高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭110年度都訴字第1號民國112年9月14日辯論終結原 告 柯錫佳訴訟代理人 林亮宇 律師
王雲玉 律師被 告 內政部代 表 人 林右昌訴訟代理人 陳富義
溫碧鋐林士新上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院110年4月6日院臺訴字第1100166847號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟審理中陸續變更為花敬群、林右昌，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時訴之聲明為：「確認被告民國109年1月14日內授營都字第0000000000號函（下稱原處分）核定通過之『擴大及變更原高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案』都市計畫無效。」（本院卷1第11頁）嗣於言詞辯論期日，經審判長闡明本件並無109年7月1日施行之行政訴訟法都市計畫審查程序專章(行政訴訟法第237條之18至第237條之31)適用(詳如後述)，遂變更其聲明為：「行政院110年4月6日院臺訴字第0000000000號訴願決定（下稱訴願決定）及原處分核定通過之『擴大及變更原高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案』都市計畫開發方式第2項第2款第2目『重劃區內原屬已合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔』部分均撤銷。」(本院卷4第7-8頁)經核原告訴之聲明雖有變更，然其請求之基礎不變，且經被告表示同意變更（本院卷4第8頁），依前揭規定，自應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠緣高雄市政府（下稱高市府）依行為時（91年12月11日修正
公布）都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更高雄市都市計畫主要計畫（配合交通部『臺鐵捷運化-○○市區○路地下化計畫』）案（第二階段：站區及站東）」（下稱系爭第2階段主要計畫），報經被告99年2月12日台內營字第0000000000號函核定後，高市府以99年3月1日高市府都一字第0000000000號公告發布實施，自99年3月2日零時起生效；並於99年3月2日以高市府都一字第0000000000號公告發布實施「擬定高雄市都市計畫細部計畫（配合交通部臺鐵捷運化－○○市區○路地下化計畫）案（第二階段：站區及站東）」。依前開公告計畫書規定，系爭第2階段主要計畫範圍為「站區及站東」，站區及站東地區除學校用地（高雄中學）變更為道路用地部分以撥用取得用地外，其餘土地均納入整體開發區，以市地重劃方式辦理開發。高市府遂劃設高雄市第71期市地重劃區（下稱第71期重劃區），並擬具市地重劃計畫書，送經被告核定公告後，以107年3月15日高市府地發字第00000000000號公告（下稱高市府107年3月15日公告）第71期重劃區之土地分配各項圖冊。
㈡原告原有96年1月9日買賣取得○○市○○區○○段（下稱長明段）7
4、74-2地號等2筆商業區土地(下稱系爭土地)，因系爭土地經上揭都市計畫劃入第71期重劃區範圍內，並經重劃後受分配為高雄市三民區雄中段19地號土地（下稱雄中段19地號土地）。惟依系爭第2階段主要計畫書「拾、開發方式」㈡⒉規定：「辦理重劃時，免計公共設施用地負擔，重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得減輕其一部或全部之費用負擔，減輕比例授權重劃主管機關依市地重劃相關法令規定辦理，但按原位次分配者，依法計算重劃負擔。辦理重劃時，原私有商業區土地分配位次由土地所有權人抽籤決定之，分配區位涉土地細分規定，於本區之細部計畫中訂定。」（下稱系爭公共設施負擔規定）茲監察院106年12月14日院台交字第0000000000號函送糾正案文略以：系爭公共設施負擔規定不符平均地權條例第60條規定，應檢討改善。被告即以107年10月23日內授營都字第0000000000號函請高市府將系爭第2階段主要計畫違反平均地權條例規定部分檢討改進。