高雄高等行政法院判決110年度訴字第432號民國111年6月28日辯論終結原 告 聯成化學科技股份有限公司林園廠代 表 人 方鴻慶訴訟代理人 李益甄 律師
陳柏霖 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 吳柏勳
林宇辰上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國110年9月24日高市府法訴字第11030757300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告領有被告核發之高市環局空操許證字第E0652-01號固定污染源操作許可證（下稱系爭許可證）於位在高雄市○○區工業二路3號之工廠（下稱系爭工廠）從事其他酯類化學製造程序（編號M05；下稱系爭製程）。被告於民國110年1月29日經高雄市政府消防局（下稱高市消防局）通報系爭工廠發生火災而於20時54分派員到場稽查，在廠區周界外（判定位置在原告廠區大門前）發現明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中；嗣經被告入廠稽查後認定原告於當日20時25分為批次操作製程，當時反應為棕櫚酸加異辛醇製造成棕櫚酸乙基己酯，因長期人工投料，於進料時操作不慎，棕櫚酸固體微粒掉入反應器【編號E729（R601）；下稱系爭反應器】破損的保溫層，棕櫚酸因高溫分解發生燃燒，火星由位在2樓半之反應器掉落至1樓備料區裝有棕櫚酸太空包（共7包，每包600公斤）而發生火災，火勢蔓延燒損同為入料之異辛醇管線後造成大火，致產生大量且濃厚粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中造成污染。
（二）被告乃以110年3月5日高市環局稽字第11032161900號函（下稱110年3月5日函）通知原告陳述意見；原告則於110年3月23日以書面陳述意見。經被告審酌前揭調查所得證據及原告所陳述之意見後，認原告違反空氣污染防制法（下稱空污法）第32條第1項第1款，且大量排放空氣污染物嚴重影響附近地區空氣品質，有同法第96條第1項第4款規定所稱情節重大之情形，乃依同法第67條第1項後段暨公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及環境教育法第23條等規定，以110年4月27日高市環局稽字第11032364900號函（下稱110年4月27日函）附同年月12日高市環局空處字第20-110-040006號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）500萬元罰鍰及環境講習8小時。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告無過失，被告亦未對原告具故意或過失負舉證責任，不得對原告裁罰：
⑴被告110年4月27日函或訴願決定均僅描述原告所從事之製
程（棕櫚酸加異辛醇製造成棕櫚酸乙基己酯）、火災發生及空氣黑煙產生等客觀情事，並未就原告主觀上具有故意或過失加以認定；依最高行政法院109年度判字第368號判決意旨，不得僅因該等火災發生等客觀情事即謂原告主觀上有故意或過失。
⑵訴願決定固稱「火災係肇因於原告人員投料時操作不慎及
疏於維護設備（反應器保溫層破損）所致，原告難辭過失之責」。然火災之發生常係因不可抗力因素所致，則訴願機關究係以何種標準及證據判斷原告操作不慎？又係以何種標準及證據判斷原告疏於維護設備？訴願決定均未敘明，在訴願機關及被告均未詳細敘明原告過失之情況下，依行政罰法第7條第1項規定、最高行政法院102年度判字第611號判決意旨，被告不得對原告裁罰。
⑶訴願機關及被告倘僅以火災結果即斷言原告操作不慎或疏
於維護設備，未提供具體證據證明，應難謂被告已就處罰之要件事實（包括主觀上過失之責任要件）負客觀舉證責任，其證明程度更難達到幾近於真實的蓋然性（蓋然率99.8％以上，或稱真實的確信蓋然性），依最高行政法院108年度判字第533號、107年度判字第399號判決意旨，應不得對原告裁罰。
⑷依高市消防局火災原因調查鑑定書可知本件起火處為「R61
01反應槽」（下稱系爭反應槽），而原告就系爭反應槽均有定期檢查及養護，此有系爭反應槽自95年起至109年止（系爭火災發生前）之歷年檢查紀錄及系爭反應槽於系爭火災發生前之安全閥性能測試結果合格報告表可證。原告實已善盡注意義務。被告稱系爭火災係原告疏於維護設備所致，與事實不符。又系爭火災發生於110年1月29日20時29分，然當日系爭反應槽僅投料1次，且投料時間為上午9時，距火災發生時點間隔10小時以上，故火災亦非當日人工投料所造成，難謂火災係因人員操作不良所致。此外，就被告認引起火災之棕櫚酸而言，棕櫚酸之自燃溫度為415度，此有全國公正檢驗股份有限公司檢測報告可稽，而火災發生前系爭反應槽之槽體溫度僅約為190度，與前揭棕櫚酸自燃溫度415度相距甚遠，依科學數據應不致發生火災情事，故火災之發生實屬不可抗力因素所致而非原告之過失造成，依行政罰法第7條第1項規定，被告不應以原處分對原告裁罰。
⑸被告固稱原告無損傷生產區、無損傷處置區、部分損傷處
