高雄高等行政法院判決
110年度訴字第94號民國110年8月19日辯論終結原 告 邱貞祥被 告 高雄市政府地政局代 表 人 陳冠福訴訟代理人 王桂春
楊偉智上列當事人間區域計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國110年1月22日高市府法訴字第11030077700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告所有位於高雄市○○區○○段○○段0000○號土地（下稱系爭土地）係非都市土地，使用編定為特定農業區農牧用地，面積為1,083平方公尺。被告以原告違反土地管制規定使用，前經限期民國109年9月14日前將系爭土地恢復作合法使用，因原告未遵期拆除地上物恢復原狀，爰以109年11月5日高市地政用字第10933766900號號函檢送裁處書（下稱原處分），依區域計畫法第21條第2項規定及高雄市政府處理違反區域計畫法案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點，裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於110年2月17日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、系爭土地76年時為農牧用地，屬可以興建畜舍之土地，原告遂於其上興建有鋼骨結構鐵皮屋，建造時有3間房屋（用途分別為剛出生小豬保溫室、飼料堆放室、管理起居室），權責機關當時有前來檢查化糞池、管理室等設施，認皆符合規定，並准予原告養豬。然權責機關當時從未宣導畜舍要申請使用執照，養豬戶均不知依73年間修訂之非都市土地使用管制規則規定，畜舍不論其興建面積之大小，均須經主管機關之同意始得興建，導致原告錯失申請執照時機。嗣86年間政府為維護高屏溪乾淨水源，禁止甲仙、杉林、美濃等地區養豬場繼續養豬，強制執行豬隻離牧政策，由政府編列預算補助養豬場，補助款項分為豬隻離牧補助金、養豬場畜舍拆除補償金，由養豬戶於期限內提出申請。原告即依規定於期限內提出豬隻離牧補助金及畜舍全部拆除補償金申請，層轉後由高雄市政府審查，因其執行單位疏失，審查結果僅同意拆除建物內部豬舍隔間矮牆，致原告當時僅領取豬隻離牧補助金40餘萬元，而未領取畜舍拆除補償金300萬元以上，故該建物外貌仍維持建造當時原貌，一直留存至今，乃不可抗力。若高雄市政府於原告當時申請畜舍拆除補償金時，即核定准予其拆除全部畜舍，則該建物也會因其領取畜舍拆除補償金而全部拆除，而無後續因屋頂、圍牆、水泥地面而衍生違法使用情事。
2、系爭土地76年時屬可以興建畜舍之土地，且其上建物為高雄市政府辦理離牧計畫疏失，不同意全部拆除，致維持原外貌留存至今30年，乃原告不可抗力，已如前述，原告自然不知要如何恢復原狀、如何變更使用、停止使用，故應認原告無依109年6月10日高市地政用字第10931771100號函（下稱109年6月10日函）須於109年9月14日前變更使用、停止使用、拆除地上物恢復原狀之義務。則被告以原處分認原告未於上述期限內改善，而依區域計畫法第21條第2項再次裁罰原告6萬元，並命限期改善，自有違誤。
3、系爭土地有鐵皮屋頂、圍牆及鋪設水泥地面，已無法農耕，農地之容許使用項目中，除了農舍或補建物登記執照外，均無合適之容許使用項目可選擇變更使用，則高雄市政府基於行政一體自應協調所屬權責機關輔導系爭土地建物補行登記，以符合區域計畫法之規定，而非任由被告一再對原告裁罰，故原處分之作成顯對原告形成過度苛求，已違反行政程序法第7條揭示之比例原則。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰原告前因於系爭土地上有鐵皮屋、圍牆等設施，經高雄市政府105年10月6日高市府地用字第10532709800號裁處書（下稱105年10月6日裁處書）認其違反區域計畫法第15條，依同法第21條裁處6萬元罰鍰，並限期於106年4月30日變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀在案，原告不服，循序提起行政爭訟遭駁回確定。又系爭土地違反區域計畫法一節，依據法務部98年12月30日法律字第0980035428號函釋意旨，逾越3年裁處權時效不課處罰鍰，惟違反土地編定管制使用部分，被告以109年6月10日函請原告於109年9月14日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，嗣經杉林區公所於109年10月16日以高市杉區民字第10931163400號函檢附照片，顯示現況違規情事仍存續，亦無申請相關容許使用，被告乃核認其違反區域計畫法第15條第1項規定之事實明確，且原告未履行限期改善之義務，爰依同法第21條第2項規定裁處，並限期於110年2月17日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，於法並無不合。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰
