高雄高等行政法院判決110年度訴字第381號民國111年10月20日辯論終結原 告 潘淑幸訴訟代理人 黃奉彬 律師被 告 高雄市政府社會局代 表 人 謝琍琍訴訟代理人 徐新隆
趙若新林政妏上列當事人間低收入戶事件，原告不服高雄市政府中華民國110年9月28日高市府法訴字第11030760700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:高雄巿鹽埕區公所（下稱鹽埕區公所）辦理110年度低收入戶調查，依社會救助法第5條第3項第3款、社會救助法施行細則第5條第1項第1款規定，審認原告家庭應計算人口為原告及其次女潘如蓮2人，並依原告家庭應計人口最近1年度財稅資料審核，原告家庭總收入、動產、不動產符合高雄巿低收入戶調查及生活扶助辦法（下稱低收調查辦法）第3條第1項第4款及高雄市政府民國109年9月29日高市府社救助字第10939014901號公告（下稱109年9月29日公告）所定高雄市110年度中低收入戶補助資格之要件，鹽埕區公所爰以109年12月30日高市○區社字第10931169600號函通知原告自110年1月起列冊第4類低收入戶。原告不服，提出申復，經被告重新審核後，仍認原告家庭應計算人口為原告及潘如蓮2人，且潘如蓮非屬社會救助法施行細則第5條第1項第1款所定無扶養能力者，顯屬法定應計入家庭應計人口之一親等直系血親，依最近1年財稅資料重新審核，原告家庭總收入已超過全家最低生活費3分之2，且家庭應計算人口中有工作能力者已超過全家總人數3分之1，顯不符合低收調查辦法第3條所定第1類低收入戶「家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產」及第2、3類低收入戶「家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1」之要件，乃以110年3月16日高市○○區字第11030640700號函（下稱原處分）駁回其申復，原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告無視原告已近80歲高齡，心智障礙、嚴重老人失智，憑空杜撰各種原告如何生活有餘裕如何健康快樂之情境，及編造原告女兒如何照顧如何供奉等等情節，違反以申請人最佳利益考量之規定。又被告未依法訪視評估，違反應訪視之法定義務，竟以本件未訪視評估，不符社會救助法第5條第3項第9款與「高雄市政府社會局辦理社會救助法第5條第3項第9款處理原則」（下稱處理原則）之規定為由駁回原告之申復，然主管機關不為訪視評估，不應歸責於原告以為否准之理由及根據。
2、原告女兒潘如蓮為受僱於月娥鴨肉麵小吃店之員工，已受僱多年，依行政院勞動部臺灣地區職類別薪資調查報告所明示，餐館業、餐飲服務人員、廚房幫工每人月平均經常性薪資為新臺幣（下同）22,417元。另經申請勞動部關於潘如蓮工作收入之函釋，亦明確釋明月娥鴨肉麵小吃店之工作屬於餐飲業，且每人月平均經常性薪資為22,417元，餐飲業乃勞動部臺灣地區職類別薪資調查報告所明定，潘如蓮之職類別及薪資亦由函釋所認定，明顯非為未列入臺灣地區職類別薪資調查報告之職類別。潘如蓮屬於已就業者，最近1年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明，依社會救助法第5條之1與高雄市政府社會局辦理社會救助案件調查審核注意事項（下稱救助審核注意事項)之規定，潘如蓮之工作收入應以勞動部臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資22,417元核算。潘如蓮工作收入為每月22,417元，扣除高雄市明定之最低生活費每月13,341元，餘額為9,076元，其尚有在外地就學子女之生活費、註冊費、其他費用等法定義務須負擔，且其配偶為重度殘障無工作能力，工作收入為0，要求原告女兒潘如蓮以每月9,076元就高雄市明定之最低生活費每月13,341元標準，對原告、子女、配偶有扶養能力，實屬對任何人均不能實現之事。原告為年近80歲且獨居無工作能力之身心障礙者，原告女兒潘如蓮實際無扶養能力，則潘如蓮應符合處理原則無力扶養不列入家庭應計算人口範圍之規定。縱然潘如蓮有長年提供居住、親屬資源、扶養事實、關懷照顧、協助救醫等等事實條件亦屬「無扶養能力」之條件，扶養事實與扶養能力為不同意義之事，有扶養事實不等同具備高雄市每月最低生活費標準13,341元之扶養能力，二者無從混淆。被告以原告女兒潘如蓮長年提供居住、協助生活起居家務、買飯供餐、清理家務、關懷照顧、協助救醫等等為由否准原告之申請，明顯為特別刁難原告之差別待遇，且違背人性亦違背公共秩序、善良風俗。
3、原告為社會救助法施行細則第5條第1項及處理原則第2點第1款規定，與其他家庭成員失聯之老人或無工作能力之身心障礙，應負扶養義務人無法尋獲、無力扶養或拒不履行扶養義務者，行政機關無權另作不利民眾之解釋與變更。被告以原告女兒未具低收入戶資格、不符無扶養能力為駁回之根據，惟社會救助法施行細則第5條規定之「無扶養能力」與處理原則第2點所指「無力扶養」乃不同定義之事項。原告女兒潘如蓮實際無扶養能力，依法不應列入社會救助法第5條第1項家庭應計算人口範圍。
