高雄高等行政法院判決110年度訴字第349號民國111年5月31日辯論終結原 告 陳志彗訴訟代理人 駱憶慈 律師被 告 高雄市政府民政局代 表 人 閻青智訴訟代理人 洪沛蓁
李和家陳毓君被 告 高雄市楠梓區公所代 表 人 吳淑惠訴訟代理人 梅欣容
陳文珊
參 加 人 復古寺代 表 人 聖蓮訴訟代理人 戴國石律師上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服高雄市政府中華民國110年8月11日高市府法訴字第11030606600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、爭訟概要：
一、原告於民國100年4月29日起擔任參加人復古寺之住持。執事聖蓮（現為參加人登記之代表人）、洪鳳珠及洪燕金等3人（下稱聖蓮等3人）於108年9月2日以原告多年未依參加人組織章程規定每年召開執事會議為由，連署請原告召開執事會議。原告雖於108年11月28日及109年2月24日召開執事會議，然會中對於年度會計決算及組織章程修訂等議案未達共識，原訂於109年3月23日召開執事會議續行討論。嗣於109年3月18日以防疫為由函知全體執事暫緩開會。執事聖蓮、洪鳳珠、洪燕金及黃美滿等4人（下稱聖蓮等4人）於109年3月22日依內政部103年8月28日台內民字第1031100098號函釋（下稱內政部103年函釋）連署請求原告召開執事會議並函知被告高雄市政府民政局（下稱民政局）。被告民政局於109年3月26日以高市民政宗字第10930583400號函（下稱109年3月26日函）通知參加人倘於函達30日內有內政部103年函釋情形則連署人可逕行推選召集人自行召開執事會議。參加人於109年4月14日回覆被告民政局稱原告並無拒不召開執事會議之情形，其將配合政府防疫措施定適當期日召開執事臨時會，並請求被告民政局報請內政部解釋。被告民政局乃於109年4月30日以高市民政宗字第10930826900號函（下稱109年4月30日函）報請內政部釋示參加人召開執事臨時會有無適用內政部103年函釋關於負責人拒不召開信徒大會（執事會議）規定。內政部於109年5月5日以台內民字第1090116874號函（下稱109年5月5日函）請被告民政局本於權責輔導參加人召開執事會議。
二、被告民政局乃以109年5月11日高市民政宗字第10931201000號函（下稱109年5月11日函；程序標的編號1）請參加人於文到30日內就財務收支查核及組織章程修正召開執事會議；聖蓮等4人亦分別於109年5月20日及同年月25日連署請求開會，參加人遂訂於109年6月19日召開執事會議。嗣被告民政局以109年6月17日高市民政宗字第10931453800號函（下稱109年6月17日函；程序標的編號2）通知參加人其訂於109年6月19日開會已逾109年5月11日函所訂期限，109年3月22日連署啟動之會議，召集權應由連署方進行。聖蓮等4人遂以109年6月19日第109015號開會通知單（下稱109年6月19日通知單）訂於109年7月10日召開執事會議，並經被告民政局以109年6月23日高市民政宗字第10931519700號函（下稱109年6月23日函；程序標的編號3）同意備查。惟參加人仍於109年6月19日召開109年度第2次執事會即第1次執事臨時會，並檢送會議紀錄予被告高雄市楠梓區公所（下稱楠梓區公所）請求備查；經被告楠梓區公所分別以109年7月8日高市○區民字第10931391300號函（下稱109年7月8日函；程序標的編號7）及同年月20日高市○區民字第10931514400號函（下稱109年7月20日函；程序標的編號8）函覆不予備查。
三、聖蓮等4人分別於109年7月10日及同年9月16日召開109年度連署人第1、2次執事會議決議通過修正章程，並通過由聖蓮當選參加人新任住持。後經報請被告楠梓區公所及被告民政局備查及加蓋印信，被告民政局以109年7月30日高市民政宗字第10931786300號函（下稱109年7月30日函；程序標的編號4）同意辦理修正後參加人組織章程加蓋印信；被告楠梓區公所則以109年10月23日高市○區民字第10932170700號函（下稱109年10月23日函；程序標的編號9）同意備查上開執事會議紀錄。
四、聖蓮於109年10月29日寄發存證信函請原告移交寺廟圖記辦理負責人變動登記未果，遂於109年11月10日登報作廢該寺廟圖記及負責人印鑑，並於109年11月24日召開執事會議追認新任負責人印鑑及寺廟圖記。參加人（當時原告仍以參加人之代表人發函）則以109年11月20日高市楠復嚴總字第109024號函（下稱109年11月20日函）陳報該寺已向臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）提起確認決議不成立之訴及聲請定暫時狀態處分而請被告民政局撤銷用印之變更章程，另請被告楠梓區公所撤銷全國宗教資訊網之組織章程並不得辦理負責人及寺廟圖記等變更異動。被告民政局以110年1月4日高市民政宗字第10932943500號函（下稱110年1月4日函；程序標的編號5）覆參加人其將依規定辦理相關負責人異動，倘嗣後109年連署人第1、2次執事會經判決確定不成立，將依行政程序法第117條撤銷。嗣被告民政局以110年2月23日高市民政宗字第11030362000號函（下稱110年2月23日函；程序標的編號6）同意辦理參加人寺廟圖記及負責人印鑑（變更為以聖蓮為代表人）加蓋印信，並換發寺廟登記證。
五、原告不服被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、109年6月23日函、109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函、被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函及109年10月23日函等9份函文（以下合稱系爭9件函文），提起訴願。高雄市政府訴願審議委員會就關於被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、110年1月4日函部分決定不受理；就關於被告民政局109年6月23日函、109年7月30日函、110年2月23日函及被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函、109年10月23日函部分駁回其訴願。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、原告起訴主張及聲明︰
一、主張要旨︰
（一）被告民政局及訴願決定實質上將被告民政局109年5月11日函所載30日作為拘束原告召開會議之時效規範，已對參加人及原告發生期限及時效之法律效果，且將此30日之通知視為除斥期間，認原告逾此發文日期之30日未召開會議，本來章定所有之會議召集權即109年6月19日之開會權利直接消滅，故民政局109年5月11日函性質上應屬行政處分，且係無法律之授權逕剝奪並限制復古寺及原告召開會議之自由及權利之違法行政處分。又被告民政局109年6月17日函確認被告民政局109年5月11日函所載30日期限係拘束原告訂期開會之時效規定，並以被告民政局109年5月11日函之發文日期作為30日時效之起算日，實質上已發生否准並禁止原告於109年6月19日召開執事會議，並准許連署方109年3月22日之請求由連署方召開執事會議之法律效果，非僅係事實之陳述，性質上應屬行政處分；且會議召集權之取得與否涉人民權利義務之取得、剝奪與限制，依中央法規標準法第5條規定應以法律定之，而民法第51條規定由法院許可始取得會議召集權，被告民政局直接以109年6月17日函剝奪章程所定原告應有之會議召集權，同時架空民法上關於會議召集之規範，以行政公權力直接賦予連署人召開會議權，顯無視前揭民法條規定，逾越權限並濫用權力剝奪原告於109年6月19日召開會議權並自行准許連署人召開會議，應屬違法行政處分。
