高雄高等行政法院判決110年度訴字第449號
民國111年5月11日辯論終結原 告 陳志豪訴訟代理人 葉玟岑 律師被 告 內政部警政署保安警察第七總隊代 表 人 李政曉訴訟代理人 鄭伊鈞 律師
陳錦昇 律師上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國110年9月28日110公審決字第000576號復審決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告原係被告警員，嗣於民國110年1月4日調任內政部警政署保安警察第五總隊警員。被告前以原告自106年7月19日起至107年12月31日止因公受傷申請公假在家調養，107年全年度無工作事實等由，於108年3月18日以保七人字第1080003246號考績(成)通知書，核布其107年年終考績考列丙等。
原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會)提起復審，遭決定駁回，遂向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院109年12月17日108年度訴字第1524號判決：「復審決定及原處分均撤銷。被告應就原告107年年終考績，依本判決之法律見解另為適法之決定。」嗣被告以110年3月22日保七人字第1100004032號函(下稱原處分)撤銷上開108年3月18日考績(成)通知書，並決定不辦理原告107年年終考績。原告不服，向保訓會提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、原處分及復審決定所引用之銓敘部109年6月18日部法二字第10949464921號令(下稱銓敘部109年6月18日令)及同日部法二字第10949464922號函(下稱銓敘部109年6月18日函)違反法律保留原則及平等原則：
(1)按公務人員考績法第7條、第8條規定，年終考績考列丙等者將留原俸級，且不給予考績獎勵；另一方面，不辦理年終考績者，當年度亦無俸級晉敘及考績獎金，故不辦理年度考績者與年度考績考列丙等之情形幾乎完全相同，而對受考者個人權益已造成相當之侵害，非僅屬機關內部單純之管理措施，依司法院釋字第430號解釋及最高行政法院104年8月份第2次庭長法官聯席會議㈡決議等意旨，年終考績考列丙等者既得提起行政救濟，則原告自得就被告不辦理107年年終考績乙事提起行政訴訟救濟，合先敘明。
(2)次按「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」警察人員人事條例第32條定有明文，是警察人員考績之評定，自應依公務人員考績法之規定為之。又按「一、為落實考績覈實考評之旨，各機關辦理所屬公務人員考績時，如遇受考人於考核期間全無工作事實或僅有部分工作事實者，請依下列方式辦理：(一)考核期間全無工作事實人員，除符合後述(二)所定情形依其方式辦理外，類推適用公務人員因個人因素留職停薪(按：非屬依公務人員留職停薪辦法第4條第4款至第6款規定辦理留職停薪)不在職情形，不辦理年終(另予)考績。(二)冒險犯難因公傷病請公假致考核期間全無工作事實人員，仍辦理年終(另予)考績。……。」為銓敘部109年6月18日令所明示，而該部109年6月18日函釋意旨亦同。惟公務人員考績法第4條第1項規定：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授至年終滿1年者，予以年終考績」，並未排除因公傷病請公假之情形，且因公傷病請公假之情形既仍在現職，與公務人員因個人因素留職停薪情形完全不同，實不宜類推適用，上開銓敘部109年6月18日函令顯已增加法律所無之限制，而違反法律保留原則。其次，上述銓敘部109年6月18日函令屬行政命令，且不論實質上是否可對外直接發生法律上效果，就形成上而言，此解釋性行政規則，已影響公務人員考績獎金及晉敘陞遷等服公職之權利，而拘束原告依憲法保障之服公職權利甚鉅，非僅輕微性或細節性之規範，應有形式意義之法律為規定或授權，始得為之。且公務人員考績法第4條第1項規定：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授至年終滿1年者，予以年終考績；……。」而公務人員留職停薪辦法第8條亦規定：「留職停薪人員於留職停薪期間之考績(成)、休假、退休、撫卹、保險及福利等事項，依各有關法令規定辦理。」