4、參照全國109年度低收入戶類別條件一覽表，全國各縣市包含6都、臺灣省、福建省 (金門縣、連江縣 )，關於第1類低收入戶全以家庭人口均無工作能力，且無收入及財產為標準，甚至臺北市只以最寬鬆之全戶均無收入為標準。惟低收調查辦法第3條，在無法律授權下，自行在第1類標準增加「非靠救助無法生活」為條件，亦即要求申請人須符合家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益外，還必須自己證明符合非靠救助無法生活，但對於非靠救助無法生活，卻未訂定明確標準，全由社工人員自行解釋及認定，明顯不符行政程序法第6條不得為差別待遇之規定。
5、社會救助法已明文規定家庭應計算人口範圍，只授權直轄市主管機關依收入差別訂定等級，並未授權針對特定民眾為不利之變更，甚至自訂違反社會救助法應計算人口範圍之權限。高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點（下稱審核作業要點）第12點及救助審核注意事項第9點第2項規定，審核第1類低收入戶「非靠救助無法生活」之標準，其中加計民法第1114條各款所定負扶養義務之親屬，違反社會救助法第5條、第11條規定，並增加人民法所無之負擔，甚至不當連結兄弟姊妹，除違反社會救助法第5條應計算人口範圍之規定，更逾越低收入戶以「戶」為基準之規範。
6、被告就原告中低收入戶之資格認定，只透過戶籍及財稅資料等為書面調查，沒有進行訪視。被告主張曾於110年1月6日下午派員至原告家附近之資源回收場找原告，並進行訪視關懷，惟並未提出相關訪視報告，原告否認其主張。再者，被告所稱之訪視亦在作成行政處分之後，自不能作為被告有利之認定。被告所援引之社會救助法第10條係就主管機關如何認定中低收入戶相關之調查程序所為之規定，然原告所爭執的是，依照處理原則第2項第1款規定，不應將原告女兒潘如蓮列入加計人口之中，兩造之主張並不相同，而依照處理原則之規定，原告既然已主張應該排除其女兒潘如蓮為家戶所得應計人口，此時依處理原則規定，被告即應本於原告之最佳利益進行訪視評估，再決定是否將潘如蓮排除家戶應計人口之中，惟被告並未為相關之訪視，此部分顯然與上開處理原則之規定不符，其行政程序顯有瑕疵。
7、原告已依處理原則第2點適用原則(二）之規定提供潘如蓮之工作收入，每月為22,4l7元，扣除高雄市最低生活費用13,34l元，餘額為9,076元，尚須扶養在外地就學中子女之生活費、 註冊費、其他費用等法定義務負擔，且其配偶為重度殘障無工作能力、無工作收入等情況，證明潘如蓮即便有收入，惟於負檐家中所有開銷後，已無法對原告盡扶養義務，也無扶養能力，原告既已提出相關資料，已符合處理原則中啟動訪視程序之規定，惟被告竟違反上開處理原則之規定，未啟動訪視程序，仍以書面進行審查，並將潘如蓮計入應計人口而認定原告不符合中低收入戶第1、2、3類之標準，並作成原告為第4類中低收入戶之處分，其處分尚有瑕疵，應予撤銷。原告為獨居老人，且為無工作能力身心障礙者，
目前僅領有中低收入老人補助7,463元，中低收入之認定並不影響其他福利服務，而高雄市每月最低生活費用為l4,419元，尚有不足，故原告之情形顯然是非靠救助無法生活者，符合低收調查辦法第1類之低收入戶。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告110年1月18日之申請，作成將原告核列110年全年度低收調查辦法第3條所定第1類或適法之低收入戶類別之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告次女家戶4口自109年1月起列冊中低收入戶，又原告次女全家人口平均每月總收入經苓雅區公所110年年度調查審核結果，家庭應計人口平均每月家庭總收入，不符社會救助法第4條、低收調查辦法第3條第1項、高雄市政府109年9月29日公告所定，低收入戶家庭總收入平均分配全家人口每人每月未超過110年最低生活費每人每月13,341元之標準，經苓雅區公所以110年2月9日高市○區社字第11030243400號函自110年1月續列原告次女家庭共4口為中低收入戶資格照顧。原告及其次女等2人（列冊人口為原告，應計人口加計原告次女潘如蓮共計2口計算），因經苓雅區公所以110年2月9日高市○區社字第11030243400號函自110年1月續列原告次女家庭共4口為中低收入戶資格照顧中低收入戶，即原告次女非屬社會救助法施行細則第5條第1項第1款規定：「列冊低收入戶」之無扶養能力者，致原告無法依社會救助法第5條第3項第3款規定排除原告次女為應計人口。被告爰依社會救助法第4條第1項、低收調查辦法、高雄市政府109年9月29日公告規定，審核原告家庭應計人口原告及次女2人所得及財稅資料，原告家庭總收入已超過全家最低生活費（13,341元）3分之2，且家庭應計算人口中有工作能力者已超過全家總人數3分之1，顯不符低收調查辦法第3條所定第1類低收入戶「家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產」之要件及第2類、第3類低收入戶「家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1」之要件，被告爰以原處分維持核列原告自110年1月1日起列冊第4類低收入戶照顧，享有全額補助健保費、住院膳食費及部分負擔醫療費減免，於法有據，並無違誤。