置區復工報告（下稱復工報告）等文書可證原告具有過失，然依勞動檢查機構執行停工及復工作業要點第4點第1項、第2項及第5點第1項第4款規定，可知原告遭勒令停工後，依法須自行提出復工計畫書，並於該計畫書中自行敘明停工原因（即該火災原因），經主管機關查驗後始得復工。換言之，該復工報告係原告自行提出火災原因之文件，僅係原告事後推測可能之火災原因，非指已有客觀證據得證明火災發生之原因。被告以此作為認定原告具有過失，因該報告係原告自行提出，有違不自證己罪原則之疑慮。又因該報告僅係原告事後推測可能之火災原因，並無客觀證據證明確係導因於此，且相關情事實非原告事前所得預見（即存在始料未及之特殊因素）。被告持以佐證原告具有過失，其證明之蓋然率亦難達99.8％以上，依最高行政法院101年度判字第520號及108年度判字第533號判決意旨，被告未盡舉證責任，以原處分裁罰原告於法有違而應撤銷。
2、原告單純以棕櫚酸加異辛醇製造成棕櫚酸乙基己酯之行為，並不會「致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣」之空污結果，且事實上本件亦非直接因原告從事前揭行為而發生明顯粒狀物之結果，毋寧係上述合成行為與空污結果間，尚有火災發生，方得以使上述合成行為與空污結果有所連結。然火災發生或類此情形並未規定在空污法第32條第1項第1款中，亦未為空污法所授權之相關命令所規範，被告透過火災發生連結合成行為與空污結果，實係增加空污法所無之規定，其以原處分裁罰原告與行政罰法第4條之處罰法定原則有違，更與司法院釋字第638號解釋所闡釋之法律保留原則相悖。
3、原處分未依行政罰法第18條、裁罰準則第3條第5項，審酌違規行為應受責難程度及未提出空污法第96條第1項第4款規定情節重大情形之正當合理裁量基準，有裁量怠惰之違法，且對原告之過失處以最高罰鍰，有違責罰相當、比例原則及憲法第15條：
⑴原告就系爭反應槽均有為定期檢查及養護，稽查配合度良
好，至多僅得裁罰原告罰鍰額度30萬元，被告對原告裁罰最高額度500萬元，顯屬過高而有裁量怠惰之嫌。
⑵被告不得僅以裁量準則第3條第4項計算罰鍰額度，尚應依
行政罰法第18條第1項規定審酌行為應受責難程度及所生影響，否則有違裁量準則第3條第5項。然原處分理由未曾說明，被告於準備程序更辯稱係依空污法第96條認定情節重大，直接裁罰最高額500萬元而無庸適用該規定再予審酌，顯見原處分有未適用裁量準則第3條第5項之違法。
⑶林園工業園區於110年1月間共發生4起工安意外之空污事件，其中110年1月22日及110年1月27日兩起空污事件，分別遭被告裁處罰鍰153萬元及675,000元。依行政院環保署特殊性工業區空氣品質監測管制資訊網林園工業區監測中心1月22日之數據可知，110年1月22日凌晨0時懸浮微粒（PM10）之監測值為101µg/m³，10時許之工安意外，則使監測值達到180µg/m³。而110年1月27日之工安意外，同樣使相關時段之懸浮微粒（PM10）之監測值最高達到與本案相同之130µg/m³。110年1月22日空污監測數據遠高為本件最高值，然罰鍰金額卻僅是本件金額約1/3；110年1月27日空污監測數據與本件最高值相同，然罰鍰金額卻僅是本件金額約1/7。被告依空污法第96條第1項第4款「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質」之標準究竟為何？何以有上述明顯不符比例之處？足證空污法第96條第1項第4款所稱之情節重大認定標準有不明確情事；又行政院環境保護署105年8月29日環署空字第1050066149號函（下稱環保署105年8月29日函）已明揭判斷是否有「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質」之情形，應將監測數據列為審酌因素，則被告於裁處罰鍰前未審酌前揭數據即逕依最高額處罰，亦有裁量怠惰之情事。
⑷空污法第96條第1項第4款「大量排放空氣污染物，嚴重影
響附近地區空氣品質」之標準不明，原處分過度擴張適用裁罰準則第3條第4項第1款規定，並使裁罰準則附表二「應加重裁罰事項之（二）有本法第96條第1項第4款至第7款所稱情節重大情形」規定應適用卻未適用，使該規定之裁量項目無適用之可能，依本院110年度訴字第21號判決意旨，原處分有裁量怠惰之違法。
⑸原告均有定期檢查及養護系爭反應槽，縱被告認原告有過
失，然此主觀歸責程度尚不及直接故意、間接故意或重大過失，被告未區分輕重程度而對被告直接裁處最高罰鍰，顯有違責罰相當原則、比例原則。詳言之，故意之程度高於過失，應裁處較高之罰鍰金額。如「故意」導致「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質」之情況應依前揭規定裁處最高額500萬元之罰鍰，則於「過失」之情況，其罰鍰金額勢須低於500萬元，否則故意及過失之罰鍰金額相同，裁罰即與行為人應受責難程度並不相當，同時亦有違比例原則。原處分未考量原告至多僅過失之情形，將過失及故意等同處理，依裁罰準則第3條第4項規定裁處原告最高罰鍰，顯有違責罰相當原則、比例原則及憲法第15條人民財產權之保障，依最高行政法院107年度判字第305號判決意旨，應撤銷原處分。
⑹被告雖提出另案其他公司之空污裁罰案，然該案與本件情
