高雄高等行政法院判決110年度訴字第387號111年12月6日辯論終結原 告 唐松賜
劉彤瑄
黃彥豪邱宏銘蔡維綸
呂念穎訴訟代理人 楊啟志律師
林鼎越律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 絲漢忠
許玉函林益谷
參 加 人 交通部公路總局代 表 人 陳文瑞訴訟代理人 吳昭煌複 代理 人 陳琪苗律師上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國110年8月23日台內訴字第1100041696號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（含復議結果）均撤銷。
二、被告對於原告民國109年11月27日聲明異議書就徵收補償價額異議之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
(一)參加人為辦理「台19甲線72k+200～74k+478路基路面拓寬工程（非都市土地）」（下稱系爭工程），申請徵收含原告所有之高雄市岡山區石螺段（下稱石螺段）257-2地號特定農業區交通用地（下稱系爭257-2地號土地 ）及同段265-3、265-5、275-1、296-1、306-1、453-1地號鄉村區交通用地（下稱系爭265-3地號等6筆土地）等7筆土地（以下合稱系爭土地）在內之73筆土地，合計面積0.236946公頃，並一併徵收其土地改良物，經內政部以民國108年10月4日台內地字第1080265493號函核准徵收，被告即據以108年11月14日高市府地徵字第10833291901號公告（公告期間自108年11月15日起至108年12月16日止）系爭257-2地號土地之徵收補償地價為每平方公尺新臺幣（下同）7,940元，系爭265-3地號等6筆土地則以每平方公尺9,045元作為徵收補償地價在案。原告認徵收補償價格偏低，於108年12月12日提出異議，經被告以109年1月6日高市府地徵字第10930010200號函復查處情形。原告不服查處結果，於109年2月4日提出復議，被告爰提請高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）於109年4月29日109年第2次會議復議決議維持原補償價額，被告即據以109年5月15日高市府地徵字第10931581000號函通知原告復議結果。原告不服，提起訴願。
(二)嗣內政部訴願審議委員會以：查估單位選取比準地（即石螺段258-1地號及451地號土地）屬非都市○○○○○○區○○○○○鄉村區交通用地，卻選取3筆都市計畫內農業區土地之買賣實例作為比較標的，與土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第18條、第19條規定未符，所推估之比準地地價即有疑義，間接影響系爭土地宗地市價之估計為由，於109年8月24日以台內訴字第1090042475號訴願決定（下稱第一次訴願決定）：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」查估單位大有國際不動產估價師聯合事務所(下稱查估單位)即依第一次訴願決定意旨，重新選取非都市土地之高雄市橋頭區（下稱橋頭區)三仙段256、257地號、頂塩田段1300地號、九甲圍段1067地號等特定農業區農牧用地作為比較標的，並重新查估系爭257-2地號土地之徵收補償地價為每平方公尺7,200元（低於原徵收補償地價7,940元），提經地評會109年10月21日109年第4次會議（下稱地評會109年第4次會議）決議結果，基於不利益變更禁止原則之精神，調整至原徵收補償地價每平方公尺7,900元（市價變動幅度調整後為每平方公尺7,940元）；另系爭265-3地號等6筆土地之徵收補償地價則為每平方公尺9,000元，同原徵收補償地價（市價變動幅度調整後為每平方公尺9,045元），亦經該次會議決議通過，被告據以109年11月4日高市府地徵字第10933750900號函通知原告，原告則以系爭土地徵收補償地價不應低於每平方公尺22,000元為由，於109年11月27日提出異議，申請被告另為適法之處分，經被告109年12月22日高市府地徵字第10934363000號函（下稱原處分）復以土地徵收補償市價查估過程及評議結果並無不符而否准。原告不服上開查處結果，於110年1月19日申請復議，經被告提請地評會110年4月15日110年第2次會議（下稱地評會110年第2次會議）復議決議維持原補償價格。被告爰以110年4月28日高市府地徵字第11031515700號函（下稱復議結果）通知原告。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告對系爭土地進行鑑價，所選擇之比價地係橋頭區三仙段
