高雄高等行政法院判決110年度訴字第408號民國111年4月27日辯論終結原 告 胡光志被 告 法務部行政執行署嘉義分署代 表 人 郭景銘訴訟代理人 楊嘉源
蘇柏壽上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服法務部行政執行署中華民國110年10月13日110年度署聲議字第123號聲明異議決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：財政部中區國稅局（臺中分局及雲林分局）以原告滯納民國
99、104年度綜合所得稅及罰鍰，自民國106年1月25日起陸續檢附移送書、繳款書及送達證書等文件移送被告執行，移送金額合計新臺幣（下同）614,668元。被告分別於110年4月19日及同年6月7日以嘉執丁106年綜所稅執專字第00008751號執行命令（下稱系爭執行命令）命原告應定期至分署提出具體清償方案或據實報告應供強制執行之財產狀况，如不為報告，或為虛僞之報告，得依法命提供擔保，限期履行，並得限制住居（出境、出海），惟原告屆期均未到場報告，被告遂依行政執行法第17條第1項第5、6款規定，以110年7月21日嘉執丁106年综所稅執專字第00008751號函（下稱原處分）限制原告出境（海）。原告不服，提起異議，經遭異議決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告於109年10月7日執行土地完畢，同年12月7日沖抵101,226元之綜合所得稅滯欠稅款（財產狀況由原告所提供），110年6月7日又行文要求原告到場說明，才半年時間不動產怎麼可能增加，況當時C0VID-19疫情嚴重，進入三級警戒狀態，被告卻於110年6月7日發函要求原告於110年7月5日上午10點到場說明，當時公務機關及所有人民皆在配合政府防疫，被告提出如此要求，亦未在通知書上加註防疫期間注意相關事項。原告當下以為會另為通知，因為法院開庭都延期，被告應該也會延期。豈料，竟被限制出境、出海，原告認為配合政府防疫政策，減少長距離移動，未到場應有理由。
2、財政部依限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境規範，個人欠稅100萬元以上始限制出境、出海，然同樣限制出境、出海，稅捐稽徵法或行政執行法兩者目的皆在間接強制及保全執行，既是相同目的，同樣法律效果的侵益行政手段，則在正當程序的要求及比例原則門下，不應因發動機關不同或是階段而有異。
3、本件業經2次執行，雖尚欠41萬餘元之稅金（本稅40餘萬元，因違約金、滯納金、利息等增加），被告以此限制原告出境、出海迫使人民繳交稅賦，已不符「比例原則」，侵害人民的「遷徙自由」，且國家對人民追稅制度顯失均衡，違反比例原則。
(二)聲明︰聲明異議決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告於分案後，先執行原告之存款債權而未獲清償，復自109年6月10日起辦理原告所有坐落嘉義縣新港鄉板頭段528地號土地應有部分之拍賣程序，並於同年9月1日拍定，移送機關財政部中區國稅局雲林分局獲分配執行必要費用11,538元及綜合所得稅款89,688元、財政部中區國稅局臺中分局獲分配綜合所得稅款4,963元，以沖抵原告部分滯欠款項。因其所欠綜合所得稅及罰鍰仍未全部清償，復經被告查得原告於99年至109年間入出境次數密集頻繁，認有調查原告生活狀況與入出境資金來源之必要，遂核發系爭執行命令，通知原告應分別於110年5月6日下午3時、110年7月5日上午10時至被告提出具體清償方案或據實報告財產狀況，該命令寄存送達於原告住居所。是原告主張被告於109年10月7日才執行土地完畢，隔年（110年）6月7日又行文要求原告到場說明，才半年時間不動產哪會增加云云，規避其於99年至109年間入出境次數密集頻繁異於常人，其入出境資金來源與其109年度綜合所得稅各類所得資料清單及全國財產稅總歸戶財產查詢清單記載查無所得財產資料相較顯不相當容有疑義，被告認有通知原告到場報告財產資金狀況之必要，被告因原告未依系爭執行命令到場報告，以原處分請相關主管機關限制原告出境（海），於法並無不合。