形未盡相同，且該案未經司法審查處分之合法性，不得逕以之作為正當化原處分之依據。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原告從事系爭製程為批次操作製程，事故當時反應為棕櫚酸加異辛醇製造成棕櫚酸乙基己酯，因長期人工投料於進料時操作不慎，棕櫚酸固體微粒掉入系爭反應器破損的保溫層，棕櫚酸因高溫分解發生燃燒，火星由位在2樓半之反應器掉落至1樓備料區裝有棕櫚酸太空包（共7包，每包600公斤）發生火災，火勢蔓延並燒損同為入料之異辛醇管線後造成大火，並產生大量且濃厚粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，明顯為人員操作不良及疏於維護設備所致，縱非故意亦有應注意而未注意之過失。
2、依系爭許可證製程說明，系爭製程反應為酸＋單元醇→一般型可塑劑酯＋水，酸＋多元醇＋單元醇→聚酯型可塑劑酯＋水（操作許可證頁次：6/22），為空污法施行細則第20條所定之合成行為。而空污法第32條屬行為罰，發現污染行為並確認污染來源即該當處分要件。本案係因原告從事系爭製程在人為作業不當及設備（反應器保溫層破損）疏於維護下引起猛烈火災，致產生大量且濃厚粒狀污染物（黑煙）散布於空氣，該污染結果發生與原告之行為，即原告從事其他酯類化學製造程序並於投料使棕櫚酸固體微粒掉入系爭反應器破損的保溫層，使棕櫚酸因高溫分解發生燃燒，顯有直接關聯性，被告經查證違規事實，認定原告違反空污法第32條第1項第1款規定，應屬有據。
3、關於原告主張「被告未提出空污法第96條第1項第4款規定情節重大情形之正當合理裁量基準」乙節：
⑴本案參酌稽查當時佐證影片及林園工業區特殊性工業區空
氣品質監測設施，原告因從事系爭製程投料時使棕櫚酸固體微粒掉入系爭反應器破損的保溫層致發生火災，火勢發生至撲滅期間為110年1月29日20時25分至1月30日5時55分，該時段風向為東南風轉北風，經檢視位在原告廠區西南側之空氣品質監測站於上開時段林園工業區監測中心空氣品質監測站懸浮微粒（PM10）監測值為：「29日21時：35µg/m³、29日22時：46µg/m³、29日23時：
72µg/m³；30日0時：127µg/m³、30日1時：130µg/m³、30日2時：129µg/m³、30日3時：124µg/m³、30日4時：110µg/m³、30日5時：104µg/m³」；林園區汕尾里空氣品質監測站懸浮微粒（PM10）監測值為：「29日21時：35µg/m³、29日22時：32µg/m³、29日23時：52µg/m³；30日0時：131µg/m³、30日1時：127µg/m³、30日2時：129µg/m³、30日3時：130µg/m³、30日4時：121µg/m³、30日5時：110µg/m³」；林園區西溪里空氣品質監測站懸浮微粒（PM10）監測值為：「29日21時：32µg/m³、29日22時：37µg/m³、29日23時：39µg/m³；30日0時：140µg/m³、30日1時：140µg/m³、30日2時：139µg/m³、30日3時：135µg/m³、30日4時：116µg/m³、30日5時：116µg/m³」。顯示自事件發生後（110年1月29日20時25分後），空氣品質監測站之監測值逐漸上升；另參酌林園工業區微感數據，於110年1月29日20時25分至1月30日5時55分之細懸浮微粒（PM2.5）監測值亦明顯上升，顯見原告因火災燃燒不完全所產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，已嚴重影響附近地區空氣品質。又原告自火災事件發生（110年1月29日20時25分）至火勢完全撲滅（1月30日5時55分），造成空氣污染持續之時間長達9小時30分鐘，高市消防局共動員36車及75人前往滅火，並引起多家媒體關注及當地多位民眾陳情，足見該事件產生空氣污染非原告可控範圍，其應受責難程度較大、所生影響範圍大，已嚴重影響附近地區空氣品質，符合「違規情節重大」之程度。被告衡酌裁罰所應考量之因素，以情節重大裁處最高額度，應屬有據。
⑵裁罰額度部分，依環保署105年8月29日函釋，本案已符合
空污法第96條第1項第4款規定，為同法第67條第2項後段所稱之情節重大。本案審酌原告違反空污法上義務行為應受責難程度及所生影響，被告依同法第67條第1項後段暨裁罰準則第3條第4項第1款規定，裁處最高額度500萬元罰鍰，再依環境教育法第23條暨環境講習執行辦法第4條規定處環境講習8小時，促其踐行改善義務，亦屬允當。
⑶林園工業區前於108年2月28日曾有另間公司發生火災情事
，被告亦參酌林園工業區空氣品質監測設施，於該事故發生期間（108年2月28日17時至108年3月1日0時）懸浮微粒監測值為29至66µg/m³，其中最高測值為81µg/m³，被告審酌該公司之污染行為符合空污法第96條第1項第4款規定情節重大情形並裁處最高罰鍰額度500萬元在案。本件被告同樣參酌林園工業區空氣品質監測設施，以情節重大裁處最高額度500萬元，應屬有據。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告在客觀上是否確有空污法第32條第1項第1款所定之空氣污染行為？
