高雄高等行政法院裁定
110年度停字第7號聲 請 人 乃榮醫療社團法人乃榮醫院代 表 人 鄭乃榮訴訟代理人 林石猛律師相 對 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國110年8月12日高市府衛醫字第11036909500號處分函之執行，本院裁定如下：
主 文
一、聲請駁回。
二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。理 由
一、按「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。(第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」分別為訴願法第93條、行政訴訟法第116條第1項及第3項所明定。準此，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行，然於行政訴訟起訴前，如原處分之合法性顯有疑義（此情形在行政訴訟法第116條第3項未明文規定），或原處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，行政法院得依受處分人或訴願人之聲請，於其針對該處分提起本案行政爭訟終結前裁定停止執行。而所謂「行政處分之合法性顯有疑義」，係指行政處分存有無庸經調查即顯然得見之違法情形，尚非指行政處分有違法事由，即當然構成訴願法第93條第2項所稱之「合法性顯有疑義」。又所謂「難以回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。再所謂「急迫情事」，係指原處分或決定已開始執行或即將開始執行，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。如聲請停止執行未符合上述法定要件之一者，行政法院即應予裁定駁回。
二、聲請人於民國101年3月7日經被告衛生局以高市衛醫字第10131814500號核予「高市府衛醫字第0907350010號醫療機構開業執照」，嗣經相對人作成110年8月12日高市府衛醫字第11036909500號函（下稱原處分）通知聲請人略以：「撤銷本府衛生局101年3月7日高市衛醫字第10131814500號核予貴院之『高市府衛醫字第0907350010號醫療機構開業執照』，並於110年11月19日失其效力，請查照。說明：一、依據110年4月26日高市府衛醫字第11033129100號函『高雄市醫院建物合法性及安全性通盤檢討』會議記錄、臺灣高雄地方檢察署檢察官109年度偵字第1601號不起訴處分書暨行政程序法第117條至第121條規定辦理。二、經查貴院址設高雄市○○區○○○路○○○號之系爭建築物，其原使用執照為公寓用途，不符合醫療法第15條第2項開業設立之規定，爰依行政程序法第118條及第121條第1項規定撤銷上開許可開業執照，並於110年11月19日失其效力。……」，聲請人不服，提起訴願，並依行政訴訟法第116條第3項規定，向本院提起原處分於本案爭訟終結前停止執行之聲請。
三、聲請意旨略以：
(一)原處分違反明確性原則、比例原則及對行政處分之撤銷或廢止顯有法規適用上之疑義，是聲請人勝訴之蓋然性甚高，而有停止原處分執行之必要，以維護聲請人及其近70名醫院員工之權益：
1、觀諸原處分之內容略以聲請人醫院所座落之建築物使用執照為公寓用途，不符合醫療法第15條第2項（下稱系爭法規）開業設立之規定，撤銷聲請人醫院之開業執照，並於110年11月19日失其效力。然究竟聲請人如何具體違反系爭法規，未見詳盡敘明作成原處分之理由，顯有悖於行政程序法第4條、第5條及第96條第1項第2款關於行政處分應敘明「法令依據」之明確性原則要求，而有違法之虞。
2、系爭法規於93年4月28日修正列為第15條方才增訂第2項「前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」之規定，相對人既可容任聲請人持續開業經營，自系爭法規於93年修正增訂後迄至110年8月12日作成原處分，期間長達17年有餘，卻於作成原處分時僅給予2個月之期限，原處分所附緩衝期間之裁量，亦有違背行政程序法第7條第2款比例原則中揭示之損害最小原則。
3、就此因系爭法規變遷而認定醫療機構開業資格不符合法令之情狀，究係屬於原開業許可執照之廢止抑或本件原處分所稱之撤銷？且若為合法授益處分之廢止，更關係至合理行政補償等事宜，惟原處分卻未詳細載明處分所根據之事實上與法律上之理由，致顯有合法性之疑義，亦因而使聲請人無從知悉原處分作成之基礎何在。且針對相對人認定事實、適用法規是否違誤，亦無法加以明白確認，是以原處分作成之合法性應已有形式上顯見之疑義。
(二)原處分之合法性既顯有疑義，其執行將生難以回復之損害，並已存有急迫情事，停止執行更無對公益產生重大影響，符合行政訴訟法第116條第3項裁定停止執行之要件：
1、行政訴訟法第116條第3項所謂「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以能否用金錢賠償損失當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為難以回復損害之範圍。又所謂「急迫情事」，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞。
2、本件原處分之執行，有難以回復之損害，且屬急迫之情事：
(1)原處分乃直接撤銷聲請人醫院之開業執照，一旦發生執行力，將使聲請人不得再收受新住院病人、須疏散原住院病人、相關門診業務須於110年11月19日前終止服務，並完成辦理醫院內部員工終止勞動契約等事宜。足見除將使聲請人醫院完全無法繼續營業，顯將造成營業權與財產權難以回復之損害外，亦嚴重影響聲請人醫院院內近70名員工之生計，使其面臨驟然失業、生活頓失依據而陷入於新冠肺炎疫情期間甚難轉業之困境。
