高雄高等行政法院判決
110年度訴字第37號民國110年10月13日辯論終結原 告 吳忠田訴訟代理人 林泓帆 律師被 告 臺南市政府工務局代 表 人 蘇金安訴訟代理人 蔡佳芳
翁順衍上列當事人間建築法事件，原告不服臺南市政府中華民國109年11月27日府法濟字第1091397129號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○○○○○號土地原為原告之父吳海吉單獨所有，嗣於民國66年4月5日由原告及訴外人吳中位、吳忠泰等3人共同繼承，權利範圍各三分之一，並於69年7月29日辦竣繼承登記。嗣訴外人吳忠泰於72年間取具其他共有人即原告及吳中位等2人之同意書，以上開共有之沙崙段128、129地號土地為建築基地，向改制前臺南縣政府建設局申請興建2層加強磚造建物1棟，經該局先後於72年12月5日及73年7月9日核發建造執照及使用執照在案。嗣於84年9月11日，上開沙崙段128地號土地經共有人和解分割為12
8、128-2、128-3地號等3筆土地，並於84年10月17日辦竣分割登記，由原告單獨取得分割後之128地號土地（下稱系爭土地）所有權，惟系爭土地登記謄本遭註記：「本地號僅提供建號農民住宅6號空地使用」等語。嗣原告於108年12月6日依司法院釋字第776號解釋意旨，向被告申請解除系爭土地之套繪管制並塗銷註記，經被告審查結果，以系爭土地自始即為臺南市○○區○○段○○號建物之法定空地範圍，與司法院釋字第776號解釋案情不同，原告應依建築基地法定空地分割辦法規定辦理並提出申請，以檢討原領得使用執照1宗基地之法定空地、實設建蔽率、實設容積率是否足夠等由，於109年4月28日以南市工管一字第1090527686號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、司法院釋字第776號解釋之意旨於本件仍有適用：按「建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地，而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者，該同意書應許附期限；鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者，如主管機關准予變更使用執照，自應發給定有相應期限之變更使用執照，而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制；另同意使用土地之關係消滅時（如依法終止土地使用關係等），主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請，廢止原核可之變更使用執照，並解除套繪管制，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」司法院釋字第776號解釋著有明文，而其解釋理由書略以：「……凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人，於土地使用關係消滅後，均得依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照，解除套繪管制。」查本件係原告於土地使用關係消滅前出具「土地使用權同意書」予鄰地所有權人即訴外人吳忠泰，致原告迄今無從解除系爭土地之「法定空地套繪管制」，自有上開司法院釋字第776號解釋意旨之適用。
2、原告就系爭土地與鄰地所有人間之使用關係業已消滅：
(1)原沙崙段128地號土地變更為「分別共有」時，使用關係即已消滅：
按「各共有人，除法令另有規定外，得隨時請求分割共有物。」「（第1項）公同共有之關係，自公同關係終止，或因公同共有物之讓與而消滅。（第2項）公同共有物之分割，除法律另有規定外，準用關於共有物分割之規定。」分別為民法第823條第1項前段及第830條所明定。查本件原告73年間出具同意書，供共有人之一即訴外人吳忠泰申請核發建築執照在案，係本於66年間因繼承而生之「公同共有關係」而來，嗣上開「公同共有關係」本於上揭民法規定終止而變更為「分別共有關係」，則原告先前同意訴外人吳忠泰使用原沙崙段128地號土地之「使用關係」即失所附麗。
