高雄高等行政法院判決
110年度訴字第66號民國110年8月11日辯論終結原 告 王實雄訴訟代理人 王榮興 律師被 告 臺南市政府農業局代 表 人 謝耀清訴訟代理人 蔡旭楓
楊錦樹上列當事人間有關農業事務事件，原告不服臺南市政府中華民國109年12月28日府法濟字第1091545159號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告對於原告民國109年1月9日之申請，應依本判決之法律見解，另為適法之處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告所有坐落臺南市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）為特定農業區農牧用地，其於民國109年1月9日檢具申請書及興建農舍經營計畫書等資料，向被告申請在其所有系爭土地上興建農舍，經被告審查結果，認系爭土地107年及108年之銷售紀錄分別為新臺幣（下同）7,060元及19,380元，未達依行政院農業委員會（下稱農委會）104年10月21日農水保字第1041866479號函（下稱104年10月21日函）計算之最低銷售額度47,369元，不符農業用地興建農舍辦法（下稱農舍辦法）第2條第1項第5款規定，乃以109年5月19日南市農工字第1090614463號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、本件原處分違反農委會104年10月21日函及107年7月3日農企字第1070226106號函有關農業生產之法定要件規定，逾越法定裁量範圍：原告為農保自耕農戶，此類農民就農業生產之法定要件，依農舍辦法第3條之1但書及其立法理由雖免檢附農業生產佐證資料，惟本件原告仍檢附2年積極轉作無休耕之農業生產資料，前開資料為臺南市安定區公所提供，該資料已詳載系爭土地107年及108年各兩期轉作地區特產作物食用玉米，無休耕情事。轉作須每期由區公所派人員檢驗耕作情況，檢驗結果合格後，始依耕作核定面積補貼轉作金，該轉作金（本件各期補貼轉作金3,870元）則匯入耕作者亦即原告之農會帳戶。然原處分及訴願決定卻忽視上開原告檢附有利轉作無休耕文件，恣意以每0.1公頃最低銷售額30,600元，為審查農業生產之法定要件。是本件被告適用法令顯然錯誤，違反行政程序法第96條第1項第2款行政處分不備理由、第9條忽略當事人有利之情形、第4條依法行政原則與禁止恣意原則及第10條逾越裁量權限等規定。
2、本件原處分違反農委會104年10月21日函所附「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」及104年8月25日農企字第1040012614號函所定農業經營規模合理性判斷之法定要件，核有濫用裁量權限之違法，亦有違行政程序法第4條依法行政原則中之法律優位原則：
(1)按興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項規定：「審查項目：二、既有農業經營現況及規模：1、經營現況：過去2年內經營實績及現況情形並檢附照片。2、經營規模：如農產物種類、經營面積、產量、銷售情形、農業設施（項目、數量、面積及使用現況）、農機具（名稱及數量）。審查參考原則及注意事項：1、依規定農地取得應滿2年始得申請，其目的在於要求申請人應有2年實際從事農業事實，須有實績始得認定有農業經營需要而申請。2、農產物種類、經營面積及規模之合理性判斷，可參考內政部訂頒『農作改良物徵收補償費查估基準』或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成。3、必要時應實際會勘確認。」由上可知，原告2年農業經營規模是否合理，並無規定以農委會104年10月21日函說明欄第3點所定農業生產相關佐證資料之一（如每0.1公頃最低銷售額度30,600元），判斷農業經營規模之合理性，而係以內政部訂頒「農作改良物徵收補償費查估基準」或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成，二者係擇一要件判斷。被告錯置原告之待證事項，僅以「產量」銷售最低額30,600元，審查農舍申請人資格條件，全然無說明原告檢附2年「產量」銷售資料，符合農業統計年報該等作物近3年產量平均值7成以上，除牴觸行政程序法第96條第1項第2款行政處分不備理由及第9條忽略當事人有利之情形外，亦悖於上開審查原則及注意事項並無規定以農業生產相關佐證資料之一（亦即最低銷售額度30,600元）判斷農業經營規模之合理性。是本件被告所為判斷，顯然基於錯誤的法令適用，違反農業經營合理性之一般公認價值判斷標準，構成濫用裁量權限而違法。