2、原告次女家戶110年年度調查，家戶不動產總價值，未超過低收入戶規定全家人口之土地公告現值及房屋評定標準價格355萬元之標準；全家平均動產部分，亦未超過低收入戶定為全家人口平均每人不得超過75,000元之標準。惟原告次女全戶應計人口5人平均每月總收入部分：原告（32年2月15日生，78歲），無工作能力，薪資所得計0元；次女潘如蓮（59年4月30日，50歲）尚非高齡，本身無任何身障手冊或身心障礙障別，無法定不能工作或無工作能力之情事，且已投保職業工會月投保金額為30,300元，屬實際已就業者。故依社會救助法第5條之1第1項、救助審核注意事項第8點第1項規定，如在申請時無提出薪資證明，且最近1年度之財稅資料查無工作收入，亦無法以臺灣地區職類別認定其工作，自應依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目規定，依行政院勞工委員會公布職類別薪資調查報告，最近一次各業初任人員每人月平均經常性薪資核算，即原告次女工作收入應以初任人員每人月平均經常性薪資28,231元計算（縱以最低基本工資24,000元計算，於結果亦不生影響）；女婿顏榮欽（45年4月19日生，64歲），原領有輕度身心障礙手冊，之前僅為聽障輕度，108年5月3日改為聽障重度，因領有ICF2類重度身心障礙證明，為無工作能力者，未計算工作收入。惟顏榮欽自100年5月起迄今每月領有勞保老年年金給付6,510元，101年2月起為13,020元，106年6月升為每月13,684元，故每月勞保老年年金給付13,684元算入收入；長孫顏鴻任（83年7月3日生，26歲）105年已於國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系畢業，105年8月起於高雄市○○鎮高級中學公民老師實習期間至106年1月止實習完畢，已取得畢業證書，屬有工作能力人口，106年3月14日於高雄市私立高名文理短期補習班建國分班投有勞工保險，顯屬有工作能力且已就業者，106年8月30日於高雄市市立中正高級中學（高中部）、國立高雄餐旅大學附屬餐旅高級中等學校及高雄市立中山高級中學任教兼課公民教師、108年8月23日於高雄市立獅甲國民中學代理教師職務，依據高雄市立獅甲國民中學108年12月30日高市獅中人字第10870727400號函，聘期自108年8月23日起至109年6月30日止，薪俸額每月支領高達43,135元，現任臺中市私立嶺東高級中學代理教師職務，依據臺中市私立嶺東高級中學110年1月22日嶺中人字第1100000460號函，聘期自109年8月1日起至110年7月31日止，薪俸額每月支領42,565元，依社會救助法第5條之1第1項第1款規定，工作收入計算依全家人口當年度「實際工作收入」核算，自應以實際工作收入計算其收入，故以109年每月平均實領薪俸44,707元計算，且長孫顏鴻任年僅26歲每月工作收入即已高達44,707元，顯已能經濟自立，完全沒有經濟陷困的問題，另顏鴻任投資國票金融控股股份有限公司19,130元，領有國票金融控股股份有限公司股利年所得1,041元，以87元/每月計算算入收入；長孫女顏漫汶（87年5月10日生，22歲）就讀靜宜大學3年級，為無工作能力者，未計算工作收入，另顏漫汶投資中華票券金融股份有限公司10,920元，領有中華票券金融股份有限公司股利年所得862元，其他收入（股利憑單）以72元/每月計算算入收入。承上，原告次女全家人口平均每月總收入，不符社會救助法第4條、低收調查辦法第3條第1項、高雄市政府109年9月29日公告所定，低收入戶家庭總收入平均分配全家人口每人每月未超過110年本市最低生活費每人每月13,341元之標準，原告次女家戶內人口為次女潘如蓮、女婿顏榮欽、長孫顏鴻任、長孫女顏漫汶等4人110年1月起列冊中低收入戶。
