高雄高等行政法院判決
110年度訴字第9號民國110年9月23日辯論終結原 告 王汶旭訴訟代理人 謝易澄 律師被 告 澎湖縣澎湖地政事務所代 表 人 郭承照訴訟代理人 陳聯帆
參 加 人 財政部國有財產署代 表 人 曾國基訴訟代理人 陳秀禎複代理人 劉雅雲 律師上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：改制前財政部國有財產局臺灣南區辦事處澎湖分處（現為財政部國有財產署南區分署澎湖辦事處，下稱澎湖分處）前以民國100年7月21日台財產南澎一字第1000001775號函囑託被告辦理澎湖縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）之測量及土地所有權第一次登記，經被告以100年8月18日澎土字第320號收件辦理，並以100年8月19日登記補正字第000374號補正通知書通知澎湖分處補正相關資料，經澎湖分處於100年8月23日補正完成後，被告依據土地法第52、53、
55、58條辦理複丈、審查、公告，公告期間自100年8月23日起至100年9月7日止，公告期滿無人提出異議，被告於100年9月8日完成系爭土地所有權第一次登記，並登記為中華民國所有。原告於109年10月25日委由極觀國際法律事務所，主張系爭土地為原告之先祖於日治時代填海造地所成，原告於系爭土地上經營民宿及旅遊事業已數十年，被告未經審查即將系爭土地登記為國有，侵害人民之財產權，遂向被告請求確認系爭土地100年9月8日之土地所有權登記無效，被告以109年11月6日澎地所登字第1090005145號函復當事人之先祖當時並未依規定怠於申請登記，權利自然登記為中華民國，符合土地法及民法之相關規定；且被告受理澎湖分處囑託登記辦理公告期間內，當事人並未提出異議，即接受登記為國有之事實行為等語。原告不服，提起本件行政訴訟，請求確認系爭土地於100年9月8日之登記無效。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、系爭土地為原告先祖於日治時代填海造地而成，鄰近同段1066地號土地於斯時即為第三人陳榮隆所有，原告於系爭土地上經營民宿及旅遊事業已數十年，然被告於100年9月8日未經實質審查，即將系爭土地第一次土地登記之所有權人登記為中華民國所有，參加人並完成公告，惟被告未實質審查系爭土地實為原告祖先填海造地所成，亦未顧及是否為鄰地1066地號之所有權人同意填海造地之事實，被告本於地政機關有實質審查之義務，應充分查明系爭土地形成之事實及所有權之實質歸屬，其並非單純之無主土地或未為登記之土地，故被告應依行政程序法第113條規定，確認系爭土地100年9月8日之登記為無效。
2、被告係於100年9月8日完成登記，100年9月8日前系爭土地為無主物，土地全國總登記後，至100年已有數十年之久，於此期間被告因為怠惰未為系爭土地實際登記查核，使人民因信賴其可以使用，而在上面投入鉅大的資本資金，原告則在系爭土地上興建娛樂事業之建築物，經營觀光娛樂事業使用，而被告竟稱其於100年9月8日土地所有權第一次登記為國有時，即依土地法相關程序公告，並未通知利害關係人、占有人及使用人，雖於法有據，但已違反行政程序法第8條規定，被告已危害人民正當法律信賴，人民應可主張失權效，惟民事法院不查，判決拆屋還地，侵害人民憲法第15條之財產權，爰請求法院本於土地法實質調查及實質審查之義務，判決系爭土地100年9月8日之登記，違反行政程序法第8條規定而為無效。
3、系爭土地公告登記後沒有通知利害關係人，亦沒有令利害關係人陳述意見，已對人民財產權造成巨大侵害，系爭土地之登記應為無效，另未為送達在司法院釋字709號解釋非僅為得撤銷之原因，應為重大之事由而致使行政處分無效。沒有合法的通知一般被解釋為得撤銷，惟本件與以前案件不同，本件是連通知都沒有，行政程序法第111條第1款至第6款皆為通知有瑕疵而為無效之要件，更何況本件是沒有送達通知，故本件登記不合法。