(2)農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款所定每0.1公頃最低銷售金額30,600元，僅係規範農業生產佐證資料證明文件之一，並非規範2年實際從事農業經營之事實。倘若以上開最低銷售金額30,600元，用以判斷有無2年實際從事農業經營之事實，則上揭農委會104年10月21日函其他6種農業生產佐證資料與內政部訂頒「農作改良物徵收補償費查估基準」或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成等規範，豈不是流於形式而成為贅文規範？詳言之，農業生產佐證資料證明文件之一，其中有領取農業天然災害救助並補償者，其農作物全然遭受天然災害者，如何能有銷售行為或取得銷售金額？
(3)原告檢附2年高雄果菜運銷股份有限公司（下稱高雄果菜運銷公司）銷售資料，係用以證明系爭土地食用玉米之「產量」銷售紀錄，符合農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成，有2年實際從事農業經營之事實，並非證明農委會104年10月21日函所定最低銷售金額之農業生產相關佐證資料。本件系爭土地107年及000年生產的食用玉米產量，分別為1,100公斤及1,352公斤，而按農業統計年報每公頃食用玉米107年及108年之近3年產量，再依系爭土地之面積比例調整後，107年及108年之近3年食用玉米產量平均值之7成分別約為793公斤及782公斤。顯見系爭土地107年及108年食用玉米「產量」，逾越農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成以上，符合上揭農委會104年10月21日函所附之「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」規定，有2年實際從事農業經營之事實。
(4)又行政程序法第161條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」查上開「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」性質上屬行政命令中之行政規則，其規定興建農舍之審查係以「農作改良物徵收補償費查估基準」或「農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成」，判斷農業經營實績之合理性，是被告或農業用地興建農舍資格審查小組均應受前揭參考原則及注意事項之拘束，如其於審查時不遵守該上開參考原則及注意事項之規定，即有違依法行政原則中之法律優位原則。
3、本件原處分否准原告興建農舍之申請係以不符農舍辦法第2條至第3條規定為由，而訴願決定則係以不符農舍辦法第2條第1項第5款規定為由駁回原告之訴願，混淆2年農業生產及2年實際從事農業經營事實之法定要件。因生產量之積極行為，非等同產量銷售之經濟行為（銷售量或銷售金額同屬於經濟行為），有生產未必有銷售行為，農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款所定最低銷售額每年每0.1公頃30,600元，係規範上揭農業生產佐證資料證明文件之一，並非規範2年實際從事農業經營之事實。查本件系爭土地於107年及108年種植食用玉米，並領取轉作補貼，生產及經營販賣符合2年農業生產佐證資料，且產量銷售每公頃逾越農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成，明顯有2年實際從事農業經營事實。然原處分及訴願決定基於錯誤的法令適用，認定系爭土地銷售金額每0.1公頃未逾越30,600元，不符合2年農業生產佐證資料作為審查，除造成其他6種農業生產佐證資料與內政部訂頒「農作改良物徵收補償費查估基準」或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成農業經營法定要件等規範，流於形式而成為贅文外，亦違反行政程序法第96條第1項第2款行政處分不備理由、第9條對於當事人有利情形忽略注意、第4條依法行政原則與禁止恣意原則及第10條逾越裁量權限而違法。
4、本件符合農舍辦法第2條至第3條規定：
(1)原告為農保自耕農民：系爭土地係特定農業區農牧用地，面積1,548平方公尺，乃原告於68年5月18日因土地重劃取得，已持有30幾年，興建農舍之申請不受0.25公頃限制，有農保被保險人投保資料及系爭土地登記第一類謄本可稽。
(2)原告出具之轉作文件，係證明農委會104年10月21日函說明欄第3點第2款所規定之農業生產資料，並非以產量銷售紀錄證明前開函說明欄第3點第5款所示之農業生產資料，已如前所述。
(3)原告無自用農舍並為系爭土地之所有權人：原告於戶籍地臺南市並無任何住宅，依系爭土地之土地登記第一類謄本及全國財產稅總歸戶財產查詢清單所載，原告於系爭土地上並無建物，且為系爭土地之所有權人，並無疑義。