2、中央流行疫情指揮中心於110年5月26日發布強化COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰說明，相關強化措施為民眾外出時應全程配戴口罩，並未規定不得搭乘大眾交通工具，且中央流行疫情指揮中心天天召開記者會發布疫情訊息及相關防疫措施，並透過電子及平面新聞媒體廣為報導民眾周知，原告理應知悉上開防疫措施。況原告如認有特殊情事無法依系爭執行命令至被告報告，亦得具狀申請改期或以電話向被告承辦人員聯繫請假改期事宜，而非全然置之不理。是原告主張時逢COVID-19疫情嚴重進入三級警戒狀態，被告卻通知其於110年7月5日上午10時到場說明，原告以為會另為通知，被告應該也會延期云云，純係事後卸責之詞，不足採信。
3、稅捐稽徵法與行政執行法限制出境規範的案件範圍不同，目的、發動之機關、制度性質、限制出境金額標準、先行程序及解除出境限制條件，均不相同，各有其要件（最高行政法院109年度上字第114號判決意旨參照）。且行政執行機關依行政執行法第14條規定以執行命令通知義務人到場繳清應納金額並報告其財產狀況時，敘明行政執行法第17條第1項第5款、第6款情形之一，將有行政執行法第17條第1項本文規定所示「限制住居」之可能法律上後果，於法並無不合，尚難謂侵犯義務人憲法第10條居住、遷徙自由之基本權（最高行政法院109年度上字第408號判決意旨參照）。又行政執行機關曾以扣押存款等之方法執行，因執行無效果，通知義務人未到場而為限制出境（海）處分，執行行為係循序漸進。限制出境（海）處分雖限制遷徙自由，然公法上金錢給付之法定義務人，經通知等合法程序後，本應自動給付，無待國家之強制，行政執行機關函請移民署限制出境（海）之執行措施，其裁量並未違比例原則（臺中高等行政法院102年度訴字第86號判決意旨參照）。被告係先執行原告之存款債權、保險利益及不動產後，因仍不足清償，始核發系爭執行命令通知原告按期至被告報告財產狀況及提出清償方案，並載有如未到場將受限制住居之可能法律上後果，嗣因原告無正當理由未到場亦未報告財產狀況，遂以原處分限制原告出境（海），並無不合。原告混淆稅捐稽徵法與行政執行法之適用，亦有相關行政法院判決意旨審認未違比例原則，原告主張自無理由。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原告屆期未到場報告，依行政執行法第17條第1項第5、6款規定，限制原告出境（海）有無違誤？是否違反比例原則？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告欠稅執行情形（本院卷第59頁）、系爭執行命令（執行卷2第471、481頁）、 被告110年5月6日、110年7月5日執行筆錄（執行卷2第479、489頁）、原處分（本院卷第19頁）及聲明異議決定書（本院卷第21至31頁）等為證，可信為真實。
(二)應適用的法令︰
1、行政執行法第14條：「行政執行處為辦理執行事件，得通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。」（註：為配合法務部及所屬機關之組織調整，原法務部行政執行署所屬各「行政執行處」已於101年1月1日改制為行政執行署各「分署」）
2、行政執行法第17條第1項第5款、第6款、第2項第1款：「（第1項）義務人有下列情形之一者，行政執行處得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制其住居：……五、經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告。六、經合法通知，無正當理由而不到場。（第2項）前項義務人有下列情形之一者，不得限制住居：一、滯欠金額合計未達新臺幣10萬元。
但義務人已出境達2次者，不在此限。」
3、行政執行法第26條：「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」
4、行政程序法第122條前段：「非授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。」
5、辦理強制執行事件應行注意事項第11點第3款：「本法第22條第2項之限制住居，包括禁止出境在內。執行法院為此處分時，應通知該管戶政、警察機關限制債務人遷徙，通知入出境管理機關限制其出境，並同時通知債務人。解除其限制時，亦同。」