（二）被告民政局109年6月23日函承繼其109年5月11日及109年6月17日函之違法性，在無法律授權下以公權力發函之方式直接對連署人發生准許召集並剝奪章程所定原告之會議召集權，直接侵害憲法所賦予原告之宗教行為自由與宗教結社自由權，顯係逾越權限濫用權力之違法行政處分；而被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函、109年10月23日函、被告民政局109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函均係以被告民政局109年5月11日函為基礎，不法認定該函所載30日具時效限制之法律效力，並違法認定內政部103年函釋之效力，直接侵害原告及參加人之權益，與被告民政局109年5月11日、109年6月17日及109年6月23日函間具有前後階段密切之連貫性，依違法性承繼法理，承繼被告民政局109年5月11日函之違法性而同屬違法之行政處分。
（三）內政部103年函釋依法不對復古寺、原告及聖蓮發生法規範效力：
1、內政部103年函釋非法律或法規命令，且其受文者係雲林縣政府而非人民，並無對外效力，不能直接適用於人民或限制人民權利義務，自不應對參加人、原告及聖蓮發生法規範效力，依中央法規標準法第5條規定，不得據此限制參加人、原告及聖蓮之權利義務。如欲對人民產生效果，自須由被告針對個案以行政處分之方式課予公法上之義務，始間接對人民產生效果，至該行政處分有無不法不當，則屬另一判斷。惟訴願決定卻無視中央法規標準法第5條、行政程序法第159條規定，先稱被告民政局109年5月11日函僅為觀念通知不因而生法律上之效果而不受理原告之訴願請求，後稱只要符合內政部103年函釋，聖蓮即當然取得召開執事會之資格、原告應喪失章程所定執事會議召集權，顯於法有違。
2、被告民政局已於109年4月30日函詢有無內政部103年函釋之適用，經內政部109年5月5日函明載：「說明：二、……主管機關……督促寺廟負責人召開……四、……請貴局本於權責輔導」等語，可見內政部109年5月5日函並不認為內政部103年函釋可視為法律直接適用於參加人、原告及聖蓮，亦未認定原告及參加人有內政部103年函釋之情形，被告民政局僅有輔導開會之權責。但被告民政局及訴願決定卻無視法律規範，直接將內政部103函釋視為法律，認定參加人、原告及聖蓮必須當然直接適用內政部103年函釋，並可依此直接取得召集權，顯係逾越權限之非法認定，所為處分及訴願決定依法自應撤銷。此外，內政部103年函釋並無剝奪原告依照章程規定召開執事會議之記載，但被告民政局及訴願決定卻以內政部103年函釋為由，否准、禁止原告於109年6月19日召開執事臨時會，所為行政處分及訴願決定顯係逾越權限、濫用權力之違法行為，依法自應撤銷。
（四）原告確有持續召開執事會議，實無內政部103年函釋所定拒不開會之情：
1、參加人章程第16條明定執事會每1年僅需召開1次，且係於必要時才由原告訂適當期日召開臨時會，亦明定僅於原告因故未能召開情形下始得由執事互推1人召集。原告已於108年11月28日、109年2月24日、109年6月19日、109年7月30日、109年8月6日持續召開執事會議，並無任何因故未能召開或拒不召開執事會議之情。聖蓮得否取得執事會議召集權，仍應回歸法令或章程規定，內政部103年函釋並無權作為聖蓮取得召集權之法源，亦不得作為剝奪原告召集權之法源。依參加人章程規定，執事會議召集權應為原告所有，原告有配合寺務運作定適當期日之權，原告在聖蓮提出開會要求後，隨即配合持續召開會議，確無任何拒不開會情事。聖蓮如欲取得召集權自應依章程規定或依民法第51條第3項規定請求法院裁定，當無因內政部103年函釋直接取得執事會議召集權之法理存在，被告民政局自無由在無法律授權下自行以行政處分授權聖蓮取得召集權，被告民政局所為及訴願決定均有不法，應予撤銷。
2、原告已於108年11月28日、109年2月24日、109年6月19日、109年7月30日、109年8月6日持續召開執事會議，確從無拒不召開會議之情，顯與內政部103年函釋主旨明載：
「寺廟負責人拒不召開信徒大會」情形不相當。被告既已函詢內政部有無適用，內政部109年5月5日函覆認定並無適用，僅須輔導開會即可，則被告民政局、訴願決定仍違反內政部109年5月5日函以內政部103年函釋為由，在無法律授權下，自行創設30日時效規定，並以被告民政局109年5月11日函發文日期起算，剝奪章程所定原告之召集權，在無法律授權下賦予聖蓮會議召集權，所為已逾越權限並為濫用權力之違法行政處分。
3、被告民政局既無視內政部109年5月5日函，而以聖蓮109年3月22日之請求為依據，何不直接認定聖蓮於109年5月5日自行召開會議之效力？反而否准原告召開109年6月19日之會議，並准許聖蓮於109年7月另行開會，法律依據為何？原告自聖蓮請求開會後，僅109年3月23日係當年度疫情高峰之時而暫緩1次開會，有何必要性或急迫理由認為原告非得在去年疫情最高峰之時點立刻開會？真有急迫性何以否准原告於109年6月19日召開會議，卻另行准許聖蓮於109年7月召開會議？被告民政局對聖蓮擔任負責人時有長達近10年期間未要求聖蓮開會或報告寺廟收支，為何如此差別對待參加人之前後住持即聖蓮及原告？原告確依內政部109年5月5日函及被告之輔導，於109年6月11日寄出開會通知，並於同年月19日召開執事會議，且將聖蓮及被告所要求之事項均列入議案後，實無理由在無法律授權下剝奪原告之會議召集權及負責人之法律地位等權利，違反行政程序法第96條第1項、第5條、第7條、第8條、第93條、憲法第13條及第23條規定。
（五）上開函文均無法令依據之記載，更無明確表明其行政處分之意思，且完全未表明行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，其中數件主旨完全無任何用語讓人一讀即知係行政處分，尤以被告民政局109年5月11日函最甚，其主旨與其說明所載30日期限通知之法律效果毫不相干，更有甚者係其文內雖有略提及內政部103年函釋者，然該函釋並非法律或法規命令，不足以該當行政程序法第96條第1項第2款所載之法令依據。被告所為前後階段密切連貫具違法性承繼法理之9件違法行政處分，確實均未記載理由及其法令依據，卻在無法律授權下直接剝奪原告之章定召集權、賦予聖蓮召集權、直接變更參加人之組織章程及剝奪原告負責人之法定地位而對原告及參加人為直接侵害行為，且完全未表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，程序上已違反行政程序法第4條、第5條、第8條、第96條之規定，並已侵害憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，上開函文確有理由不備及無法律授權等程序上顯有重大明顯之瑕疵。
（六）被告民政局以109年6月23日函承繼其109年5月11日及109年6月17日函之違法性，在無法律授權下以公權力發函之方式直接對連署人發生准許召集並剝奪章程所定原告之會議召集權，更直接侵害憲法所賦予原告之宗教行為自由與宗教結社自由權，顯係逾越權限濫用權力之違法行政處分。而被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函、109年10月23日函、被告民政局109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函均係以被告民政局109年5月11日函為基礎，不法認定該函所載30日具時效限制之法律效力，並違法認定內政部103年函釋之效力直接侵害原告及參加人之權益，乃接連所為逾越權限並濫用權力之違法行政處分，與被告民政局109年5月11日、109年6月17日及109年6月23日函間具有前後階段密切之連貫性，依違法性承繼法理，係承繼被告民政局109年5月11日函之違法性而同屬違法且不當之行政處分。
