高雄高等行政法院裁定110年度訴字第363號原 告 徐憲裕訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師張羽誠 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲被 告 臺南市政府工務局代 表 人 蘇金安共 同訴訟代理人 黃紹文 律師上列當事人間有關行政執行事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴及追加之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、程序方面：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
㈡查原告起訴時訴之聲明原為：被告臺南市政府工務局（下稱
工務局）民國110年7月6日南市工新一字第1100793114B號函（下稱系爭函文）及被告臺南市政府110年9月9日府工新一字第1101049919號函（下稱110年9月9日函）均撤銷（見本院卷第11頁）；嗣於本院111年7月12日言詞辯論程序變更、追加其訴之聲明為：一、先位聲明：㈠被告臺南市政府110年9月9日函及被告工務局系爭函文均撤銷。㈡被告工務局應給付原告新臺幣（下同）34,515,172元，及自行政訴訟變更聲明暨追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。㈢被告臺南市政府應囑託臺南市安南地政事務所（下稱安南地政事務所）塗銷臺南市安南區和成段58
7、587之1、587之2、587之3、587之4、587之5、587之6、587之7、587之8地號土地（註：前開3筆土地重測前為臺南市和順寮段1801之1地號，重測後改為和成段587地號，並陸續分割增加同段587之1至587之8地號，下合稱系爭土地）登記簿上土地所有權部其他登記事項欄所載「本筆土地已由市府徵收為鹽水溪堤防用地」之註記（下稱系爭註記）。二、備位聲明：㈠確認被告臺南市政府110年9月9日函及被告工務局系爭函文為違法。㈡被告工務局應給付原告34,515,172元，及自行政訴訟變更聲明暨追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。㈢被告臺南市政府應囑託安南地政事務所塗銷系爭土地登記簿上之系爭註記（本院卷第592至593頁）。被告雖不同意原告上開訴之變更追加（本院卷第593頁），惟原告所為訴之變更追加，與已起訴部分均係基於同一基礎事實，訴訟資料共通，尚無礙於被告防禦及訴訟終結，經核與首揭規定相符，應予准許。
二、爭訟概要：㈠系爭土地原為訴外人吳支生所有，於52年4月間由訴外人徐江
波（原告之父）因買賣而取得系爭土地所有權，然於54年間，系爭土地經被告臺南市政府囑託訴外人安南地政事務所於系爭土地登記簿上為系爭註記。嗣徐江波過世後，原告於96年12月26日因分割繼承而取得系爭土地。原告前以52年間其父徐江波購買系爭土地時，系爭土地登記簿上未載有任何被徵收之註記，徐江波因信賴土地登記而合法取得系爭土地所有權，系爭註記為不合法且無效，影響原告權益為由，提起行政訴訟，先位聲明請求確認被告臺南市政府於51年間就系爭土地所核准徵收之行政處分，其形成之徵收法律關係自始不存在，及被告臺南市政府應同意塗銷系爭註記，備位聲明被告臺南市政府應給付原告4,800,522元，案經本院101年度訴字第378號判決、最高行政法院102年度判字第494號判決駁回原告之訴確定。嗣原告再就上開塗銷系爭註記部分，對於被告臺南市政府提起同一之訴、對安南地政事務所提起結果除去之給付之訴，經本院108年度訴字第158號判決、最高行政法院109年度裁字第827號裁定駁回原告之訴確定。
㈡嗣原告於110年2月8日及同年4月27日以存證信函通知被告臺