256、257地號、頂塩田段1300地號及九甲圍段1067地號等4筆土地，該4筆土地距系爭土地均有數公里之遙，且跨越岡山區及橋頭區2個行政區，而傳統上岡山區的地價均高於橋頭區，刻意選擇橋頭區之土地作為比價地，顯有壓低價格之嫌；況依訴願書所揭露之部分鑑價經過，石螺段258-1地號比準地與比較標的2價格形成因素之相近程度較低，其占比較的權重為30%，與比較標的形成因素之相近程度為普通，但其占比較的權重僅為25%，其所占權重反低於格形成因素之相近程度較低之比較標的2為低，上開問題應僅為土地鑑定報告錯誤之冰山一角，故其鑑定之公平性及合理性，實值得懷疑。
2、系爭土地，於104年間，本要由被告所屬水利局以每平方公尺22,000元之價額進行協議價購；而本件參加人的協議價購之價格僅為每平方公尺9,100元，無理由為如此大幅的下降，雖被告以109年1月6日高市府地徵字第10930010200號函復查處結果，認為協議價購跟徵收所適用法規、評價方法不同，所以不應該把104年協議價購價格套用107年的徵收價格，但在公告現值調漲的情形下，徵收價格卻大幅下降，嚴重損及原告權益，有違原告合理正當之信賴，亦違背誠信原則，更徵此次徵收補償之價格，有明顯偏低之嫌。
3、系爭265-3地號等6筆土地雖為鄉村區交通用地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價，始符合司法院釋字第779號解釋及憲法第7條規定之平等原則，但復議結果卻認為應比照「特定農業區之交通用地」，而非「毗鄰非公共設施保留地之平均市價」加以補償，其適用法規有違上述解釋及憲法規定，原處分顯有違法。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應就系爭土地另為適法之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、系爭土地之徵收補償市價查估作業係委託不動產估價師依查估辦法辦理，其估價基準日為107年9月1日，作為108年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。茲說明地價查估作業情形如下：
(1)劃分地價區段：依查估辦法第10條第1項規定，將徵收範圍全部土地（含系爭土地）劃設地價區段；系爭257-2地號土地屬非都市○○○○○○○區交通用地，系爭265-3地號等6筆土地則屬非都市○○○○○區交通用地，分別劃屬第P009-00及P017-00地價區段。
(2)估計實例土地正常單價：依查估辦法第17條規定，本件估價基準日為107年9月1日，於案例蒐集期間即107年3月2日至107年9月1日之半年內共蒐集108個買賣實例，再將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內（即106年3月2日至107年3月1日）而新增54個買賣實例，另在法定案例蒐集期間外又蒐集12個買賣實例，共計176個買賣實例。因系爭土地所屬P009-00及P017-00地價區段內查無買賣實例，乃依第一次訴願決定意旨，於鄰近地區P027-00至P029-00地價區段各選取比較標的橋頭區三仙段256、257地號（下稱比較標的1）、頂塩田段1300地號（下稱比較標的2）及九甲圍段1067地號（下稱比較標的3）等特定農業區農牧用地作為比較標的，經調整至估價基準日後，上述比較標的土地之正常單價依序各為每平方公尺7,762元、9,324元及9,009元。
(3)查估比準地地價及估計徵收土地宗地單位市價：依查估辦法第18條規定，於P009-00及P017-00地價區段內選取石螺段258-1地號及451地號為比準地，又按同辦法第19條及第20條規定，將上述比準地與選取之比較標的進行區域及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，決定上述比準地地價分別為每平方公尺7,300元及9,000元。再按同辦法第20條規定，以該區段比準地為基準，估計系爭257-2地號土地市價為每平方公尺7,200元，另系爭265-3地號等6筆土地市價為每平方公尺9,000元。
(4)提交地評會評定：本件重新處分嗣經地評會109年第4次會議評定通過，系爭257-2地號土地徵收補償市價每平方公尺7,200元，因低於原徵收補償價格，基於不利益變更禁止原則之精神，調整至原徵收補償市價每平方公尺7,900元；另系爭265-3地號等6筆土地徵收補償市價為每平方公尺9,000元，則維持不變（同原徵收補償價格）。又本件估價基準日為107年9月1日，價格適用期間為108年全年，因需地機關未及於108年6月30日前完成徵收補償作業，爰依土地徵收條例第30條及查估辦法第27條、第30條規定核計市價變動幅度，經地評會108年第2次會議評定通過，岡山區108年市價變動幅度為100.5%，作為108年7月至12月間調整徵收補償地價之依據，故系爭土地之評議結果按市價變動幅度調整計算後，分別以系爭257-2地號土地每平方公尺7,940元及系爭265-3地號等6筆土地每平方公尺9,045元作為計算徵收補償依據，於法並無不合。