（二）被告以原處分裁處原告500萬元罰鍰及環境講習8小時，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭許可證（見原處分卷第311頁至第332頁）、被告環保稽查工作紀錄單暨照片（見原處分卷第3頁至第6頁）、110年3月5日函（見原處分卷第8頁至第9頁）、110年4月27日函（見本院卷1第49頁至第52頁）、原告110年3月23日聯高（110）環字第23號函（見原處分卷第10頁至第11頁）、原處分（見本院卷1第53頁）及訴願決定（見本院卷1第37頁至第47頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、空污法第32條第1項第1款及第2項：「（第1項）在各級防制區或總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。……（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」
2、空污法第67條第1項：「違反第32條第1項各款情形之一者，處新臺幣1千2百元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上5百萬元以下罰鍰。」
3、空污法第85條：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」
4、空污法施行細則第20條第1項：「本法第32條第1項第1款及第3款所定其他操作，指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎、裝卸、機具運行或車輛位移。」
5、環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」
6、裁罰準則第3條：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。（第2項）前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝A×B×C×D×（1＋E）×罰鍰下限（第3項）前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。（第4項）各級主管機關裁處罰鍰，除依第2項規定計算額度外，經各級主管機關認定，有下列情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰：一、屬本法第96條第1項各款規定情節重大情形之一。二、使用未經直轄市、縣（市）主管機關審查認可之固定污染源空氣污染物連續自動監測設施監測，產出且傳送不實之監測資料。（第5項）各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」
（三）原告在客觀上確有空污法第32條第1項第1款所定之空氣污染行為：
1、依前揭空污法第32條第1項第1款、第2項及同法施行細則第20條第1項規定，公私場所在各級空氣污染防制區及總量管制區內，從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎、裝卸、機具運行或車輛位移等其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，未經排放管道排放而散布於空氣或他人財物者，即為空污法第32條第1項第1款所稱之空氣污染行為。
2、查被告於110年1月29日經高市消防局通報系爭工廠發生火災而於20時54分派員到場稽查，在廠區周界外（判定位置在原告廠區大門前）發現明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中；嗣經被告入廠稽查後認定原告於當日20時25分為批次操作製程，當時反應為棕櫚酸加異辛醇製造成棕櫚酸乙基己酯，因長期人工投料，於進料時操作不慎，棕櫚酸固體微粒掉入系爭反應器破損的保溫層，棕櫚酸因高溫分解發生燃燒，火星由位在2樓半之反應器掉落至1樓備料區裝有棕櫚酸太空包（共7包，每包600公斤）而發生火災，火勢蔓延燒損同為入料之異辛醇管線後造成大火，致產生大量且濃厚粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中造成污染等情，有被告環保工作稽查紀錄單、稽查照片（見原處分卷第3頁至第6頁）及高市消防局現場照相資料（見本院卷1第367頁）在卷可稽，並據本院當庭勘驗事發當時採證錄影（見本院卷2第66頁至67頁）確與前揭照片所顯示系爭工廠發生火災時產生大量且濃厚粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中之情形吻合；且與高市消防局林園分隊到場所見：「11車出勤人員到達火場途中，於靠近忠孝西路看見濃煙及火焰冒出，到場後發現BBP（鄰苯二甲酸丁機苯甲酯）正丁醇及辛醇等可塑劑廠房燃燒」等情一致，有高市消防局林園分隊火災出動觀察紀錄（見本院卷1第337頁）在卷可憑。對照原告所屬技術員楊智堯於高市消防局火災原因調查時陳稱：「（問：火災發生前及發生時你人在何處？是如何知道林園區工業二路3號發生火災？）火災發生前我在可塑劑二場東側的DOP廠，火災發生時我剛好騎腳踏車經過可塑劑二場北側道路，就發現可塑劑二場南側有火光。（問：你發現火災後做如何處置？）我就用對講機呼叫黃鑫忠，我有看到他正要搭電梯上去可塑劑二場3樓，我告訴他可塑劑二場南側有火光。黃鑫忠到3樓後，便用對講機說發生火災，請裡面同事通報消防局（119）。