(一)原告有無違反區域計畫法第21條第2項規定之不遵從限期改善處分之行為？
(二)原告所為原處分，有無違誤？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
1、如爭訟概要欄所載事實。
2、原告自76年起，未經申請興建畜牧設施之許可，於系爭土地上搭建鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地（其中鐵皮屋面積0.081公頃）供飼養豬隻使用。直至80年間，因配合高雄市政府離牧政策而停止養豬業，於103年間重新鋪設水泥地面、粉刷鐵皮屋、於圍牆上黏貼磁磚，改建為民宿，經營「桂田休閒農莊」。被告認有違反使用管制規定，以105年5月23日高市府地用字第10531412200號函（下稱105年5月23日函），命原告於105年8月28日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
3、被告查得原告逾105年8月28日仍未改善，以105年10月6日裁處書裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於106年4月30日變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院106年度訴字第129號判決原告之訴駁回、最高行政法院107年度判字第438號判決上訴駁回確定。
4、被告109年3、4月間，查得原告於系爭土地仍作違法使用，遂依區域計畫法第21條第1項規定，以109年4月28日高市地政用字第10931115900號函裁處書（下稱109年4月28日裁處書）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於109年8月3日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。
5、嗣被告參照法務部98年12月30日法律字第0980035428號函釋意旨，認原告逾106年4月30日改善期限，已逾越3年裁處權時效，遂以109年6月10日函撤銷被告109年4月28日裁處書關於罰鍰部分，惟關於限期改善處分部分，則改請原告於109年9月14日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。
6、被告經杉林區公所於109年10月16日查報系爭土地上建物仍存在，作違規使用中，且迄未申請相關容許使用，核認原告未依期限停止使用及拆除其地上物恢復原狀，遂依依區域計畫法第21條第2項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於110年2月17日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟
7、上開事實，業經兩造分別陳述在卷，並有農業局109年3月19日高市農務字第10930641600號函檢附會勘照片（第82頁）、杉林區公所109年3月23日高市杉區民字第10930285300號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表（第85頁）、被告同年月27日高市地政用字第10930772900號函（第88頁）、同年4月28日裁處書（第103頁）附處分卷，本院106年度訴字第129號判決（第149頁）、最高行政法院107年度判字第438號判決（第173頁）及108年度判字第538號判決（第190頁）、被告109年6月10日函（第198頁）附訴願卷，原處分、訴願決定附本院卷為證，可信為真實。
(二)應適用之法令：
1、區域計畫法
(1)第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
(2)第21條第1項、第2項：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
2、非都市土地使用管制規則
(1)第6條第1項、第3項：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……」
(2)上開附表一規定：「五、農牧用地。容許使用項目：……