高市府於107年10月31日以高市府都發規字第00000000000號函，將系爭第2階段都市計畫內容中，不符「平均地權條例」規定部分納入「擴大及變更原高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）案」修正作業並提請被告都市計畫委員會（下稱被告都計會）討論。經被告都計會107年12月11日第936次會議及108年10月29日第956次會議決議後，高市府依該決議作成「擴大及變更原高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案」（下稱系爭第3階段主要計畫）修正作業，並將系爭公共設施負擔規定修正為：「重劃區內原屬已合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔。」且以108年11月28日高市府都發規字第00000000000號函報請被告核定。被告以原處分核定通過後，高市府復於109年1月31日以高市府都發規字第00000000000號公告發布實施，並自109年2月1日零時起生效。原告不服原處分，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈系爭第3階段主要計畫變更程序未遵守正當法律程序及行政程序，應予撤銷：
系爭第3階段主要計畫變更系爭公共設施負擔部分，屬都市計畫中之細部計畫，其擬定及審議機關應為高雄市都市計畫委員會（下稱高市都計會）。退步言之，縱認屬主要計畫之變更，亦應先經由高市都計會審議後，連同審議結果及主要計畫一併報請被告核定。然經查詢高市都計會第65次會議資料及107年度歷次會議，均未見其就系爭第3階段主要計畫變更公共設施用地案為審議之紀錄，足證其變更程序不符正當法律程序及正當行政程序。
⒉系爭第3階段主要計畫內容違反平均地權條例第60條第1項之規定，亦有違憲法第15條保障人民財產權之意旨：
⑴原告原為系爭土地之所有權人，系爭土地經被告都計會9
6年2月27日第653次會議決議納入第71期重劃區。而系爭土地原位於○○市○○○○區商業區位置，經系爭第2階段主要計畫重劃後，原告分配到站東地區的位置，且系爭土地經重劃後土地公告現值為1平方公尺新臺幣（下同）69,558元，然站東地區之土地重劃後公告現值1平方公尺僅有42,000元，足見經系爭第2階段主要計畫重劃後，原告未有受益反受有損失，該分配方式已侵害原告原有之財產權。原告既因系爭第2階段主要計畫之市地重劃後而受有損失，即顯非平均地權條例第60條第1項所稱之受益所有權人，是要求原告配合負擔公共設施用地，實屬無理。
⑵況系爭第3階段主要計畫存有園道用地約4.777公頃、廣
場用地約0.34公頃、公園用地約1.0882公頃、道路用地約2.5628公頃，合計約8.768公頃之公共設施用地，扣除抵充之原公有道路、溝渠、河川及未登記等土地面積後，所計算出公共設施用地平均負擔比率為35.02%。如依系爭第3階段主要計畫刪除「原本重劃範圍內原屬商業區及住宅區之土地，免計公共設施用地負擔」之後果，將使前開公共設施用地費用成為原告所應負擔者。惟上開公共設施之所設，均係為解決舊有車站及周邊開放空間不足等問題。換言之，前開公共設施係針對車站作為交通節點，為使人流、車流在區內順利運轉，以及將來車站所衍生之相關交通秩序、景觀設計規劃所準備。因此，前開設施，顯係供方便公眾往來車站或轉乘接駁通行使用，為車站附屬設施一環，與重劃區內居民生活需求並無合理之直接關聯，其主要目的及功能亦非在提供重劃區內居民之生活需求使用。是以，系爭重劃區內之廣場用地既係為車站交通秩序及景觀所設計之空間規劃，主要目的或功能在服務重劃區外不特定公眾的需求，不具鄰里性（重劃地區性）之特質，不符合平均地權條例第60條第1項規定之受益者付費精神，被告將「原本重劃範圍內原屬商業區及住宅區之土地，免計公共設施用地負擔」之規定刪除，將使土地所有權人承擔非由其直接受益之公共設施用地費用，嚴重侵害原告財產權。
⑶又土地分配面積之計算，係以重劃前土地面積扣除重劃
負擔作為基礎，可見重劃負擔將影響重劃後分配土地之面積。而平均地權條例第60條第1項僅係就受益者付費原則之闡釋，並未禁止市地重劃計畫得免除實際上對計畫內土地所有權人無直接受益之公共設施用地費用。因此，被告抗辯其係為避免違法方才進行系爭第3階段主要計畫之變更，不僅係對平均地權條例第60條第1項之誤解，於本件配合台鐵鐵路地下化之為便利公眾往來車站或轉乘接駁通行使用所衍生之公共設施規劃，並無對都市計畫內土地所有權人帶來直接受益，更係違反平均地權條例第60條第1項受益者付費之原則。
⒊系爭第3階段主要計畫內容有違反禁反言原則、法安定性原則及行政程序法第8條之情事：