3、原告次女家戶僅為中低收入戶，不符社會救助法施行細則第5條第1項第1款：「列冊低收入戶」之無扶養能力者，致原告低收入戶資格未能依社會救助法第5條第3項第3款規定，無從逕為排除列計原告次女為應計算人口範圍。原告目前仍具生活自理能力，相較許多身心障礙者癱瘓在床完全不能自理，需支付高額看護或機構安置費用，尚需排序候缺等待補助之情形相較，仍有相當差距。縱不論原告次女有無給付扶養費用，其次女顯有提供實際居住利益予原告，且事實上原告次女及女婿在原告生活起居、就醫、財務管理（尤其經手補助費）等生活所需事宜均有提供協助處理，並給予一定程度之照顧，顯仍具一定之親屬資源。又衡諸原告次女家戶在高雄市苓雅區及鹽埕區共有「兩棟房屋」，均屬市區中鬧區地段，自住無虞，尚可提供其中1間房屋給原告居住，原告次女（為原告具生活保持義務之扶養義務人）實際提供居住利益予原告，具一定親屬資源及扶養事實；原告次女無法定無工作能力情事，言談舉止與一般常人完全無異，且已投保高雄市鞋類製造加工職業工會之職業保險，顯屬實際已就業者。原告次女全戶並無任何未成年人，此種扶養人口比並未較一般家庭為高，且原告次女家戶（列冊人口包括次女、女婿、25歲長孫、21歲長孫女）之所以能繼續列冊中低收入戶，完全是因為加計原告本身為無工作能力人口的偶然結果。參酌民法第1114條規定，就法定扶養義務人之扶養義務，已定有明文。而社會救助法第5條亦將一親等直系血親列為應計人口，亦顯見申請人應先尋求扶養義務人之親屬資源，而非逕行要求政府以國家資源救助。社福預算支出來自全民納稅等方式負擔，社會救助不是由政府替代扶養義務，政府不是損害賠償義務人，民眾及納稅義務人絕不可能接受政府替代扶養義務人之全部責任。再者，原告列冊第4類低收入戶，每月仍領有老人生活津貼7,759元，以及全額補助健保費、住院膳食費及部分負擔醫療費減免，顯見政府已提供相當程度的資源協助原告，等同已減輕原告次女扶養義務人部分負擔。案經審酌原告一切情狀及考量實質公平原則，原告次女亦不符社會救助法第5條第3項第9款所列得予排除列計之狀態，無從排除列計原告次女為應計算人口範圍。而應按社會救助法第5條第1項規定規定，原告次女潘如蓮為一親等之直系血親，乃屬法定應計人口，應列入原告家庭應繼人口計算。遑論原告根本不符合處理原則第2點之具體狀況。爰原告所稱，係對法令之誤解，核不足採。
4、社會救助法第10條第2項法律文字是規定「派員調查」，不是規定「訪視」，社會救助法顯未規範每一件低收、中低收入戶之審核，都要「訪視」，此觀社會救助法第13條第1項第2項規定，法律文字是規定使用「年度『調查』」之相同用語，不是規定「訪視」，顯見「調查」與「訪視」為完全不同之法律概念。事實上，低收、中低收入戶「調查」主要係透過戶籍、財稅資料查調為之，以調查審核申請人家庭人口範圍及其工作能力，並據以核算家庭財產及家庭平均總收入，如此即已符合社會救助法第10條第2項、第13條規定。「訪視」並不是每件低收、中低收入戶申請都要辦理，而是有「必要」時才辦理「訪視」。如有訪視，才有社會救助法施行細則第9條之問題。準上，依社會救助法第10條第2項機關應派員「調查」之規定意旨，未限定須踐行何種調查方法、須對何人為之，「不以訪視為必要」。而低收、中低收入戶年度「調查」主要係透過查調申請人之戶籍、財稅等資料，並據以核算家庭財產及家庭平均總收入，如此即已符合社會救助法第13條條第1項、第2項規定。據此，被告乃係依社會救助法第13條第1項規定職權辦理年度調查，以確認原告是否仍符合扶助資格，「訪視」並非法定應踐行訪視之程序，被告縱未訪視，亦符合法令規範。
5、原告家戶幾乎完全相同之109年度調查前案，經鈞院109年度訴字第208號判決駁回原告之訴，原告上訴，經最高行政法院110年度上字第152號裁定上訴駁回確定。又原告就其108年申請低收入戶改類事件，經鈞院109年度訴字第111號判決駁回，原告提起上訴，經最高行政法院110年度上字第36號裁定上訴駁回確定。原告所爭執事項，均已於前審判決中提出，法院已就重要爭點於實體判決判斷並於判決理由詳細說明略以，社會救助法第10條第2項機關應派員「調查」之規定意旨，未限定須踐行何種調查方法、須對何人為之，不以訪視評估為必要，只要能藉以查明申請人家庭經濟狀況，均無不可，且屬立法者督促主管機關發現真實、證據保存之程序要求，性質上非屬處分正當行政程序規定，機關縱有不符上開規定之程序要求，其瑕疵性亦屬輕微，不影響處分之合法性。準此，社會救助法第10條第2項機關派員調查，不以訪視評估為必要，性質上非屬處分之正當行政程序規定，縱有不符，瑕疵性亦屬輕微，不影響處分合法性。而低收、中低收入戶年度「調查」主要係透過查調申請人之戶籍、財稅等資料，並據以核算家庭財產及家庭平均總收入，如此即已符合社會救助法第13條第1項、第2項及行政程序法第36條規定。該等判決亦均已確定，應有爭點效之適用。
6、依最高行政法院94年度判字第1481號判決理由揭示，自助而後人助乃社會安全制度的基本原則，在社會救助法的立法精神下，針對有工作能力而未就業的民眾，仍然應該鼓勵其就業自立而非接受政府補助，因此在社會救助法第5條之1第1項第1款第2目對於有工作能力而未就業者，有擬制工作所得之規定，最低應依基本工資核算收入，以符合社會公平正義。此擬制工作所得在避免具有工作能力者不從事工作，養成好逸惡勞心理及依賴習性及影響工作意願，無異鼓勵申請人家人不就業以取得福利資格，有違公平及補充性之救助宗旨（同時可參閱最高行政法院98年度判字第1357號、臺北高等行政法院103年度訴字第8號、102年度簡字第388號、鈞院101年度訴字第404號判決）。