高雄高等行政法院判決
110年度訴字第323號民國111年1月11日辯論終結原 告 許煐惠被 告 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠訴訟代理人 林諺得
林 驛陳文彬 律師上 一 人複 代理 人 陳惠敏 律師上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國110年7月27日台內訴字第1100420700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時，訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣原告變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告民國110年2月26日之申請作成准予核發嘉義市○○段408、408-3地號至408-76地號等75筆土地改良費用證明書之行政處分。
」（本院卷第212頁）。經核原告上開訴之聲明雖有變更，然其請求之基礎不變，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣坐落嘉義市○○段408、412-2地號等2筆土地(嗣合併分割為同段408、408-3地號至408-76地號等75筆土地；下稱系爭土地)之原所有權人李吉成為在系爭土地上興建住宅，遂擬具水土保持計畫提送被告，經被告委託中華水土保持學會審查通過後，以92年9月3日府建農字第0920083169號函(下稱92年9月3日函)核定水土保持計畫，並於92年9月8日核發水土保持施工許可證(證號：府建農字第0920084403號)。李吉成旋於同年月15日開工，復於92年10月1日向被告申請變更水土保持計畫水土保持義務人為原告，經被告以92年10月20日府工建字第0920094861號函同意，並於94年3月25日核發水土保持計畫完工證明書(證號：府建農字第0940091348號)。然原告自101年起陸續向被告陳情或檢具申請書請求被告核發系爭土地改良土地費用證明書，經被告分別以101年2月10日府工土字第1012102010號函(下稱101年2月10日函)、101年5月28日府工土字第1012109072號函(下稱101年5月28日函)、103年10月8日府工土字第1035037942號函(下稱103年10月8日函)、103年12月31日府工土字第1035049655號函(下稱103年12月31日函)、108年12月26日府工土字第1085034052號函(下稱108年12月26日函)、109年2月3日府工土字第1095000528號函(下稱109年2月3日函)復原告，不予核發。原告復於110年2月26日向被告申請核發系爭土地改良土地費用證明書，案經被告以110年3月30日府工土字第1105005343號函(下稱原處分)否准核發土地改良費用證明。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、本件係建築基地改良，當年申請水土保持計畫時，係屬山坡地保育區，原告依據平均地權條例施行細則第12條第1項規定，於開始興工改良之前，已填具申請書向被告申請「水土保持計畫」驗證，經被告以92年5月16日府建農字第0920043099號函(下稱92年5月16日函)，委託中華水土保持學會代為審查，該學會第一次審查已於92年6月5日完成現場勘查，並於92年8月26日審查完畢。再經被告有關單位會勘結論，合於平均地權條例施行細則第12條第1項規定，於開始動工改良前驗證通過。被告再以92年9月3日函檢送中華水土保持學會審查通過「水土保持計畫（核定本）」予申請人。由上開申請人之驗證程序，可證明本案建築基地土地改良「水土保持計畫」申請人於開始興工「改良之前」，已向被告申請驗證。又原告於改良前，依水土保持法施行細則第9條第5項規定，應繳納水土保持保證金新臺幣(下同)53萬元，原告於92年9月5日開工前即已繳納完畢，並取得「水土保持施工許可證」。