2、系爭土地坐落岡山區，案例蒐集之法定期間內且符合蒐集原則之買賣實例，考量岡山區並無適當實例，故擴大範圍至鄰近鄉鎮，共計176個買賣實例；本件石螺段258-1地號比準地與3件買賣實例經區域因素及個別因素調整修正，並按其調整百分率絕對值加總予以決定價格形成因素之相近程度與比較標的權重，比較標的2與比較標的3調整百分率絕對值加總與價格形成因素之相近程度，比較標的2為普通、權重30%，比較標的3為較低、權重25%。而查估書表內價格形成因素之相近程度欄位為文字誤植，比較標的權重並無錯誤，其無實質影響評估結果；本件查估作業以同一供需圈內具替代性之買賣實例、並經由區域因素與個別因素差異之調整分析予以評估價格，其評估過程與結果經地評會通過在案，實無違誤。
3、另案104年「石螺潭排水整治（第一期）」工程之需地機關（水利局）前就石螺段453地號內東南側約3.15平方公尺範圍，雖曾以每平方公尺22,000元進行協議價購作業，惟需地機關係考量整體工程急迫性，且擬價購之面積狹小（總價相對較低），又位於工程範圍西側起迄點之關鍵位置等因素，為順利取得工程用地，致協議價格（單價）金額較高。然嗣因將石螺段453地號土地排除於工程用地徵收範圍外，故最終並未進入土地徵收作業程序，也未完成協議價購，因此，其價格未必得以與本件互為比較或直接適用。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人主張要旨：
(一)被告所屬水利局於104年「石螺潭排水整治（第一期）」，曾就位於系爭工程用地範圍內之部分系爭土地進行協議價購，嗣因將系爭土地排除於工程用地徵收範圍外，而未進入土地徵收作業程序，亦未完成協議價購，是以該協議價購之價格未必得以援引作為本件徵收之價格。且協議價購與徵收補償二者屬性與依據規定本有不同，所得估價結果縱然有異，亦不得指其於法有違。
(二)縱被告之輔佐人王璽仲陳稱其並未將全部之買賣案例填載於查估調查表，而僅將採用之買賣案例填載於查估調查表屬實。惟查估辦法對於不予採用之買賣案例尚無明文規定是否需均以詳細記載於調查表。又內政部為該查估辦法之制定機關，前以106年9月26日台內地字第1060068625號函釋：「……土地徵收補償市價查估辦法已詳備敘明作業程序、價格估計及形成方式，惟就不予採用之實例是否需詳予記載尚無明定。貴府來函說明三所提『應以土地徵收補償市價查估辦法第4條規定於選取條件相似合理買賣實例或收益實例再依第6條第2款填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表』意見1節，本部同意。」復以109年10月27日台內地字第1090140538號函釋：「至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」均認為僅需依查估辦法第4條規定選取條件相似合理買賣實例或收益實例記載於調查表即可，至於不予採用之買賣案例，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明即可，被告就本件徵收價格之評議決議自無法定程序瑕疵之違法。
五、本件爭點︰
(一)被告為確定其補償價額所進行之查估程序是否合法？
(二)原處分決定之補償價額有無違誤？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
1、如爭訟概要欄所記載的事實，已經兩造各自陳述在卷，並有內政部108年10月4日台內地字第1080265493號函（原處分卷第3-4頁）、被告108年11月14日高市府地徵字第10833291901號公告（原處分卷第5-8頁）、用地徵收土地地價補償費清冊（原處分卷第9-14頁）、內政部109年8月24日台內訴字第1090042475號訴願決定書（原處分卷第15-22頁）、地評會109年第4次會議紀錄（原處分卷第23-24頁）、被告109年11月4日高市府地徵字第10933750900號函（原處分卷第25-26頁）、原告109年11月27日聲明異議書（原處分卷第27-34頁）、原告110年1月19日復議申請書（原處分卷第39-46頁）、原處分（含復議結果）（原處分卷第35-40、53-54頁）、地評會110年第2次會議（訴願卷第151-153頁）、訴願書（訴願卷第205-213頁）、訴願決定書（本院卷第31-54頁）可查，足以信實。
2、又被告輔佐人王璽仲不動產估價師自陳：「在基準日107年9月1日之半年內蒐集的案例數有108個，半年到1年內有54個，逾法定期間有12個，總共蒐集174個案例」、「原則上在這個範圍我們會一併蒐集，逾法定期間我們會試著去參考其價格相對於市場價格的合宜性當作參酌的依據，但不會當作比較標的選用」、「我們是挑了3個買賣實例，標的位置為453-1地號，而我們選取的方式是同樣這條道路用地我們不參採、持分交易也不參採、鄰地、親友、員工或其他特殊關係，畸零地或合併使用交易、受債權影響等不會參採。