（七）被告明知原告與聖蓮於109年8月間即於橋頭地法110年度訴字第158號審理中，在法院未為裁判確定前，不得登記備查相關事務，以免生難以回復之損害，仍以被告楠梓區公所109年10月23日函、被告民政局110年1月4日函、110年2月23日函備查，甚而直接變更參加人組織章程、將原告之負責人身分直接變更為聖蓮，復變更參加人之寺廟圖記及印鑑等諸多異動，直接侵害原告之負責人之法律地位，被告在無法律授權下直接介入參加人內部事務之管理及運作，以公權力之行為直接侵害原告及寺廟組織之正常運作達妨礙宗教活動自由，逾越必要之程度，為當然違法之行政處分，牴觸憲法第13條及第23條規定，亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則相悖，確為逾越法令之違法行政行為。
（八）連署人聖蓮當初係以帳務及組織章程修訂為連署事由，惟原定章程乃聖蓮擔任住持時所制定，原告從未更動，並無在疫情高峰時期急迫修訂之必要性，又對於寺產之運用，原告向來兢兢業業，努力為寺經營，從無任何不法行為，但聖蓮卻屢以此為由誣指原告並要求開會，經臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）檢察官109年度調偵字第662號不起訴處分書（下稱系爭不起訴處分）予以不起訴；原告反而透過偵查獲悉聖蓮擔任住持期間，從不記帳、製作帳冊，有無不法侵害參加人財產之虞，難以釐清，但被告民政局身為行政主管機關明知此情，卻長年對聖蓮帳務不清之所為完全不盡監督管理之義務，反而為聖蓮之利益在明知無法律授權下不斷對原告施以不法行政行為，直接以公權力侵害原告之執事會議召集權，為聖蓮創設法律所無之會議召集權，不法剝奪原告負責人之法律地位，所為一連串之行政處分確均係違法行政行為。
二、聲明︰訴願決定及被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、109年6月23日函、109年7月30日函、110年1月4日函、110年2月23日函、被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函及109年10月23日函均撤銷。
參、被告民政局答辯及聲明︰
一、答辯要旨︰
（一）關於被告民政局就其109年5月11日函、109年6月17日函及110年1月4日函之性質：
1、被告民政局109年5月11日函限參加人30日內召開會議，係基於該寺於103年7月11日召開執事會議後，即未曾依監督寺廟條例第9條及辦理寺廟登記須知第20點規定造報相關會議資料送被告楠梓區公所或被告民政局備查，另據連署方表示，原告多年未依原章程規定每年召開執事會議，遂於108年9月2日函請該寺召開會議，該寺始於108年11月28日及109年2月24日召開，又會議中雙方對於寺廟年度會計決算審議及組織章程修訂等案，無法達成共識，因而議定於109年3月底再次召開執事會議討論。惟該寺於開會前以防疫為由要求暫緩開會，連署方認其以疫情為藉口拒不召開執事會議，遂於109年3月22日依內政部103年函釋連署要求召開會議，被告民政局依連署方來函於109年3月26日函請該寺於30日內召開會議且應納入連署人之訴求，並函知依內政部103年函釋，倘該寺於30日期限屆滿仍未召開會議，則連署人將可逕行推選召集人自行召開會議等事項；該寺於109年4月14日來函聲明異議，被告民政局乃於109年4月30日函請內政部釋示，後依內政部109年5月5日函於109年5月11日函請該寺於文到30日內召開會議，亦重申被告民政局109年3月26日函意旨；被告民政局109年5月11日函僅係轉知內政部109年5月5日函輔導該寺召開會議，並重申請應依內政部103年函釋於30日內召開會議，並未另外課予原告公法上義務，亦不對外發生准駁之法律上效果，屬觀念通知，非屬行政處分。
2、被告民政局109年6月17日函係就原告擔任參加人之負責人時，函覆說明其於109年6月19日召開執事會議已逾被告民政局109年5月11日函所稱召開會議之30日期限，依內政部103年函釋由連署方取得會議召開權。又被告民政局110年1月4日函係就參加人以109年11月20日函要求撤銷被告民政局109年7月30日函及要求不得依109年9月16日召開之109年度連署人第2次執事會議辦理負責人與寺廟圖記等變更異動事宜，被告民政局敘明將依辦理寺廟登記須知規定不停止執行辦理相關負責人異動事宜之回函；又當時負責人與寺廟圖記等變更異動尚在審查階段，未作成准駁決定，該寺來函係對行政上權益維護之陳情；上開3件函文，純屬事實敘述、知悉表示或陳情處理結果之說明，並非對人民之請求有所准駁，不具有規制性質，應屬觀念通知而非行政處分等語。
（二）關於被告民政局109年6月23日函部分：
1、參加人原章程第16條雖規定住持因故未能召開由執事互推1人召集之，然綜觀其條文內容，召集會議之權力仍由住持發動，惟有關住持拒不召開執事會之處理措施，則付之闕如，符合前開內政部103年函釋得由該寺廟執事連署請求住持召開，此亦為內政部109年5月5日函說明三所明示。該寺於103年7月11日召開執事會議後，即未曾依監督寺廟條例第9條及辦理寺廟登記須知第20點規定造報相關會議資料送被告楠梓區公所或被告民政局備查，另據連署方表示，原告多年未依據原章程規定每年召開執事會議，遂於108年9月2日依內政部103年函釋請該寺自行召開會議，嗣後該寺始於108年11月28日及109年2月24日召開，與原告所言主動召開會議，無內政部103年函釋適用云云，實有出入。
2、前開兩次會議中雙方對於寺廟年度會計決算審議及組織章程修訂等案，無法達成共識，因而議定於109年3月底再次召開執事會議討論。惟該寺於開會前以防疫為由要求暫緩開會。然COVID-19自109年1月15日起公告為第五類法定傳染病起，我國公布相關防疫措施未採取全面性停止各項活動，所有防疫措施皆以在不影響民眾正常生活之前提下所採取之必要最小限制方式辦理，直至110年5月17日中央流行疫情指揮中心方將雙北地區提升至三級警戒管制措施，內政部始於同時函告各直轄市及縣（市）政府，國內宗教集會活動及宗教場所防疫規範，暫停宗教集會活動。惟該寺僅有6名執事，召開執事會議人數亦未達中央流行疫情指揮中心109年3月25日發布，建議暫停室內集會人數100人以上之標準，且該寺亦未明訂後續召開會議期間，依當時疫情程度，實無理由暫停會議，有藉防疫之名，達拒絶召開會議之目的；又雙方未達共識之議案涉及寺廟財產與章程修訂，明顯屬章程及監督寺廟條例規定事項，依據內政部103年函釋，主管機關應督促寺廟負責人召開，即屬維護公益所必須，被告依連署方來函於109年3月26日函請該寺於文到30日內召開會議，如期滿仍未召開，則連署人將可逕行推選召集人自行召開信徒（執事）大會，尚無違反內政部103年函釋意旨，惟該寺於109年4月14日來函聲明異議，被告為求慎重起見，遂報請內政部釋示，經內政部109年5月5日函明示，參加人組織章程未明定負責人拒不召開會議之處理方式，另倘連署方等人連署會議係原議定召開之會議，討論提案係先前未達共識之議案，基於寺務正常推動，請被告本於權責輔導該寺召開執事會議，爰被告民政局以109年5月11日函再次給該寺30日期限召開會議。
3、然該寺遲至109年6月11日始通知於109年6月19日召開執事會議，顯然逾30日之期限，已符合內政部103年函釋所揭內容會議召開權自屆滿時已移轉至連署方，被告於109年6月17日函知該寺，依連署方109年3月22日連署啟動之會議，其召集權應由連署方進行。又連署方109年6月19日連署開會通知單依內政部103年函釋規定，推舉聖蓮為召集人並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請被告備查，符合內政部103年函釋，被告民政局以109年6月23日函同意備查，屬依法辦理，並無違誤。準此，為輔導宗教團體落實寺務治理，主管機關持以監督寺廟條例及辦理寺廟登記須知作為行政管理規範。內政部103年函釋乃內政部基於主管權責，為健全寺廟組織並利寺廟正常運作，就寺廟負責人拒不召開信徒大會（執事會議）之處理方式，為法令執行層面所為之解釋，與法令之本旨並無違背，並未逾越母法，亦未違反法律保留原則，且該部就權責事項所為之解釋，具有拘束地方主管機關之效力，被告予以適用，於法並無不合。
（三）關於被告民政局109年7月30日函及110年2月23日函部分：