又依據最高行政法院98年度判字第1357號判決、臺北高等行政法院96年度訴字第2509號判決及內政部102年3月21日台內社字第1020133602號函釋規範，有工作能力已就業者，未能提出薪資證明者，則依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目第2小目規定以初任人員基本薪資計算之。詳言之，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目至第2目就「工作收入」之認定為標準之設置，已就業者，適用第1目之1至3依序核算，而第1目之1標準為「當年度實際工作收入」並應提供必要之薪資證明，如無法提出薪資證明者，應依最近1年度之財稅資料所列工作收入核算；如最近1年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，即應依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之2、3計算其收入標準，法有明文，即依社會救助法第5條之1第1項第1款「第1目」規定計算「已就業者」之工作收入時，應依同目規定「依序核算」。再依鈞院106年度簡上字第85號判決等司法實務見解及衛生福利部107年4月27日衛部救字第1070112018號函釋規範，社會救助法第5條之1第1項第1款第1目第1小目前段、第2小目及同條項第2目前段規定，立法者已明確表示申請人之全家人口有工作能力者，無論其有無實際就業，除非其有相當事證確有領取高於基本工資之收入者，否則均應依中央主管機關核定之最低基本工資計算其工作收入。是以，有工作能力而未就業者，尚且需依基本工資核算其工作收入，則有工作能力已就業者，如其薪資證明未達基本工資者，亦至少應以基本工資計算，為社會救助法之立法本旨。
7、鈞院109年度訴字第141號判決已敘明救助審核注意事項第8點第1、2項及衛生福利部107年4月27日衛部救字第1070112018號函釋，因未增加法律所無之限制，且無違反社會救助法立法意旨，機關於辦理相關事務時，自得援引適用，已極明確。此外，救助審核注意事項第8點工作收入，與「臺南市政府辦理低收入戶及中低收入戶調查審核補充規定」第4點之內容幾近相同。而依鈞院106年度簡上字第85號等判決，均已敘明臺南市政府辦理低收入戶及中低收入戶調查審核補充規定第4點，並未違反社會救助法及法律保留原則，亦足為憑。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告請求被告作成核列110年全年度低收調查辦法第3條所定第1類或適法之低收入戶類別之行政處分，是否有據？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有高雄市政府109年9月29日公告（第313至315頁）、鹽埕區公所109年12月30日高市○區社字第10931169600號函（第93至97頁）、原告申復書（第99至109頁）、原處分（第67至71頁）及訴願決定書（第75至91頁）等附本院卷可稽，應堪認定。
(二)應適用的法令︰
1、社會救助法：⑴第4條第1項：「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直
轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」⑵第5條第1項、第3項及第4項：「（第1項）第4條第1項及前條
所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。……（第3項）第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。六、在學領有公費。七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。（第4項）前項第9款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。」⑶第5條之1第1項：「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家
庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近1年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近1年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。……二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。」⑷第11條：「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但因實際
需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」
