高雄高等行政法院裁定
110年度停字第5號聲 請 人 李輔允訴訟代理人 詹順貴 律師相 對 人 經濟部水利署代 表 人 賴建信上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第1項）因不動產徵收、徵用或撥用之訴訟，專屬不動產所在地之行政法院管轄。（第2項）除前項情形外，其他有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，得由不動產所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法第15條定有明文。又「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第3項及第5項分別定有明文。是聲請停止原處分之執行，必須因原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院始得裁定停止執行，2要件缺一不可；如聲請停止執行欠缺其中任一要件，即不符停止原處分執行之要件。又所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言。至當事人主觀認難於回復之損害，則非屬該條所指之難於回復之損害。
二、本件事實經過：聲請人於民國90年間因參與法院拍賣而標得改制前臺南縣新市鄉0000000市○市區○○○○段○○○○○○○號土地(下稱系爭土地)，其面積為197平方公尺，權利範圍為2分之1，使用地類別：甲種建築用地。又系爭土地上有一未保存登記建物(下稱系爭房屋)，門牌號碼為中華路45號，由聲請人取得其使用權。嗣因系爭房屋年久失修，聲請人乃向改制前臺南縣政府工務局申請修復，於90年間分別領有90南工局造字第1130號建造執照、90南工局使字第0785號使用執照以及90南工局使字第0980號使用執照，並於92年1月9日完成建物登記。又系爭房屋於62年存在時即已合法，然相對人所屬第六河川局卻以發生在後之75年4月7日臺灣省政府公告那拔林溪河川區域（下稱「省政府公告」），將系爭土地劃入河川區域，而逕認「興建在前」之系爭房屋為違反水利法第78條第4款規定（即違法興建之房屋），依同法第93條之4規定，以110年6月9日水六管字第11002079210號處分書(下稱原處分)限令聲請人於110年8月3日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，否則將由訴外人即萬田營造有限公司（下稱「萬田公司」）於110年8月3日代履行執行拆除系爭土地上之系爭房屋。案經聲請人110年6月23日、同月28日分別提起訴願以及申請停止執行，並於110年7月14日提起行政執行聲明異議，惟相對人所屬第六河川局則以110年7月8日局水六管字第110020922010號函覆：「不予同意」。而約同一時間，萬田公司業於110年6月26日上午至系爭房屋周遭設置圍籬，擬將代履行執行拆除系爭土地上之系爭房屋。聲請人除提起為訴願救濟外，因情事急迫，爰依法向本院提起本件停止執行之聲請。
三、聲請意旨略以：
(一)原處分認事用法，顯有重大明顯瑕疵，且有違反信賴保護原則、誠實信用原則、比例原則等憲法上或行政程序之要求，是本件確非「在法律上顯無理由」或「顯無勝訴之望」者。
1.系爭房屋1、2層部分為合法建物，並非相對人所稱違反水利法禁建規定之建築，而系爭房屋3、4層部分雖非合法建物，則至少為建築改良物，應對聲請人徵收、補償，而非直接下命人民拆除，原處分就此認事用法顯有不當。蓋系爭房屋1、2層部分，至少於62年間即已存在，此有臺灣電力公司所出具之裝表供電資料可證，當時尚不存在省政府公告，而系爭土地乃「一般農業區」之「甲種建築用地」，自無違反水利法之虞，而聲請人自90年間經由法院拍賣取得甲種建築用地(迄今並未變更)之系爭土地及系爭房屋後，同年為延長房屋使用年限、維護建築安全，為修繕加固系爭房屋，向改制前臺南縣政府工務局申請建造執照、使用執照獲准，其主要用途為「遊藝場、住宅」，亦符合非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第6條發布附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，就此以觀，系爭房屋1、2層部分為合法建物，洵非相對人所稱違反水利法禁建規定之建築。