(2)84年間於法院「和解分割」時，使用關係即已消滅：查，原沙崙段128地號土地各共有人既於84年間就臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）84年度訴字第991號分割共有物事件成立和解在案，則共有人之一即訴外人吳忠泰於73年間本於「（不論係公同或分別）共有關係」及原告出具之「同意書」進而申請核發建造執照（即臺南市○○區○○段○○號建物）獲准之「使用關係」即當然終止，此觀諸上開和解筆錄載明：「二、……共有人因分割而取得土地，如為他共有人占有者，占有人應自行將地上物排除後，將土地交還占有人。」等語即明，即原告分得之系爭土地權利，不應再受其他共有人之各式妨害。就此，原告所有系爭土地之建築權利，自84年起迄今猶因鄰地套繪管制而遭掏空，此實係建管機關忽略原告73年出具之同意書效力，業經各共有人於84年間和解分割共有土地而告終止所致。
(3)綜上，原告就系爭土地與鄰地所有權人間之使用關係至遲於原沙崙段128地號土地變更為分別共有，甚或84年間於法院和解分割時，即告終止。
3、臺南市○○區○○段○○號建物之使用執照應已無效，原告無須另行申請變更該建物之使用執照：
(1)按「（第1項）本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為1宗。（第2項）前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。（第3項）應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。（第2項）建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」分別為建築法第11條、第26條、第73條第2項所明定。次按「（第1項）建築基地之土地經法院判決分割確定，申請人檢附法院確定判決書申辦分割時，地政機關應依法院判決辦理。（第2項）依前項規定分割為多筆地號之建築基地，其部分土地單獨申請建築者，應符合第3條或第4條規定。」建築基地法定空地分割辦法第6條定有明文。
(2)查原沙崙段128地號土地既經共有人於法院成立和解分割在案，且依上開建築基地法定空地分割辦法第6條規定分割為數筆分別所有土地，現況顯非「1宗」土地，且其上建築物本依附之法定空地亦失所附麗，則依上開建築法第73條第2項之規定，該建物所有權人自應向建管機關單位另行申請「變更建物使用執照」，而原本依據原告所出具使用同意書，嗣經建管機關核發之「建物使用執照」則因所依附之土地暨法定空地歸屬變動而歸於無效。就此，被告自不得以該建築物使用執照效力仍存續為由，否准原告解除系爭土地套繪管制之申請。
(3)復按「和解成立者，與確定判決有同一之效力。」為民事訴訟法第380條第1項所明定。是原沙崙段128地號土地前既經和解分割在案，且共有人業將分割後之沙崙段128地號土地即系爭土地之完整使用權限交還予原告，準此，上開於臺南地院製作之協議分割和解筆錄依上揭民事訴訟法規定自生對世之效力，系爭土地上原關於「法定空地」之建築套繪管制自不得再行拘束原告，相鄰土地之原建物使用執照亦應隨之失效。就此，訴願決定誤引內政部82年3月25日臺內營字第8274294號函，逕稱將易造成違反建築法令建造完成之違建亦可申請建築基地分割之漏洞云云，顯忽略本件於法院製作之民事和解筆錄業已發生與民事確定判決相同之對世效力，實有違誤。再者，本件鄰地建物所有權人迄今拒絕變更建物使用執照，涉及刑事侵占原告系爭土地之完整使用權限，依上開建築法第26條第2項之規定，同應依法究責，併此敘明。
(4)又「說明：……二、按建築法（下稱本法）第73條第2項及第3項規定：『（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。』；又『開放空間』之變更應申請變更使用執照之規定，建築物使用類組及變更使用辦法（下稱本辦法）第8條定有明文。是建築基地原核定法定空地綠化設施之變更，如涉有開放空間之變更行為，要非符合直轄市、縣（市）主管建築機關所訂一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，應依本法及辦法上開條文規定申請變更使用執照。三、復按建築基地原核定法定空地綠化設施之變更，未涉及開放空間之變更使用行為者，『……既非屬建築物使用類組及變更使用辦法第8條所規定應申請變更使用執照之法定項目，亦非屬本部指定項目，自無構成違反建築法第73條第2項規定之要件，則……依同法第91條第1項第1款規定……裁處……於法未合……。至於該建築基地之所有權人或使用人對於原領使用執照核定之綠化設施（面積），負有維護其合法使用之義務，類此擅自變更使用行為，應按行政執行法相關規定督促其履行……。』