(4)農舍之興建無影響農業生產環境及農村發展：系爭土地因臨接道路旁有非灌排溝渠之排水溝，生活廢水先通過污水處理設施，再接暗管銜接流水排放至道路側溝，對週遭環境不會污染，業依規定向管轄機關申請版橋使用與搭排許可（見原申請書附件）。換言之，系爭農舍基地臨接道路，系爭土地無違規使用，農舍出入有合法道路可供通行。
(5)原告有2年實際從事農業經營實績之事實：如前所述，原告於68年5月18日因土地重劃取得系爭土地，迄至提出本件農舍興建之申請時，已逾2年以上。107年及108年分別申報2個期作，種植地區特產食用玉米，並檢附該2年內每年之農業經營產量銷售紀錄資料，逾越農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成以上，符合農委會104年10月21日函檢附之「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」規定，有2年實際從事農業經營之事實。又原告所提出之產量銷售紀錄乃係高雄果菜運銷公司所提供，該公司係農產品批發市場，由高雄市政府（比例49％）及高雄市農會（比例51％）共同投資，董監事由該投資者各推派股東代表人，官方色彩濃厚，為公正第三者。又前開批發市場供應人資格之取得，須提供系爭土地之土地登記第一類謄本及其貨源生產證明，該證明由土地歸屬管轄之臺南市安定區公所農業課公務人員履勘現場，確認系爭土地農作物生產無誤後提供。再者，原告檢附系爭土地申請日前2年之照片，詳載食用玉米生產日期，轉作資料亦詳載耕作農戶為原告，且生產食用玉米2年期間，每期均由區公所派人員檢驗，檢驗結果合格，無休耕情事，並無疑義。
(6)原告有興建系爭農舍之需求：原告在臺南無任何住宅，現居高雄，與申請興建農舍之系爭土地相隔60多公里之遠，原告欲在系爭土地興建農舍之目的，除可易於照料管理耕作系爭土地農作物生產經營、便利農事工作兼休息居住、放置農機肥料鋤頭工具外，並避免經常與其配偶騎摩托車遠從高雄至臺南當日往返之不便。
5、原告檢附耕作轉作文件，被告未說明理由，捨棄採納為農業生產實績之判斷標準，悖於行政程序法第9條、第36條、第96條第1項第2款與禁止恣意原則等規定：查農業生產實績要件判斷，依農委會104年10月21日函及107年10月31日農企字第1070242138號函意旨，有農糧類（農委會104年10月21日函說明欄第3點第2至4款）與非農糧類（農委會104年10月21日函說明欄第3點第1、5、6、7款）等7種情形之農業生產實績證明。其中有關農糧類之證明文件，本質即有農業生產行為，無須再按銷售額30,600元判斷有無農業生產實績，而非農糧類證明文件（例如：農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款），本質上僅買賣難以判斷有無農業生產行為，而統一以上開銷售額30,600元判斷有無農業生產實績。因此，農糧類與非農糧類二者，有關農業生產實績證明，非採單一銷售額30,600元為判斷標準。從而，就本件農舍興建審查而論，原處分否准原告興建農舍之申請係以不符農舍辦法第2條至第3條規定為由，而訴願決定則係以不符農舍辦法第2條第1項第5款規定為由駁回原告之訴願，混淆2年農業生產及2年實際從事農業經營事實之法定要件。因農業生產量之積極行為，非等同農業銷售量之經濟行為（有生產未必有銷售，然有銷售量或銷售額則同屬於經濟行為）。農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款所定最低銷售額每年每0.1公頃30,600元，係規範上揭農業生產佐證資料證明文件之一，並非規範2年實際從事農業經營之事實。且臺南市農業用地興建農舍資格審查小組亦混淆農業生產要件與農業經營合理性要件判斷基準之相關規定，上揭函釋列舉7種證明文件係擇一關係，係判斷農業生產要件（參照農委會107年7月3日農企字第1070226106號函），並非併存關係。而農業經營之合理性要件，係依上揭農委會104年10月21日函檢附之「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」審查項目二規定，以「農作改良物徵收補償費查估基準」或「農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成」為擇一判斷，然被告卻蓄意捨棄隱匿上開參考原則及注意事項等規定。