2、社會救助法施行細則：第5條第1項：「本法第5條第3項第3款所稱無扶養能力，指具有下列情形之一，且其動產及不動產未超過中央、直轄市主管機關公告當年度一定金額者：一、列冊低收入戶。二、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作。三、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。四、身心障礙致不能工作。五、依就業保險法第25條規定辦理失業認定或依同法第29條、第30條規定辦理失業再認定，並取得失業認定證明。」
3、低收調查辦法：第3條第1項：「本辦法所稱低收入戶，依家庭人口工作能力、總收入、動產及不動產審核，分為下列4類：一、第1類：
家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益，非靠救助無法生活者。二、第2類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家最低生活費3分之2者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。三、第3類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。四、第4類：家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。」
4、審核作業要點：第12點：「依高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定，審核第1類低收入戶非靠救助無法生活之標準，應以申請人有無民法第1114條各款所定負扶養義務之親屬，並依其生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之。」
5、處理原則⑴第1點「本原則依據社會救助法（以下簡稱本法）第5條第4項
規定訂定之。」⑵第2點：「適用原則：（一）申請人有下列情形之一，致其生
活陷於困境者，經訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜者，得適用本法第5條第3項第9款規定，認定應負扶養義務人不列入本法第5條第1項家庭應計算人口範圍：1.申請人為與其他家庭成員失聯之老人或無工作能力之身心障礙者，應負扶養義務人無法尋獲、無力扶養或拒不履行扶養義務者。……（二）申請人應依前款各目之申請事項檢附得以佐證扶養義務人無扶養事實或未履行扶養義務之相關證明文件。（三）申請人如有扶養義務人，並符合保護性個案（符合相關福利法規保護措施專章之兒童及少年保護、老人保護、身心障礙者或家庭暴力防治法範疇），應優先進入保護系統評估後依第1款規定處理。（四）社工員或其他訪視評估人員應依申請人問題需求評估，優先協助申請相關個人單項福利補助或津貼。」⑶第3點：「訪視人員及審查程序：（一）本處理原則所定訪視
評估應由本局及所屬機關社工員辦理；必要時，得由方案委託之社工員或其他訪視評估人員辦理。（二）社工員或其他訪視評估人員經訪視評估後，應填寫本局訂定之『高雄市低收入戶或中低收入戶列計人口訪視評估及認定表』。」
6、民法第1114條：「左列親屬，互負扶養之義務：一、直系血親相互間。……。」
7、救助審核注意事項⑴第2點：「審查低收入戶及中低收入戶資格，應考量申請人之
實際需求，並注意符合平等待遇、維持基本生計、保護補助性（補充性）、家庭單位、親屬責任、禁止重複領取及公平正義等原則。」⑵第8點：「（第1項）依救助法第5條之1第1項第1款第1目規定
計算有工作能力已就業者之工作收入時，應依同目規定依序核算；申請人及其家庭應計人口有工作能力且已投保職業工會、漁、農業保險者，如不能出薪資證明，且最近1年度之財稅資料查無工作收入，亦無法以臺灣地區職類別認定其工作，其個人之工作收入計算方式，依勞動部公布職業類別薪資調查報告，以最近1次各業初任人員每人月平均經常性薪資核算。（第2項）前項情形，其實際薪資未達基本工資者，以基本工資核算……。」
8、高雄市政府109年9月29日公告：「一、110年1月1日至110年12月31日本市最低生活費定為每人每月新臺幣1萬3,341元。
二、申請低收入戶家庭生活補助資格如下：（一）設籍並實際居住本市。（二）家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未超過最低生活費者。(三)動產規定：每人之存款本金、投資、有價證券、中獎所得、財產交易所得、保險給付、車輛與其他一次性給予之所得及其他動產合計未超過新臺幣7萬5,000元(利息所得核算本金之方式，按最近一年台灣銀行全年平均值一年期定期存款固定利率0.0107計算）。（四）不動產規定：全家人口之土地公告現值及房屋評定標準價格合計不超過新臺幣355萬元。……六、109年已列冊之本市低收入戶、中低收入戶，其110年度調查所需108年度國稅局所得稅及財產證明資料，由社會局或區公所依社會救助法第44條之3規定，洽請國稅局及相關機關提供之。……。但社會局或區公所仍得依社會救助法第9條及行政程序法第40條規定，要求申請人提供必要之佐證文件資料；若未備齊文件資料，得依社會救助法第9條、高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第8點第2項、第13點、第17點及高雄市政府社會局辦理社會救助案件調查審核注意事項第11點規定辦理。」