，查本部101年3月29日臺內訴字第1010003827號函附本部訴願決定書（諒達）已指明在案。是非屬開放空間之綠化設施（面積）之變更使用行為，應按行政執行法相關規定督促建築基地之所有權人或使用人恢復為原領使用執照核定內容之使用。又前揭綠化設施之變更使用行為，貴府如認有管理之必要，在不違反地方制度法第30條第1項規定前提下，得以自治條例研訂適宜規定憑處。」「說明：……二、按建築法（下稱本法）第11條第4項前段規定：『應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用……』。復按建築基地之法定空地併同建築物之分割、建築基地超過依法應保留之法定空地面積部分之分割，及經法院判決分割後之建築基地內各筆土地，嗣後單獨申請建築之處理規定，『建築基地法定空地分割辦法（下稱本辦法）』第3條、第4條及第6條已有明定。三、是以，本案所詢『經臺灣宜蘭地方法院裁定應予解散及財產清算……致原有建築基地範圍內之土地陸續辦理地籍分割、合併並移轉為他人所有……』等情節，如前揭土地合於本辦法第6條所示法院判決分割登記及單獨申請建築條件者，得免經原執照基地內之其他地號土地所有權人同意，逕行申請建築使用。又同案所提建築基地範圍之調整，非關本法第73條第2項、建築物使用類組及變更使用辦法第8條所定應申請變更使用執照之指定項目。」分別為內政部101年6月8日內授營建管字第1010805330號函及103年6月23日內授營建管字第1030170512號函所釋示。由上可知，本件原告就系爭土地申請解除套繪管制，根本無須另行申請變更原建物之使用執照，詎訴願決定不察，僅泛稱與本件情形有別，仍強令原告須另行申請變更原建物之使用執照，適用法令明顯有誤。
4、建蔽率及容積率等建管審查與本件不相涉：按司法院釋字776號解釋之意旨，係為通案保障包含原告在內因鄰地所有權人（如本件訴外人吳忠泰）從中作梗，致使其土地各式權利（如本件為原告之建築權利）慘遭掏空，而命建管機關應當解除套繪管制；至個案中鄰地所有權人（如本件訴外人吳忠泰）之各式權利（諸如：建蔽率或容積率）後續當如何保障或限縮，自猶待相關單位另行研議，惟不得據此繼續侵害並掏空原告系爭土地之使用權限。就此，原處分及訴願決定確有適用法令之違誤。
5、本件原告係請求解除系爭土地套繪管制，與「法定空地分割」或「變更使用執照」無涉：
(1)查本件原告自始係請求解除系爭土地之套繪管制，而非訴請「法定空地分割」或申請「變更使用執照」。至被告訴訟代理人翁順衍於鈞院110年8月18日行準備程序時雖辯稱：「吳忠泰那邊要走的程序是變更使用執照，可能不是法定空地分割，變更使用執照必須要符合建築法第73條第2項規定，法定空地跟使用執照變更的程序不同，……。」「依據建築基地法定空地分割辦法規定程序上是一定要的，對方沒有理由拒絕的話，民事法院很常有這種訴訟，只要輸入關鍵字就可以查得相關判決。」等語。然就系爭土地，原告現並無興建建築物或變更使用執照之需求，惟系爭套繪管制已嚴重貶低系爭土地價值（甚或交易價格），原告自有權要求解除套繪管制，而非如被告所辯另行申請變更使用執照，甚或法定空地分割。復參酌臺南地院105年度訴字第294號民事判決及臺灣屏東地方法院109年度訴字第427號民事判決理由：「……至被告協同原告辦理法定空地分割及解除套繪管制後，建管單位是否准許原告之申請，尚屬建築行政管理審核之範疇，而與本件無涉，附此敘明。」等語，亦即縱原告獲得訴外人即原共有人吳忠泰協力辦理法定空地分割之申請，亦不必然獲准，實無從解決（或彌補）原告系爭土地受套繪管制所致價值貶損之損害。
(2)又依據被告110年5月27日發布之「臺南市政府工務局領有使用執照建築基地範圍內部分土地申請建築及解除法定空地管制處理原則」第5點規定：「建築基地經判決分割、和解分割、調解分割或調處分割確定後，分割後土地所有權人可檢附確定判決書或與民事確定判決同一效力證明書，向本局申請核發建築基地法定空地分割證明書或解除套繪，如依前揭文件所載內容或自行檢討，已符合本辦法第3條或第4條規定者，發給建築基地法定空地分割證明書或解除套繪證明，並副知地政機關。」查本件原告既已檢附臺南地院民事和解筆錄多時，被告依上開規定本應解除系爭套繪管制，無須衡酌被告訴訟代理人翁順衍於鈞院110年8月18日行準備程序時所稱：「……理論上只要檢討有無臨建築線、有無符合單獨申請建築的條件。」等要件。且原告無需另為申請變更使用執照，甚或法定空地分割，即得解除系爭土地套繪管制。復依內政部發布之「建築基地法定空地分割辦法」第2條及第3條規定，僅就「建蔽率」有所要求，然訴願決定卻額外增加「實設容積率」之限制，同屬對原告合法建築權利之不當限制。