6、被告援引之農委會109年1月9日農訴字第1080729671號訴願決定書，事實與本件全然不同，是其所辯尚難憑採：查本件原告有農保資格，為自耕農，且耕作農作物2年以上，並無休耕，亦無委託他人代耕情事，且已取得系爭土地所有權30幾年，符合農業發展條例第3條第3款所定之「農民」（須直接從事農業生產之自然人），原告於農業發展條例89年修正公布前後均符合申請興建農舍之資格。而被告援引之農委會109年1月9日農訴字第1080729671號訴願決定書，該案訴願人僅具勞工身分，並非自耕農，且無農保資格，經會勘結果，水稻栽培亦委託他人代耕2年，且於農舍辦法公布後始取得農地，不符合農業發展條例第3條第3款所定之「農民」，顯與本件事實全然不同。被告所辯，自無從採取。
7、被告辯稱內政部訂頒「農作改良物徵收補償費查估基準」或農業統計年報，僅適用於農業天然災害救助情形，不無斷章取義或曲解文義，有違「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」審查項目二及農委會104年8月25日農企字第1040012614號函意旨：
(1)按「審查項目：一、興建農舍之需求。二、既有農業經營現況及規模。三、產銷計畫（生產及銷售規劃）。四、農舍用地與農業經營用地之整體配置，並敘明對農業環境之影響。
五、農舍放流水排水計畫。」為農委會104年10月21日函檢附之「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」所明定。其中審查項目一「興建農舍需求」之判斷標準，係審查興建農舍具農業經營與居住需求之合理性、必要性：包含申請人現有住宅與申請基地之遠近、現有住宅數目、申請基地與既有聚落之遠近、農舍之農業經營使用功能等，並非被告所稱以法無明文收支判斷需求之合理性、必要性。另審查項目二「既有農業經營現況及規模」之判斷標準，係審查農地取得應滿2年始得申請，其目的在於要求申請人應有2年實際從事農業事實，須有實績始得認定有農業經營需要而申請，而農業經營規模之合理性，則依內政部訂頒「農作改良物徵收補償費查估基準」或「農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成」等規定之擇一判斷。又農委會104年8月25日農企字第1040012614號函說明欄第3點亦詳載「有關查核申請案件是否符合原核定計畫內容使用之審認，農業主管機關得以申請人所提經營計畫之栽種作物，依農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營事實之判定參考」等語，並無限制農業天然災害救助情形。再者，農委會109年3月9日農企字第1090705697號函及同年8月12日農企字第1090719538號函全然未論及農業天然災害救助情形，法亦無明文上開判斷標準僅適用農業天然災害，而排除其他6種農業生產證明文件。
(2)再查，農業天然災害有農業天然災害救助辦法相關規定補助金額之適用，且栽種作物若全然遭受天然災害，何以有生產量、銷售量、銷售額？如何適用「農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成」？基上，被告解釋及適用法律極為恣意，罔顧農民之重大權益。本件倘若以食用玉米全然遭受天然災害，依上開農業天然災害救助辦法規定，其現金救助額度以系爭土地面積比例換算，將補助5,573元（36,000元
0.1548公頃），然本件食用玉米就已取得販賣收據部分，已逾越上開補助標準5,573元數倍，更何況本件系爭土地生產量或銷售量亦逾越「農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成」以上之規定。
8、被告考量申請日2年以外之不相關年度，審查變相無限期延長，尚與立法意旨不符：依農業發展條例之立法目的，即為促進農業永續發展與促進農地合理運用，對於農地使用之本質仍應以作為農業使用為主，然興建農舍使用亦係方便農民從事農業活動時所必須。按農舍辦法第2條、第3條之1修正總說明有關農民身分認定、農民申請興建農舍資格涉及農民重大權益。因此，農舍申請人資格條件之審查要件，前揭辦法僅規範檢附申請日前2年內農業生產證明文件與2年實際從事農業經營事實，而非規範2年以上至無期限農業生產與農業經營。惟被告卻將原告申請日前2年內耕作轉作資料擅自認定法無明文之提送審查資格要件，並考量2年以外之不相關年度，審查規範變相無限期延長。若如此，退休人員之後務農經營農業、失業或轉職務農經營農業，或配合農業政策曾一期作一期休，均無法符合農舍申請人資格條件，尚與規範2年之立法意旨不符。再者，系爭土地於80年至100年期間均種植水稻，101年後始長期配合政府政策一期作一期休，期間有種植甘薯、芝麻，非全年休耕，亦非申請日前兩年休耕，更非歷年來均申報2期休耕，併此敘明。