」等詞（見本院卷1第357頁）。核與原告所屬現場作業員黃鑫忠於高市消防局火災原因調查時陳稱：「（問：火災現場建築物形式為何，起火處位於何處？）是化學工廠管線，UPR二場2樓R6101反應槽保溫層附近。UPR二場平常是生產可塑劑的製程。」「（問：如何起火燃燒？起火原因為何？）……有員工跟我講R6101反應槽有異樣，我趨前查看，發現R6101反應槽2樓保溫層有明火竄出，部分在燃燒的保溫層掉落引燃1樓的棕櫚酸備料區，火勢瞬間擴大燃燒。」等語（見本院卷1第339頁）相符。參以原告所屬可塑劑課課長王福財於高市消防局火災原因調查時亦陳稱：「（問：火災現場建築物形式為何？請在空拍圖上指出起火處位於何處？起火處用途為何？）起火的可塑劑反應槽體高度約430公分，整體位於2樓及3樓間，槽底距離2樓樓板約150公分，3樓樓板處有工作平台為人員配合天車進行投料站立使用。起火處大約在反應槽西南側投料口附近。起火處附近為人員配合天車進行投料的投料口附近。」「（問：如何起火燃燒？起火原因為何？）據黃鑫忠轉述，投料口下方附近的保溫層內有火星，火星從保溫層的破裂處掉落至2樓樓梯，再噴落西南角棕櫚酸備料區，引燃該處的棕櫚酸。我個人判斷，起火原因可能是棕櫚酸原料滲入至保溫層內，長期高溫產生熱裂解（質變），熱裂解後的棕櫚酸閃火點可能降低，保溫層內的棕櫚酸達較低的閃火點後起燃。」「（問：起火處平時作業投料口方位為何？採何種方式投料？該處最近有無異常？）大約在反應槽西南側。採人工加料。火災前工程師或操作人員沒有告知我任何異常狀況。惟2月1日市府在我們公司召開的檢討會後，經詢問同事有提及1月28日（我請假）反應槽投料口下方附近的保溫層有冒微量白煙，當時有灌水處置。」等詞（見本院卷1第343頁）。高市消防局綜合前揭證人之陳述、觀察系爭工廠燃燒後顯示「塑化劑製程UPR2生產區南側，R6101反應槽西側鋼骨嚴重燒彎，正上方屋頂燒白、採光罩燒破；2樓的R6101反應槽保溫層燒失，鋼材槽殼裸露嚴重燒白，成最嚴重之燃燒痕跡」之狀況及現場跡證鑑定結果，研判起火原因以蓄積於系爭反應槽槽壁與保溫層之間隙，長期高溫熱裂解引燃之可能性較大等情，有高市消防局111年1月10日高市消防調字第11130175500號函暨110年4月15日高市消防局火災原因調查鑑定書（見本院卷1第299頁至第391頁）在卷可稽，足見被告前揭認定均與客觀事實相符，應係可採。而原告既於操作系爭製程之合成行為時廠房發生火災而產生粒狀污染物（黑煙）且未經排放管道排放並散布於空氣之污染情形，依前揭說明，其客觀上確有空污法第32條第1項第1款所定之空氣污染行為甚明。
3、原告固主張：其單純以棕櫚酸加異辛醇製造成棕櫚酸乙基己酯之行為，並不會致產生明顯粒狀污染物散布於空氣之空污結果，且事實上本件亦非直接因原告從事前揭行為而發生明顯粒狀物之結果，毋寧係上述合成行為與空污結果間尚有火災發生，方使上述合成行為與空污結果有所連結；火災發生或類此情形並未規定在空污法第32條第1項第1款中，亦未為空污法所授權之相關命令所規範，被告透過火災發生連結合成行為與空污結果，實係增加空污法所無之規定，其以原處分裁罰原告與行政罰法第4條處罰法定原則及司法院釋字第638號解釋所闡釋之法律保留原則相悖云云。然按行政罰法第4條所定處罰法定原則係指行政不法行為之處罰以行為時法律有明文規定者為限，不得以類推適用之方式或以習慣法作為處罰之根據。而空污法所稱之空氣污染物係指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質，此觀空污法第3條第1款即明，足見空污法所規範之空氣污染物並非以經由排放管道排放至空氣中之污染物質為限，凡散布在空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質者均屬之；況空污法第32條第1項所稱之空氣污染行為指未經排放管道排放而散布於空氣或他人財物者，已如前述，顯非指工廠在正常操作情形下循預設排放管道排放污染物質之情形；且由空污法第32條第1項第1款之法定構成要件以觀，該款所規範之空氣污染行為亦未以該明顯之粒狀污染物必須為各該生產操作行為所直接產生者為限。不論原告在上開製程中係因設備維護疏失或人員操作不當致棕櫚酸固體微粒掉入系爭反應器破損的保溫層內，累積之棕櫚酸因高溫分解發生燃燒，火星再由位在2樓半之反應器掉落至1樓備料區裝有棕櫚酸太空包而發生火災，火勢蔓延燒損同為入料之異辛醇管線後造成大火而排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙），其結果均與其所操作之合成行為具有相當因果關係，自難謂原告排放黑煙係單純因火災所引起而與其合成行為無關。依前揭說明，被告認定原告上開行為違反空污法第32條第1項第1款規定係以行為時之法律明文規定為據，並未以類推適用之方式或以習慣法作為認定之根據，自無違反處罰法定原則及法律保留原則可言。原告上開主張過度限縮法律適用之範圍及態樣，核係對於法令之誤解，並不足採。
（四）被告以原處分裁處原告500萬元罰鍰及環境講習8小時，核屬適法：