6、綜上所述，本件原處分及訴願決定曲解司法院釋字第776號解釋意旨，無視臺南市○○區○○段○○號建物使用執照已歸於無效，在於法無據之情況下，仍執意強令原告須另行申請變更前開建物之使用執照，進而持續掏空與侵害原告就系爭土地之使用權限，原告實不堪權益受損，不得已始提起本件行政訴訟。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成解除臺南市○○區○○段○○○○號土地之法定空地套繪管制之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、按司法院釋字第776號解釋理由書意旨，以土地使用之私法關係而言，土地所有人基於其對土地之權利及契約自由原則，於提供土地予他人作為申請「變更使用執照」之用時，原得以有期限或無期限方式為之。另同意使用土地之關係消滅時（如依法終止土地使用關係等），主管機關亦得依職權或依鄰地所有權人之申請，廢止原核可之變更使用執照，並解除套繪管制。主管機關就申請變更使用執照所應附土地使用權同意書之規範，自應符合上開意旨，始與上開憲法保障人民財產權之意旨無違。然內政部78年8月24日臺（78）內營字第72791號就鄰地增設停車空間設置於鄰地空地情形，允許於土地使用上無阻礙，經套繪列管無重複使用之虞，且經鄰地所有人同意使用者，准依建築技術規則建築設計施工編第59條、第59條之1規定辦理變更使用執照。但上開解釋並未就同意土地使用之關係消滅時之情形有所規範。其後內政部80年3月22日臺（80）內營字第907380號函釋示，就申請建造執照或雜項執照所應附之土地使用權同意書載有「似不宜附有同意使用期限」等語。至就變更使用執照之部分，鄰地所有權人無從出具附有期限之土地使用權同意書，而使其土地受無期限之套繪管制，爰認凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人，於土地使用關係消滅後，均得依司法院釋字第776號解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照，解除套繪管制。是以，司法院釋字第776號解釋旨在處理鄰地所有權人因當時法令規範出具無限期之土地使用同意書，得於土地使用關係消滅後，申請廢止原核可之「變更使用執照」，而本件乃原告基於共有關係而出具土地使用權同意書，將系爭土地作為臺南市○○區○○段○○號建物之建築基地，自始（使用執照核發之時）即為（73）南建局使字第3736號使用執照建築物之法定空地範圍，且亦無因系爭土地於84年間因和解分割成為單獨所有，導致該使用執照1宗基地範圍之改變，而須另依法申請變更使用執照，故本件顯與上開司法院釋字第776號解釋之案情有別，而無從比附援引。
2、次查原沙崙段128地號土地之公同共有關係雖因和解分割而消滅，惟此乃當事人間私法上之法律效果，並不當然影響行政法上建造執照1宗建築基地之土地範圍。且建築基地法定空地分割辦法係依建築法第11條第3項規定所訂定，按建築法第11條第3項規定，應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用，核其立法旨意，係為落實建築基地之法定空地不得作重複使用之查核管制，原告如欲解除法定空地之套繪管制，即應依前開法令規定之程序提出相關文件申請，要非現無申請建築之需要，即可無庸經前揭程序而逕予解除套繪。
3、又按內政部98年10月9日臺內營字第09808096693號函意旨，建築基地之法定空地併同建築物之分割，或建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積者，按建築基地法定空地分割辦法第5條第1項規定，應檢附直轄市、縣市主管建築機關准予分割之證明文件，其分割後之土地，亦均應符合該辦法第3條或第4條相關之規定。至依該辦法第6條申請者，申請人檢附法院判決分割確定判決書申辦分割時，地政機關應依法院判決辦理，惟分割後之土地，雖其權屬已分別所有，惟其分割後之土地仍應符合該辦法第3條或第4條有關單獨申請建築之規定，內政部並於該辦法第6條修正總說明中，再次表明該條文修正係為杜絕使申請人誤認其分割後之土地即可單獨申請建築之爭議，明定法院判決分割為多筆地號之建築基地，仍應符合該辦法第3條或第4條規定，始得單獨建築。