高雄高等行政法院判決110年度訴字第435號
111年6月28日辯論終結原 告 戴良三訴訟代理人 林宗儀律師（法扶律師）被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳樹村律師複代 理 人 吳妮靜律師訴訟代理人 陳吉思律師
簡紫琴上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國110年9月17日台內訴字第1100133684號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
(一)緣被告於民國57年間為因應九年國民教育之實施，需使用牡丹鄉石門段475-1地號（67年5月15日自475地號分割新增，總登記時管理者為前臺灣省政府民政廳之原住民保留地）等10筆土地興辦屏東縣立牡丹國民中學（下稱牡丹國中），乃由屏東縣牡丹鄉公所（下稱牡丹鄉公所）辦理地上物補償金發放事宜，牡丹鄉公所召集牡丹國中校舍建築預定地土地耕作者於56年12月29日召開協調會，會中議決地上物瓊麻以每株新臺幣（下同）2元補償，並以56年12月30日牡鄉文字第6591號呈向被告呈報初步協調會議紀錄、耕作者名冊及徵收地簡略圖，復以57年4月3日牡鄉文字第1547號呈送地上物補償同意書10份，其中包含原告父親戴火炎57年3月28日簽立之475地號土地地上物補償同意書（同意地上物瓊麻4,960株以每株2元補償）。嗣經被告以57年4月23日屏府教中字第23270號令同意准予照辦，補償費准予由預撥經費國民中學校地購置費項下撥交被告單位會計核支。
(二)嗣原告於110年5月28日向被告提出申請書，主張略以：系爭土地原為其父耕作使用，於57年間經被告興辦牡丹國中作為校址使用，當時並未領取補償，嗣後原告登記為系爭土地地上權人，迄今亦未領取補償，請求被告核發地上權使用補償1,655,750元及地上物瓊麻4,960株補償1,736,000元。經被告以110年6月21日屏府教國字第11021639300號函（下稱被告110年6月21日函）復：「……三、有關台端陳述其父當時未領取地上物補償費一節，然查本府已將土地地上物補償金款項撥交牡丹鄉公所發放完畢在案，亦無受補償人反映未領取其補償金之情形，本府已辦妥所有地上物徵收補償費發放程序。四、另有關系爭土地地上權設定一節……業請牡丹鄉公所依行政程序法等相關規定辦理……。」原告不服，提起訴願，經內政部110年9月17日台內訴字第1100133684號訴願決定略以：「……三、有關訴願人不服系爭土地地上權使用補償部分，查系爭土地地上權存續期間自82年7月5日至92年7月4日，與57年間因興辦牡丹國中所生補償事宜分屬二事，而系爭土地管理機關為原住民族委員會，本部爰依訴願法第4條規定，以110年7月23日台內訴字第1100037240號函移請該會審理，合先敘明。四、經查，依卷附戴君57年3月28日簽立之同意書：『茲同意人戴火炎座落石門村石門段地號475號……面積
4.989公頃中被徵收興建牡丹鄉國民中學校用地面積0.540公頃，其現有地上物瓊麻共有4,960株，願遵照政府核定之補償金額，領到後決無異議……』所示，系爭土地之地上物當時應非以公告徵收方式而係以協議方式給予補償，又為替代徵收行政處分之目的而達成價購之協議，核其性質應屬行政契約(最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨參照)。訴願人如認原處分機關未核發系爭土地之地上物補償費，係屬雙方就協議價購之爭議事項，應另提起訴訟以為救濟，非屬訴願救濟範圍內之事項……」而為訴願不受理決定。原告主張被告並未發給系爭土地之地上物（即瓊麻4,960株）協議價購金，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨︰
1、原住民保留地開發管理辦法第41條規定，原住民使用之原住民保留地及其所有之地上改良物，因政府興辦公共設施，限制其使用或採伐林木，致其權益受損時，應予補償。原告父親戴火炎57年3月28日簽立之同意書，內容記載「茲同意人戴火炎座落石門段地號475號地目旱，面積4.9898公頃中被徵收興建牡丹鄉國民中學校用地面積0.540公頃，其現有地上物瓊麻共有4,960株願遵照政府核定之補償金額領到後決無意義供給政府興建牡丹鄉國民中學校址，特立同意書乙紙為憑。」然原告父親戴火炎並無領受瓊麻4,960株之補償，且原告現為系爭土地之地上權人，自得本於未受有補償而為請求。