9、此外，不同的農作物有不同的生長環境，且個別的農作物有個別的經濟價值，販售的地點不同，價格亦有所差異。原告所有之系爭土地地勢較低，且居住高雄，臺南高雄路途遙遠，於是先選擇栽種低經濟價值之農作物食用玉米，並於傳統市場或親友之店面門口販售仍有利潤可取，嗣為了符合被告僅採納機關、法人、團體所開立之證明文件，始至高雄果菜運銷公司銷售以取得收據，因批發拍賣市場，收據取得詳實無困難性，惟其每日供需銷售單價（公斤）均不同，價格較低，差距可達15倍以上，若再與傳統菜市場銷售單價相較，其差距更顯著。原告不買收據、不偽造銷售額假證據，依法令行事，申請興建農舍目的在免於舟車勞頓並就近耕作管理農作物，有較多的精力專研農業知識，提升農業技術，創造土地生產糧食之最大效益，有了更好的技術，亦能栽植較高經濟價值之農作物並，由適合的法人機構或消費者高價收購，增加收入來源，提升生活水準。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應就原告109年1月9日提出之「臺南市興建農舍之申請人資格條件審查申請書」為許可興建農舍之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、按農業發展條例第1條、第18條、第19條規範意旨，基於確保農業永續發展、維持整體農業生產環境之完整性及確保國民健康，農業用地應予以保護。次按農地上興建農舍係屬特許行為，為在農地上積極從事農業經營，且已具有實際成效之專業農民，提供可就近經營管理之需求所設，非擁有農地即可興建農舍。查農委會108年5月27日農企字第1080220193號函略以：「說明：……二、『農舍』係與農業經營不可分離之建築物，提供有心經營農業者於該農地上興建具有放置農機具兼具居住之需求，與一般家居住宅性質不同；且於農業用地興建農舍係為許可之行為，應有積極農用之事實，並非擁有農業用地即可興建農舍。」等語，可知申請興建農舍之農地應從事積極性、經濟性農業生產活動，且應審認該農業生產經營是否具興建農舍之必要性及合理性。為確保真正積極農作生產者之需求，並維護整體農業生產環境之完整及農村發展，農舍辦法第2條第3項規定直轄市、縣（市）政府得成立農舍審查小組，對申請個案之實際經營情形予以審認。
2、農委會104年10月21日函檢送各縣市政府有關農舍辦法修正後增列申請興建農舍之農民認定，及申請人應檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，以供直轄市、縣（市）政府審認申請興建農舍之農地確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展等事項。其中說明欄第3點有關申請人所應檢附之7項生產佐證資料之一，係指可達送件申請之門檻，並非檢具其一者即可達興建農舍之標準，倘檢附其一文件即可興建農舍，農委會何需制定審查機制並建立函釋查詢系統。
3、原告所列舉之「農業統計年報產量平均值」及「農作改良物徵收補償費查估標準」，主要係作為農民倘遭遇天然災害損失時，得依該標準佐證該筆農業用地之農業經營符合天然災害救助最低標準，與該筆農業用地申請興建農舍應具積極性、經濟性生產活動，及申請人應以農業為專職之意旨不符。
4、觀諸原告申請時所檢附之生產佐證資料，107年第1、2期合計銷售金額為7,060元、108年第1、2期合計銷售金額為19,380元，依農委會109年1月9日農訴字第1080729671號訴願決定書意旨，應足以認定其農業經營之規模及產值，申請興建農舍積極農業經營之合理性與必要性顯有不足。且依其農業經營狀況與在系爭土地上興建農舍來經營管理，亦不符比例原則。農業用地申請興建農舍依上開審認原則，明顯應依個案實際經營情形予以審認，非原告所訴可僅以單一可量化數據逕予認定，否則各縣市政府又何需成立審查小組，逕可直接規定達符合災害救助標準者即可申請興建農舍，亦無須再三說明並非擁有農地即可興建農舍。
5、查系爭土地歷年來均申報休耕未從事農業經營，原告為申請興建農舍而自105年第2期起改種植食用玉米，依農委會109年8月12日農企字第1090719538號函意旨，該農業用地上之農業經營事實應符合「積極性」、「經濟性」，方符合特許該申請人興建農舍之資格。本件由臺南市政府農業用地興建農舍資格審查小組委員依「農民資格」及「生產佐證資料」等相關規定予以審查後，經出席人數二分之一以上決議，認定不符興建農舍之合理性及必要性，決議理由皆無違誤。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以系爭土地107年及108年之銷售紀錄，未達依農委會104年10月21日函計算之最低銷售額度為由，否准原告興建農舍之申請，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭土地登記第1類謄本（原處分卷第99頁）、原告109年1月9日「臺南市興建農舍之申請人資格條件審查申請書」（原處分卷第13頁）、興建農舍經營計畫書（原處分卷第51-53頁）、高雄果菜運銷公司供應人貨款計算清單列印（原處分卷第69-83頁）、109年4月23日臺南市農業用地興建農舍資格審查小組第109年度第2次會議紀錄（原處分卷第29-30頁）、原處分（原處分卷第25-26頁）、訴願決定書（原處分卷第3-9頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、農業發展條例第18條第3項、第5項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」