另為防止建築基地法定空地分割辦法執行時發生偏差，導致民眾誤解，內政部營建署前於98年9月18日臺內營字第0980809244號函檢附之會議紀錄亦重申該部82年3月25日臺內營字第8274294號函及95年10月24日臺內營字第0950806281號函，申請人因建築基地分割訴訟案件或民事調解事件時，按建築基地法定空地分割辦法第6條檢附經法院確定判決書至地政機關申辦建築基地分割為多筆地號者，仍應參酌該辦法第3條及第4條規定，於辦理分割後之各筆土地所有權狀仍應保留原基地所屬建號，以避免爭議。是以，原告就原沙崙段218地號土地由原公同共有關係因和解分割致消滅，仍應按前揭內政部82年3月25日、95年10月24日、98年10月9日函釋意旨及建築基地法定空地分割辦法第3條至第6條規定，向被告申請法定空地解除套繪。
4、復按建築法第73條第2項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」第按內政部103年6月23日內授營建管字第1030170512號函釋意旨略以，建築基地範圍之調整，非關建築法第73條第2項、建築物使用類組及變更使用辦法第8條所定應申請變更使用執照之指定項目。查系爭土地就原領得使用執照之建築基地因嗣後地籍分割致原土地公同共有關係之改變而言，尚未涉前揭法令所規範之各項與原建築物核定使用內容不合之處，而須按建築物使用類組及變更使用辦法申請變更使用執照；退萬步言，原告如欲解除法定空地之套繪管制，按上開內政部103年6月23日函釋改變系爭土地原領得使用執照之1宗基地範圍，亦無涉建築物使用類組及變更使用辦法。是以，原告所稱（73）南建局使字第3736號使用執照所屬之法定空地因和解分割而生變更，無庸申請變更使用執照即屬失效云云，揆諸前揭說明，實為混淆私法與公法之法律效果，殊不可採。
5、綜上，本件系爭土地欲從原使用執照建築基地解除套繪管制，被告基於建築法第11條第4項規定，請原告仍應依建築基地法定空地分割辦法提出相關文件申請，以檢核原領使用執照1宗基地經分割後各宗建築基地之法定空地、實設建蔽率、實設容積率是否符合土地使用管制規定，並無違誤，應予維持。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以原處分否准原告解除系爭土地套繪管制之申請，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有臺灣省臺南縣土地登記簿（訴願卷第103-104頁）、原告及吳中位等2人72年3月10日土地使用權同意書（訴願卷第101頁）、吳忠泰使用執照申請書（本院卷第94-95頁）、改制前臺南縣政府建設局73年7月9日局建管字第8783號函（本院卷第93頁）、和解筆錄（訴願卷第29-31頁）、系爭土地登記謄本（訴願卷第32頁）、原告108年12月6日申請書（本院卷第71頁）、原處分（本院卷第69-70頁）、訴願決定書（本院卷第24-34頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)按「（第1項）本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為1宗。（第2項）前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。（第3項）應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；……。」「（第1項）申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。（第2項）建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」建築法第11條、第70條第1項、第71條、第73條第2項分別定有明文。次按「本辦法依建築法第11條第3項規定訂定之。」「建築基地之法定空地併同建築物之分割，非於分割後合於左列各款規定者不得為之。一、每一建築基地之法定空地與建築物所占地面應相連接，連接部分寬度不得小於2公尺。二、每一建築基地之建蔽率應合於規定。但本辦法發布前已領建造執照，或已提出申請而於本辦法發布後方領得建造執照者，不在此限。三、每一建築基地均應連接建築線並得以單獨申請建築。四、每一建築基地之建築物應具獨立之出入口。」「建築基地空地面積超過依法應保留之法定空地面積者，其超出部分之分割，應以分割後能單獨建築使用或已與其鄰地成立協議調整地形或合併建築使用者為限。」「（第1項）建築基地之土地經法院判決分割確定，申請人檢附法院確定判決書申辦分割時，地政機關應依法院判決辦理。（第2項）依前項規定分割為多筆地號之建築基地，其部分土地單獨申請建築者，應符合第3條或第4條規定。