僅規定公務人員若任現職即須依規定辦理考績，縱有留職停薪者亦應依各有關法令規定辦理，並未明文規定「公務人員因個人因素留職停薪不在職情形，不辦理年終(另予)考績」。上述銓敘部109年6月18日函令除依公務人員留職停薪辦法、公務人員考績法施行細則反面推論「公務人員因個人因素留職停薪不在職情形，不辦理年終(另予)考績」外，更擴大解釋至考核期間全無工作事實之人員(除冒險犯難因公傷病請公假者外)。然公務人員之考績、陞遷、任用有相互依存關係，已如前述，被告不辦理原告107年年終考績，原告將如同考績考列丙等者留原俸級，並無考績獎勵，原告個人權益及憲法上所保障之服公職權利均遭受嚴重影響，而造成顯不合理之結果。且細觀公務人員考績法所有規定暨相關法規，並無上述銓敘部109年6月18日函令之授權依據，而上述銓敘部109年6月18日函令所依據之公務人員留職停薪辦法中，公務人員因個人因素留職停薪又與因公傷病請公假之情形大相逕庭，而不宜類推適用。職此，上述銓敘部109年6月18日函令增加法律所無之限制已侵害公務人員之權益及憲法上所保障之服公職權利，明顯有違憲法第23條法律保留原則。
(3)再查，關於公務人員請公假全年無工作時應如何評定考績，公務人員考績法修正草案已有規定。按公務人員考績法修正草案第3條第2項、第3項規定：「(第2項)公務人員有下列情形之一，其實際任職期間未符前項第1款或第2款規定者，不得辦理年終考績或另予考績：一、因公傷病請公假達一定期間。二、因病請延長病假。三、因考績免職(退休、資遣)先行停職或因其他法律原因停職後依法復職。(第3項)第1項第2款特殊情形、前項實際任職期間及一定期間之計算，應於施行細則中明定之。」而其立法理由略以：「茲以考績係機關首長對受考人考績年度內實際工作績效表現，與機關內同官等人員相互比較後，所為之覈實評價，又依現行考績法規，以受考人因公傷病請公假、因病請延長病假，該請假期間仍屬在職，另依法受停職處分，嗣經依法提起救濟而撤銷原處分者，該停職期間併計為任職年資，是受考人如因上開事由，於考評期間內全無工作事實，或僅有極少部分之工作事實可資考評，惟仍須辦理年終考績或另予考績，與考績覈實考評精神未符。……。」等語。由此可知，依現行公務人員考績法規定，縱原告於107年因公傷病請公假致全無工作事實，仍須辦理年終考績。若要以此不辦理年終考績，僅得以修法方式為之，而不得以行政函釋增加法律所無之限制，否則即違反法律保留原則。其次，原告之父陳和璋前於原告107年年終考績遭判定丙等時(業經被告以原處分撤銷)，向銓敘部提出陳情，銓敘部於108年8月7日以部特三字第1084839249號書函回覆略以：「說明：……二、……公務人員依法令規定請假期間，仍屬在職狀態，如其符合年終(另予)考績之要件，即應辦理年終(另予)考績。三、……考績法完成修法前，對於公傷病請公假而全年無工作事實人員，機關仍應依現行考績法規定辦理其年終考績，尚無法逕予參酌上開考績法修正草案意旨不辦理該等人員考績，……。」故依公務人員考績法規定，被告應辦理原告107年年終考績，上述銓敘部109年6月18日函令類推適用公務人員因個人因素留職停薪不在職情形，不辦理年終考績，顯已違反法律保留原則。
(4)又按「發給對象有下列各款情形之一者，不發或減發年終工作獎金；同時有2款以上之情形者，僅依款次在前之規定辦理：(一)年終考績(核、成)或另予考績(核、成)列丙等以下者，不發給年終工作獎金。但有下列情形之一者，不在此限：1、因案停職人員未移送懲戒，或經公務員懲戒委員會審理為不受懲戒之判決，因其全年無工作事實致列丙等。2、因公傷病請公假，因其全年無工作事實致列丙等。3、因請延長病假超過6個月致列丙等，按實際工作月數比例(扣除延長病假日數)發給。」107年軍公教人員年終工作獎金發給注意事項第7點第1項第1款定有明文。上開注意事項既規定僅「因公傷病請公假，因其全年無工作事實致列丙等」不發或減發年終工作獎金，而不包含未致列丙等者。則原告於107年雖因公傷病請公假全年無工作事實，考績既未列為丙等，反面推論原告於107年仍應發給年終獎金，然被告竟以上述銓敘部109年6月18日函令類推公務人員因個人因素留職停薪不在職情形，不辦理年終考績，致原告當年度無考績獎金及俸級晉敘。基此，原處分及復審決定所引用之上述銓敘部109年6月18日函令不辦理原告107年年終考績，致原告當年度無俸級晉敘及考績獎金，除違反法律保留原則外，亦與上開注意事項之規定相牴觸。