1、連署方經被告民政局109年7月30日同意備查同年7月10日109年度連署人第1次執事會議通過之修正後組織章程，及被告民政局110年2月23日同意備查109年9月16日召開109年度連署人第2次執事會議，通過改選負責人與同年11月24日同年度第1次臨時執事會議，追認新任負責人印鑑式及寺廟圖記等變動事宜，參照最高行政法院102年度判字第376號判決意旨，均會影響寺廟得否為後續變動登記，且依前開須知規定，主管機關於變動後組織章程、負責人印鑑式及寺廟圖記加蓋印信發還，確定章程內容及印鑑圖記樣式，具有確認處分之效力。
2、被告民政局於109年7月30日所為之同意備查修正組織章程函，係原告未於30日內召開會議，連署方遂於109年6月19日連署推選聖蓮擔任召集人，並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報送被告民政局於109年6月23日同意備查，連署方後於109年7月10日召開109年度連署人第1次執事會議，符合內政部103年函釋。後就連署方申請變更事項備查所檢附之文件，依據辦理寺廟登記須知第14點第4款規定審查完備，且章程規定內容亦無違反法令強制規定，公共秩序或善良風俗，依法有據。
3、被告民政局於110年2月23日所為之同意備查負責人變動函，係新任住持聖蓮於109年11月24日依該寺修正後組織章程第14條規定檢附109年10月29日存證信函、109年11月10日至12日連續3天登報（太平洋日報）原寺廟圖記印鑑作廢等相關文件，報請被告楠梓區公所轉被告民政局辦理負責人變動事項，被告民政局就申請變更事項備查所檢附之文件，依據辦理寺廟登記須知第14點第2款規定審查完備，依法有據。被告民政局上開2件函文，係依據辦理寺廟登記須知第14點規定審查其文件完備，且基於權責監督上之形式審查均無違誤。
（四）被告民政局變動登記函文係依內政部103年函釋及辦理寺廟登記須知規定，並依職權調查後作成行政處分，其程序並無不法。而原告檢附之系爭不起訴處分，係連署方以原告於擔任住持期間意圖將寺產為自己不法所有，有涉及業務侵占之情事為由，依刑事訴訟法第242條規定向檢察官告發，經橋頭地檢署檢察官偵查終結於110年4月6日作成不起訴處分，並不得再議，然行政處分之作成並不受刑事判決認定影響；況被告作成行政處分時刑事部分尚未開始，自不可能以刑事不起訴處分結果為行政處分之基礎，又原告主張之前揭刑事不起訴處分作成，與被告民政局所據之負責人拒不開會事實認定無關，自無應依刑事不起訴處分結果撤銷前揭行政處分之理由。
（五）內政部103函釋所載：「連署人得逕行推選召集人，並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請主管機關備查後以掛號郵件通知各信徒（執事）召開」之備查性質僅止於形式審查之監督，對連署人推選之代表召集人並無同意權，只要符合該函釋要件，該召集人即取得召開信徒大會之資格，其定性為觀念通知。
二、聲明︰原告之訴駁回。
肆、被告楠梓區公所答辯及聲明︰
一、答辯要旨︰
（一）原告原本擔任參加人之負責人，其於109年2月24日召開第1次執事會議，該會議執事就寺廟經費決算及組織章程修訂未達共識，會中擬訂3月23日召開會議再行討論，惟屆原議定會議時間，原告以防疫為由暫緩召開。被告民政局依內政部109年5月5日函及103年函釋請原告於文到30日內召開會議。原告於109年6月19日召開109年度第2次執事會及第1次執事會議後，分別於109年6月23日及7月13日函送會議紀錄備查；該次會議執事出席人數未過半數（應出席執事6名，實到2名），不符該寺組織章程第22條、第23條規定及會議規範。另依被告民政局109年6月17日函，參加人（原告時任為寺廟負責人）遲至109年6月11日通知各執事訂於同年月19日開會，已逾30日期限，依內政部103年函釋意旨，原告為寺廟負責人，其於30日期限屆滿仍未召開執事會議，連署人聖蓮等4人自得逕行推選召集人，並將執事會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請被告民政局備查後以掛號郵件通知各執事召開執事會議。被告楠梓區公所認原告有內政部103年函釋所稱拒不召開執事會議之情形，以109年7月8日函、109年7月20日函就參加人109年6月19日召開執事會議紀錄之事項不予備查，並無違誤。
（二）依被告民政局加蓋印信於變動後參加人組織章程第13條及第21條第2項規定，原告時任參加人之代表人，修正後參加人組織章程前經被告民政局109年7月30日函備查，聖蓮等4人於109年8月4日請原告於該函文到15日內召開會議辦理改選新任住持，惟期限屆滿，原告仍不召開，聖蓮等4人於109年9月9日連署推舉召集人於同年月16日召開109年度連署人第2次執事會議，改選新任住持為聖蓮，並於109年9月17日檢送會議紀錄等文件陳報被告楠梓區公所備查，嗣經被告楠梓區公所就聖蓮等4人所報參加人之住持變動事項，審查符合修正後參加人組織章程第13條第2項及第21條第2項規定，乃以被告楠梓區公所109年10月23日函予以備查，亦無違誤。
二、聲明︰原告之訴駁回。
伍、參加人陳述要旨︰
一、參加人為未辦理法人登記之寺廟，其團體性質與法人無殊，而民法對於非法人團體未設規定，其相關類似之事項，自可類推適用民法關於法人規定、公司法或相關人民團體法規定。又內政部為主管寺廟業務之中央主管機關，於尊重寺廟自治原則下，其就有關信徒大會之召集認應優先適用寺廟本身之章程規定，於章程未規定情形下，則應採類推適用民法及人民團體法規解釋之。
二、原告自100年至108年間，從未依寺廟組織章程定期召開執事會議，足見原告確有召開臨時執事會議之必要，而依參加人舊章程規定，寺廟負責人即應召開臨時執事會議。詎原告幾經連署人於109年3月22日、5月20日、5月25日多次請求召開臨時執事會議，仍拒不召開臨時執事會議，客觀上原告確已未依原章程第16條規定召開臨時執事會議。原章程第16條復未規範寺廟住持拒不召開執事會議之效果，已符合內政部103年函釋之情形，連署人自可依該函釋所揭方式召開執事會議。而連署人於108年間連署請求原告召開會議，嗣後連署人分別於109年3月22日、5月20日、5月25日多次請求原告召開執事會議，被告民政局更以109年3月26日函要求原告召開會議。為使寺廟健全財務管理及寺廟組織正常運作，被告民政局認為原告自100年至108年間從未召開會議，而有輔導其儘速召開會議之必要，且認為「就財務收支查核及組織章程修正等重大議案尚未達共識，近來國內疫情日趨緩和，為貴寺早日組織正常運作，請於文到30日內召開執事會議」，故被告民政局109年5月11日函認定原告確有召開執事會之必要，且疫情相對趨緩，並無原告所稱之連署人無視疫情險峻之情事。再佐以內政部109年5月5日函，足見被告民政局認為原告應於函到30日內召開會議，以利寺務推動，惟原告一再罔顧民政局之通知，而以各種理由托詞拒絕召開會議。連署人之連署日期是從109年3月22日通知書送達起算，而連署人於同年5月20日及25日僅是提醒原告需遵照被告民政局109年5月11日函所訂之會議日期，於期限內召集執事會。況無論以109年3月22日之連署日或是被告民政局109年5月11日函起算，原告均逾期未開會，亦未將連署人提案內容排入開會議程，均已符合內政部103年函釋之情形，連署人自可依該函釋所揭方式召開執事會議。
三、原告雖遲於109年6月19日召集會議，已逾被告民政局109年5月11日函內所訂30日之期限，被告民政局乃以109年6月17日函覆原告，足證被告民政局依法認定系爭會議召集權應由連署方（即聖蓮及其他執事）召集開會，嗣被告民政局以109年6月23日函，同意連署人之連署召開會議，連署人經被告民政局函知得逕行推舉召集人，於109年7月10日召開臨時執事會議，會中決議通過組織章程修正等議案，並於會後將會議紀錄函送被告民政局備查，經被告民政局以109年7月30日函予以備查，足見連署人確係依內政部103年函釋所示方式召開會議，並已合法通知全體執事，其確已合法取得召開系爭執事會議之資格，且召集程序、召集方法均無任何違法之處，故該執事會議之召集依法有據，原告主張該會議為無召集權人所召集，其決議應予撤銷，自無可採。