1、按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。準此，行政罰之責任，包括故意及過失之違反行政法上義務行為均屬可罰，且法人、設有代表人或管理人之非法人團體之代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，即推定為該法人或設有代表人或管理人之非法人團體之故意、過失。而所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。
2、原告固主張：其已定期檢查及養護系爭反應槽，且投料時間為上午9時，距火災發生時點間隔10小時以上，自非疏於維護設備或當日人工投料操作不良所造成；又火災發生前系爭反應槽之槽體溫度僅約為190度，與棕櫚酸自燃溫度415度相距甚遠，依科學數據應不致發生火災情事，故火災之發生屬不可抗力因素而非其過失所致；被告110年4月27日函或訴願決定均僅描述原告所從事之製程、火災發生及空氣黑煙產生等客觀情事，並未就原告主觀上具有故意或過失加以認定，不得僅因該等火災發生等客觀情事即斷言原告操作不慎或疏於維護設備而謂原告主觀上有故意或過失云云，並提出系爭反應槽檢查合格證影本（見本院卷1第435頁至第436頁）、108、109年安全閥性能測試結果報告表（見本院卷1第437頁至第439頁）及全國公正檢驗股份有限公司測試報告（見本院卷1第441頁至第443頁）為佐。然觀諸原告所提出之系爭反應槽檢查合格證，其近10年所登載之檢查日期均為每年之4月至6月間，其於本件火災發生前最近一次檢查日期為109年4月8日（見本院卷1第436頁），距110年1月29日本件事故發生時已超過9個月，自無從證明系爭反應槽於110年1月29日本件事故發生時並無任何保溫層破損或累積棕櫚酸固體微粒之情形；而原告所提出之108、109年安全閥性能測試結果報告表（見本院卷1第437頁、第439頁）僅屬系爭反應器之安全閥性能測試結果，並非針對系爭反應槽有無保溫層破損或有無累積棕櫚酸固體微粒之情形加以檢測，自難執此即謂火災之發生屬不可抗力因素而非其過失所致。況原告所屬可塑劑課課長王福財於高市消防局火災原因調查時既陳稱：「經詢問同事有提及1月28日……反應槽投料口下方附近的保溫層有冒微量白煙，當時有灌水處置。」等詞（見本院卷1第343頁），足見系爭反應槽投料口下方附近的保溫層於事發前一日即已出現冒微量白煙之異常情形。對照原告復工報告載明：「當保溫層內長期累積棕櫚酸粉末，在長期受熱下產生裂解變質。經本廠實驗室自行實驗證實，棕櫚酸隨受熱時間變長，裂解溫度（Td）會明顯下降（圖十二），棕櫚酸隨受熱時間增長後，測試樣品閃然逐漸下降（圖十三）。因此由兩項測試結果，及隔熱材質為多孔性質推斷，本起事件可於溫度190℃係發生自氧化現象，綜合上述試驗結果，推測是保溫層內累積之棕櫚酸長期受熱造成變質，蓄積的裂解小分子與蒸氣管入口接觸，自氧化而造成自燃，回火沿著可燃氣體濃度區火苗竄回保溫材內，因而引發火災，起火事件判定與主管機關調查結果一致。」（見本院卷1第479頁）等情，此與原告所屬技術員楊智堯於高市消防局火災原因調查時所述原告自行實驗保溫材吸附棕櫚酸後在一定條件下可能自燃起火之情形相符（見本院卷1第359頁），足見系爭反應槽保溫層內之棕櫚酸粉末係因長期受熱裂解變質而可於攝氏190℃自氧化造成自燃。而原告所屬員工既未能藉由定期維護檢查查知保溫層已發生破損，致長期累積棕櫚酸粉末且因長期受熱裂解變質為可於攝氏190℃自氧化造成自燃之物質，加上系爭反應槽投料口下方附近的保溫層於事發前一日亦已出現冒微量白煙之異常情形，原告所屬員工並未意識及嚴重性而僅以灌水處置，乃至於事發日仍持續操作系爭反應槽進行投料進行系爭製程，終致掉入系爭反應器破損保溫層的棕櫚酸固體微粒因高溫分解發生燃燒，火星由位在2樓半之反應器掉落至1樓備料區裝有棕櫚酸太空包而發生火災，火勢蔓延燒損同為入料之異辛醇管線後造成大火，致產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中造成污染，按其情節原告所屬員工就此應注意、能注意而不注意，依前揭說明，自應推定為原告之過失。而原告本次產生粒狀污染物（黑煙）未經排放管道排放而散布於空氣之空氣污染行為，既係因其操作系爭製程之合成行為時，應注意而未注意系爭反應槽之槽壁與保溫層已破損存有間隙且長期人工進料不慎將棕櫚酸固體微粒掉入該間隙，因熱裂解引發火災所導致，核屬原告設備維護及人為操作疏失所致而非屬天災等不可抗力之因素，其該當於違反行政法上義務行為主觀要件無疑。原告仍以投料時間為上午9時，距火災發生時點間隔10小時以上，以及棕櫚酸未受熱之自燃溫度為攝氏415度等為由，主張系爭火災並非其疏於維護設備或當日人工投料操作不良所造成云云，顯然悖於本件火災事故之客觀因果流程，自不足採。依上揭規定及說明，原告從事空污法施行細則第20條第1項所定合成行為之操作時，因所屬人員操作不慎及未善盡維護責任而發生火災致生明顯之粒狀污染物，已構成空污法第32條第1項第1款之違章行為甚明，故被告依同法第67條第1項後段裁處罰鍰，自屬有據。