(5)再按等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵。基於平等原則，相同之事物，固應為相同之處理；惟不同之事物，則應依其特性，為不同之處理。憲法第7條之平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。又按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」即為行政法上平等原則之具體規定。準此，非有正當理由，固不得為差別待遇，然如有正當理由，即非不得為差別待遇。上述銓敘部109年6月18日函令將「因公冒險犯難」及「因公傷病請公假」所致全年度無工作實績之客觀事實未為同等對待，然前者係因公務人員奮不顧身執行任務而致生傷病，後者則係因公務人員奉命出公差任務過程中而致生傷病，二者均係屬非可歸責於公務人員之事由致生傷病而致全年度無工作實績，上述銓敘部109年6月18日函令將同屬不可歸責於公務人員之事由，於全年度考績評定上為差別對待，前者可辦理年度考績，後者則不可，同樣全年無工作績效者卻為不同對待，實有違反平等原則。基此，上述銓敘部109年6月18日函令將「因公冒險犯難致傷病請公假全年無工作事實」與「因公傷病請公假致全年無工作事實」此2種「全年度無工作實績」之情形，做不同之處理，而認冒險犯難因公傷病請公假致考核期間全無工作事實人員仍辦理年終考績，而有違平等原則。
2、第按「考績委員會對於擬予考績列丁等及一次記二大過人員，處分前應給予當事人陳述及申辯之機會。」公務人員考績法第14條第3項所明定。是考績委員會對於擬予考績考列丁等及一次記二大過人員，處分前應給予當事人陳述及申辯之機會。對於擬予考績考列丙等或平時考核懲處人員，為強化考核之公平與公正，各機關亦應參酌行政程序法第102條及第103條等有關陳述意見之規定，得給予受考人陳述及申辯機會。而不辦理年度考績者，當年度不會有俸級晉敘及考績獎金，與年度考績考列丙等之情形幾乎完全相同，已如前述，被告如欲作成原處分前，自應審酌公務人員考績法第14條第3項規定，或參酌行政程序法第102條及第103條規定給予原告陳述意見或申辯之機會，縱未給予原告陳述意見或申辯之機會，亦應提醒原告有此影響權益之重大事項而為權益告知。然被告並未給予原告陳述意見或申辯之機會，亦未對原告為權益告知，而戕害原告權益。是被告作成原處分過程顯有重大違法之瑕疵，應予撤銷，並重為適法之考績評定。
3、退步言之，縱認上開銓敘部109年6月18日函令無違反法律保留原則及平等原則，惟原告應屬冒險犯難因公傷病請病假致考核期間全無工作事實，原處分及復審決定認原告因公傷病請病假不符合因公冒險犯難，此部分顯有違誤。原告於106年7月19日奉派出差外出，原告奉派出差之路程，係屬高意外事故發生之路段，原告於交通意外事故發生時，奮力阻止交通意外事故之擴大，而明知其執行存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除，而仍奮不顧身執行職務者，自屬冒險犯難因公受傷。被告雖稱於事故發生時係依警察人員因公傷殘死亡殉職慰問金發給辦法發給原告慰問金，而未認原告屬冒險犯難因公受傷，然原告於交通意外事故發生時，奮力阻止交通意外事故之擴大，確屬冒險犯難因公受傷，且被告亦有發給原告107年之年終獎金。被告及復審決定未予詳查，逕認原告之情形與上開銓敘部109年6月18日函令所稱之冒險犯難不同，而不辦理107年年終考績並作成復審駁回之決定，實有違誤，而嚴重侵害原告之權益，是原處分自應予撤銷，並重為適法之考績評定。
(二)聲明：
1、原處分及復審決定均撤銷。
2、被告應就原告107年度年終考績另為適法之決定。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函並無違反法律保留原則：
(1)按公務人員考績法第2條及第5條第1項規定，我國對公務人員之考績是採取「覈實考核原則」，以平時考核為依據，就受考人當年1至12月任職期間之工作、操行、學識、才能等表現，為準確客觀之考核；但公務人員於考核年度因故全無工作事實時，即無可能就考績法所承認之價值標準，即工作內容所展現之操行、學識、才能而為考核，實際上無從為年終考績之辦理。