南市政府，系爭土地完成徵收補償程序前，不得擅自使用等語。被告臺南市政府則以110年3月18日府工新三字第1100283432號函及110年5月17日府工新三字第1100555246號函復原告略以，系爭土地業於51年間依法定程序完成徵收補償作業，並請原告盡速辦理土地改良物補償費領取手續在案。嗣被告工務局為辦理「都會區北外環道路第2期新建工程地上物拆除工程」（下稱系爭拆除工程），以系爭函文通知原告，凡位於拆除工程範圍内之地上物，請所有權人於110年8月9日前完成自行搬遷，屆期未搬遷完竣者，將依法逕行拆除，並視同廢棄物處理。原告不服系爭函文，提起聲明異議，遭臺南市政府110年9月9日函復異議無理由，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.先、備位聲明第1項：系爭函文記載「屆期未搬遷完竣者，本局將依法逕行拆除，並視同廢棄物處理」等詞，乃課與原告「限期搬遷系爭土地之地上物」之行為義務，被告工務局於111年5月24日進行整地作業，占據系爭土地並毀損地上物，且原告須終局負擔拆除費用（行政執行法第29條參照），其性質屬行政處分。故系爭函文違法侵害原告權益甚鉅，自應予撤銷。縱系爭函文於訴訟中執行完畢，原告仍具有「得對於違法執行請求國家賠償」之確認利益，應為確認系爭函文及臺南市政府110年9月9日函違法。
2.先、備位聲明第2項：系爭函文嚴重侵害原告對系爭土地之所有權，被告工務局委由大灣營造股份有限公司（下稱大灣公司）於111年5月24日至系爭土地執行拆除作業，並解除原告對系爭土地之占有，破壞地表植被，致難以回復原狀，此執行自屬不法。原告於執行現場明確告知系爭土地為私人所有，並要求停止作業，大灣公司仍執意執行拆除作業，具有故意或過失，而大灣公司屬受託行使公權力之團體或行政助手，此不法執行應由被告工務局承擔。參考鄰近系爭土地之實價登錄，核算本件賠償金額為34,515,172元。
3.先、備位聲明第3項：最高行政法院102年度判字第494號判決指明：「系爭註記『影響土地所有權之圓滿狀態，侵害及登記為土地所有權人之所有權，被上訴人註記復已長達數十年，迄今仍未為終局之處理，自宜儘速處理，俾使法律關係早日確定，以免造成民怨』」。惟被告臺南市政府迄未依該判決意旨為終局處理，及臺南市臺南地政事務所（下稱臺南地政事務所）109年11月10日臺南地所登字第1090105222號函（下稱109年11月10日函）承認系爭土地未有徵收公告文號及鹽水溪堤防用地註記之收件案號，其等均屬前案（註：係指本院101年度訴字第378號確認徵收處分失效等事件）判決後始發生之新事實，非屬同一事件。且前案判決主文並未有系爭土地徵收補償費發放完竣之判斷，亦未提及系爭土地之「應補償金額」、「實際發給金額」、「發給對象」及「發給方式」為何，顯見此等疑義未經實質審酌，無既判力可言。本件徵收補償程序既有待釐清，原告基於公法上結果除去請求權，請求被告臺南市政府囑託訴外人安南地政事務所塗銷系爭註記，自屬有據。
㈡聲明︰
1.先位聲明：⑴被告臺南市政府110年9月9日函及被告工務局系爭函文均撤銷。
⑵被告工務局應給付原告34,515,172元，及自行政訴訟變更聲
明暨追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⑶被告臺南市政府應囑託安南地政事務所塗銷系爭註記。
2.備位聲明：⑴確認被告臺南市政府110年9月9日函及被告工務局系爭函文為違法。
⑵被告工務局應給付原告34,515,172元，及自行政訴訟變更聲
明暨追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⑶被告臺南市政府應囑託安南地政事務所塗銷系爭註記。
四、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.先、備位聲明第1項：系爭函文僅係為完成道路之闢建而為拆除工程，雖通知原告自行搬遷，惟系爭土地之地上物業經補償，該函僅通知拆除作業之時程，並請原告將屋內所有財物搬遷，避免受損，且該函文並無命原告拆除地上物之情事，亦無原告不拆而以代履行執行之問題，核非課予原告一定之作為義務，其性質屬觀念通知，不具行政處分之要件。原告提起撤銷及確認之訴，應不合法，亦無必要。
2.先、備位聲明第2項：原告主張之國家賠償係因被告工務局另行委託拆除之執行行為產生，並非因系爭函文所致，二者前後有別且係不同之事由，此聲明並無理由。