而我們挑選的這3個案例相對於這個區域已經是交易單價比較高的案例」、「有時候最高的單價經過調整之後未必對他有利」、「附近如果有乾淨的案例，就會以這種案例為主，不會依據查估辦法第7條去做情況調整」、「第6條雖然應填寫買賣實例調查估價表，但109年後陸續有地方政府針對此部分請示中央主管機關內政部函詢當初的立法目的，這部分考量為何，最後函復是說：要做成案例的書表才需要做成買賣實例調查表，我們會提供參採與不參採的理由讓委員去做判斷上的基礎，而不是流於形式全部都做調查估價表」（以上詳見本院111年3月18日準備程序筆錄）、「基準日期從107年9月1日往前推1年當作我們蒐集案例期間，選取實例的範圍『岡山、梓官、橋頭』，依照農業、丁建、特目、殯葬、交通用地分別選取適合的買賣實例進行價格推估」、「原則上有174個案例，我們依據案例選取原則選取3個比較標的價格相對是高的，有119個案例的交易價格低於選取的買賣實例，此部分直接予以排除。另55筆高於我們選取的比較標的，但我們沒有採用的原因有與委員做報告」「我們是判斷哪幾個案例是最乾淨、挑選替代性高、價格比較高的，因此挑選這3個買賣案例，其價格分別為7,700、9,200、8,900元。而我們所排除的119個案例其交易價格低於前開價格直接予以排除」（以上詳見本院111年8月26日準備程序筆錄）各等語，並有就選取為比較標的之橋頭區三仙段256、257地號（比較標的1）、頂塩田段1300地號（比較標的2）及九甲圍段1067地號（比較標的3）等土地填寫之買賣實例調查估價表3份附原處分卷（第97-99頁）可稽，足證本件並未就法定案例蒐集期間內所蒐集之全部買賣實例填寫買賣實例調查估價表的事實已經明確。
(二)被告為確定補償價額所進行之查估程序並不合法：
1、依土地徵收條例第30條：「(第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項)前項市價，由直轄市、縣(市)主管機關提交地價評議委員會評定之。(第3項)各直轄市、縣(市)主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。(第4項)前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」土地徵收條例施行細則第30條第1項：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」等規定可知，被徵收土地應按徵收當期之市價補償其地價；而查估辦法係主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項之授權而訂定，就有關徵收土地之補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，具法規命令之性質，主管機關辦理土地徵收地價補償時，自應遵守查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有人能依徵收當期之市價獲得適法補償。倘主管機關未依查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地之補償價額，自難謂被徵收土地所有人已受合法之地價補償。
2、又依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定授權訂定之地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地評會組織規程）第3條第1款、第5款、第6款規定，「地價區段之劃分及各區段之地價」、「土地徵收補償市價及市價變動幅度」及「依法復議之徵收補償價額」之評議，為地評會之任務；再依同規程第4條規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管，足見地評會為合議制組織，其所作成地價或土地徵收補償市價之評議，乃經由不同屬性之代表，各自依其專業之不同觀點，依照一定之法律程序，獨立行使職權，共同作成之決定，應認享有判斷餘地。而在判斷餘地範圍內，行政法院對於地評會就土地徵收補償市價之評定，應予尊重，採取較低之審查密度，然非不予審查，如地評會之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更之，其情形包括：⑴是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷是否違反一般公認之價值判斷標準。⑸是否出於與事物無關之考量。⑹是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。⑻是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。
3、而依查估辦法第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。
二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。