(2)是以，銓敘部109年6月18日令揭示考核期間全無工作事實人員，除因冒險犯難因公傷病請公假致考核期間全無工作事實者外，不辦理年終(另予)考績，乃為公務人員考績法第5條第1項反面推理之當然解釋，並無違反法律保留原則。而公務人員考績法修正草案僅係將其明文化，以杜爭議。
2、銓敘部109年6月18日令及109年6月18日日函亦無違反平等原則：
所謂行政法之平等原則，係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇(行政程序法第6條參照)。按「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分。」公務人員考績法施行細則第3條第1項前段定有明文。參諸該條項之修正理由略以：「……(二)依考試院政策方向，未來受考人考核項目係以工作績效占考績分數百分之七十、工作態度占考績分數百分之三十予以規劃，而工作績效內涵實係含括受考人之實際工作表現及成就其績效表現所具備之學識、才能等基本能力在內，故在現行考核項目維持不變之前提下，為達成落實受考人績效考核之目標，應適度調整現行工作、學識及才能3項考核項目占比。另未來受考人考核項目所稱之『工作態度』係屬執行職務或完成任務之態度，即現行公務人員考績表中所定『工作』項下之主動(能否不待督促自動自發積極辦理)、負責(能否任勞任怨勇於負責)、勤勉(能否認真勤慎熱誠任事不遲到早退)等內涵，亦包括受考人對其公務人員身分所應恪遵之廉能官箴，此係公務人員所應自持之核心價值之一，是『工作態度』範圍實係大於現行『操行』概念，故雖酌降操行項目之占比，實係更加著重考核受考人整體工作態度之表現。」等語，則「因公冒險犯難致傷病」本即可彰顯受考人對於「工作」之「負責(能否任勞任怨勇於負責)」態度，單純「因公傷病」者本非得以相提並論。是以，上開銓敘部109年6月18日函令亦無違反平等原則。
3、原告主張原處分作成前未給予陳述意見之機會，並非可採：按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第103條第5款定有明文。查，原告於106年任職被告所屬第四大隊常訓途中發生交通事故，因傷調養需要，而自106年7月19日起至107年12月31日止，申請公假在家調養，其全年度無工作事實等情，乃係原告自始未曾爭執之事實，是原處分所根據之上開事實，客觀上明白足以確認，則揆諸前開規定，被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，於法並無違誤。
4、原告主張其屬「冒險犯難因公受傷」，亦不足採：
(1)所謂冒險犯難，係指遭遇危難事故，明知其執行存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除，而仍奮不顧身執行職務者，106年1月10日修正發布之「公務人員因公傷亡慰問金發給辦法」第4條第3項定有明文。
(2)原告於106年7月19日奉派出差之路程，雖屬高意外事故發生之路段，惟交通意外事故，屬於日常生活之一般性風險，即便係屬於易肇事路段，如基於往來通行之必要而行經該處，亦得藉由謹慎駕駛而予以預防或排除，此與冒險犯難所指之風險，通常係難以預知或無從預先排除者，本質上有相當大之差異，是原告奉派出差行駛於高意外事故路段，當非所謂冒險犯難可比。再依據臺北市政府警察局提供之現場處理資料及員警駕駛汽(機)車發生交通事故調查報告表等資料，僅能認定原告係因奉派出差途中，停等紅燈時遭遇交通事故而受有傷害，並無法認定原告係因執行存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除，仍奮不顧身執行而遭遇危難事故。從而，原告主張其屬「冒險犯難因公受傷」，亦無足採。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函，是否違反法律保留原則及平等原則？被告援引上開銓敘部函令，決定不辦理原告107年年終考績，是否適法？
(二)被告作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，是否適法？
(三)原告是否符合上述銓敘部109年6月18日函令所稱之「冒險犯難因公傷病請公假」之要件，而仍應辦理107年年終考績？
五、本院的判斷：