2、本件水土保持工程於92年9月8日向被告申報開工，於94年2月16日工程完竣申報完工，並於94年3月25日領有水土保持計畫完工證明書，被告核定工程造價177萬元。原告復依平均地權條例施行細則第12條第3項規定，申請雜項建築，領有被告雜項使用執照。惟因被告未依平均地權條例施行細則第12條第3項規定核發改良土地費用證明，致使上開改良土地費用未能自申報土地所有權移轉現值中減除，形成溢繳土地增值稅。至訴願決定要求原告須另向被告申請驗證登記，未見平均地權條例施行細則第11條、第12條有此規定。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告110年2月26日之申請作成准予核發系爭土地改良費用證明書之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、按內政部84年4月10日台(84)內地字第8405067號函(下稱84年4月10日函)意旨，關於平均地權條例施行細則第12條規定核發改良土地費用證明之執行事宜，土地所有權人為改良土地應依平均地權條例施行細則第12條第1項規定申請驗證登記。同條第3項規定「在實施建築管理之地區，建築基地改良得『併同』雜項執照申請驗證，並按宗發給證明。」其所稱「併同」係指土地所有權人得同時併案申請雜項執照與改良土地驗證登記。但改良土地驗證程序仍應依同條第1項規定辦理。內政部101年4月25日台內地字第1010165749號函暨109年1月21日台內第字地1090102295號函意旨略以，山坡地作為建築使用，依山坡地保育利用條例規定所辦理之水土保持工程或開挖整地工程，經主管機關核准施工或完工有案者，可依法核發土地改良費用證明，其改良土地驗證登記程序，仍應依平均地權條例施行細則第12條第1項規定應於改良前申請驗證辦理。
2、系爭土地為興建住宅，前經李吉成依據水土保持法第12條規定於山坡地從事開發建築用地行為，應先擬具水土保持計畫，送至主管機關(即被告)核定，經被告以92年5月16日函委託中華水土保持學會審查，再以92年9月3日函檢送審查通過之水土保持計畫予申請人，並請申請人申報水土保持開工前，繳納水土保持保證金，領取水土保持施工許可證後，向被告建築主管機關申請「放樣勘驗」。被告依水土保持法規定辦理相關行政程序，核發之水土保持施工許可證、水土保持計畫完工證明書等相關文件，僅證明原告有申請水土保持之事實行為；而核發土地改良費用證明依平均地權條例施行細則，該施行細則第12條第1條第1款與第3款有因果關係，需先有申請驗程程序，改良土地費用核定後，後續機關按宗發給證明，通知地政機關及稅捐稽徵機關，係屬不同法令規定，申請水土保持計畫不等同替代申請土地改良。因原告未於開始興工改良之前填具申請書申請驗證，故被告礙難核發土地改良費用證明。
3、水土保持計畫之核定與核發土地改良費用證明之驗證程序為二截然不同之程序，兩程序分別規定在水土保持法及平均地權條例施行細則，前者係以保育水土資源，減免災害等環境保護為目的；後者則係為鼓勵土地有效利用，故持土地改良費用證明得抵土地增值稅之具經濟目的之立法，二者審查程序及標準均不相同，原告稱其已申請水土保持計畫核定即等同於申請平均地權條例施行細則第12條第1項所定之驗證云云，實無理由。
4、系爭土地於92年間擬具水土保持計畫送至被告核定，經被告委託中華水土保持學會審查通過，水土保持義務人遂於申報水土保持開工前，繳納水土保持保證金，領取水土保持施工許可證後，向被告建築主管機關申請「放樣勘驗」，上開土地上興建之住宅並已於94年2月16日完工。惟直至原告住宅完工，原告均未依平均地權條例施行細則第12條向被告申請土地改良之驗證，此從原告向嘉義市議員蔡文旭陳情後，蔡文旭服務處向被告所發之函文亦可看出原告並不知道「水土保持」與「土地改良」是不同的兩件事，故未於改良土地前依平均地權條例施行細則第12條向被告申請驗證，因此請求被告「從寬、從簡」認定辦理核發改良土地費用證明書。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)被告110年3月30日府工土字第1105005343號函是否為重複處分?