四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項規定：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。六、地上物處理有糾紛之交易。七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十三、其他特殊交易。」第8條規定：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：一、交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。二、有無特殊付款方式。三、實例狀況。四、有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條規定：「（第1項）土地徵收補償市○○○○○○○○○區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第13條第1款規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。」第17條規定：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1至3項規定：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條第1至3項規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。」等規定可知，辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間之買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，始得放寬至估價基準日前1年內。蒐集市場買賣實例後，如買賣實例之價格明顯偏高或偏低，則應視有無查估辦法第7條及第8條規定之特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例之土地正常單價，僅於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後之土地正常單價，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素之相近程度，以決定比準地地價。如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他與比準地屬同一供需圈之相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地選取比較標的，並進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價，再據以估計徵收土地宗地單位市價，並提交地評會評定。是以，買賣實例、比準地及比較標的之選取，構成查估辦法估計預定徵收土地宗地單位市價之決定因素，環環相扣，相互牽動，均在達成查估辦法具體化土地徵收條例第30條所定按照徵收當期市價補償之目的。又依查估辦法第19條第1項第1款之規定，買賣實例須依同法第13條估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇，故於買賣實例之土地正常單價決定前，查估機關尚無從知悉何買賣實例，將被選為比較標的。因此，查估機關於蒐集市○○○○○○段，尚無從預知何筆買賣實例為比較標的，是查估機關調查買賣實例，應就案例蒐集期間所蒐集之全部買賣實例，依查估辦法第6條第1項後段規定填載買賣實例調查估價表，如有同辦法第7條或第8條特殊情況應為價格修正或調整者，應載明修正理由及修正數；倘該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整，應不予採用者，亦應敘明其具體理由及所憑證據資料，俾供地評會查核審認查估機關選擇比較標的或認應不予採用之買賣實例，是否經過詳細查證及充分衡量，而非出於查估機關之恣意。從而，倘查估機關調查買賣實例，僅就選擇採為比較標的之買賣實例填寫買賣實例調查估價表，而未將案例蒐集期間之全部買賣實例依規定填寫買賣實例調查估價表者，因無從知悉查估機關對於其餘買賣實例之調查，是否詳查確認有無同辦法第7條或第8條之特殊情況，並依上開規定為價格修正及修正理由；暨查估機關如認該等影響交易價格之特殊情況有無法有效掌握及量化調整而應不予採用者，其採憑之具體事由及證據資料，以供地評會驗證審查，即難謂查估機關已遵循查估辦法規定辦理市價查估程序，則地評會於欠缺完整資訊可供查認之事實基礎下，所作成土地徵收補償市價之評議，即有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法（最高行政法院108年度判字第83號、109年度判字第333號、110年度上字第465號判決參照）。