」建築基地法定空地分割辦法第1條、第3條、第4條、第6條亦有明文。準此可知，建築基地包含供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，且其範圍係依建物使用執照核准之圖說作為認定依據；又應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉及重複使用，因此受有套繪管制，是倘欲解除法定空地套繪管制，自應依建築法第73條第2項規定，申請變更該建物之使用執照，或依建築基地法定空地分割辦法之規定，檢討法定空地是否符合該辦法第3條或第4條規定而得予分割，始可為之。
(三)經查，改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○○○○○號土地原為原告之父吳海吉單獨所有，嗣於66年4月5日由原告及訴外人吳中位、吳忠泰等3人共同繼承，權利範圍各三分之一，並於69年7月29日辦竣繼承登記；嗣原告及吳中位等2人於72年3月10日出具同意書，同意吳忠泰以上開共有之沙崙段128、129地號土地為建築基地，向改制前臺南縣政府建設局申請興建2層加強磚造建物1棟，並經該局先後於72年12月5日及73年7月9日核發（72）南建局造字第007920號建造執照及（73）南建局使字第3736號使用執照予吳忠泰在案；嗣於84年9月11日，上開沙崙段128地號土地經共有人和解分割為128、128-2、128-3地號等3筆土地，並於84年10月17日辦竣分割登記，由原告單獨取得分割後之128地號土地即系爭土地所有權等情，此有臺灣省臺南縣土地登記簿（訴願卷第103-104頁）、原告及吳中位等2人出具之72年3月10日土地使用權同意書（訴願卷第101頁）、吳忠泰使用執照申請書（本院卷第94-95頁）、改制前臺南縣政府建設局73年7月9日局建管字第8783號函（本院卷第93頁）及和解筆錄（訴願卷第
29 -31頁）附卷為憑。核原告於72年3月10日出具之同意書，內容僅載明：「茲有吳忠泰壹人，擬在下列土地建築貳層加強磚造建築物壹棟，業經吳中位、吳忠田兩人完全同意，為申請建造執照特立此同意書為憑。……」等語，並未記載其同意吳忠泰系爭建物使用之期限，且觀諸原告及吳中位、吳忠泰等3人和解筆錄之內容，固載明：「二、……共有人因分割取得土地，如為他共有人占有者，占有人應自行將地上物排除後，將土地交還共有人。」等語，然並未就吳忠泰系爭建物及該建物所占之建築基地（包含應留設之法定空地）應如何處理等事項成立和解，致未變更該建物之使用執照，進而導致原告取得系爭土地遭套繪管制，並遭註記「本地號僅提供建號農民住宅6號空地使用」等字樣。惟查，系爭土地若解除套繪管制，將導致吳忠泰系爭建物應留設之法定空地有所變更，是原告應依建築法第73條第2項規定，申請變更該建物之使用執照，或依建築基地法定空地分割辦法之規定，檢討法定空地是否符合該辦法第3條或第4條規定而得予分割，始可解除套繪管制。故於前開程序完成前，被告以原處分否准原告108年12月6日申請書之申請，揆諸前揭規定及說明，自屬有據。
(四)原告主張其先前同意訴外人吳忠泰使用原沙崙段128地號土地之「使用關係」，至遲於共有人和解分割該筆土地時即失所附麗，且吳忠泰先前所取得之（73）南建局使字第3736號使用執照亦隨之無效，原告自得依司法院釋字第776號解釋意旨逕行請求被告解除系爭土地之套繪管制云云。惟按「建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地，而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者，該同意書應許附期限；鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者，如主管機關准予變更使用執照，自應發給定有相應期限之變更使用執照，而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制；另同意使用土地之關係消滅時（如依法終止土地使用關係等），主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請，廢止原核可之變更使用執照，並解除套繪管制，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。