四、連署人於109年9月16日召開109年度連署人第2次執事會議，已於同年月9日合法通知於原告，由當日出席之執事依該寺組織章程辦理改選新任寺廟負責人完竣，並於會後將會議紀錄函送主管機關備查，經被告楠梓區公所109年10月23日函予以備查。連署人聖蓮係依章程召集會議，經出席執事過半數同意當選，並經主管機關同意備查之新任寺廟負責人無疑。內政部108年8月6日台內民字第1080223441號令條正發布辦理寺廟登記須知共25點，其法規位階應屬行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則，對於寺廟應如何辦理寺廟登記於第17點及第20點設有規定。原告自100年至108年間，從未依照參加人組織章程定期召開執事會議，顯示原告違反辦理寺廟登記須知之規定，原告多年來架空執事會，更使執事會監督功能形同具文，原告多年來亦藉此規避依法召開會議之義務，使執事會成員均無從得知寺廟運作情形，阻礙寺廟正常運作甚鉅。本案由連署人召集會議係遵照行政機關之指示，依法召集相關之執事會並作成決議，形式上已依法定程序召集並決議，上開會議自非形式上有未依法定程序召集並決議，而構成違法應予撤銷情事。
陸、爭點︰
一、被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、109年6月23日函、110年1月4日函、被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函及109年10月23日函性質上是否屬行政處分？
二、被告民政局以109年7月30日函及110年2月23日函分別同意辦理於參加人變動後章程、寺廟圖記及負責人印鑑式加蓋印信並換發寺廟登記證後檢送被告楠梓區公所發還參加人，是否適法？
柒、本院之判斷︰
一、爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有聖蓮等4人109年3月22日第109006號連署開會通知書（見本院卷第115頁至第116頁）、內政部109年5月5日函（見本院卷第123頁至第124頁）、參加人109年度第2次執事會即第1次執事臨時會會議紀錄（見本院卷第131頁至第134頁）、109年度連署人第1、2次執事會會議紀錄（見本院卷第291頁至第308頁、第201頁至第205頁）、109年度第1次臨時執事會會議紀錄（見本院卷第331頁至第334頁）、被告民政局109年3月26日函（見本院卷第269頁至第270頁）、109年4月30日函（見本院卷第121頁至第122頁）、109年5月11日函（見本院卷第69頁至第70頁）、109年6月17日函（見本院卷第71頁至第72頁）、109年6月23日函（見本院卷第73頁）、109年7月30日函（見本院卷第79頁至第80頁）、110年1月4日函（見本院卷第83頁至第84頁）、110年2月23日函（見本院卷第85頁至第88頁）、被告楠梓區公所109年7月8日函（見本院卷第75頁）、109年7月20日函（見本院卷第77頁）、109年10月23日函（見本院卷第81頁）及訴願決定（見本院卷第33頁至第68頁）等附卷可稽，自堪認定。
二、被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函、109年6月23日函、110年1月4日函、被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函及109年10月23日函性質上非屬行政處分：
（一）按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。倘人民對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴不備法定要件且無從命補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。
（二）次按監督寺廟條例第9條規定寺廟收支款項及所興辦事業，住持應於每半年終報告該管官署，並公告之；寺廟登記須知第20點亦規定寺廟負責人依應依規定將收支報告報直轄市、縣（市）政府備查並公告之；此二規定之目的均係為使主管機關確實掌握寺廟運作動態，並利主管機關於必要時得採取行政監督管理措施。且遍觀監督寺廟條例及辦理寺廟登記須知等有關寺廟管理之法令規定，均無以主管機關之備查始令寺廟管理或監察組織成員（含寺廟負責人或主任委員）選舉結果對外發生一定法律上效果之規定意旨；而寺廟將召開會議之開會通知事先報請主管機關備查及將寺廟管理或監察組織成員選舉結果報請主管機關備查，無非亦係供主管機關掌握寺廟運作動態，作為事後監督之用；故主管機關對於其陳報事項無論是否准予備查，均僅係對寺廟表示知悉其所陳報前揭相關事項之觀念通知，並未對會議召開程序、寺廟組織成員之選任結果或收支報告直接發生任何法律上效果，依首揭規定及說明，其性質上自非行政處分。
（三）查被告民政局109年5月11日函之作成係因聖蓮等3人於108年9月2日以原告多年未依參加人（當時原告為參加人之代表人）組織章程規定每年召開執事會議為由，連署函請原告召開執事會議並副知被告民政局；被告民政局始於108年9月10日函請被告楠梓區公所依內政部103年函釋輔導該寺召開會議，該寺始於108年11月28日及109年2月24日召開執事會議，惟前揭會中對於寺廟年度會計決算審議及組織章程修訂等議案均無法達成共識，原訂於109年3月底再次召開執事會議討論。然該寺於109年3月18日以防疫為由通知暫緩開會，連署人認其以疫情為藉口拒不召開執事會議，遂於109年3月22日依內政部103年函釋再度連署要求召開會議，被告民政局依連署人來函於109年3月26日函請該寺於30日內召開會議且應納入連署人之訴求，並函知倘該寺於30日期限屆滿仍未召開會議，則連署人依內政部103年函釋將可逕行推選召集人自行召開會議等事項；該寺於109年4月14日回覆被告民政局稱原告並無拒不召開執事會議之情形，其將配合政府防疫措施定適當期日召開執事臨時會，並請求被告民政局報請內政部解釋。被告民政局乃於109年4月30日報請內政部釋示後，再依內政部109年5月5日函於109年5月11日函請該寺於文到30日內召開會議等情，有聖蓮等3人108年9月2日復古寺執事字第10802號連署申請書（見本院卷第249頁）、參加人108年11月28日、109年2月24日會議紀錄（見本院卷第259頁至第261頁、第263頁至第264頁）、參加人109年3月18日高市楠復嚴總字第109004號函（見本院卷第111頁）、聖蓮等4人109年3月22日第109006號連署開會通知書（見本院卷第115頁至第116頁）、被告民政局109年3月26日函（見本院卷第269頁至第270頁）、109年4月30日函（見本院卷第121頁至第122頁）、109年5月11日函（見本院卷第69頁至第70頁）、內政部109年5月5日函（見本院卷第123頁至第124頁）在卷可稽。而由前揭被告民政局109年5月11日函作成之源由、過程及其內容以觀，堪認被告民政局109年5月11日函僅係依內政部109年5月5日函及103年函釋意旨輔導該寺依組織章程及「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）」因應指引公眾集會及社交距離注意事項之規定召開會議，僅屬單純事實敘述及法令之說明，核其性質係行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行政指導，並未發生課予原告公法上義務之規制效力，亦不直接對外發生任何法律上效果，僅屬觀念通知，依首揭規定及說明，自非行政處分。而被告民政局109年6月17日函則係向參加人（當時原告為參加人之代表人）說明其定於109年6月19日召開執事會議已逾被告民政局109年5月11日函依內政部103年函釋輔導該寺召開會議之30日期限，依內政部103年函釋該寺執事109年3月22日連署啟動之會議由連署方進行，此觀被告民政局109年6月17日函（見本院卷第71頁至第72頁）即明，其內容僅屬單純事實敘述及法令之說明，核其性質亦屬觀念通知，並非行政處分。