系爭第2階段主要計畫制定時，為推行國家政策而需大量徵收人民私有土地，主管機關與計畫範圍內土地所有權人間，已多次開會討論、協調，經年公文往返，遂於歷經高市都計會、被告都計會之決議後，於系爭第2階段主要計畫中明定，計畫範圍內之原商業區土地免計公共設施用地負擔，是人民已付出相當大之精力及時間，且業已對主管機關「免計公共設施用地負擔」之決議產生信賴。然被告於系爭第3階段主要計畫中逕變更上述開發方式，無視人民利益之維護，顯已違反法安定、禁反言及信賴保護原則。
⒋系爭第2階段主要計畫及第71期市地重劃未遵守正當法律程
序及正當行政程序，且違反行政自我拘束原則、平等原則，又未依法行政，應為無效：
⑴高市府於107年3月15日以高市府地發字第00000000000號
函通知原告並同日公告重劃分配結果，其公告期間為107年3月26日起至107年4月25日止，原告就系爭公告有異議，於107年4月24日向高市府及被告提出陳情書。高市府雖稱有依法查處，然該函文所回應者僅為土地改良物拆遷補償金部分，就系爭重劃分配結果，並未見有任何處置，實難認已就原告之異議為查處。則高市府接獲原告陳情書後，未依法踐行調處程序，而逕自續行後階行為，已然與法未合，則本件自始從未調處，當更不可能發生市地重劃效力，已不符正當法律程序及正當行政程序。
⑵又依平均地權條例第60條之2規定，對土地所有權人就重
劃分配結果提出異議者，僅有踐行合議制之調處程序，並未規定應先予查處程序，且查處未有異議即無須踐行調處程序，故市地重劃實施辦法第35條第4項規定，已逾越母法授權範圍，而對人民權益增列法律所無之限制，違反法律保留原則。
⑶系爭第3階段主要計畫所變更之內容，係針對系爭第2階
段細部計畫違平均地權條例部分而為修正。然依市地重劃實施辦法第9條規定，市地重劃應於辦理細部計畫變更後始得辦理，設若系爭重劃確係發生重劃效力（假設語），惟其確定於系爭都市計畫變更前，即細部計畫變更前，已有不適用法規之違誤，不符依法行政原則。
⑷復依被告都計會於98年3月10日作成之第702次決議，同
意於系爭第2階段主要計畫重劃後，將原告之土地分配於原位次，且原告所有系爭土地上已有合法建築物，則依平均地權條例第61條規定辦理市地重劃作業注意事項第7點，亦應儘可能按原位置分配，惟高市府與被告於系爭重劃時，並未依照上開決議及上述注意事項辦理，逕將原告原有站區之系爭土地改分配至站東區，土地價值相差達2.14倍之多，其容積率亦不同（站區為820%，站東區為640%），系爭重劃已不符正當法律程序及正當行政程序，亦有違行政自我拘束原則而有違平等原則。⑸另高市府未依平均地權條例第61條規定辦理市地重劃作
業注意事項第3點及第4點規定做重劃意願調查或協調及可行性評估，原告所有系爭土地本即為商業區，交通便利、公共設施完整之區段，本無須進行市地重劃，高市府未經調查或協調，逕將系爭土地納入系爭重劃，且分配其他區域之土地予原告，除不符正當法律程序外，亦形同國家強搶人民財產，與人民爭財。
⒌因被告依照錯誤的都市計畫作成錯誤的土地分配，目前分
配給原告之雄中段19地號土地，遠少於應分配之面積，具體之數字仍待被告提出分配之計算方式，原告始能確認。
若依據正確的分配方式，則原告應受分配之土地只會有增加並無減少問題，因此無論目前受分配之土地面積多少，又是否有移轉，均不影響本件訴訟。基此，為顧及原告與雄中段19地號土地買受人於契約中之隱私權，且與本件公法爭執無關，原告於本件訴訟中無提供雄中段19地號土地買賣契約之必要。
㈡聲明︰
訴願決定及原處分核定通過之「擴大及變更原高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案」都市計畫開發方式第2項第2款第2目「重劃區內原屬已合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔」部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈高市府依都市計畫法第8條、第26條規定辦理都市計畫通盤
檢討，將系爭第3階段主要計畫案經提被告都計會107年12月11日第936次會議及108年10月29日第956次會議審決修正通過，由高市府依照決議修正主要計畫書後，經被告依都市計畫法第20條規定核定，及由高市府依都市計畫法第21條規定公告發布實施，其變更法定程序均符合都市計畫法第18條、第19條、第20條、第21條、第26條之規定，於法並無不合。
⒉因都市計畫法僅規定公共設施保留地得以市地重劃方式取