而墾丁國家公園曾對「瓊麻」發表期刊報導「恆春鎮在50年之種植面積為4,460公頃，麻絲總收穫6,165公噸，佔屏東縣栽培面積的65 %，佔全省50%以上，為本省主要的瓊麻產地，如以58年每公斤價格6.83元」等語，而瓊麻每年可收成2次，可採收瓊麻約10公斤，每株產值每年約近70元，雖瓊麻於73年逐漸沒落，與前述58年相距時間有15年，若持續15年瓊麻產值每株共可達上千元，則原告主張瓊麻每株以350元計算，故地上物瓊麻4,960株補償金額為1,736,000元（即4,960×350=1,736,000）。退步而言，雖對於「地上物瓊麻每株新臺幣2元計算之」及「現使用人戴火炎地上物補償金額9,720元」，原告形式上不爭執，然考量原告父親戴火炎簽立之同意書之時間為57年及本件起訴之時間即110年11月間之行政院主計總處「消費者物價指數（CPI）漲跌及購買力換算」公式，則57年間之9,720元可換算得110年11月間之61,364元。
2、關於時效部分，依本院卷第80頁106年5月2日會議紀錄所示，當時由被告召開協調會，會議結論（二）內容「倘牡丹國中詳查後，仍無本案他項權利人已受領補償費證明文件者，基於土地法第43條規定，本案地上權及耕作權設定登記有絕對效力請牡丹國中洽牡丹鄉公所研擬補償方案」，原告認為被告是對於這筆債權於時效消滅後所為承認，時效應重新起算而未罹於時效。依行政訴訟法第8條及第5條規定，分別為先位聲明及備位聲明。
(二)聲明︰
1、先位聲明：被告給付原告1,736,000元，及自本書狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
2、備位聲明：
(1)被告110年6月21日函就其中地上物（瓊麻）未給予補償之處分，應予撤銷。
(2)被告應作成准許領取地上物（瓊麻）補償1,736,000元之處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告主張其父戴火炎尚未領取地上物（瓊麻）補償金，按牡丹鄉公所於56年間召開牡丹國中校舍建築用地地上物徵收補償協調會議，依其徵收地上物人員名冊，牡丹鄉石門段475地號土地上之地上物瓊麻為戴火炎所有，同意被政府徵收作為牡丹國中校地(面積0.54公頃)，並願遵照政府核定之補償金作為補償，此有戴火炎簽章之補償同意書可證；補償金之印領清冊如由牡丹鄉公所呈送至本府或由牡丹鄉公所留存，因原始憑證保存已逾10年，業已銷毀無案可稽；若該補償費確未受領，地上物所有人戴火炎豈有不立即向學校或牡丹鄉公所反應並要求發給？然系爭土地做為牡丹國中使用至今已逾50年，均未遇有任何阻礙，可見被告已完成地上物補償金發放事宜。又本案相關文件雖記載「徵收」，實為協議補償取得，核與土地徵收無涉。
2、行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。又於110年3月18日之準備程序，業經本院闡明且兩造亦已不爭執本件為「協議價購」之行政契約，而本件協議價購係於90年1月1日行政程序法施行前，當時就人民對行政機關之公法上請求權時效未有規定，依上開所述應類推適用民法第125條15年時效之規定，是縱認戴火炎未領補償費（被告否認），然其既於57年即得請求，卻迄至110年始由其繼承人即原告起訴請求，系爭公法上請求權顯已逾15年消滅時效期間而消滅，故原告已無從請求被告給付補償費。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告依行政訴訟法第8條規定，向被告請求給付系爭土地上地上物瓊麻4,960株之協議價購金，是否已罹逾時效？原告依行政訴訟法第5條規定，請求被告應作成准許領取地上物（瓊麻）補償1,736,000元之處分，有無理由？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有56年12月29日協調會議紀錄（第253-257頁）、牡丹鄉公所56年12月30日牡鄉文字第6591號呈（第127-128頁）、57年4月3日牡鄉文字第1547號呈（第135頁）、戴火炎57年3月28日同意書（第140頁）、被告57年4月23日屏府教中字第23270號令（第27-28頁）、系爭土地登記簿（第155-159頁）、原告110年5月28日申請書（第121-125）、被告110年6月21日函（第153-154頁）、內政部110年9月17日台內訴字第1100133684號訴願決定書（第21-23頁）附本院卷可查。
(二)先位聲明部分：