3、按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」此觀行政罰法第18條第1項規定甚明。而行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查。對照前揭空污法第85條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」該條第1項已針對空氣污染防制主管機關裁處罰鍰時應審酌之因素進一步具體化。而中央主管機關環保署基於空污法第85條第2項授權，考量空污法違規行為污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度，就行政罰法第18條第1項所定之裁量事由再訂定裁罰準則，以期統一各地方環保人員執法時衡酌各項裁量因素及其計算方式之標準，核其規定內容並無抵觸母法或其他逾越授權情形，被告自應於其裁罰時加以適用。又空污法第96條第1項第4款規定：「……第67條第2項及第68條所稱之情節重大，指有下列情形之一者：……四、大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質。」亦屬空氣污染防制主管機關審酌處罰範圍之法定裁量事由，被告應於其裁罰時併予適用。
4、查被告於110年1月29日20時54分派員至系爭工廠稽查時，在廠區周界外（判定位置在原告廠區大門前）已發現明顯（濃厚且大量）粒狀污染物（黑煙）散布於空氣，至同年月30日5時55分火勢撲滅持續燃燒長達9小時30分鐘，該時段風向為東南風轉北風，位在原告廠區西南側之空氣品質監測站，於上開時段林園工業區監測中心空氣品質監測站懸浮微粒（PM10）監測值為：「29日21時：35µg/m³、29日22時：46µg/m³、29日23時：72µg/m³；30日0時：127µg/m³、30日1時：130µg/m³、30日2時：129µg/m³、30日3時：124µg/m³、30日4時：110µg/m³、30日5時：104µg/m³」；林園區汕尾里空氣品質監測站懸浮微粒（PM10）監測值為：「29日21時：35µg/m³、29日22時：32µg/m³、29日23時：52µg/m³；30日0時：131µg/m³、30日1時：127µg/m³、30日2時：129µg/m³、30日3時：130µg/m³、30日4時：121µg/m³、30日5時：110µg/m³」；林園區西溪里空氣品質監測站懸浮微粒（PM10）監測值為：「29日21時：32µg/m³、29日22時：37µg/m³、29日23時：39µg/m³；30日0時：140µg/m³、30日1時：140µg/m³、30日2時：139µg/m³、30日3時：135µg/m³、30日4時：116µg/m³、30日5時：116µg/m³」；且林園工業區於110年1月29日20時25分至1月30日5時55分之細懸浮微粒（PM2.5）監測值亦明顯上升，高市消防局共動員林園、大寮、大林、高桂、鳳祥、五甲、中庄、小港、新興、前鎮、大昌、新莊、路竹等分隊36車及75人前往滅火等情，有被告環保工作稽查紀錄單、稽查照片（見原處分卷第3頁至第6頁）、原告及鄰近地區google地圖（見訴願卷第151頁至第152頁）、環保署特殊性工業區空氣品質監測管制資訊網「林園工業區監測中心」「林園區汕尾里」「林園區西溪里」110年1月29日、110年1月30日PM10及風向數據資料（見原處分卷第334頁至第345頁）、林園工業區微感數據資監測資料（見原處分卷第346頁至第349頁）及聯合新聞網110年1月30日報導資料（見原處分卷第350頁）附卷可稽。顯見原告因操作系爭製程之合成行為時廠房發生火災而產生明顯粒狀污染物（黑煙）未經排放管道排放並散布於空氣之污染情形，已達嚴重影響附近地區空氣品質之程度，依上開說明，其情節符合前述空污法第96條第1項第4款所稱情節重大之情形無疑。從而，被告以原告違反空污法第32條第1項第1款，且大量排放空氣污染物嚴重影響附近地區空氣品質，有同法第96條第1項第4款規定所稱情節重大之情形，乃依同法第67條第1項後段暨裁罰準則第3條第4項第1款規定裁處最高罰鍰500萬元，自屬有據，核已經由裁罰準則所訂定更具體之標準審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等行政罰法第18條第1項所定因素，且未逾法定裁量範圍，並無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難認其罰鍰額度之裁量有何違法。
5、原告固主張：其就系爭反應槽均有定期檢查及養護，稽查配合度良好，至多僅得裁罰原告罰鍰額度30萬元，被告未考量其至多屬過失之情形，僅以裁量準則第3條第4項計算罰鍰額度，有未適用裁量準則第3條第5項之違法，亦使裁罰準則附表二「應加重裁罰事項之（二）有本法第96條第1項第4款至第7款所稱情節重大情形」裁量項目無適用之可能，且被告並未審酌110年1月22日、27日兩起空污事件之監測數據即逕依最高額處罰，有裁量怠惰之違法，有違責罰相當原則、比例原則及憲法第15條云云。然依前開說明，原告本件違章行為之情節符合空污法第96條第1項第4款所稱情節重大情形，被告始依同法第67條第1項後段暨裁罰準則第3條第4項第1款規定，裁處最高額度500萬元罰鍰，已經由裁罰準則所訂定更具體之標準審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等行政罰法第18條第1項所定因素，業如前述，自難認有何未適用裁罰準則第3條第5項之違法。又裁罰準則第3條第4項第1款既已規定：「各級主管機關裁處罰鍰，除依第2項規定計算額度外，經各級主管機關認定，有下列情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰：一、屬本法第96條第1項各款規定情節重大情形之一。」