4、經查，被告為辦理系爭工程而經內政部核准徵收之系爭257-2地號及系爭265-3地號等6筆土地均非都市土地，各為特定農業區、鄉村區交通用地，分別經查估單位大有國際不動產估價師聯合事務所（下稱查估單位）劃屬P009-00、P017-00地價區段；本件估價基準日為107年9月1日，依查估辦法第17條第2項前段規定，比較標的之案例蒐集期間原則上為107年3月2日至107年9月1日，惟因此案例蒐集期間內無適當實例，乃依同條第3項規定，放寬至估價基準日前1年內(即106年9月2日至107年9月1日)，仍查無買賣實例，乃於鄰近地區選取比較標的；又查估單位因選取之比準地即石螺段258-1地號及451地號土地分屬非都市○○○○○○○區○○○○○鄉村區交通用地，卻選取3筆都市計畫內農業區土地之買賣實例作為比較標的，與土地徵收補償市價查估辦法第18條、第19條規定未符，所推估之比準地地價即有疑義，間接影響系爭土地宗地市價之估計，經第一次訴願決定撤銷原補償處分後，在鄰近地區之P027-00、P028-00及P029-00地價區段重新選取與上述比準地同屬特定農業區農牧用地之橋頭區三仙段256、257地號（比較標的1）、頂塩田段1300地號（比較標的2）及九甲圍段1067地號（比較標的3）土地作為比較標的，經調整至估價基準日後，上述比較標的土地之正常單價依序各為每平方公尺7,762元、9,324元及9,009元；被告繼而將比準地與其選取之3件比較標的進行區域及個別因素調整後，考量價格形成因素之相近程度，最終決定上述比準地石螺段258-1地號及451地號土地之地價為每平方公尺7,300元及9,000元，並據以重新查估系爭257-2地號土地及系爭265-3地號等6筆土地之徵收補償地價分別為每平方公尺7,200元及9,000元，嗣經地評會109年第4次會議決議，基於不利益變更禁止原則之精神，並依市價變動幅度分別調整為每平方公尺7,940元及9,045元等情，固然有第一次訴願決定書、上述3件比較標的買賣實例調查估價表、地價區段勘查表、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）、比較法調查估價表、比準地地價估計表、徵收土地宗地市價估計表、徵收土地宗地市價評議表、徵收土地宗地市價清冊及地評會會議紀錄等件（均影本）附訴願卷可稽。
5、然而上述查估辦法第19條規定比準地之估價方法，係採買賣實例比較法，也就是在依一定程序、一定範圍內所蒐集的眾多買賣實例中，選擇其中1至3件較為適當者，以其市場實際交易價格為評價基礎，同時就區域因素與個別因素加以調整，藉此查估比準地地價。而為了運作買賣實例比較法，查估辦法第6條第1項後段明定就蒐集之市場買賣實例應填寫買賣實例調查估價表。且依查估辦法第7條規定意旨，買賣實例調查估價表之應記載內容，尚包括影響價格偏高或偏低而應適當價格修正或不予採用之13款情形；另依查估辦法第8條規定意旨，並應就交易價格及實例狀況等相關事項，詳予查證確認後予以記載，可見填寫買賣實例調查估價表應先為一定之事實調查，並應核實記載其內容，其功能應係作為後續比較判斷之基礎資料。由此可見就蒐集之市場買賣實例，應填寫買賣實例調查估價表，核係採取買賣實例比較法應踐行的法定正當程序。又查估辦法第7條規定買賣實例調查估價表之應記載內容，既包括具有應適當價格修正或不予採用之13款情形者，可見就蒐集之各件市場買賣實例，不論是否採用為比較標的，均須填寫買賣實例調查估價表，始符合蒐集、調查買賣實例之法定正當程序。至於是否逕予排除不採用，或與比準地條件之相近似程度是否屬於較適當之比較標的，均屬嗣後選擇判斷的問題。經查，被告輔佐人王璽仲不動產估價師自陳其僅就經選取為比較標的之3件交易填寫買賣實例調查估價表送地評會；其選取的方式是同條道路用地不參採、持分交易也不參採、鄰地、親友、員工或其他特殊關係、畸零地或合併使用交易、受債權影響等均不會參採，逕予排除；及其不是流於形式全部都做調查估價表等語，業如前述，且依訴願卷所附提請地評會審議之買賣實例蒐集及調查情形資料（訴願卷第86-91頁）可知，該資料所謂調查情形之說明，大部分僅係轉載實價登錄就具有查估辦法第7條但書所列13款情形者予以備註，足證本件查估單位之查估程序，非僅未依查估辦法第6條第1項規定填寫買賣實例調查估價表；且查估單位就其蒐集之買賣實例中單價高於經選取之買賣實例即比較標的1、2、3者，例如岡山區石螺段其中單價每平方公尺9,100元（訴願卷第86頁、本院卷一第434頁）、岡山區拕子段其中單價每平方公尺29,920元（訴願卷第86頁、本院卷一第435頁）、岡山區清水段其中單價每平方公尺26,980元（訴願卷第87頁、本院卷一第436頁）、岡山區石螺段其中單價每平方公尺9,095～9,104元（訴願卷第87頁、本院卷一第437頁）、岡山區嘉興段其中單價每平方公尺22,595元（訴願卷第87頁、本院卷一第439頁）、岡山區嘉旺段其中單價每平方公尺18,150元（訴願卷第87頁、本院卷一第440頁）、岡山區軍校段其中單價每平方公尺9,075元（訴願卷第88頁、本院卷一第445頁）、梓官區典寶段其中單價每平方公尺9,075元（訴願卷第89頁、本院卷一第452頁）、橋頭區三仙段其中單價每平方公尺9,363元（訴願卷第90頁、本院卷一第455頁）、橋頭區九甲圍段其中單價每平方公尺9,986元（訴願卷第91頁、本院卷一第460頁）等多筆土地，更未依查估辦法第7條規定，就具有但書所列13款情形，導致價格明顯偏高或偏低之買賣實例，應先作適當之價格修正，記載於買賣實例調查估價表，以及就該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整之具體情事，一併記載於買賣實例調查估價表，即逕以具有查估辦法第7條但書所列13款情形而予以排除，違反上述有關蒐集、調查買賣實例及選取比較標的之法定正當程序。