1、按90年1月1日施行（即本件行為時）之行政程序法第131條第1項雖已明定公法上之請求權，因5年間不行使而消滅；惟於該法施行前，因公法上請求權並無消滅時效之規定，即應類推適用民法第125條一般消滅時效15年之規定，而此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條：「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」之規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。又102年5月22日修正公布之行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」係自102年5月24日起生效施行（中央法規標準法第13條規定參照），故除法律另有規定外，人民對行政機關之公法上請求權，如係「102年5月23日（含）以前發生，且其時效並於102年5月23日（含）以前已完成」者，因新法未有溯及適用之明文，基於法律不溯既往原則，其已消滅之公法上請求權不受影響，亦即不適用修正後之規定。另民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。
2、本件原告依行政訴訟法第8條規定，先位聲明請求判命被告給付原告1,736,000元，及自本書狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，乃是認為被告於57年間需用牡丹鄉石門段475-1地號興辦牡丹國中，對於系爭土地之地上物瓊麻4,960株，其父親戴火炎57年3月28日簽立內容記載「茲同意人戴火炎座落石門段地號475號地目旱，面積4.9898公頃中被徵收興建牡丹鄉國民中學校用地面積0.540公頃，其現有地上物瓊麻共有4,960株願遵照政府核定之補償金額領到後決無意義供給政府興建牡丹鄉國民中學校址，特立同意書乙紙為憑。」之同意書，係被告以協議價購達成代替徵收處分之行政目的所成立之行政契約，但被告並未依約為給付。經查，對於被告是否依約給付系爭土地之地上物瓊麻4,960株之協議價購金，被告固因原始憑證保存業已銷毀，而無法提出。但查，原告主張之前述公法上請求權，應自其父親戴火炎57年3月28日簽立同意書，與被告達成瓊麻4,960株以每株2元協議價購起算，至遲應以被告依法行使公權力完成牡丹國中校舍施工時（57年）即為公法上請求權之得請求時，乃原告遲至110年5月28日始提出申請書請求被告給付系爭土地之地上物瓊麻4,960株協議價購金1,736,000元，則原告對被告之公法上請求權，顯已罹於15年消滅時效，此部分既經被告行使時效抗辯拒絕給付，原告之請求權即歸於消滅。從而，原告之請求權既因罹於時效而消滅，其依行政契約之法律關係，請求被告給付1,736,000元，及自本書狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，即屬無據。
3、原告雖主張依本院卷第80頁所附之106年5月2日會議結論㈡內容所示「倘牡丹國中詳查後，仍無本案他項權利人已受領補償費證明文件者，基於土地法第43條規定，本案地上權及耕作權設定登記有絕對效力請牡丹國中洽牡丹鄉公所研擬補償方案」，原告認為被告是對於這筆債權於時效消滅後所為承認，時效應重新起算而未罹於時效云云。惟查，本院卷第77頁至80頁所附會議紀錄，為研商「牡丹國中校地牡丹鄉石門段389、390-1、475-1地號等三筆土地地上權、耕作權設定及補償爭議案」之會議紀錄，乃為處理塗銷該3筆土地他項權利部之地上權或耕作權設定事宜，其內容均與系爭土地地上物瓊麻4,960株協議價購金無涉，尚難認具有中斷協議價購金額請求權時效之效果，原告此部分主張，並無理由。
(三)備位聲明部分：原告備位聲明依行政訴訟法第5條規定，請求撤銷被告110年6月21日函就其中地上物（瓊麻）未給予補償之處分，判命被告應作成准許領取地上物（瓊麻）補償1,736,000元之處分。但查，系爭土地之地上物瓊麻4,960株，既經被告與原告之父親戴火炎雙方達成以每株2元協議價購，且系爭地上物瓊麻4,960株之協議價購金請求權因罹於時效而消滅，已如前述；則被告110年6月21日函：「……三、有關台端陳述其父當時未領取地上物補償費一節，然查本府已將土地地上物補償金款項撥交牡丹鄉公所發放完畢在案，亦無受補償人反映未領取其補償金之情形，本府已辦妥所有地上物徵收補償費發放程序。」等語，應僅是事實之陳述，並未對外發生法律效果，自非對原告所為之行政處分，原告不得請求撤銷；至於原告請求被告應作成准許領取地上物（瓊麻）補償1,736,000元之處分，亦因系爭地上物瓊麻4,960株已經協議價購，而無理由。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 111 年 7 月 19 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 7 月 19 日
書記官 楊 曜 嘉