得，至於市地重劃之執行仍應依平均地權條例及市地重劃實施辦法等規定辦理。因此，土地所有權人參與市地重劃時，應依平均地權條例第60條、市地重劃實施辦法第29條等相關規定，按受益比例計算重劃負擔，不宜於都市計畫書另行載明減輕負擔之相關規定，以免與現行法令不合，造成執行上之疑義及民眾誤解，影響開發作業之推動。是以，本件有關原商業區用地擬減輕重劃負擔部分，因都市計畫之規定與現行市地重劃法令競合之處，高市府爰於辦理都市計畫通盤檢討時，將99年3月1日公告發布實施之系爭第2階段主要計畫書有關商業區辦理市地重劃之部分規定內容予以修正，以符相關法令規定；並於辦理系爭第3次主要計畫案時為通盤檢討，且依法公開展覽徵求人民意見後而為之必要變更，於法並無不合，所為之變更更未侵害特定人民已獲得之權利，自無信賴保護原則適用之餘地，原告主張顯屬無理。
⒊另原告爭執第71期重劃案有違反市地重劃之規定，及執行
事宜涉及平均地權條例、市地重劃實施辦法相關法令規定等事項，非屬被告原處分核定系爭第3階段主要計畫變更案之範疇，原告對之提起訴訟部分，於法未合，應為不受理之決定。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告核定通過系爭第3階段主要計畫開發方式中有關系爭公共設施負擔規定為第2項第2款第2目「重劃區內原屬已合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔」之處分，是否適法？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有系爭第2階段主要計畫書「開發方式」部分(本院卷1第113-114頁)、系爭第3階段主要計畫書(資料外放)、第71期市地重劃區重劃計畫書(本院卷3第97-106頁)、被告都計會98年3月10日第702次會議紀錄（本院卷1第79-82頁）、98年12月8日第720次會議紀錄（本院卷3第155-160頁）、107年12月11日第936次會議紀錄（本院卷1第137-142頁）、108年10月29日第956次會議紀錄（本院卷1第143-164頁）、監察院106年12月14日院台交字第0000000000號函附糾正案文1份（本院卷1第115-123頁）、原處分(本院卷1第167頁）及訴願決定（本院卷3第233-244頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡原告提起撤銷訴訟符合起訴要件：
⒈司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公
法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」釋字第742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」⒉109年1月15日修正增訂、109年7月1日施行的行政訴訟法第
237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」行政訴訟法施行法第1條前段規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指中華民國100年11月1日修正後，公布施行之行政訴訟法；……。」第14條之5規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序之規定。（第2項）修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」其修法理由略以：「……二、為明確得適用新增都市計畫審查程序規定之範圍，第1項明定修正行政訴訟法第2編第5章規定僅適用於該法修正施行後，始發布之都市計畫，於施行前已發布之都市計畫，則不適用修正行政訴訟法。三、第2項規定修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，具行政處分之性質者，參照司法院釋字第156號、第742號解釋之意旨，於修正行政訴訟法施行後，當事人仍應適用原訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之規定尋求救濟。」據此，都市計畫於109年7月1日前公告者，沒有行政訴訟法第237條之18第1項規定的適用；都市計畫具行政處分的性質者，仍應適用行政訴訟法有關違法行政處分之撤銷訴訟程序。
⒊本件被告就高市府函報之系爭第3階段主要計畫以109年1月
