，並參考各科部之科部達成指標，決定應提撥前揭10％中之0-10％之特定比例金額，併同其餘90%作為發放績效獎勵金之總額，而後再依所屬員工身分別為分配。故被上訴人決定是否發給績效獎勵金需綜合考量下列因素：（1）需以「被上訴人年度財務有盈餘」為前提要件。（2）依「被上訴人診療收入數額」「被上訴人提存診療收入之比例」「各臨床科部指標達成之平均值之情形」「各科部之營運狀況占全院營運狀況比例（關於護理醫技人員部分）」「各科室之人數占全院人數比例（關於行政人員部份）」等因素。（3）由所屬科室主管秉管理職權而參酌「各員工之工作表現」決定「個別人員所得之績效獎金數額」，其參酌評核之指標或項目，係綜合院務發展、部務推動、個人表現(含能力、態度等多面向)等而定，不以「勞務給付」為審酌標準。係諸多與黃君等7人之工作無關，亦無法控制之因素，綜合考量之結果，非只要給付勞務即得必然取得，且績效獎勵金之具體數額亦非定額。從而，原判決認績效獎勵金非屬勞基法第2條第3款所謂工資之範圍，被上訴人並無違反該法第72條第3項規定之情事，原處分裁處被上訴人罰鍰32,268元，即有違誤，乃判決將原處分及訴願決定均撤銷，核無違誤。上訴人雖主張被上訴人係為公立單位，與所援引最高行政法院判決之對象為私人單位、銀行業之行業性質不同，惟原判決未依本個案作出適當之判斷，又引述前開判決不當之見解，顯已構成行政訴訟法第243條第1項規定之判決不適用法規或適用不當云云。
惟由上開原判決之審查經過可知，其係就被上訴人績效獎勵金核發之法規依據即獎勵金實施要點、績效獎金作業規定之內容判斷績效獎勵金之核發是否符合上開工資應具備「勞務對價性」及「經常性給與」之要件，應已就被上訴人之行業(即公立醫院)性質為個別判斷，尚無上訴人所稱未針對個案作出適當判斷情事，上訴人上開主張，亦不足採。
3、關於上訴人提出被上訴人作業基金106-108年度收支餘絀決算表(或收支餘絀表，下稱餘絀表)、用人費用彙計表(續) (下稱用人費用表)(參本院卷第67-78頁)主張105年至107年間，被上訴人每年年度賸餘雖為2億到8億元，惟績效獎金總額卻均為約13億元，且在107年度業務短絀約4千萬元、年度總賸餘3億8,500餘萬元，108年度竟發放高達13億7,200餘萬元績效獎金，原判決顯有違反行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項未盡職權調查證據及認定事實違反經驗法則之違法。另依所提出呂志銘所著國立臺灣大學附設醫院作業基金、國立成功大學附設醫院作業基金、國立陽明大學附設醫院作業基金108年度預算評估報告（下稱系爭報告）可知，被上訴人近年來均透過政府補助收入弭平實質短絀，致獎勵金實施要點所規定之「年度財務是否虧損」之不確定因素，已透過制度化之政府挹注形式歸於確定，故績效獎勵金之給付已具經常性，而應認定為工資云云。惟按「（第1項）除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。（第2項）以違背訴訟程序之規定為上訴理由時，所舉違背之事實，及以違背法令確定事實或遺漏事實為上訴理由時，所舉之該事實，最高行政法院得斟酌之。（第3項）依前條第1項但書行言詞辯論所得闡明或補充訴訟關係之資料，最高行政法院亦得斟酌之。」行政訴訟法第236條之2第3項準用第254條規定可知，除有上述行政訴訟法第254條第2項及第3項規定情事外，當事人不得於行政訴訟上訴審程序主張新事實及提出新證據。據此，上訴人自不得在上訴審提出新證據，法院亦不得就新證據加以調查。經遍查全卷，上訴人並未向原審法院提出系爭報告及106-108年度餘絀表，至用人費用表亦僅於原處分卷第210頁提出107年度，直至本件上訴始提出上開新證據，依上開說明，本院自無從加以審酌。再者，依獎勵金實施要點第3點第2款及獎勵金作業規定第2條規定及黃君等7人薪資單(原處分卷第3-34頁)可知，績效獎勵金係採「按月」提存並核發之方式。依獎勵金實施要點第3點規定，績效獎勵金之發放前提，只要被上訴人年度財務「不虧損」，即得於將除藥品、材料費外之門診、住院診診療「收入」21%提存之，故績效獎勵金並非係自被上訴人年度賸餘中所提撥，只要被上訴人確認提撥該月績效獎勵金後該年度仍有賸餘（不論金額多寡），即得於上開收入21%以內範圍提撥之。故上訴人僅以被上訴人績效獎勵金均超出其年度賸餘質疑被上訴人並非自其年度盈餘抽取發放云云，應係對於績效獎勵金之發放規定及方式有所誤解，並不足採。另政府補助並非一直存在，且其補助金額亦非以填補被上訴人之虧損為核發標準，則上訴人僅以被上訴人103-106年度年度決算數均仰賴政府預算之注入始有賸餘，即認被上訴人之績效獎勵金核發應符合經常性要件云云，亦不足採。
4、綜上所述，原判決已就績效獎勵金之性質是否為勞基法第2條第3款所謂「工資」之範圍乙節，敘明其判斷法律依據，對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，亦已詳為論斷，且將其事實認定之依據及得心證之理由記載於理由項下，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，難認有所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
五、結論：上訴為無理由。中 華 民 國 110 年 9 月 17 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 9 月 17 日
書記官 洪 美 智