內政部中華民國78年8月24日臺（78）內營字第727291號函釋示：『主旨：關於建築物申請變更使用……說明：……二、增設停車空間設置於鄰地空地，若其使用上無阻碍，經套繪列管無重復使用之虞，且經鄰地所有權人同意使用者，准依建築技術規則設計施工編（按：應為『建築技術規則建築設計施工編』）第59條、第59條之1之規定辦理』，暨內政部80年3月22日臺（80）內營字第907380號函釋示：『主旨：有關建築法第30條規定應備具之土地權利證明文件－土地使用權同意書得否有使用期限之標示案……說明：……二、……一般申請建築案件，基於建築物使用期限不確定，其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限。』實務上擴及於『變更使用執照』之申請部分，二者合併適用結果，使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書，致其土地受無期限之套繪管制，且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照，並解除套繪管制，限制其財產權之行使，與上開憲法保障人民財產權意旨不符，於此範圍內，應自本解釋公布之日起不再援用。」司法院釋字第776號解釋著有明文。由上可知，上開司法院解釋係對於內政部78年8月24日臺（78）內營字第727291號函及80年3月22日臺（80）內營字第907380號函釋示內容，實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分，二者合併適用結果，使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書，致土地受無期限之套繪管制，且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照，解除套繪管制所為解釋，並認建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地，而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者，該同意書應許附期限而言。然查，本件原告當初係基於原沙崙段128地號土地公同共有人之身分同意他共有人即吳忠泰使用該筆土地興建建物，且分割後系爭土地自始即為沙崙段6建號建物（即建號農民住宅6號）之法定空地，又改制前臺南縣政府建設局核發之（73）南建局使字第3736號使用執照未曾申請變更，核與上開司法院解釋案情並不相同，自難以比附援引。故原告上開所訴，即難憑採。
(五)原告復主張依據內政部101年6月8日內授營建管字第1010805330號函及103年6月23日內授營建管字第1030170512號函釋意旨，其就系爭土地申請解除套繪管制，根本無須另行申請變更原建物之使用執照云云。惟按「說明：……二、按建築法（下稱本法）第73條第2項及第3項規定：『（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。』；又『開放空間』之變更應申請變更使用執照之規定，建築物使用類組及變更使用辦法（下稱本辦法）第8條定有明文。是建築基地原核定法定空地綠化設施之變更，如涉有開放空間之變更行為，要非符合直轄市、縣（市）主管建築機關所訂一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，應依本法及辦法上開條文規定申請變更使用執照。三、復按建築基地原核定法定空地綠化設施之變更，未涉及開放空間之變更使用行為者，『……既非屬建築物使用類組及變更使用辦法第8條所規定應申請變更使用執照之法定項目，亦非屬本部指定項目，自無構成違反建築法第73條第2項規定之要件，則……依同法第91條第1項第1款規定……裁處……於法未合……。至於該建築基地之所有權人或使用人對於原領使用執照核定之綠化設施（面積），負有維護其合法使用之義務，類此擅自變更使用行為，應按行政執行法相關規定督促其履行……。』，查本部101年3月29日臺內訴字第1010003827號函附本部訴願決定書（諒達）已指明在案。是非屬開放空間之綠化設施（面積）之變更使用行為，應按行政執行法相關規定督促建築基地之所有權人或使用人恢復為原領使用執照核定內容之使用。又前揭綠化設施之變更使用行為，貴府如認有管理之必要，在不違反地方制度法第30條第1項規定前提下，得以自治條例研訂適宜規定憑處。」