2、農舍辦法：
(1)第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條第5項規定訂定之。」
(2)第2條：「（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……四、申請人無自用農舍者。申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。（第2項）前項第5款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理第1項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前2項、第3條、第4條至第6條規定事項。」104年9月4日修正時之立法理由略以：「一、農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條規範，於不影響農業生產環境與農村發展之前提下，農業用地始得經核准後興建農舍，爰於第1項第5款增訂農舍之興建應不影響農業生產環境及農村發展。二、又農舍係提供有心經營農業者於該農地上興建輔助及便利其農事生產工作，兼具居住之構造物；因此申請興建農舍之該筆農業用地應確供農業使用，且農舍之興建與使用均應與農業經營不可分離。為利直轄市、縣（市）主管機關執行第5款之審查，爰增訂第2項，規範農舍申請人應檢附經營計畫，由直轄市、縣（市）主管機關審認該筆農業用地確供農業使用，且農舍興建確不影響農業生產環境與農村發展。有關『經營計畫書格式』由中央主管機關參照申請農業用地作農業設施容許使用辦法之模式，訂定經營計畫書範例格式，供地方主管機關因地制宜審查參採。……。」
(3)第3條：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」
(4)第3條之1：「農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第3類被保險人者，不在此限。」104年9月4日增訂時之立法理由略以：「……二、本條例第3條第1項第3款規定，農民係指直接從事農業生產之自然人，本辦法所稱農民之認定，申請人應檢附可資證明確實從事農業生產之相關佐證文件，經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者實地會勘後，認定確有直接從事農業生產之事實，始得申請興建農舍。而相關佐證資料，則由中央主管機關會商直轄市、縣（市）政府參酌『從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法』及『實際從事農業工作者申請參加全民健康保險認定標準及資格審查辦法』等規定。三、惟屬農民健康保險或全民健康保險第3類被保險人，因其實際從事農業生產業經審查認定，爰規定此類農民得免予檢附農業生產相關佐證資料，並免經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定。」
3、依前揭農業發展條例第18條第3項、第5項及農舍辦法第3條、第2條第1項第4款、第5款及第2項等規定可知，於農業發展條例89年1月4日修正施行前取得之農業用地，因無自用農舍而需興建，得依該等規定申請興建。而有關上開農舍辦法第2條第1項第5款所稱「農業用地應確供農業使用」要件之審查，農委會依據農舍辦法第2條第2項規定，訂定經營計畫書範例格式（本院卷第85頁），要求申請人對於：「一、興建農舍之需求；二、既有農業經營現況及規模；三、產銷計畫（生產及銷售規劃）；四、農舍用地與農業經營用地之整體配置，並敘明對農業環境之影響；五、農舍放流水排水計畫；六、其他（各直轄市、縣(市)政府依地區特性增訂之事項）」等事項，分別予以說明；就其中第2點關於經營現況部分，須敘述其過去2年內在農業用地上之經營實績與現況情形及檢附照片，至於經營規模部分，則須敘述農產物種類、經營面積、產量、銷售情形、農業設施（項目、數量、面積及使用現況）、農機具（名稱及數量），俾主管機關得以審查申請人是否因經營農業而有興建農舍之需要。
(三)被告以系爭土地107年及108年之銷售紀錄，未達依農委會104年10月21日函計算之最低銷售額度為由，否准原告興建農舍之申請，於法有違：