(三)按社會救助法之立法目的，在保障國人能有符合人性尊嚴最低生活需要之照顧及扶助，而以社會救助手段來實現社會安全制度；其在消極面有救貧、積極面上有脫貧及協助自立的目的，惟基於國家財政的運用及有限資源的分配，國家對於人民的生存照顧，原則上處於補充地位，俾符公共救助制度所揭櫫之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單位及親屬責任等原則，僅在法定扶養義務人均無法扶養時，始轉由國家為救助。而國家對低收入戶之救助，係針對其生活上發生之各種境況，提供個案式的適時救助，使低收入者得以維持目前基本生活，協助其自立於將來，而非使其淪為救助之依賴者。故主管機關除隨時調查評估列冊低收入戶有無繼續救助之必要，或者應增加、減少其救助項目外，並應發掘潛在之待援者，給予救助，使社會救助之資源作最有效的分配。此給付內涵涉及國家財政與資源分配，立法者享有廣泛的立法形成空間，而主管機關亦有依法就具體個案裁量之權限。準此，社會救助法第5條第1項規定，申請低收入戶者其應計算之人口之「直系血親」部分，並不以同一戶籍或共同生活為必要，其將直系血親列為低收入戶家庭應計算人口範圍，係根據民法第1114條第1款規定直系血親間互負扶養義務而來，立法考量係以民法規定親屬間互負扶養義務之履行，先於國家介入所為之社會救助，而以社會救助法來濟民法規定之不足。惟為顧及親屬之間實際不能或不願履行民法扶養義務之某些特殊情境，特別將此等親屬扶養可能性予以明文排除，以擴張社會救助之範圍，此即同條第3項之立法本旨所在。而社會救助法第5條第3項第9款部分，須具備：一、應計算家庭人口且應負扶養義務之人，因本法第5條第3項所列第1款至第8款以外其他「特殊情形」，未履行扶養義務。二、申請人因該人未履行扶養義務，致生活陷於困境。三、經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，「以申請人最佳利益考量」，認定以不列入應計算人口為宜；至是否以不列入應計算人口為宜，應由上開主管機關本諸訪視（調查）所得，依論理及經驗法則判斷之。
(四)鹽埕區公所依社會救助法第13條第1項規定職權辦理高雄市110年度低收入戶及中低收入戶社會救助調查，其結果如下：
原告（32年2月15日生，78歲），領有輕度身心障礙者證明（本院卷第133頁），依社會救助法第5條之3規定，無工作能力，收入0元；原告次女潘如蓮（59年4月30日生，51歲），已成年且無不能工作之情形，依社會救助法第5條之3規定，有工作能力，且已投保高雄市餐飲業職業工會（本院卷第317頁），但查無薪資證明，且其最近1年度之財稅資料查無工作收入，亦無法以臺灣地區職類別認定其工作，依社會救助法第5條之1第1項及救助審核注意事項第8點第1項規定，應以勞動部公布職業類別薪資調查報告，最近1次各業初任人員每人月平均經常性薪資核算，即原告次女潘如蓮工作收入應以108年初任人員每人月平均經常性薪資28,231元計算（本院卷第349至350頁），又原告次女潘如蓮雖未與原告共同居住，惟其屬有扶養能力之一親等直系血親（本院卷第563至565頁），依社會救助法第5條第1項第2款規定屬應計算人口範圍，是原告全家每人每月平均收入，即為14,115元（計算：28,231元÷2＝14,115元）。原告之全家人口2人，有工作能力者為1人，達全家人口數2分之1，且全家平均每人每月收入14,115元，已超過高雄市政府109年9月29日公告110年度高雄市低收入戶最低生活費每人每月13,341元之標準，並不符合低收入戶家庭生活補助資格，被告以原處分列原告為高雄市第4類低收入戶，雖有違誤，惟適用之結論對原告較為有利，基於不利益變更禁止原則，仍應予以維持。至原告主張潘如蓮工作收入應以餐館業、餐飲服務人員或廚房幫工每人月平均經常性薪資22,417元計算云云，惟縱將潘如蓮每月收入以22,417元計算，則原告全家每人每月平均收入為11,208元（22,417元÷2＝11208.5元），雖未超過高雄市政府109年9月29日公告110年度高雄市低收入戶最低生活費每人每月13,341元之標準，但已逾該金額之3分之2，且潘如蓮名下有位於高雄市○○區七賢三路房屋1筆（公告現值207,600元）及同區興福段35號土地1筆（公告現值960,044元），有高雄市109年度低收入戶社會福利津貼總清查（所得）資料（本院109年度訴字第208號卷第155至156頁）為憑，則原告家庭人口工作能力、總收入及資產仍不符低收調查辦法第3條第1項第1類低收入戶「家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產」及第2類、第3類低收入戶「家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1」之要件，但符合第4類低收入戶「家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。」之要件，被告以原處分維持核列原告為高雄市第4類低收入戶，亦無不合。