（二）聲明︰請求確認系爭土地於100年9月8日之登記為無效。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭土地由澎湖分處以100年7月21日台財產南澎一字第1000001775號函囑託被告辦理土地所有權第一次登記，該函說明一：「本土地第一次登記係依據王汶旭君100年7月11日國有未登記土地登記通知書辦理」，第3、4點均有敘明通知原告在案。故系爭土地所有權第一次登記，係原告以占用人之身分，主動向參加人提出申請承租，而被告於100年8月18日以收件字澎土字第320號辦理，同年8月19日開立登記補正字000374號補正通知書通知澎湖分處補正相關資料，並於同年8月23日補正完成後，由被告依據土地法第52、53、55及58條規定程序辦理複丈、審查、公告，公告期間自100年8月23日起至同年9月7日止，被告並將公告張貼於門首公佈欄供民眾閱覽，公告期滿無人提出異議，即依法於100年9月8日完成土地所有權第一次登記，被告從囑託、收件、複丈、審查、補正、公告至登記完成，均依規定辦理，其處分登記、行政程序、引用法規並無任何不當、錯誤及違法，故系爭土地登記確屬合法及有效之行政處分，自無疑義。
2、原告訴訟代理人於109年10月25日以極字第1091025201號函向被告請求確認系爭土地於100年9月8日之土地所有權登記為無效。被告於109年11月6日以澎地所登字第1090005145號函將審理意見通知原告訴訟代理人，本件無法認原告為系爭土地所有權第一次登記處分之相對人或利害關係人，亦查無正當理由之證明，核與行政程序法第113條第2項規定不符，故無法回覆原告之請求人，並於說明五提及該函覆僅屬既成事實行為之陳述、理由之說明、解釋法令及觀念通知之行政行為，不具處分性質，原告不得依該函之內容作為訴願及確認行政處分無效之訴訟依據。又系爭土地亦非屬土地法第12條規定可由原告舉證辦理登記之私有土地回復原狀之情形，至於原告主張系爭土地係其先祖於日據時代填築完成，非屬被告審查範圍，應由原告於公告期間提出異議，始能阻卻被告之登記。另原告若主張系爭土地為其先祖填築，其先祖自可於土地總登記時，即依土地法第54條規定申請土地所有權第一次登記，而原告祖先當時並未依規定怠於申請登記，權利自然登記為中華民國所有，且原告未於公告期間內向被告聲明異議，即是承認登記為國有之事實行為。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨︰
（一）原告係於100年7月11日送交國有未登記土地登記通知書予參加人，經參加人於同年月21日函知被告辦理未登記土地之土地複丈及標示變更登記事宜，並敘明受理該登錄申請案，嗣由被告依澎湖分處人員實地指界，經測量後編定為澎湖縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○號，於100年8月18日補登錄於新登記土地清冊內，並自100年8月23日起至同年9月7日止，辦理公告15日，公告期滿原告未提出異議，系爭土地因此經被告登記為國有土地，依據土地法第60條規定，原告已喪失其占有之權利，不得請求塗銷中華民國之所有權登記。本件既無法律關係之存否不明確之情，亦未見原告敘明其就系爭土地究竟有何「法律上之地位」、「不安之狀態，並能以確認判決將之除去者」等情，足徵原告提起本件訴訟顯不具確認利益。又原告父親王寶佐前曾對參加人提出「請求確認地上權登記請求權存在」案件，業經臺灣澎湖地方法院107年度簡上字第3號民事判決駁回確定，故原告業經另案判決確定就系爭土地之地上權登記請求權不存在，亦足徵原告就本件訴訟不具確認利益。