又被告民政局109年6月23函則係被告民政局對連署人陳報之開會通知函覆予以備查，此有被告民政局109年6月23日函（見本院卷第73頁）在卷可憑，僅係對連署人表示知悉其所陳報事項之觀念通知，並未對該會議召開程序直接發生任何法律上效果，依前揭說明，其性質亦難認屬行政處分。此外，被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函係針對原告於109年6月19日召開109年度第2次執事會即第1次執事臨時會審酌財務收支及修正章程等議案之會議紀錄不予備查；被告楠梓區公所109年10月23日函則係就聖蓮等4人於109年9月16日召開109年連署人第2次執事會選任聖蓮為參加人新任住持之會議紀錄表示同意備查，此觀被告楠梓區公所109年7月8日函（見本院卷第75頁）、109年7月20日函（見本院卷第77頁）、109年10月23日函（見本院卷第81頁）即明，前揭函文均僅為被告楠梓區公所對其等表示知悉所陳報事項之觀念通知，且被告楠梓區公所並無就涉及私權實體法律關係之事項為實質終局認定之職權，無論被告楠梓區公所對上開會議紀錄表示備查與否均未對之賦予任何法律效果，依前揭說明，均非屬行政處分。而被告民政局110年1月4日函乃係針對參加人於109年11月20日來函陳報該寺已向橋頭地院提起確認決議不成立之訴及聲請定暫時狀態處分（當時原告仍以參加人之代表人發函）乙節，函覆將依規定繼續辦理負責人異動相關事宜，並說明倘嗣後109年連署人第1、2次執事會經判決確定不成立，將依行政程序法第117條撤銷等情，有被告民政局110年1月4日函（見本院卷第83頁至第84頁）及參加人109年11月20日高市楠復嚴總字第109024號函（見本院卷第341頁、第342頁）在卷可稽，其內容僅屬對該案辦理過程之單純事實敘述及關於其辦理寺廟管理相關法令理由之說明，並非對原告之請求有所准駁，依上開說明，該函文之性質亦屬觀念通知，並非行政處分。從而，訴願決定以被告民政局109年5月11日函、109年6月17日函及110年1月4日函非屬行政處分，就原告對於該部分所為訴願予以不受理，並無不合；另就被告民政局109年6月23日函、被告楠梓區公所109年7月8日函、109年7月20日函及109年10月23日函，訴願決定誤認屬其性質為行政處分，固有未洽，然其未准予原告請求撤銷上開函文之結論尚無二致。故原告就上開7件函文提起行政訴訟求為撤銷，核屬不備起訴要件且其情形不能補正，依首揭規定及說明，原應以裁定駁回，惟本院考量原告以上開7件函文為程序標的所提起之撤銷訴訟，與其就被告民政局109年7月30日函、110年2月23日函所合併提起之撤銷訴訟，其基礎事實互有相關且彼此證據資料共通，為求卷證齊一並避免裁判兩歧，故就此部分以程序上更為慎重之判決予以駁回。又依程序不合，實體不究之原則，原告訴請撤銷上開7件函文及訴願決定部分，既因程序不合而予駁回，則其該部分實體上之主張，本院即無從再予審究。
三、被告民政局以109年7月30日函及110年2月23日函分別同意辦理於參加人變動後章程、寺廟圖記及負責人印鑑式加蓋印信並換發寺廟登記證後檢送被告楠梓區公所發還參加人，應屬適法：
（一）應適用之法令：
1、監督寺廟條例第1條：「凡有僧道住持之宗教上建築物，不論用何名稱，均為寺廟。」
2、監督寺廟條例第9條：「寺廟收支款項及所興辦事業，住持應於每半年終報告該管官署，並公告之。」
3、辦理寺廟登記須知第1點：「為規範寺廟登記之申請程序及應備文件，特訂定本須知。」
4、辦理寺廟登記須知第2點：「（第1項）本須知所稱寺廟除本須知另有規定外，指適用監督寺廟條例之寺廟。（第2項）寺廟登記分設立登記及變動登記。（第3項）前項寺廟登記之主管機關，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」
5、辦理寺廟登記須知第3點：「寺廟登記事項如下：（一）名稱。（二）所在地。（三）主祀神佛。（四）宗教別。
（五）負責人姓名。（六）負責人產生方式。（七）寺廟圖記及負責人印鑑式。（八）財產。（九）法物。（十）組織成員。（十一）章程。」
6、辦理寺廟登記須知第14點：「寺廟登記事項有變動時，應依下列程序，辦理寺廟變動登記：（一）寺廟登記證登載事項有變動時，寺廟負責人應檢附直轄市、縣（市）政府原發給之寺廟登記證及其他有關文件，報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府換發寺廟登記證。（二）寺廟圖記或負責人印鑑式有變動時，寺廟負責人應檢附變動後寺廟圖記與負責人印鑑式及相關文件，報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府備查，並由直轄市、縣（市）政府於寺廟圖記及負責人印鑑式加蓋印信後函送鄉（鎮、市、區）公所發還寺廟。（三）寺廟財產、法物或組織成員有變動時，寺廟負責人應檢附相關會議紀錄、異動清冊或名冊（新增之信徒或執事並應附願任同意書）、變動後清冊或名冊及有關文件，報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府備查，並由直轄市、縣（市）政府於變動後財產、法物清冊或組織成員名冊加蓋印信後，函送鄉（鎮、市、區）公所發還寺廟。（四）寺廟章程有變動時，寺廟負責人應檢附相關會議紀錄、變動後章程（含修正條文對照表），報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府，直轄市、縣（市）政府審查合於法令規定者，於變動後章程加蓋印信後，函送鄉（鎮、市、區）公所發還寺廟。」
7、辦理寺廟登記須知第16點：「寺廟章程應載明下列事項：
（一）名稱。（二）宗教別及主祀神佛。（三）所在地。
（四）宗旨。（五）興辦事業。（六）信徒或執事資格之取得、喪失、開除與權利及義務。（七）組織及其管理方法。（八）管理或監察組織成員之名稱、名額、職權、產生及解任之要件、程序；任期及任期屆滿之改選與任期。
（九）會議召集之條件、程序及其決議之方法及寺廟負責人不召開會議之處理措施。（十）財產保管運用方法，經費、會計制度及其不動產處分或設定負擔、一定額度動產之獎助或捐贈之程序。（十一）章程修改之程序。（十二）組織解散事由與程序、解散後賸餘財產之歸屬及其他必要事項。」
8、辦理寺廟登記須知第17點：「寺廟負責人應依章程規定，召開信徒或執事會議，產生管理或監察組織成員。」
9、辦理寺廟登記須知第20點：「寺廟應按其財產情形，興辦公益或慈善事業，寺廟經費應用於宣揚教義、修持戒律及其他正當開支。寺廟負責人並應依規定將收支報告報直轄市、縣（市）政府備查並公告之。」
（二）按行政處分係指行政機關基於職權就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為。而所謂行政指導，則係指行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為而言。觀諸前揭辦理寺廟登記須知第2點第2項、第3點第5款、第7款、第11款、第14點第1款、第2款、第4款規定，可知募建寺廟所訂定之章程及其寺廟圖記、負責人印鑑式等均屬寺廟登記事項，倘此部分登記事項有所變動均應檢附相關資料向主管機關申請變動登記，由主管機關形式審查相關資料後予以備查並於變動後之章程、寺廟圖記、負責人印鑑式等加蓋印信及換發寺廟登記證。故主管機關是否同意辦理於變動後之章程、寺廟圖記、負責人印鑑式等加蓋印信，將影響寺廟得否完成辦理前揭登記事項變更登記，已對外直接發生一定法律上效果，性質上自屬行政處分。惟主管機關對人民申請辦理寺廟登記相關事件仍僅有形式上審查之權限，而無就涉及私權實體法律關係之事項為實質終局認定之權；涉及私權實體法律關係之爭執，應由民事法院審理認定。本於私法自治原則，若對於寺廟所訂定章程及其寺廟圖記、負責人印鑑式等相關執事會議之決議適法性發生爭執，應由對該會議之召集程序或其決議實質內容有爭議之當事人及利害關係人，向民事法院提起民事訴訟確認其效力存否或訴請撤銷，而非由行政機關逕為認定。