（四）畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限）。……。附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。……。
（九）休閒農業設施（工業區、河川區除外）……。附帶條件：一、本款應依休閒農業輔導管理辦法規定辦理，並限經農業主管機關劃定之休閒農業區，或准予籌設之休閒農場。……」
3、裁罰基準第3點：「依本法第21條第1項規定裁處者，其裁罰基準如下：（一）違反本法第15條第1項之管制使用土地，其面積未達2500平方公尺，處新臺幣6萬元罰鍰。……。」
(三)綜合上開區域計畫法、非都市土地使用管制規則之規定意旨，可知國家為促進土地及天然資源之保育利用，就非都市土地劃定使用分區，並編定各種使用地，管制其使用，並以上開附表一明定各種使用地之管制標準。關於農牧用地之使用管制，除供農作使用外，固得作為設置畜牧設施或休閒農業設施使用，惟依該附表一規定，須以依農業設施審查辦法申請取得容許使用同意書或依休閒農業輔導管理辦法取得主管機關容許使用同意為附帶條件。又依上開規定之規範目的及法規用語，可知係管制土地之「使用」行為，故行為人未依上開規定申請取得主管機關核准，擅自於農牧用地上設置或使用畜牧設施、休閒農業設施，均有違反非都市土地使用管制規則，構成區域計畫法第15條第1項規定之違規行為，其法律效果為主管機關除得依區域計畫法第21條第1項前段規定裁處「罰鍰」外，並得依同項後段規定命「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。而同項後段之限期改善處分，係課予處分相對人除去違法狀態或停止違法使用行為之行政法上義務，旨在防止危害之發生或擴大，不具非難性，性質上屬預防性不利處分。倘受有上開限期改善處分之相對人，未遵從處分規制意旨而有違反行政法上義務，即構成區域計畫法第21條第2項規定之違規行為，主管機關自得依該規定按次裁處罰鍰，並為停止供水供電等措施。依上述分析，可知區域計畫法第21條第2項按次裁處罰鍰之要件，須以行為人受有限期改善處分為前提要件，復有未遵期改善而違反限期改善處分所課予行政法上義務之行為。
(四)原告有違反區域計畫法第21條第2項規定之不遵從限期改善處分之行為：
1、原告符合「受有限期改善處分」之要件：被告109年4月28日裁處書，依區域計畫法第21條第1項規定，除裁處原告6萬元罰鍰外，並作成命於109年8月3日恢復合法使用之限期改善處分。嗣後，被告雖以109年6月10日函自行撤銷被告109年4月28日裁處書關於罰鍰部分，惟關於限期改善處分部分，並未職權撤銷，僅改為限期於109年9月14日前恢復合法使用，已如前提事實所述。是以，被告109年4月28日裁處書關於限期改善處分部分，已對原告課予一定之行政法上義務。至於被告109年6月10日函將恢復合法使用之期限，延展改至109年9月14日前，核係重申前次預防性不利處分之誡命內容，性質上均屬依區域計畫法第21條第1項後段對原告所課予同一內容之行政法上義務，足認原告符合已受有限期改善處分之要件。
2、原告符合「違反限期改善處分所課予行政法上義務」之要件：
被告於109年9月29日函請杉林區公所查明系爭土地是否已恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，杉林區公所於109年10月16日辦理複勘，發現系爭土地仍有建築物、圍牆及鐵門，且無申請相關容許使用等情，此有被告109年9月29日函（第200頁）、杉林區公所109年10月16日函檢送非都市土地使用管制複勘表（第201頁）附訴願卷可證，足認原告不遵從改善期限，已逾109年9月14日之改善期限，仍未將系爭土地恢復作合法使用，顯有違反限期改善處分所課予行政法上義務之行為。
3、原告雖主張系爭土地於76年間，原可供興建畜舍使用，原告興建鐵皮屋建物作為豬舍，從事養豬業。後因配合高雄市政府辦理離牧補償計畫，才停止養豬業，改經營他業，惟迄未領得足額之畜舍拆除補償金，可見原告就系爭土地之使用，未違反土地使用管制云云。惟查，行政處分除非具有無效之事由而自始不生效力外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項、第4項參看）。一有效之行政處分，如未經相對人於法定期間內提起行政爭訟，或曾經行政爭訟程序確定後獲得維持，即因不得再行爭訟而發生形式確定力（不可爭力），則原處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，此即所謂「行政處分之構成要件效力」。是以，一有效行政處分（前行政處分）之存在及其內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，後行政處分即應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。當事人如以後行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟，具有構成要件效力之前行政處分非訴訟客體，其合法性即非受訴行政法院審理之範圍，否則不啻就已具形式確定力之前行政處分重啟爭訟程序，而有害於法秩序之安定（最高行政法院107年度判字第678號判決意旨參照）。