3.先、備位聲明第3項：原告雖主張系爭土地未經徵收，應准予塗銷系爭註記云云，然此一爭點，前經本院101年度訴字第378號判決及最高行政法院102年度判字第494號認定，系爭土地業已完成徵收，駁回原告所請在案。嗣原告於108年再提起給付之訴，經本院108年度訴字第158號判決認為屬同一事件，依爭點效理論，原告自應受拘束，而駁回原告之訴。嗣原告本件提出之此部分聲明，仍與確定之前案聲明相同，自屬同一事件而為既判力效力所及，其起訴於法不符。
㈡聲明︰原告之訴及追加之訴駁回。
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有本院101年度訴字第378號判決（本院卷第199至214頁）、最高行政法院102年度判字第494號判決（本院卷第107至113頁）、本院108年度訴字第158號判決（本院卷第215至230頁）、最高行政法院109年度裁字第827號裁定（本院108年度訴字第158號卷第237至248頁）、原告110年2月8日及同年4月27日存證信函（本院卷第75至
80、81至87頁）、被告臺南市政府110年3月18日府工新三字第1100283432號函及110年5月17日府工新三字第1100555246號函（本院卷第89至90、91頁）、被告工務局系爭函文（本院卷第93至94頁）、被告臺南市政府110年9月9日函（本院卷第95至96頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡原告請求被告臺南市政府塗銷系爭註記（即先、備位聲明第3項），乃同一事件重複起訴：
1.按訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力；原告之訴，有訴訟標的為確定判決效力所及之情形者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第213條、第107條第1項第9款分別定有明文。準此，同一事件於確定終局判決後，其訴訟標的法律關係已經確定，有確定力，即成為訴訟當事人間法律關係的基準，相同當事人不得就同一法律關係復為同一請求，此為一事不再理原則，其積極作用在避免先後矛盾之判斷，消極作用則在禁止重複起訴，避免耗費有限之司法資源。至前後兩訴是否為同一事件，應依前後兩訴當事人是否相同、前後兩訴之訴訟標的是否相同，以及前後兩訴的聲明是否相同、相反或可以代用等3個因素判斷。
2.經查，原告於本院101年度訴字第378號確認徵收處分失效等事件中，對被告臺南市政府起訴請求（即該案先位聲明第2項）：「被告臺南市政府應同意塗銷系爭土地上囑託安南地政事務所所為之徵收註記（註：即系爭註記）記載」。經本院101年度訴字第378號判決駁回後，原告不服，提起上訴，業經最高行政法院102年度判字第494號判決駁回其上訴確定。原告復於108年間對被告臺南市政府起訴請求：「被告臺南市政府應發函予安南地政事務所將前開聲明第1項所載的註記（註：即系爭註記）註銷。」經本院108年度訴字第158號判決認原告對被告臺南市政府上揭起訴部分，與原告於本院101年度訴字第378號事件之先位聲明第2項內容，實為相同或可代用，為該案判決既判力效力所及，此部分請求即有重複起訴之情形，而駁回原告之訴，復經最高行政法院109年度裁字第827號裁定駁回確定。又原告本件先、備位聲明第3項對於被告臺南市政府之請求為：「被告臺南市政府應囑託安南地政事務所塗銷系爭註記。」此部分原告請求關於系爭土地徵收註記之塗銷或註銷，雖稱「應囑託」，仍與前開案件所稱「應同意」、「應發函」等聲明之內容為相同或可代用，應屬同一事件，自為前案確定判決之既判力所及，則依前揭規定及說明，原告不得復對同一當事人就同一法律關係而為同一之請求。是原告此部分起訴不合法，應予裁定駁回。
㈢被告工務局系爭函文及被告臺南市政府110年9月9日函非行政
處分，原告逕對之提起撤銷訴訟或確認訴訟（即先、備位聲明第1項），為不合法：
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……10、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項及第6條第1項分別定有明文。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。是以，如對於非屬行政處分之函文提起撤銷訴訟或確認行政處分違法之訴訟，其起訴即屬不備要件，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