（二）系爭土地於100年9月8日登記為中華民國所有，登記原因為「第一次登記」，而就所有權登記處分形式上觀之，並無任何明顯一望即知之瑕疵，自難謂合於行政程序法第111條第7款規定。是原告請求確認系爭土地於100年9月8日之所有權登記為無效，即屬無據。退步言，縱本件第一次登記有原告主張之私權爭議之瑕疵，亦非屬鈞院就「土地所有權登記」之行政處分進行合法性審查之範疇，足徵原告之訴並無理由。原告雖主張系爭土地為其先祖於日治時期填海造地所成云云，然依民法物權編施行法第8條規定，亦僅係自民法施行之日起，取得請求登記為所有人之請求權而已，並非當然取得該不動產之所有權，原告既自始未取得所有權，當非可認被告所為登記屬無效，亦徵原告起訴顯無理由。
（三）參加人前就原告無權占有系爭土地，對原告提起拆屋還地訴訟，業經臺灣高等法院高雄分院103年度上易字第200號民事判決參加人勝訴確定，另案判決業認定被告將系爭土地登記為國有土地係屬合法，參加人依據民法第767條主張拆屋還地為有理由，此部分即應生爭點效。且原告於另案中，就系爭土地屬國有財產，並不爭執，則原告起訴主張被告所為登記係屬無效，已違反禁反言，自顯無理由。
（四）系爭土地之國有登記，既依原告申請為之，原告亦未於公告期間聲明異議，足認原告就系爭土地為國有地不爭執，益見系爭土地登記無任何違反原告正當合理信賴，更難謂有悖於誠信之情，原告起訴主張被告未盡實質審查義務云云，顯與其先前之行為相互矛盾，故其稱被告有違反誠信及信賴保護云云，實顯無理由。
（五）參加人主要係就國有非公用財產進行管理及清理、改良利用等，而於民眾主動告知有未登記土地、抑或參加人於業務中發現權屬應為國有而尚未辦理登記之土地，均會依據國有財產法第19條、國有財產法施行細則第15條等規定，請地政機關先辦地籍測量，再行囑託國有登記等程序。由臺灣高等法院高雄分院103年度上易字第200號拆屋還地事件103年10月14日準備程序筆錄所示，原告表示其在辦理第一次量測時有到場、104年3月17日準備程序原告表示其為王寶佐之子，且為實際使用系爭土地之占有人，因為附近鄰地所有權人向參加人南區分署檢舉，原告才去向參加人南區分署申請是否先把系爭土地登記為國有，再向參加人南區分署承租系爭土地，足證「國有未登記土地通知書」確為原告提出於參加人，甚至原告於被告進行土地測量時亦有在場，惟該通知書究係何人所繕寫，參加人無從確知，然此仍無礙於原告就系爭土地申請登記為國有乙事確清楚知悉之事實。則原告主張完全不知道有國有未登記土地通知書，並以員貝為離島地區、報紙僅有村長才有、不會注意到公告程序云云，作為主張本件行政處分無效之理由，顯無可採。
（六）行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準；故而，行政處分之瑕疵，倘未達到重大、明顯之程度者，僅屬該行政處分是否違法而應予撤銷之問題，並非屬當然無效之行政處分。則原告自認「不到重大明顯的程度」，已足徵本件不具行政程序法第111條規定之無效事由。又按行政程序法第111條第5款「內容違背公共秩序、善良風俗者」，係指不需經過事實認定與法律解釋間來回反覆之法律涵攝過程，單依社會一般人之常識，即可斷言特定處分之規制內容違反國家社會之一般利益或社會之一般道德觀念而言；本件被告所為登記處分，由外觀形式審查，核其內容並無悖於國家社會之一般利益、社會習知之道德標準或社會常軌，至於原告稱「人民將自己的自由及私人的權利讓渡於政府，而尋求由政府提供公共安全及其他的照顧的權利」，實非所謂之公共秩序或善良風俗可言。另原告所稱公告程序有未因地制宜之違失云云，顯非系爭登記處分本身具有瑕疵，而係登記前之行政程序，足認原告所為公告程序無效等主張，顯與行政程序法第111條規定行政處分本身瑕疵之構成要件有別。退萬步言，縱公告程序存在瑕疵，仍需原告舉證以查明釐清，且須透過法律解釋加以涵攝說明，均非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，充其量僅為是否存在撤銷之原因，非當然無效，自不得以確認無效之訴訟型態訴請確認行政處分無效，均足認本件起訴顯無理由。
五、爭點︰系爭土地於100年9月8日之登記，是否無效？
六、本院的判斷︰