（三）查參加人修正前之組織章程第5條規定：「本寺依法組織執事會。」同章程第7條第2款、第4款規定：「本寺執事會職責如左：……二、制、修訂本寺組織章程、共住規約及其他規律制度。……四、年度收支決算之審議。」同章程第16條規定：「本寺執事會每1年召開1次，必要時得召開臨時會。所有會議均由住持召集之，並為會議主持人。住持因故未能召開時，由執事互推1人召集之並為主席，主持會議。」同章程第23條規定：「本章程由信徒會議通過後施行。修正時得經執事會過半數以上成員出席，經出席成員3分之2以上同意，並報請主管機關核備後生效。」（見本院卷第95頁至第98頁）。足見依參加人修正前之組織章程規定，執事會之例行性會議係每年召開1次；惟遇有不即時召開執事會議決將影響寺廟管理運作而有必要時，得召開執事會臨時會。而依前揭組織章程規定，召開執事臨時會之方式有二，一是住持認為有必要時召集，另一則是住持因故未能召開時由執事互推1人召集。然該組織章程對於住持能召開而拒不召開執事會相關處置程序，並無直接明文規定。內政部就此類情形曾作成103年函釋下達下級機關：「……二、為健全寺廟組織並利寺廟正常運作，就寺廟負責人拒不召開信徒大會（執事會議），依下列方式辦理：㈠寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會（執事會議），於章程已明定其負責人拒不召開信徒大會（執事會議）應如何處理者，應依章程規定辦理。㈡寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會（執事會議），於章程未明定其負責人拒不召開信徒大會（執事會議）應如何處理者，得由該寺廟信徒（執事）10分之1以上連署，並推舉代表人1人，以書面敘明請求召開信徒大會之事由，以掛號郵件通知負責人召開，同時函知主管機關；主管機關認前揭所敘事由屬章程或法令規定事項，應函知寺廟及寺廟負責人下列事項，同時副知連署之信徒（執事）代表：⒈寺廟負責人應於函達30日內召開信徒大會（執事會議），並應於信徒大會（執事會議）召開前7日以掛號郵件通知各信徒（執事）。⒉連署人請求之事由應納入信徒大會（執事會議）之議程及議案。⒊有下列情形之一者，連署人得逕行推選召集人，並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請主管機關備查後以掛號郵件通知各信徒（執事）召開：⑴寺廟負責人於30日期限屆滿仍未召開信徒大會（執事會議）。⑵寺廟負責人於30日期限內召開信徒大會（執事會議），但未將信徒（執事）依章程或法令規定請求召開信徒大會（執事會議）之事由納入議程，並通知各信徒（執事）。⑶寺廟負責人雖於30日期限內召開信徒大會（執事會議），且已將信徒（執事）連署請求之事由納入議程並通知各信徒（執事），惟未出席信徒大會（執事會議）致會議無法進行，或雖出席信徒大會（執事會議）主持會議討論相關議案，惟未經與會信徒（執事）決議即逕行宣布散會。⑷寺廟負責人於30日期限內召開信徒大會（執事會議），因出席人數不足未能成會，經主管機關請其持續召開信徒大會（執事會議），惟30日內雖一程序召開，但均未能成會。㈢寺廟尚未訂定章程，而備有信徒（執事）名冊者，其負責人拒不召開信徒大會（執事會議）時，得比照前款規定辦理。」（見本院卷第89頁至第91頁）此乃內政部就寺廟負責人拒不召開信徒大會或執事會議如何處理以該函律定各地方政府民政局一致性作業流程，性質上尚非直接對外發生法規範效力之一般性規定，核屬行政程序法第159條第2項第1款所稱機關內部業務處理方式之行為性行政規則，從而，在不違反上位階法令之範圍內，被告民政局自應於處理所執掌關於寺廟管理相關事項時依前揭內政部103年函釋所律定之作業方式辦理。原告主張被告民政局及訴願決定違反中央法規標準法第5條，依內政部103年函釋否准、禁止原告於109年6月19日召開執事臨時會，係逾越權限、濫用權力之違法行為云云，顯係誤解內政部103年函釋之性質，並不可採。
（四）原告於100年4月29日起擔任參加人之住持，執事聖蓮等3人於108年9月2日曾以原告多年未依組織章程規定每年召開執事會議為由，連署促請原告召開執事會議；原告雖先後於108年11月28日召開108年第1次執事會議及於109年2月24日召開109年第1次執事會議，然會中對於該寺年度會計決算及組織章程修訂等議案未達共識，原訂於109年3月23日召開執事會議續行討論，惟參加人於109年3月18日以防疫為由函知全體執事暫緩開會。執事聖蓮等4人乃於109年3月22日連署請求原告召開執事會議並副知被告民政局；被告民政局遂於109年3月26日發函通知參加人倘於函達30日內有內政部103年函釋情形則連署人可逕行推選召集人自行召開執事會議。參加人於同年月27日僅函覆住持無任何未能召開會議情事，必要時會定期召開臨時會等語，有聖蓮等3人108年9月2日復古寺執事字第10802號連署申請書（見本院卷第249頁）、參加人108年11月28日、109年2月24日會議紀錄（見本院卷第259頁至第261頁、第263頁至第264頁）、參加人109年3月18日高市楠復嚴總字第109004號函（見本院卷第111頁）、聖蓮等4人109年3月22日第109006號連署開會通知書（見本院卷第115頁至第116頁）在卷可稽，堪認原告於收受執事聖蓮等3人於108年9月2日連署書後，雖於108年11月28日及109年2月24日召開執事會議，然該寺103年度至108年10月決算及組織章程修訂等議案均因與會成員不能達成共識而未於前揭執事會常會作成實質決議，足見原告與執事聖蓮等人間對於前揭議案內容尚存有爭執，為維持該寺得以持續正常運作自有續行召開會議審議之必要性。而參加人於109年4月14日函請被告民政局協助向內政部函詢釐清103年函釋適用疑義；被告民政局乃以109年4月30日報請內政部釋示參加人召開執事臨時會有無適用內政部103年函釋關於負責人拒不召開信徒大會（執事會議）規定；內政部以109年5月5日函請被告民政局本於權責輔導參加人召開執事會議；被告民政局遂依內政部109年5月5日函以109年5月11日函請參加人於文到30日內就財務收支查核及組織章程修正召開執事會議；聖蓮等4人亦分別於109年5月20日及同年月25日連署請求開會，參加人則訂於109年6月19日召開執事會議；嗣被告民政局以109年6月17日函通知參加人109年6月19日開會已逾109年5月11日函所訂期限，109年3月22日連署啟動之會議，召集權應由連署方進行。聖蓮等4人遂以109年6月19日通知單訂於109年7月10日召開執事會議，並報請被告民政局109年6月23日函同意備查。聖蓮等4人於109年7月10日召開109年度連署人第1次執事會，該次會議執事聖蓮等4人均出席，決議通過修正章程及決議100年度至108年度收支決算不通過；被告楠梓區公所於109年7月20日將連署人召開上開執事會決議通過修正章程函轉被告民政局，被告民政局109年7月30日函檢送已用印信之參加人修正後組織章程予被告楠梓區公所等情，有參加人109年3月27日高市楠復嚴總字第109005號函（見本院卷第117頁至第118頁）、109年4月14日高市楠復嚴總字第109004號函（見本院卷第271頁至第274頁）、109年6月11日高市楠復嚴總字第109011號開會通知（見本院卷第129頁至第130頁）、內政部109年5月5日函（見本院卷第123頁至第124頁）、聖蓮等4人109年5月20日第109011號連署開會通知書（見本院卷第125頁至第127頁）、109年5月25日第109010號連署開會通知書（見本院卷第128頁）、109年6月19日通知單（見本院卷第349頁至第350頁）、109年度連署人第1次執事會會議紀錄（見本院卷第291頁至第308頁）、被告民政局110年4月29日高市四維民政宗字第1000008363號函暨高雄市寺廟變動登記（見本院卷第243頁至第244頁）、109年3月26日函（見本院卷第269頁至第270頁）、109年4月30日函（見本院卷第121頁至第122頁）、109年5月11日函（見本院卷第69頁至第70頁）、109年6月17日函（見本院卷第71頁至第72頁）、109年6月23日函（見本院卷第73頁）、109年7月30日函（見本院卷第79頁至第80頁）、被告楠梓區公所109年7月20日函（見本院卷第289頁）附卷可稽。