1、按農委會104年10月21日函內容略以：「說明：……三、另有關本辦法第3條之1規定，申請人應檢附農業生產相關佐證資料一節，請申請人應檢附下列證明文件之一，且為申請日往前至少2年內每年之農業生產佐證資料：（一）領取農業天然災害救助之證明文件。（二）領取調整耕作制度活化農地計畫轉（契）作補貼之證明文件（不含休耕給付）。（三）繳售公糧稻穀之證明文件。（四）接受農政相關補助計畫之證明文件（不含人力培訓類）。（五）銷售自產農產品相關證明文件或單據：最低額度以每0.1公頃農產品銷售每年新臺幣30,600元為基數，再依申請農業用地之面積倍數比例調整。（六）農產品通過有機、產銷履歷或優良農產品驗證，或取得產地證明標章等有效期間內之證明文件。（七）其他從事農業生產事實之證明文件。」等語。
2、經查，系爭土地為特定農業區農牧用地，面積1,548平方公尺（即0.1548公頃），原告係於68年7月間因土地重劃取得系爭土地，此有系爭土地登記第1類謄本附原處分卷（第99頁）為憑。是原告於農業發展條例89年1月4日修正施行前取得屬於農業用地之系爭土地，因無自用農舍而需興建，自得依前揭農業發展條例第18條第3項、第5項及農舍辦法第3條等規定，向被告申請於系爭土地興建農舍。而按上開農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款規定，系爭土地每年最低銷售金額應為47,369元（計算式：30,600元0.1548公頃0.1公頃＝47,369元）。查，系爭土地於107年及108年間種植食用玉米，生產銷售金額經依原告所提之單據核算，分別為7,060元（1,200元＋5,860元）及19,380元（1,820元＋2,520元＋260元＋3,520元＋8,860元＋2,400元），此為兩造所不爭，並有農戶基本耕地清冊、現場照片及高雄果菜運銷公司供應人貨款計算清單列印附原處分卷（第85、63-67、69-83頁）可證，足認系爭土地107年及108年農產品銷售金額皆未達依上開農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款規定計算之最低銷售額47,369元。
3、惟查，農委會104年10月21日函說明欄第3點業已載明：「三、另有關本辦法第3條之1規定，申請人應檢附農業生產相關佐證資料一節，請申請人應檢附下列證明文件之一，且為申請日往前至少2年內每年之農業生產佐證資料：……」等語，足見上開農委會函文說明欄第3點係針對農舍辦法第3條之1前段所稱「農業生產相關佐證資料」予以釋示。查，本件原告自97年1月30日起即參加農業健康保險為被保險人，此有原告農保被保險人投保資料表附原處分卷（第59頁）可考。揆諸前揭農舍辦法第3條之1但書及其立法理由，因原告實際從事農業生產業經審查認定，原告即為農舍辦法所定之農民，並無須依同條前段規定於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，供主管機關會同專家、學者會勘後認定其是否為農民。何況，農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款規定，其銷售自產農產品最低額度以每0.1公頃農產品銷售每年30,600元為基數，本係用來成為認定農民之參考標準之一，尚不得執此標準，反過來以具農民身分之原告之所有系爭土地近2年內之銷售紀錄，未達依該函計算之最低銷售額度，而作為否准原告興建農舍之準據。換言之，本件並無上開農委會104年10月21日函說明欄第3點適用之餘地。然本件被告卻援引上開農委會104年10月21日函說明欄第3點第5款之規定，以原告所有系爭土地107年及108年之銷售紀錄，未達依該函計算之最低銷售額度，而以原處分否准原告興建農舍之申請，適用法規顯有違誤。
4、又查，農委會除依據農舍辦法第2條第2項規定，訂定經營計畫書範例格式外，亦訂頒「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」（本院卷第43頁）供主管機關參考。按「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」規定：「審查項目：二、既有農業經營現況及規模：1、經營現況：過去2年內經營實績及現況情形並檢附照片。2、經營規模：如農產物種類、經營面積、產量、銷售情形、農業設施（項目、數量、面積及使用現況）、農機具（名稱及數量）。審查參考原則及注意事項：1、依規定農地取得應滿2年始得申請，其目的在於要求申請人應有2年實際從事農業事實，須有實績始得認定有農業經營需要而申請。2、農產物種類、經營面積及規模之合理性判斷，可參考內政部訂頒『農作改良物徵收補償費查估基準』或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成。3、必要時應實際會勘確認。」