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告簡歷表(復審卷2第257頁)、被告108年3月18日保七人字第1080003246號考績(成)通知書(原處分卷第7頁)、保訓會108年7月23日108公審決字第000224號復審決定書(復審卷1第101-103頁)、臺北高等行政法院108年度訴字第1524號判決(本院卷第19-45頁)、原處分(原處分卷第3-4頁)、保訓會110年9月28日110公審決字第000576號復審決定書(本院卷第47-53頁)附卷可稽，堪予認定。
(二)銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函並無違反法律保留原則及平等原則，被告援引上開銓敘部函令，決定不辦理原告107年年終考績，並無違誤：
1、按「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」警察人員人事條例第32條定有明文。次按「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。」「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」公務人員考績法第2條、第3條第1款及第5條第1項亦有明文。又按「一、為落實考績覈實考評之旨，各機關辦理所屬公務人員考績時，如遇受考人於考核期間全無工作事實或僅有部分工作事實者，請依下列方式辦理：(一)考核期間全無工作事實人員，除符合後述
(二)所定情形依其方式辦理外，類推適用公務人員因個人因素留職停薪(按：非屬依公務人員留職停薪辦法第4條第4款至第6款規定辦理留職停薪)不在職情形，不辦理年終(另予)考績。(二)冒險犯難因公傷病請公假致考核期間全無工作事實人員，仍辦理年終(另予)考績。……。」業經銓敘部109年6月18日令釋示(本院卷第55-56頁)在案，而銓敘部109年6月18日函釋意旨亦同。
2、綜上規定可知，我國現行公務人員考績法對公務人員之考績是採取「覈實考核原則」(公務人員考績法第2條參照)，以平時考核為依據，就其工作、操行、學識、才能行之(公務人員考績法第5條第1項規定參照)；但公務人員於考核年度因故全無工作事實時，即無可能就考績法所承認之價值標準，即工作內容所展現之操行、學識、才能而為考核，實際上無從為年終考績之辦理。故此，銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函揭示考核期間全無工作事實人員，除因冒險犯難因公傷病請公假致考核期間全無工作事實者外，不辦理年終(另予)考績，此乃為公務人員考績法第5條第1項反面推理之當然解釋。又公務人員考績法修正草案第3條第2項、第3項規定：「(第2項)公務人員有下列情形之一，其實際任職期間未符前項第1款或第2款規定者，不得辦理年終考績或另予考績：一、因公傷病請公假達一定期間。二、因病請延長病假。三、因考績免職(退休、資遣)先行停職或因其他法律原因停職後依法復職。(第3項)第1項第2款特殊情形、前項實際任職期間及一定期間之計算，應於施行細則中明定之。」(本院卷第118頁)而其立法理由略以：「茲以考績係機關首長對受考人考績年度內實際工作績效表現，與機關內同官等人員相互比較後，所為之覈實評價，又依現行考績法規，以受考人因公傷病請公假、因病請延長病假，該請假期間仍屬在職，另依法受停職處分，嗣經依法提起救濟而撤銷原處分者，該停職期間併計為任職年資，是受考人如因上開事由，於考評期間內全無工作事實，或僅有極少部分之工作事實可資考評，惟仍須辦理年終考績或另予考績，與考績覈實考評精神未符。……。復查公務人員請假規則第4條規定：『公務人員有下列各款情事之一者，給予公假。其期間由機關視實際需要定之：……五、因執行職務或上下班途中發生危險以致傷病，必須休養或療治，其期間在2年以內者。……』考量受考人因公傷病請公假與因病請延長病假及停職之性質不同，且其請假期間可能較短，爰明定公務人員如具因公傷病請公假達一定期間、因病請延長病假或依法停職嗣後復職之情形，其實際任職期間未符辦理第1項所定年終考績或另予考績規定者，不得辦理年終考績或另予考績。」等語(本院卷第119-120頁)。由上足見，銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函亦與上述公務人員考績法修正草案第3條第2項、第3項規定之立法精神一致，難認於法有違，自得予以援用。