「說明：……二、按建築法（下稱本法）第11條第4項前段規定：『應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用……』。復按建築基地之法定空地併同建築物之分割、建築基地超過依法應保留之法定空地面積部分之分割，及經法院判決分割後之建築基地內各筆土地，嗣後單獨申請建築之處理規定，『建築基地法定空地分割辦法（下稱本辦法）』第3條、第4條及第6條已有明定。三、是以，本案所詢『經臺灣宜蘭地方法院裁定應予解散及財產清算……致原有建築基地範圍內之土地陸續辦理地籍分割、合併並移轉為他人所有……』等情節，如前揭土地合於本辦法第6條所示法院判決分割登記及單獨申請建築條件者，得免經原執照基地內之其他地號土地所有權人同意，逕行申請建築使用。又同案所提建築基地範圍之調整，非關本法第73條第2項、建築物使用類組及變更使用辦法第8條所定應申請變更使用執照之指定項目。」業經內政部101年6月8日內授營建管字第1010805330號函及103年6月23日內授營建管字第1030170512號函分別釋示在案。經查，本件並非關於建築基地原核定法定空地綠化設施之變更，核與上開內政部101年6月8日函釋所指情形有別，自無適用該函釋之餘地；又內政部103年6月23日函釋亦載明經法院裁定應予解散及財產清算，致原有建築基地範圍內之土地陸續辦理地籍分割、合併並移轉為他人所有，尚須前揭土地合於建築基地法定空地分割辦法第6條所示條件，始得免經原執照基地內之其他地號土地所有權人同意，逕行申請建築使用，並非認定分割後土地所有權人僅需執法院分割判決書，即得免經變更使用執照程序而逕行申請解除套繪管制。是原告上開所訴，洵無可採。
(六)又原告主張依據被告110年5月27日訂定發布之「臺南市政府工務局領有使用執照建築基地範圍內部分土地申請建築及解除法定空地管制處理原則」第5點規定，其亦得檢附和解筆錄，向被告申請解除系爭土地法定空地之套繪管制云云。惟按「為辦理本市領有使用執照建築基地（以下簡稱建築基地）範圍內部分土地單獨或合併鄰地申請建築及解除法定空地管制，特訂定本原則。」「建築基地法定空地應依建築基地法定空地分割辦法（以下簡稱分割辦法）完成地籍分割後，始可單獨或合併鄰地申請建築。」「建築基地經判決分割、和解分割、調解分割或調處分割確定後，分割後土地所有權人可檢附確定判決書或與民事確定判決同一效力證明書，向本局申請核發建築基地法定空地分割證明書或解除套繪，如依前揭文件所載內容或經自行檢討，已符合本辦法第3條或第4條規定者，發給建築基地法定空地分割證明書或解除套繪證明，並副知地政機關。」分別為「臺南市政府工務局領有使用執照建築基地範圍內部分土地申請建築及解除法定空地管制處理原則」第1點、第2點、第5點所明定（本院卷第172-173頁）。次按「和解成立者，與確定判決有同一之效力。」民事訴訟法第380條第1項定有明文。準此可知，建築基地經和解分割，分割後土地所有權人固可檢附和解筆錄向被告申請解除套繪管制，惟仍應經被告審查結果，認定符合建築基地法定空地分割辦法第3條或第4條規定，方得發給法定空地解除套繪證明，並非分割後土地所有權人僅需檢附和解筆錄，被告即應予解除套繪管制。原告上開所訴，容有誤解，實無可採。
(七)又原告訴稱其係請求解除系爭土地套繪管制，與法定空地分割或變更使用執照無涉云云。惟按建築法第11條第1項規定，建築基地包含供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地，且其範圍亦係依建物使用執照核准之圖說作為認定依據。是以，原告所有之系爭土地既為沙崙段6建號建物（即建號農民住宅6號）之法定空地，倘解除套繪管制，將導致該建物應留設之法定空地有所變更，從而，原告應依建築法第73條第2項規定，申請變更該建物之使用執照，或依建築基地法定空地分割辦法之規定，檢討法定空地是否符合該辦法第3條或第4條規定而得予分割，始可解除套繪管制。換言之，原告請求解除系爭土地套繪管制，核與使用執照變更及法定空地分割有直接關涉。是原告上開所訴，亦無可取。
六、綜上所述，原告所訴均無可採。是被告以原處分否准原告之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應作成解除系爭土地之法定空地套繪管制之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 27 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 10 月 27 日
書記官 黃 玉 幸