由上可知，有關農產物種類、經營面積及規模之合理性判斷，主管機關可參考內政部訂頒「農作改良物徵收補償費查估基準」或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成予以審查。觀諸被告所提出之農委會農糧署農情報告資源網頁資料（本院卷第221頁），臺南市107年及108年食用玉米每公頃產量分別為7,679公斤及7,492公斤，該2年度產量平均值之7成約為每公頃5,310公斤【計算式：（7,679公斤＋7,492公斤）270％＝5,310公斤】。查，系爭土地107年及108年食用玉米銷售量經依原告所提之單據（原處分卷第69-83頁）核算，分別為1,100公斤（500公斤＋600公斤）及1,352公斤（280公斤＋280公斤＋20公斤＋180公斤＋432公斤＋160公斤），換算成每公頃之銷售量為7,106公斤（計算式：1,100公斤0.1548公頃＝7,106公斤）及8,734公斤（1,352公斤0.1548公頃＝8,734公斤），均高於臺南市食用玉米107年及108年每公頃產量平均值之7成。被告於審查原告農業經營績效及規模時未就此有利原告之事項予以審酌，逕以系爭土地107年及108年之銷售紀錄，未達依農委會104年10月21日函計算之最低銷售額度為由，否准原告興建農舍之申請，亦有可議。
5、被告主張農委會訂頒之「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」固規定：「農產物種類、經營面積及規模之合理性判斷，可參考內政部訂頒『農作改良物徵收補償費查估基準』或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成」，然上開標準主要係作為農民倘遭遇天然災害損失時，得依該標準佐證該筆農業用地之農業經營符合天然災害救助最低標準審查項目，本件並無上開標準適用之餘地。惟查，「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」規定：「審查項目：二、既有農業經營現況及規模：1、經營現況：過去2年內經營實績及現況情形並檢附照片。2、經營規模：如農產物種類、經營面積、產量、銷售情形、農業設施（項目、數量、面積及使用現況）、農機具（名稱及數量）。審查參考原則及注意事項：1、依規定農地取得應滿2年始得申請，其目的在於要求申請人應有2年實際從事農業事實，須有實績始得認定有農業經營需要而申請。2、農產物種類、經營面積及規模之合理性判斷，可參考內政部訂頒『農作改良物徵收補償費查估基準』或農業統計年報該等作物近3年產量平均值之7成。3、必要時應實際會勘確認。」並無明文限制上開參考原則僅能於申請人遭遇天然災害損失始得適用，是被告上開所辯，實無可取。被告復援引農委會109年1月9日農訴字第1080729671號訴願決定書意旨，主張依原告農業經營之規模及產值，其興建農舍積極農業經營之合理性與必要性不足云云。惟查，上開訴願決定書之訴願人為科技公司主管，並非屬農舍辦法第3條之1但書所定農民健康保險被保險人或全民健康保險第3類被保險人（詳見本院卷第98-99頁），故仍須依該條前段規定審查其農民資格，核與本件原告屬農舍辦法第3條之1但書所定農民健康保險被保險人，而無須依該條前段規定審查其農民資格不同，要難以之為處分之依據。被告上開主張，亦無可採。
六、綜上所述，被告以原處分否准原告興建農舍之申請，既有前述之違誤，難謂適法；訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告訴請撤銷原處分及訴願決定，此部分應屬有據。而原告請求被告應依其109年1月9日之申請作成許可興建農舍之行政處分部分，則核係請求被告為特定內容之行政處分，惟關於原告申請興建農舍所提之經營計畫書，其內容（包含興建農舍之需求、既有農業經營現況及規模、產銷計畫、農舍用地與農業經營用地之整體配置、對農業環境之影響、農舍放流水排水計畫等事項）是否均符合農委會訂頒之審查參考原則及注意事項等節，事證尚未臻明確，且興建農舍許可與否涉及被告依法組成審查小組經過調查並綜合考量各項法定因素後之專業判斷，基於權力分立原則，本院無從取代主管機關行使其判斷權限，故原告之訴尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告就原告申請事項，應依本院之法律見解作成決定。是原告逾此部分之請求，本院尚無從予以准許，此部分原告所訴為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、判決結論：原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰判決如
主文。中 華 民 國 110 年 8 月 25 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 25 日
書記官 黃 玉 幸