2.原告固主張系爭土地之徵收補償費尚未發放完竣，徵收失效云云。惟查，原告前對被告臺南市政府起訴請求：「一、先位聲明：⑴確認被告臺南市政府於51年間就系爭土地所核准徵收之行政處分，其形成之徵收法律關係自始不存在。⑵被告臺南市政府應同意塗銷系爭土地上囑託安南地政事務所所為之徵收註記記載。二、備位聲明：被告臺南市政府應給付原告4,800,522元。」本院101年度訴字第378號判決乃就原告上揭起訴請求確認本件徵收關係不存在、被告臺南市政府同意塗銷系爭註記及應給付原告徵收土地之補償費或不當得利等部分而為駁回之判決，然原告僅就該判決駁回其請求被告臺南市政府同意塗銷系爭註記部分為上訴，從而其餘部分均已確定，業據最高行政法院102年度判字第494號判決審認明確（見本院卷第111頁），並經本院依職權調取上開卷宗核閱屬實。又原告前開提起上訴部分，亦經最高行政法院102年度判字第494號判決駁回其上訴確定，其判決理由已敘明：「六、本院查……經查本件系爭土地係48年至51年間被上訴人（註：即被告臺南市政府）為辦理鹽水溪堤防興建工程，前經臺灣省政府48年12月11日(48)府民地丁字第3239號函核准徵收及51年1月11日府民地丁字第4609、4611號令核准徵收作為鹽水溪堤防用地，且參諸被上訴人73年間召開清理鹽水溪堤防用地及下鯤鯓道路用地專案小組第7次會議紀錄略以：『一、報告事項：本小組奉令清理鹽水溪堤防用地及下鯤鯓道路用地，經依法報准徵收並已發給地價和地上物補償迄未將產權囑託登記為市有之500餘筆土地，經本小組先後召開6次會議及台南安南二所有關同仁共同努力工作下，百分之九十以上土地，已登記為市有‥‥‥查上述土地當初奉准徵收，經公告並發放地價及地上物補償費後，土木課承辦人趙春成及黃春生既不隨即辦理囑託登記，且將有關書件遺失先後離職後，該課並不追究並速派員積極清理，以致造成今日法理之困擾。‥‥二、討論事項：㈠．．．㈢完成徵收補償後被再出賣移轉者：依照土地法第235條規定：『被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止』，附表所列3筆土地（系爭土地即為其中之一）發給補償為51年，其出賣均為52年，其買賣顯屬違法．．．結論：請安南地政事務所印送土地登記簿謄本，然後分別通知吳進興等來府談話，囑其限期自行清理，同意本府登記為市有，否則委請本府律師提出告訴，以維權益。』等情，認定系爭土地補償費確已發給，自不生徵收失效之情形，業經原判決（註：即本院101年度訴字第378號判決）敘明甚詳。且上訴人（註：即原告）亦未就此部分為上訴主張，再因徵收於登記前已取得不動產物權，復為民法第759條所規定，從而系爭土地業於補償費發給完竣時，已由需用土地人（即臺南市）取得所有權。……上訴人請求予以塗銷，自屬無理。」等語，有上開判決書附卷可稽（本院卷第112頁），足認系爭土地業經被告臺南市政府依法完成徵補償手續而取得所有權，其徵收處分之效力仍合法存續，自不生徵收失效之情形。至原告主張土地登記簿上系爭註記仍存在，被告臺南市政府未為終局之處理云云，然此並不影響被告臺南市政府已因徵收而取得系爭土地所有權之事實認定。又原告另舉臺南地政事務所109年11月10日函（本院卷第73頁）而主張系爭土地未有徵收公告文號及鹽水溪堤防用地註記之收件案號，屬前開案件判決後始發生之新事實云云，惟觀諸臺南地政事務所109年11月10日函文內容，僅該所依原告陳情而將其查詢結果予以回覆，該等查詢結果或答覆內容均不生變動系爭土地所有權之效力，尚難據上開函文為有利原告之認定。原告上開主張，均無可採。
3.再系爭土地於51年間業經被告臺南市政府辦理徵收完竣，原告請求確認本件徵收關係不存在之部分，經本院101年度訴字第378號判決駁回後，原告就此未提上訴即告確定，且系爭土地補償費確已發給，自不生徵收失效之情形，系爭土地於補償費發給完竣時，已由需用土地人即臺南市政府取得所有權等情，復經最高行政法院102年度判字第494號判決審認綦詳，詳如前述。準此，系爭土地既為被告臺南市政府於51年間辦理徵收完竣而取得之公有土地，嗣被告臺南市政府為配合內政部營建署辦理生活圈道路交通系統建設計畫（市區道路）-「臺南都會區北外環道路第2期新建工程」，將其所有之系爭土地劃入上開道路新建工程之範圍，於109年7月6日通知原告辦理地上物實地領勘查估作業，繼之於110年2月3日會同原告進行地上物複估工作，並於110年4月15日通知原告辦理補償費發放事宜，因原告逾期未領取，被告臺南市政府遂依法辦理提存，此有行政院公共工程委員會108年7月9日工程技字第1080015442號函（本院卷第363至364頁）、被告臺南市政府110年1月26日府工新三字第1100166679號函及110年4月15日府工新三字第1100481819號函（本院卷第36