被告就其選為比較標的以外之其他買賣實例，既未依規定填寫買賣實例調查估價表並送交地評會以具體說明有何價格明顯偏高或偏低之事證依據，即逕予剔除不用，則地評會對於被告所蒐集之買賣實例，是否果如被告所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，即無法定資料可供查核審認。從而，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，即有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，而屬違法，即足以認定。
6、參加人雖舉內政部109年10月27日台內地字第1090140538號函所載：「……有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以台內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第6條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條填寫買賣實例調查表。是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」主張僅需依查估辦法第4條規定選取條件相似合理買賣實例記載於調查表即可，至於不予採用之買賣案例，縱未填寫買賣實例調查估價表，亦無法定程序瑕疵之違法等語。然按查估辦法第6條第1項已明定辦理土地徵收補償市價查估，依同辦法第4條第2款調查實例，「應」填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表，並無除外之規定，解釋上，填寫買賣實例調查估價表之必要性，不因買賣實例是否經採為比較標的而有不同，內政部上述函釋意旨核與查估辦法明文規定不合，不得作為辦理市價查估之依據。再者，比準地比較價格之查估，於案例蒐集期間內無適當實例可選為比較標的時，依查估辦法第17條第3項規定，比較標的之選取，得放寬至估價基準日前1年內之買賣實例。所指「無適當實例」屬不確定法律概念，依其文義，應包含事實上該期間無買賣實例，及買賣實例作為比較標的不適當之情形。至於案例蒐集期間內有買賣實例，須存在何種條件，始得認該買賣實例作為比較標的不適當，當係指買賣實例土地所具備之條件，與比準地間存有之差異，經進行區域因素及個別因素調整後，仍無法藉由該買賣實例之交易價格，推估比準地之市場正常交易價格，而不適合作為認定比準地比較標的而言，此一判斷，涉及土地估價之專業知識，具有高度專業性。行政法院就此爭議為審查時，固應尊重由專家參與之地評會判斷，惟查估機關估計預定徵收土地宗地單位市價時，未遵守法定查估程序，而未就案例蒐集期間內之買賣實例全部填寫買賣實例調查估價表，僅對於採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間內之買賣實例，是否果如查估機關所認定為不適合作為比較標的，並無依規定應填載之全部買賣實例調查估價表可供確實查核審認，地評會在此事實基礎下，以查估機關認案例蒐集期間地價區段內之買賣實例全部均不宜選取作為比較標的為事實基礎，作成補償價格評定結果之決議，則有基於錯誤或不完整事實為判斷之瑕疵，當屬違法。是以，參加人之主張，顯難採取。
(三)綜上所述，被告僅將經選取為比較標的之3件交易之買賣實例調查估價表送地評會參考，但未將其選為比較標的以外之其他買賣實例依規定填寫買賣實例調查估價表並送交地評會；且其他買賣實例僅因為道路條件相同或持分交易，或屬親友員工間的交易，或有合併使用、畸零地或受債權影響等因素，即認不宜選取為比較標的，未依查估辦法第7條及第8條規定，於有特殊情況時，應先就實例作價格修正，並將之記載於買賣實例調查估價表，即逕予排除，應認原處分之查估程序有瑕疵，且足以影響市價查估之合法性；訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（含復議結果），並請求被告應依其異議之申請，另為適法之處分，為有理由，應予准許。又兩造其餘陳述主張核於判決結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、判決結論︰原告之訴有理由。中 華 民 國 111 年 12 月 27 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 28 日
書記官 周 良 駿