3、經查，原告原為被告所屬第四大隊員警，其於106年7月19日奉派參加常訓途中，因發生交通事故，致左下肢複雜性開放骨折併近全創傷性截肢，右下肢複雜性開放骨折併肌肉撕裂及撕脫傷，而自106年7月19日起至107年12月31日止，申請公假在家調養等情，此為兩造所不爭，並有內政部警政署108年1月19日警署人字第1080047121號函及原告考績表附於復審卷1(第44-45、184頁)為憑。足見原告107年全年均無工作之事實，要可確認。而原告107年全年既均無工作之事實，則被告就原告當年之平時工作、操行、學識、才能表現，自無從加以考核，也因此無從為年終考績之辦理，是被告依上述銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函意旨，決定不辦理原告107年年終考績，於法並無違誤。原告主張其雖於107年整年申請公假在家調養，惟其仍在現職，故被告應依公務人員考績法第4條第1項規定予以年終考績云云，並無可取。
4、至原告主張銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函違反法律保留原則及平等原則乙節：
(1)經查，銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函，僅係該部基於主管機關之地位，依公務人員考績法第2條及第5條第1項所定「考績覈實考核」之本旨，就各機關辦理所屬公務人員考績時，如遇受考人於考核期間全無工作事實或僅有部分工作事實者，應如何辦理乙事予以釋示，並未增加法律所無之限制，核與法律保留原則尚無牴觸。其次，依公務人員考績法施行細則第3條第1項規定：「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分。其中工作占考績分數百分之65；操行占考績分數百分之15；學識及才能各占考績分數百分之10。」該項規定於104年12月30日修正前，關於各考核項目之占比原為：「工作占考績分數百分之50；操行占考績分數百分之20；學識及才能各占考績分數百分之15。」考諸其修訂理由略以：「(一)考試院本於憲定職掌，推動公務人員考績法制改革，未來本法完成修正，受考人考核項目將由現行工作、操行、學識、才能4項，修正為以工作績效及工作態度為主，是對照現行及擬修正之考核項目及內涵，且為落實考績覈實考評之意旨，現行4項考核項目占比確實應予修正。(二)依考試院政策方向，未來受考人考核項目係以工作績效占考績分數百分之70、工作態度占考績分數百分之30予以規劃，而工作績效內涵實係含括受考人之實際工作表現及成就其績效表現所具備之學識、才能等基本能力在內，故在現行考核項目維持不變之前提下，為達成落實受考人績效考核之目標，應適度調整現行工作、學識及才能3項考核項目占比。另未來受考人考核項目所稱之『工作態度』係屬執行職務或完成任務之態度，即現行公務人員考績表中所定『工作』項下之主動(能否不待督促自動自發積極辦理)、負責(能否任勞任怨勇於負責)、勤勉(能否認真勤慎熱誠任事不遲到早退)等內涵，亦包括受考人對其公務人員身分所應恪遵之廉能官箴，此係公務人員所應自持之核心價值之一，是『工作態度』範圍實係大於現行『操行』概念，故雖酌降操行項目之占比，實係更加著重考核受考人整體工作態度之表現。」等語。由上開修訂理由可知，於考試院完成考績法制改革前，主管機關在不違反公務人員考績法第5條第1項所定考評項目(即工作、操行、學識、才能)之前提下，適度調整各考評項目之占比，將「工作」項目之占比由百分之50調高至百分之65，以落實工作(績效)導向的考績制度；銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函之發布，雖在前開公務人員考績法施行細則第3條第1項修訂之後，惟該項規定於修訂前、後，工作一項之占比均在百分之50以上，仍足以表彰工作一項實為考績評定之核心項目，是上開銓敘部109年6月18日函令以工作事實及表現為基礎，建議全年無工作事實者，原則上應不辦理年終(另予)考績，以供各機關辦理公務人員年終考績之參考，核其內容尚與立法意旨相合，亦具有其正當性。是原告主張上述銓敘部109年6月18日函令違反法律保留原則云云，實無可採。