（一）前提事實︰如爭訟概要欄所示事實，業經兩造分別陳述在卷，並有澎湖分處100年7月21日台財產南澎一字第1000001775號函（處分卷第3頁）、被告100年8月18日澎土字第320號土地複丈及標示變更登記申請書（處分卷第9至10頁）、100年8月19日登記補正字第000374號補正通知書（處分卷第19頁）、100年8月21日澎地所登字第1000005984號公告（處分卷第23頁）、109年11月6日澎地所登字第1090005145號函（處分卷第33至35頁）、土地登記謄本（處分卷第25頁）、極觀國際法律事務所109年10月25日極字第1091025201號律師函（處分卷第27至31頁）等附卷可稽，應堪認定。
（二）應適用的法令︰
1、行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
2、行政程序法第113條：「（第1項）行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。（第2項）行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」
3、土地法第53條：「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有。」
4、土地法第55條：「（第1項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。（第2項）前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」
5、土地法第58條第1項：「依第55條所為公告，不得少於15日。」
6、土地法第62條第1項：「聲請登記之土地權利，公告期滿無異議，或經調處成立或裁判確定者，應即為確定登記，發給權利人以土地所有權狀或他項權利證明書。」
（三）按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足（最高行政法院94年度判字第199號判決參照）。經查，原告提起本件訴訟前，先於109年10月25日委由代理人函復被告請求確認系爭土地於100年9月8日之土地所有權登記為無效，被告則以109年11月6日澎地所登字第1090005145號函復原告表示：系爭土地係依據土地法第53、55及58條規定程序，公告期滿無人提出異議後，即依法於100年9月8日完成土地所有權第一次登記為國有。雖原告稱系爭土地為其先祖於日據時期填海造地所成，但此屬原告與國有財產署間之私權行為，請依民法及民事訴訟法相關規定循私法途徑辦理等語，有原告提出被告該函乙份在卷可證（本院卷第27至29頁），堪認原處分機關即被告已為實質審查確認並非無效，而未允許原告之請求，則原告起訴之先行程序並無欠缺，合先敘明。
（四）次按行政程序法第111條規定係採重大瑕疵明白說，第1款至第6款係舉例，第7款為概括規定，此立論係基於法安定性原則，承認行政處分具有公定力，縱然行政處分可能具有瑕疵，亦不容任意否定其效力。但是，倘若行政處分之具有瑕疵，已屬顯然且重大者，法安定性原則應向法實質正當性原則讓步。所謂重大瑕疵，係指違反憲法原則或具有重要目的或價值觀念之法規規定，而依其違反之程度，無法忍受行政處分之效力而言。通常違反法律強制或禁止之規定，而不能補正，且非屬「不重要之違法」（如行政程序法第115條規定），可認為重大瑕疵；所謂明顯性，指由無偏見、有理性之一般人之觀察，一望即知該行政處分係違法，雖不以對案情均不瞭解之第三人之一般認識為必要，而係以瞭解案情者之立場出發，一般可認識行政處分係違法，且必須不待調查或法律上之審查，即可知行政處分係違法。又行政處分內容違背公共秩序、善良風俗者，係指行政處分內容顯然違反比例原則者，含絕對不適合達成目的、法律上毫無觀點可想向其必要性、在關係人負擔與所欲達成公益之間絕對誤認其比例等情形，亦可構成無效；另行政處分基於錯誤之事實而為，一般人均可明瞭者，亦可構成處分無效（例如日本判例，縣長對開墾中之土地，違法禁止進入，妨害開墾，嗣認定該土地為未開墾地，予以買收，其處分無效。此係因縣長妨害開墾在先，嗣又以土地係未開墾地，予以買收，其行使權力有違誠實信用原則。）（林錫堯著，行政法要義修訂四版，第339至344頁）。