原告對被告109年4月28日裁處書關於限期改善處分部分、被告109年6月10日函，均未提起行政救濟，則該處分已發生形式確定力，原告負有遵期將系爭土地恢復合法使用之行政法上義務，被告自得據以採為作成原處分之構成要件基礎。從而，原告於本件就上開限期改善處分合法性再予爭議，即非本件審理範疇。原告此部分主張，並無可採。
4、綜上所述，原告確有區域計畫法第21條第2項規所定，不遵從被告限期109年9月14日前將系爭土地恢復作合法使用之限期改善處分，而有違反該限期改善處分所課予之行政法上義務之行為。
(五)被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於110年2月17日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，並無違誤：
1、原告就系爭土地之使用違反土地管制規定，確有受被告限期改善處分之通知，惟逾期仍未改善，核有疏未注意之過失，依行政罰法第7條第1項規定，自應受罰。被告審酌原告違反限期改善處分之違規行為性質、違規使用土地面積未達2,500平方公尺、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，依區域計畫法第21條第2項及裁罰基準第3點規定，裁處法定最低額6萬元罰鍰，未逾越法定裁量範圍，無違反比例原則，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告違章程度所為之適切裁處，於法並無違誤。
2、「按次連續處罰」係以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，並以之作為區隔「按次處罰」之標準，故前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實。又基於秩序行政之功能特性，行政法上之禁止規定本身即同時蘊含有授權主管機關命停止該禁止行為之權能，在秩序行政之法制下，法律一方面禁止人民為一定之行為，他方面卻不授予行政機關禁止該行為繼續之權能，殊難想像（最高行政法院102年度判字第701號判決意旨參照）。故處分相對人於限期改善處分所定期限屆滿後，仍未遵從處分所課予之義務者，主管機關依區域計畫法第21條第2項規定，按次裁處罰鍰外，非不得為預防後續之違反行為，再依區域計畫法第21條第1項後段規定，重申前次所為預防性不利處分之誡命內容，作成命限期改善之預防性不利處分。從而，原處分除按次裁處罰鍰外，並諭令立即停止使用及限期於110年2月17日前改善完成，於法並無違誤。
3、原告雖主張系爭土地蓋有鐵皮屋頂、圍牆及鋪設水泥地面，已無法從事農耕。又農地容許使用項目中，除了農舍或補建物登記執照外，並無合適之容許使用項目可選擇變更使用，則高雄市政府自應輔導原告就系爭土地上建物補辦登記，以符合區域計畫法規定，而非任由被告一再對原告裁罰，故原處分之作成已違反比例原則云云。惟查，依區域計畫法第21條第1、2項規定內容，並無主管機關須先採取勸導、輔導方式協助原告改善，如不改善始得加予處罰之規定。況原告於103年間即因於系爭土地上有前開未依規定作農業使用之情事，經高雄市政府以105年5月23日函通知其應於105年8月28日以前限期改善，但因原告無改善情形，高雄市政府遂以105年10月6日裁處書課以原告6萬元罰鍰及命於106年4月30日以前限期改善。嗣109年間，被告調查後，發現系爭土地仍有前揭違章情事，復以109年6月10日函請原告於109年9月14日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。衡酌此經過事實，可知被告業已給予原告相當改善期間，原告自可將系爭土地上建物、圍牆及水泥路面拆除，或向主管機關申請相關容許使用，然原告均未為之，被告依法裁處，難謂有過苛情事，原處分並無違反比例原則。原告此部分主張，亦無可採。
(六)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 110 年 9 月 9 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 9 日
書記官 宋 鑠 瑾