依其文義解釋，足見各級主管機關認定違反空污法行為符合該法第96條第1項各款規定情節重大情形時，得經行使裁量權決定逕以該處罰條款之最高罰鍰裁罰而不再依該條第2項規定之公式計算額度，自無適用裁罰準則第3條第3項附表二所定事項據以計算罰鍰之問題，則原告以被告未援用該附表二所列「應加重裁罰事項之（二）有本法第96條第1項第4款至第7款所稱情節重大情形」及「應減輕裁罰事項之（四）稽查配合度良好」等項目計算為由，指摘被告有裁量怠惰之違法，容有誤解，亦不可採。至原告援引另2間公司於110年1月22日、27日所發生空污事件之監測數據，主張110年1月22日空污監測數據遠高於本件最高值，罰鍰金額卻僅是本件金額約1/3；110年1月27日空污監測數據與本件最高值相同，罰鍰金額卻僅是本件金額約1/7，原處分裁量應有違法云云。然觀諸原告所提出該2件其他公司所涉空污事件之相關新聞報導及監測數據（見原處分卷第297頁至第302頁），該2件其他公司所涉空污事件於事發前之監測數據原來即已高達100餘µg/m³，此與本件原告所涉空污事件在事發前之監測數據僅有30餘µg/m³顯有不同，足見本件原告所涉空污事件對於附近地區空氣品質之影響程度遠高於其他2件空污事件，原告仍執前詞主張被告罰鍰額度裁量違法云云，自乏其據，並不可採。
6、原告另主張：原告均有定期檢查及養護系爭反應槽，縱被告認原告有過失，然此主觀歸責程度尚不及直接故意、間接故意或重大過失，被告未區分輕重程度而對被告直接裁處最高罰鍰，顯有違責罰相當原則、比例原則云云。惟按行政法上責罰相當原則，係指行政機關所裁處行政罰對行為人基本權之限制與其所欲維護之法益須符合比例關係，其裁量行政罰額度高低應與行為人所生之危害、行為人責任之輕重相符，俾使罰當其責。而行政罰法第18條第1項所定違反行政法上義務行為之應受責難程度僅係行政機關裁量時所應綜合審酌因素之一，並不因原告之主觀歸責程度僅屬於過失，即謂被告不得裁處最高罰鍰。蓋基於空污事件之特性，尤其是空污法第32條第1項第1款所規範空氣污染行為之具體態樣為「產生明顯之粒狀污染物散布於空氣或他人財物」，其污染物質及其散布環境更易為大眾即時發覺，故行為人以直接故意造成空污法第32條第1項第1款所規範空氣污染行為且造成如同本件原告因化學工業生產設備失火所大量排放空氣污染物嚴重影響附近地區空氣品質之規模者，在具體個案中實難想像。從而，被告依前述空污法第85條、第96條第1項第4款及裁罰準則第3條第4項第1款規定，就原告所構成空污法第32條第1項第1款空氣污染行為，認定其造成污染情節重大而以該處罰條款之最高罰鍰裁罰，其所裁處行政罰對行為人財產權之限制與其所欲維護之法益間尚難認未符合比例關係，依前揭說明，即無違反責罰相當原則。原告此部分主張，並未慮及空污法第32條第1項第1款所規範空氣污染行為之具體態樣及事件特徵，仍難作為指摘原處分違法之依據。
7、按違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經主管機關處分停工、停業或5,000元以上罰鍰者，為處分之機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護之權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。倘經機關限期提供所指派環境講習對象之姓名及聯絡事項相關資料，逾期仍拒不提供者，處分機關得逕令該受處分人之負責人接受環境講習，此觀環境教育法第23條即明。查原告經被告稽查發現確有前揭違反空污法之違章行為，被告110年3月5日函通知原告於文到20日內提出陳述意見及指派接受環境講習之環境保護權責人員，原告雖於同年月25日以110年3月23日聯高（110）環字第23號函陳述意見，然未提送環境講習對象等情，有被告110年3月5日函（見原處分卷第8頁至第9頁）及原告110年3月23日聯高（110）環字第23號函（見原處分卷第10頁至第11頁）在卷可稽。則被告以原告前揭違章行為應依空污法第32條第1項第1款、第67條第1項後段及裁罰準則第3條第4項第1款規定裁罰500萬元罰鍰，且定期令其提供所指派接受環境講習之環境保護權責人員及授權書等相關資料，逾期仍未提供，乃以原告公司負責人為本件環境講習之對象，依環境講習執行辦法第8條及附件1規定裁處原告公司負責人環境講習8小時，自屬有據，亦屬適法。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告認定原告於事發時產生明顯之粒狀污染物，違反空污法第32條第1項規定，並衡酌原告大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質，有同法第96條第1項第4款規定所稱情節重大之情形，乃依同法第67條第1項後段暨裁罰準則第3條第4項第1款及環境教育法第23條等規定，以原處分裁處原告500萬元罰鍰及環境講習8小時，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 111 年 7 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 7 月 26 日
書記官 林 幸 怡