而由原告於109年3月18日函知全體執事因應疫情暫緩召開臨時會，執事聖蓮等4人即於109年3月22日再度連署請求原告召開執事會議並函知被告民政局，被告民政局於109年3月26日發函通知參加人倘於函達30日內有內政部103年函釋情形則連署人可逕行推選召集人自行召開執事會議，參加人則於同年月27日僅函覆住持無任何未能召開會議情事，必要時會定期召開臨時會等語，足見原告與執事聖蓮等4人間對於召開執事會臨時會之必要性、召集權之歸屬及召集程序合法性等節亦已發生爭執。參加人雖訂於109年6月19日召開執事會議；然經被告民政局以109年6月17日函通知參加人109年6月19日開會已逾109年5月11日函所訂期限，109年3月22日連署啟動會議召集權應由連署方進行，足見被告民政局對於原告召開執事會臨時會之程序合法性表示質疑，惟依前揭說明，被告民政局並無就涉及私權實體法律關係之事項為實質終局認定之職權，被告民政局所為前揭函知，性質上仍僅屬在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請參加人、原告及連署人為一定作為或不作為之行政指導。從而，被告民政局於聖蓮等4人連署於109年7月10日召開109年度連署人第1次執事會議後，受理被告楠梓區公所109年7月20日函轉連署人申辦「組織章程修改」等變動應備表件，以原告為寺廟負責人經其以109年5月11日函通知，仍未於30日期限屆滿召開執事會議，連署人得逕行推選召集人並將會議召開之事由、會議議程及議案、會議召開之時間及地點，報請備查後以掛號郵件通知各信徒（執事）召開執事會議，認109年度連署人第1次執事會會議紀錄之召集程序未違背內政部103年函釋，且決議程序亦符合參加人修正前章程第23條，乃以109年7月30日函就被告楠梓區公所109年7月20日函報上開由聖蓮召開之執事會所修訂之組織章程予以同意辦理加蓋印信，係依據內政部103年函釋所律定就此類事件如何處理之行為性行政規則規定，進行形式審查相關申辦應備表件後辦理其所執掌之法定職權事項，核符前揭監督寺廟條例及辦理寺廟登記須知規定，自無違誤。
（五）參加人修正後之章程第13條規定：「……本章程修訂報請主管機關備查後，住持應於文到15日內召開會議，辦理改選新任住持，未召開時依本寺章程第21條規定辦理……。」同章程第14條規定：「改選後原任住持、其他關係人如拒不移交寺廟圖記，新任住持應以存證信函函請寺廟原圖記保管人於7日內移交。期限屆滿原保管人仍拒絕移交時，得由新任住持登報公告聲明原寺廟圖記作廢並向主管機關申請變動相關程序，嗣後由新任住持將圖記變更情事提交本寺執事會追認。」同章程第21條規定：「（第1項）本寺執事會每年召開2次，住持應於3月、9月底前召開會議，必要時得召開臨時會。所有會議均由住持召集，並由出席執事過半數公推會議主席。（第2項）住持未於前項時間召開會議或拒絕召開時，得由3分之1執事連署以書面送達，住持應於20日內召開會議。期限屆滿仍不召開，得由3分之1執事連署推舉召集人召開之，並於會後檢送相關文件陳報主管機關備查後生效。」（見本院卷第208頁至第210頁）。參加人之章程經前述109年度連署人第1次執事會議修正通過後，原告並未依上開修正後之章程規定召開會議辦理改選新任住持，經聖蓮等4人於109年8月4日及同年月19日連署請求於函到20日內召開會議改選住持仍未果，聖蓮等4人遂於109年9月16日召開109年度連署人第2次執事會，該次會議有執事4人出席，由聖蓮獲得4票當選參加人新任住持，並經被告楠梓區公所於109年10月23日備查該次會議紀錄；嗣經聖蓮函請原告移交寺廟圖記辦理負責人變動登記未果而登報作廢該寺廟圖記及負責人印鑑，並於109年11月24日召開執事會議追認新任負責人印鑑及寺廟圖記，再經被告楠梓區公所於109年11月26日檢送復古寺負責人印鑑及寺廟圖記等變動應備書表件予被告民政局，被告民政局則於110年2月23日同意辦理寺廟圖記及負責人印鑑式加蓋印信及換發寺廟登記證並函送被告楠梓區公所發還參加人等情，有聖蓮等4人109年8月4日第109016號連署開會通知書（見本院卷第195頁至第196頁）、109年8月19日第109017號連署開會通知書（見本院卷第311頁至第312頁）、109年9月16日109年連署人第2次執事會會議紀錄（見本院卷第201頁至第205頁）、被告楠梓區公所109年10月23日函（見本院卷第81頁）、109年11月26日高市○區民字第10932398000號函（見本院卷第329頁）、聖蓮109年10月29日存證信函（見本院卷第321頁至第324頁）、太平洋日報109年11月10日刊登啟事（見本院卷第325頁至第327頁）、參加人109年度第1次臨時執事會會議紀錄（見本院卷第331頁至第334頁）、被告民政局110年2月23日函暨已用印信之寺廟登記證、復古寺寺廟圖記及負責人印鑑（見本院卷第85頁至第88頁）在卷可憑。堪認被告民政局係依前揭辦理寺廟登記須知第14點及參加人修正後章程所定改選住持規定，就被告楠梓區公所於109年11月26日檢送復古寺負責人印鑑及寺廟圖記等變動應備書表件為形式審查後，以110年2月23日函同意辦理參加人寺廟圖記及負責人印鑑式加蓋印信及換發寺廟登記證，依前揭規定及說明，於法亦無不合。
（六）原告固主張：依參加人章程規定，執事會議召集權應為原告所有，其有配合寺務運作定適當期日之權，其在聖蓮提出開會要求後，隨即配合持續召開會議，確無任何拒不開會情事；聖蓮如欲取得召集權自應依章程規定或依民法第51條第3項規定請求法院裁定，並無因內政部103年函釋直接取得執事會議召集權之法理存在，被告民政局無由在無法律授權下自行以行政處分授權聖蓮取得召集權，被告民政局所為及訴願決定均應予撤銷云云。然按行政機關並無就涉及私權實體法律關係之事項為實質終局認定之職權，被告民政局所為前揭函知，性質上僅屬在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請參加人、原告及連署人為一定作為或不作為之行政指導，業如前述。倘原告不認同被告民政局依內政部103年函釋就參加人執事會議召集權歸屬所表示之法律見解，其仍得依其所確信之合法程序自行召開執事會議，並不因被告民政局所為前揭函文即當然喪失其會議召集權；至於其自行召開之執事會議程序是否合法、決議是否適法或是否存在，則均屬涉及私權實體法律關係之問題，如當事人及利害關係人就相關執事會議之決議適法性發生爭執，應由對該會議之召集程序或其決議實質內容有爭議之當事人及利害關係人，向民事法院提起民事訴訟以確認其效力，並非由行政機關認定；且原告亦自陳其已向橋頭地院提起確認決議不成立之訴及聲請定暫時狀態處分乙節，業如前述，復有橋頭地院民事庭通知書（見本院卷第399頁）在卷可稽。故原告主張被告民政局109年7月30日函、110年2月23日函均係以109年5月11日函為基礎，不法認定該函所載30日具時效限制之法律效力，並違法認定內政部103年函釋之效力直接侵害其權益同屬違法行政處分云云，顯係對於被告民政局109年7月30日函、110年2月23日函所行使前述法定職權之範圍及性質均有誤解，並不可採。
（七）綜上所述，原告之主張，均無可採。被告民政局以109年7月30日函及110年2月23日函分別同意辦理於參加人變動後章程、寺廟圖記及負責人印鑑式加蓋印信並換發寺廟登記證後檢送被告楠梓區公所發還參加人，核屬適法。訴願決定就此部分予以維持，並無不合。原告訴請撤銷被告民政局上開函文及訴願決定與此相關部分，均無理由，應予駁回。
捌、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核於判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，併此敘明。
玖、結論︰原告之訴一部為不合法、一部為無理由。中 華 民 國 111 年 6 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 28 日
書記官 林 幸 怡