(五)原告次女潘如蓮申請110年列冊低收入戶資格，其家庭應計算人口為潘如蓮、配偶顏榮欽（45年4月19日生）、長子顏鴻任（83年7月3日生）、長女顏漫汶（87年5月10日生）、其母即原告等5人，經苓雅區公所審查結果，核認潘如蓮家庭總收入顯不符高雄市政府109年9月29日公告110年度高雄市低收入戶最低生活費、家庭財產一定金額之規定，以110年2月9日高市○區社字第11030243400號函表示不同意列冊低收入戶資格，惟仍符合中低收入資格，故同意維持潘如蓮、配偶顏榮欽、長子顏鴻任、長女顏漫汶等4人自110年1月起列冊中低收入戶照顧，有上開苓雅區公所110年2月9日函附本院卷（第263至265頁）可參。是潘如蓮110年度既不符合家戶低收入戶資格，自不該當社會救助法第5條第3項第3款之除外情事，且潘如蓮亦無同法施行細則第5條第1項各款事由，則依社會救助法第5條第1項第2款規定，自應計入原告家庭應計算人口範圍。是原告主張潘如蓮實際無扶養能力，依法不應列入社會救助法第5條第1項家庭應計算人口範圍云云，實無足取。
(六)又原告主張其符合社會救助法第5條第3項第9款規定，不應將潘如蓮列入計算人口云云。惟觀社會救助法第5條第3項各款事由，係採取例示概括規定之方式（第1至8款為例示規定、第9款為概括規定）其立法原意乃為免申請人之扶養義務人除第1款至第8款事由外，因事實上不能，或確難期待其對申請人為必要之生活、養育或照顧所為之特殊考量，而賦予主管機關得本於職權調查低收入戶申請人及其戶內輔導人口之現實、客觀家庭情狀，綜合評量是否得將全戶家庭總收入應計算人口排除列計之裁量權，以貼近實際家庭所需之個案救濟。惟此「其他情形特殊」須為社會救助法第5條第3項第1至8款法定事由以外之原因，方得主張之，而扶養義務人是否具扶養能力之考量，即屬社會救助法第5條第3項第3款規定「未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬」之範疇。查潘如蓮正值中年，有工作能力並有工作所得收入，且潘如蓮家庭不具低收入戶之資格，具有一定經濟基礎，難認其無扶養能力。潘如蓮雖與原告未共同生活，惟原告設籍居住之鹽埕區七賢三路房屋為潘如蓮所有，潘如蓮顯有提供實際居住利益予原告，具一定之親屬資源及扶養事實，本件核無潘如蓮無法履行扶養義務之事實，且原告亦未提出相關事證足以說明潘如蓮有何事實上不能扶養原告正當理由，尚不足以該當社會救助法第5條第3項第9款之「因其他情形特殊，未履行扶養義務」要件，是原告上揭主張，自無理由。
(七)至原告主張被告未為相關之訪視，顯然與社會救助法第5條第3項第9款及處理原則之規定不符，其行政程序顯有瑕疵云云。然查，被告為評估潘如蓮是否符合社會救助法第5條第3項第9款排除列計之規定，曾派員進行訪視，結果認為：「(一)案主每月領取社褔補助中低老人生活津貼7,759元。(二)案主生活可自理，每日亦外出進行資源回收，每月收入約500元。(三)案主有華山基金會定期訪視慰問且家中裝有緊急救援系統。(四)案主親屬資源尚佳，案次女及案女婿不定時探望案主。(五)綜上，案主每月有社福補助及資源回收等收入，親屬不定時探望案主，且有社福資源(華山基金會)及緊急救援系統等，評估生活穩定，未有通報情事，故不開案續處。」等語，有社福中心開案訪視評估表附卷（本院卷第511至516頁）可憑。是以，被告乃依法進行訪視後，評估原告並無應負扶養義務人無法尋獲、無力扶養或拒不履行扶養義務，而致經濟生活陷入困境之情形，故認定潘如蓮不適用社會救助法第5條第3項第9款得自應計算人口排除之規定，核係權衡社會資源之有效利用及個案之公平正義等因素後所為決定，未見有何裁量逾越、濫用、怠惰等瑕疵存在，自無違誤。從而，原告主張被告未依法訪視評估，竟將潘如蓮計入應計人口而認定原告不符合中低收入戶第1、2、3類之標準，並作成原告為第4類中低收入戶之處分，其處分尚有瑕疵，應予撤銷云云，並無足取。
六、綜上所述，原告前揭主張均無足取；被告原處分雖有如上述之違誤，惟其結果有利於原告，基於不利益變更禁止原則，仍予以維持；訴願決定遞予維持，結論亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告110年1月18日之申請，作成將原告核列110年全年度低收調查辦法第3條所定第1類或適法之低收入戶類別之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
書記官 凃 明 鵑