(三)是依前揭行政執行法第14條、第17條第1項規定可知，義務人於執行名義成立後，可能受強制執行之際，為財產之異動或處分，自足以使人信其有履行義務之可能，義務人即應就該財產異動或資金往來提出相關資料或為報告，行政執行機關並得依行政執行法第14條規定通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其財產狀況或為其他必要之陳述。如義務人不為報告或甚為虛偽之報告者，或經合法通知，無正當理由而不到場者，因其前就責任財產已為處分，行政執行機關自無從查明其責任財產，對物為執行，故行政執行機關依行政執行法第17條第1項規定得命義務人提供擔保、限期履行，或得命限制住居，以間接強制其履行。又行政執行機關依行政執行法第14條規定以執行命令通知義務人到場繳清應納金額並報告其財產狀況時，敘明如有「經命其報告財產狀況，不為報告或為虛偽之報告」、「經合法通知，無正當理由而不到場」情形之一，將有行政執行法第17條第1項本文規定所示「限制住居」之可能法律上後果，於法並無不合，尚難謂侵犯義務人憲法第10條居住、遷徙自由之基本權；又現行稅捐稽徵法第24條規定：「（第1項）稅捐稽徵機關得依下列規定實施稅捐保全措施。但已提供相當擔保者，不適用之：一、納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得就納稅義務人相當於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利……。二、納稅義務人有隱匿或移轉財產、逃避稅捐執行之跡象者，稅捐稽徵機關得於繳納通知文書送達後，聲請法院就其財產實施假扣押，並免提供擔保；其屬納稅義務人已依法申報而未繳納稅捐者，稅捐稽徵機關得於法定繳納期間屆滿後聲請假扣押。……（第3項）在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐逾法定繳納期限尚未繳納完畢，所欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣1百萬元以上，營利事業在新臺幣2百萬元以上者；其在行政救濟程序終結前，個人在新臺幣150萬元以上，營利事業在新臺幣3百萬元以上，得由財政部函請內政部移民署限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境，並應依下列規定辦理。但已提供相當擔保者，或稅捐稽徵機關未實施第1項第1款前段或第2款規定之稅捐保全措施者，不適用之：一、財政部函請內政部移民署限制出境時，應同時以書面敘明理由並附記救濟程序通知當事人，依法送達。二、限制出境之期間，自內政部移民署限制出境之日起，不得逾5年。（第4項）納稅義務人或其負責人經限制出境後，有下列各款情形之一者，財政部應函請內政部移民署解除其出境限制：……。」可見欠稅人欠稅達一定金額，稅捐稽徵機關即得依稅捐稽徵法第24條第3項限制出境，此條文僅規定未執行同條第1項或第2項前段規定，不得函請內政部限制出境，並未規定限制出境尚須具備其他條件。是以稅捐稽徵法第24條為稅捐稽徵機關保全稅捐債權之規定，其目的在於保全稅捐稽徵機關之稅捐債權，防止納稅義務人脫產或逃避稅捐，屬確保將來強制執行前之措施。而行政執行法第17條第1項限制住居之規定，係行政機關將已生形式存續力之行政處分移送法務部行政執行署執行，由行政執行機關在不違背比例原則情形下，以限制住居為手段，督促義務人履行義務，實現公法上債權，其目的在於實現國家公法上金錢債權，滿足債權人，而非保全稅捐債權。依上述，二種限制出境規範的案件範圍不同，目的、發動之機關、制度性質、限制出境金額標準、先行程序及解除出境限制條件，均不相同，故二種限制出境各有要件（最高行政法院109年度上字第408、114號判決要旨參照）。參諸行政執行法第17條第2項第1款規定，亦可知立法者對於義務人限制住居之執行，已就其執行名義欠費金額訂定最低標準（必須滯欠金額至少10萬元），惟又以但書規定容許縱使欠費金額低於10萬元以下，如義務人有出境2次以上事實，執行機關仍得對之作成限制住居（或限制出境）之處分。此亦說明義務人如有較頻繁出境舉動時，已可認國家債權之滿足清償受有相當危害之風險，參以其復該當同條第1項各款規定情事，則無論其欠費之多寡，執行機關均得對之為限制住居之處分，以便保障國家債權之滿足清償。惟如義務人於受限制住居處分後，事後已欠缺行政執行法第17條第1項各款事由，或執行機關再次通知時，義務人已依限到場並誠實報告其財產狀況時，執行機關自應依行政程序法第122條規定廢止其前揭限制住居處分，以避免過度損及義務人受憲法保障之遷徙自由，自不待言。乃原告指陳行政執行法未如稅捐稽徵法第24條規定設有高額欠費規定，顯有違反平等原則；何況原告欠費金額不高，行政執行法竟容任執行機關得對義務人為限制出境處分，亦顯有違比例原則云云，純係對法令之誤解，不足取信。