2.至系爭房屋3、4層部分，雖非上開改制前臺南縣政府工務局90年允准建造範圍內，但與水利法第78條第4款所謂「建造工廠或房屋」亦有未合。蓋「修繕加固」係以延長系爭房屋使用年限、消除建築安全顧慮為目的，僅就原有建築加強磚造、鋼構，此有使用執照可稽，而非在系爭土地上重新起造房屋，是以縱系爭房屋3、4層部分逾越建造執照核准範圍，亦為附著於系爭土地以及原有建物之上之建築改良物，依土地徵收條例規定，應以徵收當時該建築改良物之重建價格估定之，並進行協議價購、徵收，而非直接下命人民應予拆除。況且，直至75年省政府公告始將系爭土地劃定為「河川區」後，改制前臺南縣政府府卻遲至92年10月8日始以府地用字第0920163711號函公告調整使用分區，將「一般農業區」調整變更為「河川區」，而系爭房屋90年間即已經改制前臺南縣政府工務局核發建造執照、使用執照，並於90年10月8日修繕完成，更無受省政府公告劃定為河川區之限制可能，原處分認事用法顯有不當。
(二)相對人依法應定期通盤檢討水道治理計畫線或用地範圍線，但省政府公告自75年來未見定期通盤檢討之紀錄，觀諸本件系爭房屋坐落之系爭土地，現在是否仍屬於水道治理計畫線或用地範圍線內之土地，非無疑問，原處分顯屬失當。
1.按水利法第82條第2項前段規定「水道治理計畫線或用地範圍線內之土地經公告實施後，主管機關應定期辦理通盤檢討。但因重大天然災害致水道遽烈變遷時，得適時修正變更。」、第83條第1項「尋常洪水位行水區域之土地，為防止水患，得限制其使用，其原為公有者，不得移轉為私有；其已為私有者，主管機關應視實際需要辦理徵收，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」
2.查聲請人於90年間申請建造執照、使用執照，建造執照所載建造類別為增建；使用執照所載構造種類為加強磚造，並非鋼筋水泥，不影響原始房屋之同一性，並無違反92年水利法修正後「禁止建造房屋」之規定，而應適用72年12月13日修正之水利法。且系爭房屋離那拔林溪有相當遠的距離，數十年來均無溪水淹及系爭房屋周遭之情形，系爭土地自非屬「尋常洪水位行水區域」，則系爭房屋之存在並不足以稱之為「足以妨礙水流之行為」，原處分未考量那拔林溪與系爭房屋之相對位置，系爭房屋是否足以妨礙水流而僅以距今35年前所劃定之水道治理計畫線作為基準，且未慮及系爭房屋鄰近於道路上而非面臨河川，率爾強令拆除系爭房屋，自屬失當。
(三)原處分忽略聲請人經由法院拍賣取得系爭土地、系爭房屋，並且經改制前臺南縣政府允准修繕加固之過程，均無從得知系爭土地有被劃入河川區，而以公益需要為由，不以徵收、協議價購等對於聲請人財產權保障較為周全的方次達其水利安全目的，有違憲法上及行政程序之信賴保護原則、誠實信用原則的要求：
1.經查，本件縱使依相對人主張系爭土地，自75年後依省政府公告已「實質變更」使用分區，亦不能排除聲請人值得保護之信賴。蓋除92年改制前臺南縣政府公告以外，聲請人根本無從得悉任何使用分區變更之可能，甚至直至目前上網搜尋該省政府公告，亦不能見其內文，事實上毫無可能「預先得知」而做妥適合法之安排，依循可得之地政資料，徵得主管機關（改制前臺南縣政府工務局）同意進行修繕加固，如否認聲請人之信賴保護，無異於將行政機關草率未周之行政程序瑕疵，所導致的不利益全部歸由聲請人承擔，實非法治國家所能允許，相對人至少應在對聲請人補償之後，方可將系爭土地復歸為原先劃定為河川區、水利用地之應有狀態。
2.其次，信賴保護原則的對象從來是行政機關依行政程序所給予人民的信賴外觀，對於信賴保護原則的檢討，並不限於行政行為作成所根據的法規為相同者而言。無論是法院強制執行程序、地方主管機關許可修繕加固以及發給使用執照等等均為「信賴基礎」，再者，聲請人因此買入系爭房屋及系爭土地，進一步想方設法以修繕加固延長其使用年限，聲請人行為該當「信賴表現」無疑。換言之，此信賴利益一方面因法院、地方主管機關所提供文件未曾顯現系爭土地有變更使用分區的情形；另一方面，縱使依相對人所述75年省政府公告，已為實質變更，然相對人、地方主管機關未盡其責，將系爭土地儘速納為河川區，並公告各種提防線、水利用地之使用限制等等，遲至92年始公告變更使用分區，何因行政機關之積極核發建造、使用執照的作為以及消極不遵循75年即已公布之省政府公告將應劃入河川區之系爭土地劃入的不作為，因而導致人民合理信賴的、由行政機關一手創設的合法外觀，卻因水利法有其特殊規範目的，地方政府工務局所做行政處分不得作為信賴基礎，此無異於脫免法安定性下的信賴保護原則要求，此舉更不符合所謂誠實信用方法可言。