(2)又銓敘部109年6月18日令及109年6月18日函中雖將冒險犯難因公傷病請公假致考核期間全無工作事實者，排除在外，而仍辦理年終(另予)考績，然其所稱「冒險犯難因公傷病請公假致考核期間全無工作事實」，與「一般因公傷病請公假致考核期間全無工作事實」，本非得以相提並論。蓋二者雖均是全年無工作實績之事實，但前者請公假而無工作之原因，乃係指遭遇危難事故，而該事故又存有高度之危險性，而仍奮不顧身執行職務者而言；而後者則僅是因執行職務而受傷、生病等情形，其與前者所潛藏之高度危險性，顯有不同。再者，行政法之平等原則，係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇(行政程序法第6條參照)。從而，銓敘部109年6月18日令函將上開二種情形，作不同之處理，洵無不當。是原告主張「因公冒險犯難致傷病請公假全年無工作事實」與「因公傷病請公假致全年無工作事實」二者客觀事實相同，均係非可歸責於公務人員之事由致生傷病而致全年度無工作實績，上述銓敘部109年6月18日函令將其為差別待遇之處理，有違平等原則云云，亦無足採。
5、又按「發給對象有下列各款情形之一者，不發或減發年終工作獎金；同時有2款以上之情形者，僅依款次在前之規定辦理：(一)年終考績(核、成)或另予考績(核、成)列丙等以下者，不發給年終工作獎金。但有下列情形之一者，不在此限：1、因案停職人員未移送懲戒，或經公務員懲戒委員會審理為不受懲戒之判決，因其全年無工作事實致列丙等。2、因公傷病請公假，因其全年無工作事實致列丙等。3、因請延長病假超過6個月致列丙等，按實際工作月數比例(扣除延長病假日數)發給。」107年軍公教人員年終工作獎金發給注意事項第7點第1項第1款定有明文。是由上開規定可知，107年年終考績(核、成)或另予考績(核、成)列丙等以下者，原則上不發給年終工作獎金，惟倘因公傷病請公假，因其全年無工作事實致列丙等，則不在此限。然上開注意事項係就107年軍公教人員年終工作獎金發放事項所為之規定，核與原告因公傷病請公假，致107年全年無工作事實，該年度考績應如何辦理無涉。是原告主張原處分引用銓敘部109年6月18日函令不辦理原告107年年終考績，牴觸上開注意事項之規定云云，顯係有所誤解，洵無可採。
6、再查，原告之父陳和璋前於原告107年年終考績遭判定丙等時(業經被告以原處分撤銷)，向銓敘部提出陳情，經銓敘部於108年8月7日以部特三字第1084839249號書函復略以：「說明：……二、……公務人員依法令規定請假期間，仍屬在職狀態，如其符合年終(另予)考績之要件，即應辦理年終(另予)考績。三、……考績法完成修法前，對於公傷病請公假而全年無工作事實人員，機關仍應依現行考績法規定辦理其年終考績，尚無法逕予參酌上開考績法修正草案意旨不辦理該等人員考績，……。」等語(本院卷第123-124頁)。惟上開銓敘部書函係於該部109年6月18日令發布前所為，故該書函之內容與銓敘部109年6月18日令意旨不符之處，即無從採憑。是原告援引上開銓敘部108年8月7日書函，主張被告應辦理原告107年年終考績云云，亦無可取。
(三)被告作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，程序並無違法：
1、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。……。」固為行政程序法第102條所明定。惟按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」「(第1項)違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。(第2項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」同法第103條第5款及第114條第1項第3款、第2項定有明文。又公務員不服其服務機關或人事主管機關所為之行政處分，其所提起之復審，相當於訴願程序(司法院釋字第243號解釋、最高行政法院105年度裁字第1063號裁定意旨參照)。準此可知，行政機關作成不利於公務員之行政處分前，縱未給予其陳述意見之機會，然於復審程序終結前給予其陳述意見之機會，上開瑕疵即告補正。