(二)被告否准原告之申請是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告92年9月3日函(本院卷第127頁)、92年9月8日府建農字第0920084403號水土保持施工許可證(本院卷第31、129頁)、92年10月20日府工建字第0920094861號（訴願卷第43頁)、94年3月25日府建農字第0940091348號水土保持計畫完工證明書存根(本院卷第33、131頁)、101年2月10日函(訴願卷第61頁)、101年5月28日函(本院卷第101頁)、103年10月8日函(本院卷第103頁)、103年12月31日函（本院卷第105頁）、108年12月26日函(本院卷第107頁)、109年2月3日函(本院卷113頁)、原處分(本院卷第121頁)、原告申請書（訴願卷第151頁）等附卷可以證明，堪予認定。
(二)被告110年3月30日府工土字第1105005343號函應屬第二次裁決：
1、按人民對同一事實先後提出申請，行政機關對於人民請求事項，於核駁後，對於其後重複提出之請求，答覆申請人時，僅重申先前所為之確定處分，而未為實體決定，因其性質僅屬觀念通知，而非行政處分，即學說上所稱之重複處分，若對之提起課予義務訴訟，不符須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，自非法之所許。（最高行政法院106年度裁字第259號裁定意旨參照）。但如行政機關於第一次裁決後，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因另發生公法上之效果，故仍為一新的行政處分，即學說上所稱第二次裁決。對重複處分不得提起行政爭訟，第二次裁決方允許提起行政爭訟（最高行政法院102年度裁字第1632號裁定參照）。
2、查原告自101年起陸續向被告陳情或檢具申請書請求被告核發系爭土地改良土地費用證明書，固經被告分別以101年2月10日函、101年5月28日函、103年10月8日函、103年12月31日函、108年12月26日函、109年2月3日函復原告不予核發等情，惟對於本次原告之申請，被告之各單位即建設處、財政稅務局、工務處於109年4月29日開會討論，有被告該次會議紀錄(訴願卷第77-78頁)可稽，訴願機關復於110年5月13日向內政部地政司(下稱地政司)查詢法律意見，有訴願審議委員會及地政司法律意見函稿(訴願卷第52、44頁)可憑，足證行政機關對於原告重複提出之請求確已為重新之實體審查，依上開最高行政法院裁定意旨，被告110年3月30日府工土字第1105005343號函應屬第二次裁決，自應允許原告提起行政爭訟。
(三)原告確未依平均地權條例施行細則第12條向被告申請土地改良之驗證，被告駁回其所請，應屬有據：
1、應適用之法令：
(1)平均地權條例施行細則
A.第11條：「本條例所稱改良土地，指左列各款而言。一、建築基地改良：包括整平或填挖基地、水土保持、埋設管道、修築駁嵌、開挖水溝、舖築道路等。二、農地改良：包括耕地整理、水土保持、土壤改良及修築農路、灌溉、排水、防風、防砂、堤防等設施。三、其他用地開發所為之土地改良。」
B.第12條：「(第1項)土地所有權人為本條例所定改良須申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先依左列程序申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，不予核發土地改良費用證明：一、於開始興工改良之前，填具申請書，向直轄市或縣
(市) 主管機關申請驗證，並於工程完竣翌日起10日內申請複勘。二、直轄市或縣 (市) 主管機關於接到申請書後派員實地勘查工程開始或完竣情形。三、改良土地費用核定後，直轄市或縣 (市) 主管機關應按宗發給證明，並通知地政機關及稅捐稽徵機關。(第2項)前項改良土地費用評估基準，由直轄市或縣 (市) 主管機關定之。(第3項)在實施建築管理之地區，建築基地改良得併同雜項執照申請驗證，並按宗發給證明。」
(2)平均地權條例施行細則第11條、第12條補充規定(下稱補充規定)
A.第6點：「山坡地作為建築使用，依山坡地保育利用條例規定所辦理之水土保持工程（例如植生綠化工程、坡面噴漿工程等）或開挖整地工程，經主管機關核准施工及完工有案者，可依法核發土地改良費用證明。」
B.第9點：「土地改良費用證明書應於申報土地移轉現值前依法申請驗證核發，始得自徵收土地增值稅時之漲價總數額中扣除。」
(3)水土保持法
A.第8條第1項：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」
B.第12條第1項第4款：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」
C.第24條：「（第1項)有第8條第1項第3款至第5款之開發、經營或使用行為者，應繳納水土保持保證金；其繳納及保管運用辦法，由中央主管機關會同目的事業主管機關定之。(第2項)前項保證金於依規定實施水土保持之處理與維護，經檢查合於水土保持技術規範後發還之。(第3項)有前二條情形之一，經限期改正而屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者，應由主管機關會同各該目的事業主管機關代為履行，並向水土保持義務人徵收費用，或自其繳納之保證金中扣抵。」