7、231頁）、土地改良物清冊（本院卷第233頁）及提存書（本院卷第235頁）在卷可憑，足堪認定。是系爭土地為被告臺南市政府所有之公有土地，且該地上原告所有之地上物（鐵絲網圍籬、果樹、作物等）業經補償作業完竣，則原告對其地上物日後拆遷之損失，業經補償費發放而獲相當、合理之補償，其已喪失該地上物所有權。被告臺南市政府就其所有之系爭土地，自得於該等地上物補償費發放完竣，依法解除該等占有、使用後，辦理上開道路新建工程，而無庸另取得執行名義或徵得他人同意。則系爭函文記載：「主旨：有關本局（註：被告工務局）辦理『都會區北外環道路第2期新建工程地上物拆除工程』採購案，業已完成發包，凡位於該道路拆除範圍内之地上物，惠請所有權人於110年8月9日
（一）前完成自行搬遷……。說明二：旨揭工程範圍内之地上物，請相關權利人於110年8月9日（一）前完成自行搬遷，屆期未搬遷完竣者，本局將依法逕行拆除，並視同廢棄物處理。」等語，僅係說明系爭土地位於系爭拆除工程範圍內，並告知該範圍內之地上物所有權人應於期限內自行搬遷，否則被告工務局日後將依法執行拆除，乃單純的事實敘述及理由說明，核屬觀念通知，該等說明內容對於系爭土地暨其地上物之所有權並不發生變動之法律效果，亦未直接命原告拆除地上物或令其容忍行政機關拆除地上物之義務，故系爭函文顯非行政處分，亦非執行命令，應堪認定。另觀被告臺南市政府110年9月9日函（本院卷第95至96頁）之內容，亦僅單純引據本院101年度訴字第378號判決、最高行政法院102年度判字第494號判決定讞之內容，說明本件系爭土地已於51年間依法定程序完成徵收補償程序，依土地法第235條規定已由臺南市政府原始取得土地所有權，而位於系爭土地上之地上物，亦已依法發給補償費並辦理提存，被告工務局系爭函文並無違誤等語，核屬單純事實說明及理由敘述之觀念通知，縱上開函文誤為駁回原告聲明異議及停止執行之申請，亦不生直接變動原告權利及法律上利益之效力，自非行政處分。
4.是以，被告工務局系爭函文及被告臺南市政府110年9月9日函均為單純事實之敘述或理由之說明，並未對外發生任何具體法律上效果，核屬觀念通知，而非行政處分。原告對於非行政處分之上開函文，先位聲明第1項訴請撤銷、備位聲明第1項訴請確認違法，均不合於行政訴訟法第4條所定撤銷違法行政處分及第6條確認行政處分違法之要件，參照前開規定及說明，即屬起訴不備合法要件，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，均應予駁回。
㈣原告對被告工務局所提國家賠償訴訟（即先、備位聲明第2項），為不合法：
1.按當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，應一併裁定駁回（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
2.本件原告所提先、備位聲明第1項及第3項之撤銷、確認及給付訴訟（結果除去），分別有行政訴訟法第107條第1項第9款、第10款所定情形，均為不合法，應予裁定駁回，業經本院詳予審認如前，則其依同法第7條規定合併請求被告工務局負國家賠償責任（即先、備位聲明第2項）部分，依前揭說明，即因而失所附麗，自應一併裁定駁回。
六、綜上所述，原告之起訴及追加之訴均不合法，且屬不能補正，均應裁定駁回之；又其合併請求國家賠償部分，因失所附麗，亦不合法，應併予裁定駁回。另本件原告之起訴及追加之訴既不合法，其實體上之主張即無庸審究，併此敘明。
七、結論︰原告之起訴及追加之訴均不合法。中 華 民 國 111 年 8 月 9 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 8 月 9 日
書記官 陳 嬿 如