2、經查，原處分係以原告自106年7月19日起至107年12月31日止，因公受傷申請公假在家調養，107年全年度無工作事實，而決定不辦理其107年年終考績，此有原處分附原處分卷(第3-4頁)可證。足見原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認。被告依行政程序法第103條第5款規定，未給予原告陳述意見之機會，程序並無違法。況且，被告於作成原處分時，雖未給予原告陳述意見之機會，惟於復審階段，原告業於110年4月28日所提出之復審書詳載其雖於107年全年度無工作事實，然被告仍應依循現行公務人員考績法規定辦理該年度年終考績，原處分依據銓敘部109年6月18日令作成不辦理年終考績之決定，違反法律保留原則、授權明確性原則、平等原則、比例原則、誠信原則、法律不溯及既往原則，核有重大明顯瑕疵等語，此有原告復審書附於復審卷2(第448-457頁)可考。是依上開行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定及說明，被告未給予原告陳述意見之瑕疵，已因復審機關事後給予而治癒，是原處分之程序難認有何違法。原告主張原處分作成前未給予其陳述意見之機會，顯有重大違法之瑕疵，應予撤銷云云，尚非可採。
(四)原告因公受傷，亦不符合銓敘部109年6月18日令所定「冒險犯難因公傷病請公假」之要件，仍應不辦理年終考績：
1、按所謂冒險犯難，係指遭遇危難事故，明知其執行存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除，而仍奮不顧身執行職務者，106年1月10日修正發布之「公務人員因公傷亡慰問金發給辦法」第4條第3項定有明文。
2、原告雖主張其奉派出差之路程，係屬於高意外事故發生之路段，其仍遵命奮不顧身執行職務，自當符合冒險犯難之定義，並提出其坐立於事故現場相片影本乙幀(本院卷第221頁右下圖)，主張其於事故發生之後，有以口頭指揮救助，奮力阻止事故擴大云云。惟交通意外事故，屬於日常生活之一般性風險，即便係屬於易肇事路段，如基於往來通行之必要而行經該處，亦得藉由謹慎駕駛而予以預防或排除，此與冒險犯難所指之風險，通常係難以預知或無從預先排除者，本質上有相當大之差異，是原告奉派出差行駛於高意外事故路段，當非所謂冒險犯難可比。復觀諸原告所提相片內容，僅顯示其曾坐立於事故現場而已；且參酌106年7月19日臺北市政府警察局道路交通事故談話紀錄表(本院卷第197頁)，其上載明原告送醫急救，無法製作筆錄等語；復依據被告106年7月26日保七警字第1060009449號函(本院卷第201頁)及內政部警政署108年1月19日警署人字第1080047121號函(復審卷1第44-45頁)所載，原告於106年7月19日奉派參加常訓途中，因遭民眾駕駛之自用大貨車撞擊，致左下肢複雜性開放骨折併近全創傷性截肢，右下肢複雜性開放骨折併肌肉撕裂及撕脫傷，足見原告於交通事故發生當時傷勢即相當嚴重，且已無法當場製作筆錄，自難認其於事故發生之後，有以口頭指揮救助，奮力阻止事故擴大之可能。是被告援引上開銓敘部函令，決定不辦理原告107年年終考績，核無不合。從而，原告主張其符合銓敘部109年6月18日令所定「冒險犯難因公傷病請公假」之要件，被告仍應辦理原告107年年終考績云云，實難採憑。
六、綜上所述，原告所訴均無可採。被告以原告107年全年均無工作事實，而決定不辦理其該年度年終考績，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷原處分及復審決定，並請求被告應就其107年年終考績另為適法之決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要。此外，被告業已於111年5月4日行政訴訟答辯二狀提出臺北市政府警察局所提供之現場處理資料及交通事故調查報告等資料(本院卷第189-200頁)，是原告請求本院向被告調閱原告於106年7月19日上午8時許在陽明山仰德大道發生連環車禍之事故調查報告，核無必要；另原告請求本院勘驗原告因公受傷之交通意外事故現場畫面(https://youtu.be/Ekzf-8tv_dI，自由時報電子報：【更新】水泥車失控!仰德大道嚴重車禍)，經本院審酌後亦認無此必要，併予敘明。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 111 年 5 月 25 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 彥 君法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 5 月 25 日
書記官 黃 玉 幸