(4)水土保持保證金繳納及保管運用辦法(下稱保證金繳納及保管辦法)第2條：「(第1項)水土保持保證金（以下簡稱保證金）依主管機關核定之水土保持計畫總工程造價之一定比例額度計算；其應繳納之比例額度如下：……四、於山坡地或森林區內開發建築用地：為百分之三十。……(第3項)前2項應繳保證金之數額，計算至新臺幣萬元為止，未滿萬元部分不計。」
2、得心證的理由：
(1)依前揭平均地權條例施行細則第11條、第12條第1項規定及補充規定第6點及第9點可知，於山坡地施作水土保持係屬建築基地之改良，又土地所有權人為申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，則不予核發土地改良費用證明。準此，申請核發土地改良費用證明者，須先申請驗證，並於工程完竣翌日起10日內申請複勘，此10日係屬法定期間。查李吉成為在系爭土地興建住宅，遂先擬具水土保持計畫提送被告，經被告委託中華水土保持學會審查通過後，以92年9月3日函核定水土保持計畫，並於92年9月8日核發水土保持施工許可證(證號：府建農字第0920084403號)，嗣李吉成於92年9月15日即向被告申報開工，並由原告於94年2月16日工程完竣申報完工，且於94年3月25日領有水土保持計畫完工證明書等情，業據兩造分別陳明在卷，並有上開卷證資料可稽。是李吉成僅擬具水土保持計畫送請被告核定，並未申請土地改良之驗證等情，堪予認定，又李吉成係於92年9月15日開始興工改良，而原告則於興工改良後之92年10月1日始為水土保持計畫水土保持義務人，依上開時序觀之，原告自無可能於興工改良前即申請驗證，亦不可能於上述法定期間內申請複勘，是被告抗辯原告未於開始興工改良之前填具申請書申請驗證等情，洵堪採信。原告既未申請驗證，自無核發土地改良費證明之請求權，則被告以原處分駁回原告申請核發土地改良費用證明，核屬有據。
(2)原告雖主張其於開始興工改良之前，已填具申請書向被告申請「水土保持計畫」驗證云云。惟核發之水土保持施工許可證、水土保持計畫完工證明書等相關文件，僅證明系爭土地有施作水土保持之事實行為；而核發土地改良費用證明依平均地權條例施行細則第12條規定，需先有申請驗程程序，改良土地費用核定後，後續機關始按宗發給證明。上開兩程序分別規定在水土保持法及平均地權條例施行細則，前者係以保育水土資源，減免災害等環境保護為目的；後者則係為鼓勵土地有效利用，故持土地改良費用證明得抵土地增值稅之具經濟目的之立法，二者審查程序及標準均不相同，尚難以李吉成所擬具水土保持計畫申請核准即謂已申請土地改良驗證，是原告上開主張，委無足採。
(3)原告復主張於改良前，被告已核定工程造價177萬元﹐其已依水土保持法施行細則第9條第5項規定，繳納水土保持保證金53萬元，訴願決定要求原告須另向被告申請驗證，未見平均地權條例施行細則第11條、第12條有此規定云云。惟依前揭平均地權條例施行細則第11條、第12條第1項規定及補充規定第6點及第9點已明確規定，土地所有權人為申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，則不予核發土地改良費用證明，業已說明如上。又依水土保持法第8條第1項及第24條及保證金繳納及保管辦法第2條可知，於山坡地開發建築用地，應繳納水土保持保證金，該保證金於依規定實施水土保持之處理與維護，經檢查合於水土保持技術規範後發還之。而保證金之計算係以主管機關核定水土保持計畫總工程造價之一定比例額度計算之。核其立法意旨乃係以繳納保證金之方式，確保開發山坡地之人能確實實施水土保持之處理與維護。查被告核定本件水土保持計畫總工程造價177萬元，應繳納之水土保持保證金為53萬元，有被告府建農字第0940091348號水土保持計畫完工證明書存根(本院卷第33頁）可佐，被告顯係依前揭水土保持法及保證金繳納及保管辦法，為計算保證金而為核定，並非依平均地權條例施行細則第12條第1項規定為確定土地改良費費用而為驗證核准，其二者目的不同，原告相互混淆，洵不足採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分於法有據，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告仍執前詞指摘原處分及訴願決定違法，應予撤銷，並請求判命被告應依其110年2月26日之申請作成准予核發系爭土地土地改良費用證明書之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經本院斟酌後均核與判決結果不生影響，爰不逐一審論。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 111 年 1 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 1 月 25 日
書記官 洪 美 智