(2)再者，聲請人已於收受原處分之隔日(即110年8月18日)向原處分機關申請閱卷，逾合理准駁時間未予以通知，幾經聲請人發函詢問，原處分機關皆置之不理，迄今仍未通知准予閱卷之期日，而聲請人為恐罹於訴願救濟時效，亦已依法於110年8月23日提起訴願暨申請停止執行。足徵聲請人已向原處分機關及訴願機關以有急迫情事請求停止執行，惟迄今逾時已久仍未獲處理，待110年11月19日醫院開業執照失其效力，將致聲請人無從依停止執行制度向原處分機關或訴願機關申請而應有具受保護之急迫情事。
(3)甚且，系爭法規自93年修正增訂第2項迄至原處分之作成，期間已長達17年之久，這段長時間原處分機關既可容任聲請人持續開業經營，今卻驟然作成原處分且僅僅給予2個月之緩衝時間，如此即時執行是將過於嚴苛，顯有違誠信原則，衡諸最高行政法院102年判字第518號判決見解之意旨，亦有「權利失效」法理之適用。此外，原處分之執行對聲請人之營業、財產權造成莫大損害，且醫療機構之運作，極度仰賴團隊間之互相合作，然因原處分而接獲聲請人醫院預告終止勞動契約之公告，亦有不少員工為恐轉業不易被迫選擇先離職以盡快尋覓下一份工作，這些陸續離職之醫護員工將難以再回到聲請人之醫院任職，係原處分之繼續執行將生更難以回復之損害且屬情事急迫。是故，衡諸上開司法實務見解之意旨，應將「難以回復之損害」及「有急迫情事」兩要件為一體及綜合之判斷，是依一般社會通念，本件原處分之執行確將生難以回復之損害且具有急迫性。
3、本件暫予停止原處分之執行，於公益並無重大影響：衡諸公益原則其真正意涵在於強調行政機關之行為應為公益而服務，而非所謂公益優先於私益，蓋公益與私益並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分。蓋所謂公益原則係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念（參吳庚，行政法之理論與實用，增訂十五版，第61頁至第62頁，及最高行政法院95年判字第1239號判決意旨）。經查，原處分不予暫時停止執行之結果，可能立即造成聲請人之營業與財產蒙受鉅大、難以回復之損害，並危及聲請人醫院內部近70名員工工作權存續之重大私益，然若暫予停止執行，僅係執行期間延後，且倘准予原處分之停止執行，俟訴願決定確定後，再決定是否繼續執行，更有助於法律關係之釐清，足見停止原處分之執行對公益並無重大影響等語。
四、本院的判斷：
(一)按適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定逕行向行政法院聲請停止執行者，必其執行在客觀上可以預期將發生難於回復之損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，始得為之。例如已向原處分機關或受理訴願機關申請停止執行，未獲救濟（包括申請被駁回，或原處分機關或受理訴願機關不於適當期間內為准駁之決定），始有向行政法院聲請裁定停止執行之必要。查本件聲請人於110年8月23日向受理訴願機關申請停止執行，迄今僅20餘日，而原處分於110年11日19日始生效力，尚難認非即時由行政法院予以處理，難以救濟。
(二)聲請人雖主張原處分違反明確性原則、比例原則及對行政處分之撤銷或廢止顯有法規適用上之疑義，是聲請人勝訴之蓋然性甚高，而有停止原處分執行之必要。惟依原處分內容：「……貴院址設高雄市○○區○○○路○○○號之系爭建築物，其原使用執照為公寓用途，不符合醫療法第15條第2項開業設立之規定，爰依行政程序法第118條及第121條第1項規定撤銷上開許可開業執照，並於110年11月19日失其效力。
」等語觀之，業已載明違規事實、理由及法律依據，原處分之合法性尚不至顯有疑義。至於本件是否確有醫療法第15條第2項規定及違反明確性原則、比例原則之違反等情，均屬實體事項之爭議，有待本案訴訟審理認定之，尚難僅憑聲請人之主張而遽為判斷，無從逕行認定原處分之合法性顯有疑義，核與訴願法第93條第2項規定之要件不合，尚難依此規定准予停止執行。
(三)又停止執行制度係為避免行政處分之受處分人，因行政救濟所得請求回復之權利或法律上利益無從回復之目的而設，是所稱難於回復之損害，自係指受處分人因該行政處分之執行致其權利或法律上利益所受損害而言。聲請人所稱原處分將影響70名醫院員工之權益，造成難於回復之損害云云，經核並非屬聲請人自身之權利或法律上利益受損，聲請人據此主張受有難於回復之損害，並非可採。
(四)聲請人另主張原處分之執行，將使其不得再收受新住院病人、須疏散原住院病人、相關門診業務須於110年11月19日前終止服務，並完成辦理醫院內部員工終止勞動契約等事宜，將使聲請人醫院完全無法繼續營業，顯將造成營業權與財產權難以回復之損害。惟縱聲請人將來於本案訴訟獲得勝訴結果，然其因遭原處分執行結果所導致一定期間內無法營運或必須搬遷營業地址之損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償獲得救濟，縱損害賠償之計算繁複，亦非顯有困難，且亦無積極事證可認其賠償金額將對國庫造成龐大負擔，而應列為難於回復損害之範疇，故尚不能認為原處分之執行，將發生難於回復之損害。
(五)綜上所述，我國行政訴訟法係採用執行不停止之原則，而暫時權利保護制度之規範目的，並非經由實質審查原處分實體內容所作成終局性之決定，而係藉由迅速之形式審查以決定是否給予原處分之相對人或利害關係人暫時性之權利保護。聲請人聲請停止原處分之執行，綜合上開各節以觀，原處分無從認定合法性顯有疑義，且原處分之執行，難謂有將發生難以回復損害之情形，核與訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第3項規定之停止執行要件不合。從而，聲請人聲請停止原處分之執行，應不予准許。
(六)聲請人聲請停止原處分之執行，核與首揭停止執行之要件不符，並無法律上疑義，聲請人聲請向原處分機關調取作成原處分所依據之高雄市醫院建物合法性及安全性通盤檢討會議記錄、臺灣地方檢察署檢察官109年度偵字第1601號不起訴處分書等資料，經核並無必要，附此敘明。
五、結論：聲請無理由。中 華 民 國 110 年 9 月 17 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 110 年 9 月 17 日
書記官 楊 曜 嘉