(四)經查，原告於106年至107年間移送至被告執行之欠費金額共計614,668元，雖經被告執行原告名下不動產，但迄至108年10月15日仍有526,589元尚未繳清，被告曾於108年10月16日以嘉執丁106年綜所稅執專字第00008751號函通知原告應於108年11月4日到其分署報告可供執行之財產狀況，否則將依法限制住居（出境、出海）或聲請法院裁定拘提、管收等語。而原告收受上開通知書後，隨即於108年11月1日提出請假申請書，表明其因母喪不克到場，且其尚有其他人壽保單、銀行存款及坐落嘉義縣○○鄉之不動產可供被告執行等語（見上開執行卷1第371至377頁）；待被告再執行其上開財產後，迄至110年4月19日仍有417,029元尚未清償，且被告查詢原告之入出境資料，發現原告自99年1月間起至109年2月間止，有頻繁出境情事，乃續於110年4月19日以嘉執丁106年綜所稅執專字第00008751號函通知原告應於110年5月6日到其分署報告其可供執行財產狀況，否則將依法限制住居（出境、出海）或聲請法院裁定拘提、管收等語。惟原告110年4月23日收受上開通知書後，並未提出任何請假或申請改期之書面文件，也未曾電話連絡承辦人表明其不克到庭之正當理由，且於通知書所載期日亦不曾至被告處所接受詢問（見上開執行卷2第417至423、471至479頁）；被告隨即於110年6月7日再次通知原告應於110年7月5日到其分署報告其可供執行財產狀況，否則將依法限制住居（出境、出海）或聲請法院裁定拘提、管收等語。惟原告110年6月11日收受上開通知書後，仍未提出任何請假或申請改期之書面文件，也未曾電話連絡承辦人表明其不克到庭之正當理由，且於通知書所載期日亦不曾至被告處所接受詢問（見上開執行卷2第4481至489頁）等事實，為兩造於本院審理時所是認，並有前揭執行卷附之歷次執行命令、送達證書、原告請假申請書及執行筆錄等文件可證，則此等事實自堪信實。由是觀之，原告就被告110年4月19日及同年6月7日核發之執行命令，確已該當行政執行法第17條第1項第5款及第6款情事，從而被告審酌原告已有2次違反報告義務，又有頻繁出境之情形，因而作成本件限制出境之原處分，自屬於法有據。
(五)雖原告於本院審理時陳稱：伊係擔任無照導遊並揪團到日本或東南亞等地旅行，只要組團人數達10人以上，伊出國費用全免，並賺取部分收入，但不曾申報所得，且該等收入只能勉強餬口，目前無力清償被告追繳之欠費，雖伊就被告110年4月19日執行命令未能到場報告確有疏失，但被告核發110年6月7日執行命令時，當時刻正為疫情高峰，且為三級疫情警戒狀態，伊不到場報告應屬正當理由等語（本院卷第82至86頁）。惟查，依衛生福利部110年5月28日衛授疾字第1100200495號公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」，其係要求人民外出時全程配戴口罩，配合實聯制、除可開放營業場所外，停止室內5人以上室外10人以上聚會、關閉休閒娛樂場所、觀展觀賽場所及教育學習場域及全面禁止餐飲業在營業場所內餐飲等事項（本院卷第89至95頁），但並不包含關閉行政執行機關。雖法務部行政執行署110年6月7日為配合第三級疫情警戒狀態所為之因應措施，係要求優先強力執行防疫裁罰案件，至於其他執行案件傳繳通知到案日期一律延至三級警戒期間屆滿以後等語，有該署110年6月7日新聞稿一份在卷可佐（本院卷第101頁），然法務部行政執行署之防疫因應措施至多僅是對各分署之內部事務建議規定，並非效力規定，則被告於同日作成之執行命令雖有違反法務部行政執行署之防疫因應措施而有不當，但未構成違法事由。且查，原告對被告110年4月19日執行命令已有拒不到場履行報告義務之違規情事，嗣後於收受被告110年6月7日執行命令時，既不曾以疫情升高警戒為由請假，也不曾先以電話聯繫被告承辦人員告知其不克到場之事由，則原告拒不履行其到場報告義務之作為已甚明確，原告以前詞置辯，尚無可採。
(六)綜上所述，原告前揭主張，不足採取；被告原處分依行政執行法第17條第1項第5、6款規定限制原告出境（海），尚無違法情事可指。訴願決定遞予維持，亦無不當。原告對之訴請撤銷，為無理由，應予駁回。惟被告仍應儘速再次通知原告到場履行報告義務，如原告嗣後已到場並履行其報告義務，即應依行政程序法第122條規定廢止本件原處分，附此敘明。
(七)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 111 年 5 月 18 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 5 月 19 日
書記官 謝廉縈