（五）查原告主張系爭土地於100年9月8日所為所有權登記處分，係該當行政程序法第111條第5款及第7款之無效情事，其理由無非以系爭土地實為原告先祖填海造地而成，惟被告未盡其實質審查義務以查明系爭土地所有權之實質歸屬，且未通知利害關係人、占有人及使用人，更未令其有陳述意見之機會，有違反誠實信用原則，且未保護人民正當合理之信賴等語，為其主要論據。惟查，系爭土地最初係由原告於100年7月11日向參加人澎湖分處通知澎湖縣○○鄉○○段○○○○○號土地旁有相鄰未登記土地，並請參加人澎湖分處向地政機關申請登記。參加人澎湖分處隨即於100年7月21日以台財產南澎一字第1000001775號函請被告就系爭土地辦理測量及所有權第一次登記，該函並以副本抄送原告，及於說明欄內向被告表示倘涉及應補正或會勘指界時，請通知參加人澎湖分處及原告，以利配合辦理登錄事宜；並通知原告請預先埋設界樁，俾利登錄測量，又參加人澎湖分處申請登錄，僅係地籍之清理，但並不視為對原告准予承租承購之承諾，請原告仍勿擅自占用，以免訴究等語。隨後被告即依其聲請內容辦理通知補正、測量及依土地法第55條、第58條、土地登記規則第72條等規定辦理公告（期間自100年8月23日起至同年9月7日止），並於公告完竣後將系爭土地於100年9月8日登記為國有等事實，有參加人及被告分別提出之國有未登記土地登記通知書、參加人澎湖分處100年7月21日函、土地複丈及標示變更登記申請書、澎湖縣新登記土地清冊、地籍圖謄本、被告100年8月19日補正通知書、被告公告及系爭土地登記公務用謄本等文件在卷可稽（本院卷第141頁；原處分卷第3至25頁）。雖原告否認伊有製作前揭國有未登記土地登記通知書，然查，原告既居住於系爭土地附近並使用系爭土地（原告自承自91年間起即使用系爭土地，並在系爭土地上搭建門牌號碼為澎湖縣○○鄉○○0○0號未保存登記建物，參臺灣澎湖地方法院102年度訴字第23號民事判決，本院卷第175至176頁），則其對於非使用系爭土地之人即被告及參加人等有闖入該空間辦理土地測繪丈量之事，難謂其毫無所知且未經取得原告之許可，更無論原告對參加人澎湖分處100年7月21日函之真正亦無爭執，則上開事實應堪信為真正。準此，被告就系爭土地於100年9月8日所為之登記，並無違反土地法第53、55、58條規定之形式程序規範，且依參加人澎湖分處100年7月21日函示意旨，系爭土地亦查無為原告私人所有之可能，則被告將之登記為國有，自無行政程序法第111條第5款所指違反公共秩序、善良風俗之情事。姑不論前揭登記程序並未規定應通知已知之利害關係人或令其陳述意見，然被告究竟有無通知已知之利害關係人並給予陳述意見之機會，需待進一步調查事證或法律上之審查方可確知，尚無法單從處分表面之記載內容即可得知，參諸前揭規定之說明，被告前揭處分亦不存在行政程序法第111條第7款規定所指之重大且明顯之瑕疵，是原告前揭主張，實屬無據。
（六）綜上所述，原告主張被告就系爭土地於100年9月8日所為之登記處分有行政程序法第111條第5款規定之內容違背公共秩序、善良風俗及第7款規定之其他具有重大明顯之瑕疵，因而訴請確認被告前揭登記處分無效等情，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均於本件判斷不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 110 年 10 月 14 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 10 月 14 日
書記官 謝 廉 縈