(四)倘系爭建物遭致拆除，後續勢必難以計算賠償數額，且衍生後續國家賠償訴訟的訟累與國家資源不必要的浪費，本件當屬「難於回復之損害」：
1.查系爭房屋若於行政爭訟程序確定前即遭拆除，而依上開說明，原處分之違法、不當所遭致之損害，不但客觀上已無法回復原狀，退而言之，即便是以「重建價格」估計金錢賠償之數額，然因系爭房屋已遭拆除，其建材之使用、建築之工法等重大影響重建價格之計算基礎早已不可得，計算上勢必更加困難，從而無法得出公允的重建估計價格，遑論後續因此所引起的國家賠償訴訟，所耗費國家司法資源以及人民與國家爭訟之成本。
2.是以，原處分如未經本院裁定停止執行，將造成後續索賠數額計算之困擾以及不必要之爭訟，所耗費社會及司法資源甚鉅，當合乎難以回復之損害。
(五)本件原處分如停止執行，並不會對於公益造成損害。經查本件原處分若停止執行，對公益應不生影響，其一是自省政府公告75年起，迄今並未發生任何影響防災、防汛之情事。再者，系爭房屋又未坐落於堤防等鄰近河道區域，不具急迫性，縱停止執行僅生相對人無法拆除系爭房屋之結果，對公益不生任何影響。
(六)綜上，本件原處分限聲請人於110年8月3日前拆除系爭房屋，否則將由訴外人即萬田公司於110年8月3日代履行拆除系爭土地上之系爭房屋，要屬實務上所稱「情況緊急，非即時由行政法院處理即難以救濟」例外情形，本件應具有暫時權利保護必要。
1.經查原處分於110年6月9日作成，聲請人於110月6月11日收受，並已於110年6月23日已向經濟部提起訴願，請經濟部撤銷原處分，然而原處分限令聲請人拆除日期為110年8月2日，更早已在做成原處分之前將拆除工程發包予訴外人萬田公司，準備於110年8月3日代履行，即拆除聲請人所有的系爭房屋，經核聲請人雖已在收受原處分後二周內，儘速提起訴願，但執行日期日漸迫近（110年8月3日），同時，訴願機關應構成非即時由法院加以處理否則難以救濟之緊急情況。
2.本件因日期緊迫、原處分將立即執行，而系爭房屋，隨時有遭致拆除之風險，一旦遭到拆除，勢必將使「保全救濟已處於客觀不能而無意義之狀態」，再無其他保全手段可資運用，僅剩後續損害賠償的問題。故本件應具有暫時權利保護必要。懇請本院賜准停止執行，無任感禱等語。
四、經查：
(一)原處分認定系爭房屋違反水利法第78條第4款，依同法第93條之4規定限期通知聲請人於110年8月3日前應將系爭房屋拆除、回復原狀、清除、廢止違禁設施等，否則將由萬田公司於110年8月3日代履行拆除系爭房屋，固符合「情況緊急，非即時由行政法院處理即難以救濟」之情形，惟依原處分內容觀之，執行之標的物為系爭房屋設施。故倘若相對人屆時予以執行拆除糸爭房屋等行為，固足致聲請人財產權受損，然縱將來聲請人本案獲得勝訴判決，其因執行所造成之損害，依一般社會通念，尚非不能以金錢賠償或其他方式填補其損害，且系爭房屋之價值並非鉅大而有難以計算損害之情形。何況依卷附90年5月3日不動產權利移轉證書、臺南縣政府工務局使用執照及聲請人聲請停止執行之書狀所載之住所地均為「臺南市○市區○○路○○巷○號」，足見聲請人目前又非居住於系爭房屋，則原處分之執行，自不生使聲請人無家可歸之不利益結果。另原處分縱有違反信賴保護原則所生之補償，亦屬以金錢補償之問題，尚不生難於回復之損害。是原處分之執行，縱有急迫之情事，然聲請停止原處分之執行，必須因原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院始得裁定停止執行，2要件缺一不可；如聲請停止執行欠缺其中任一要件，即不符停止原處分執行之要件，前已述及。本件聲請人之聲請，揆諸首揭規定，核與行政訴訟法第116條第2項停止執行之要件不合，要難准許。
(二)至於聲請意旨關於原處分是否違法，是否應以徵收方式為處分，以及有無違反比例原則或信賴保護原則等主張，屬於本案實體有無理由問題，應由本案訴訟加以審理認定。因聲請停止執行事件並非確定實體法律關係之訴訟程序，故本件聲請人所指原處分違法等實體事項，對於前開認定不予停止執行之結果並不生影響，併此說明。
(三)綜上，本件聲請核與停止執行之要件不合，其聲請為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件聲請為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 110 年 7 月 30 日
書記官 黃 玉 幸