14日函核定通過，並由高市府以109年1月31日高市府都發規字第10900300201號公告發布實施，自109年2月1日零時起生效等情，有各函文附卷可稽（本院卷1第165-170頁）。是可認系爭第3階段主要計畫案為修正行政訴訟法施行前已公告發布的都市計畫，並無行政訴訟法都市計畫審查程序專章的適用。又系爭第3階段主要計畫就系爭公共設施負擔規定，將「原本重劃範圍內原屬商業區及住宅區之土地，免計公共設施用地負擔」之規定刪除，並為使市地重劃之辦理符合平均地權條例第60條規定作出修正，將使市地重劃公共設施用地及各項費用受到影響，依前揭說明，足認被告109年1月14日函即具行政處分之性質而得為行政訴訟之爭訟標的，則原告以系爭土地所有權人身分，提起訴願（有符合訴願前置主義，如下所述），並於110年1月27日提起本件行政訴訟（見原告起訴狀上本院收文印戳，本院卷1第11頁）以資救濟，自屬合法。雖原告嗣後於111年8月2日將系爭土地經重劃後受分配之雄中段19地號土地出賣並登記予訴外人陳天保、陳宜霖，有相關土地所有權內容及地籍異動索引內容附卷可稽（本院卷2第127-129頁），惟依行政訴訟法第110條第1項前段規定：「訴訟繫屬中，為訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，於訴訟無影響。」之當事人恆定原則以觀，原告仍為本件適格當事人。
⒋又按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機
關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，提起撤銷訴訟須先經合法之訴願程序為前提要件，倘未經合法之訴願程序，遽行提起行政訴訟，自與法未合，而屬起訴不備其他要件。本件原告起訴時，訴願機關雖尚未作成訴願決定，但在本院裁判前，經訴願機關作成訴願決定，則原告起訴之瑕疵因此而補正，自不宜再認原告之起訴為不合法，逕以裁定駁回其訴，併予敘明。
㈢系爭都市計畫變更之始末：
⒈系爭第2階段主要計畫變更：
⑴高市府辦理系爭都市計畫時，原於96年10月12日公告公
開展覽之細部計畫中，定有「整體開發區內原私有商業區土地除不列都市計畫用地變更及市地重劃負擔外，辦理市地重劃時並以等值、等面積或其他協調方式辦理……。」之文字，嗣於97年5月8日高市都計會第325次會議為系爭第2階段主要計畫及「擬定高雄市都市計畫細部計畫（配合交通部『臺鐵捷運化-○○市區○路地下化計畫』）案（第二階段：站區及站東）」審議時，決議修正上開文字為：「㈡修正主要計畫說明書有關商業區土地整體開發原則如下：『計畫範圍內原屬商業區土地：全數納入整體開發區，以市地重劃方式辦理，辦理重劃時，免計公共設施用地負擔；重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得減輕其一部或全部之費用負擔，減輕比例授權重劃主管機關依市地重劃相關法令規定辦理。……。』」因該決議事涉主要計畫內容之調整，高市府遂提請被告都計會審議。經被告都計會97年6月24日第685次會議決議由高市府參酌陳情民眾意見檢討調整後，再行提會討論。嗣經高市府不斷調整方案再提被告都計會討論後，終經被告都計會98年12月8日第720次會議審議修正通過系爭第2階段主要計畫，報經被告99年2月12日台內營字第0000000000號函核定，交由高市府以99年3月1日高市府都一字第0000000000號公告發布實施，自99年3月2日零時起生效；細部計畫另經高市府99年3月2日高市府都一字第0000000000號公告發布實施等情，此有高市府都計會97年5月8日第325次會議紀錄(見訴願卷1第130頁）、被告都計會97年6月24日第685次會議紀錄（訴願卷1第402-406頁）、98年3月10日第702次會議紀錄（本院卷1第79-82頁）、98年12月8日第720次會議紀錄（本院卷3第155-160頁）、高市府98年3月16日高市府都一字第0000000000號函、98年3月17日高市府都一字第0000000000號（本院卷3第161-163頁）、99年3月1日高市府都一字第0000000000號公告（本院卷1第109頁）等資料附卷可稽。
⑵則系爭公共設施負擔規定於系爭第2階段主要計畫書第拾
點開發方式「二、站區及站東商業區土地整體開發原則」第(二)點「計畫範圍內原屬商業區土地」之第2小點規定：「辦理重劃時，免計公共設施用地負擔，重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得減輕其一部或全部之費用負擔，減輕比例授權重劃主管機關依市地重劃相關法令規定辦理，但按原位次分配者，依法計算重劃負擔。辦理重劃時，原私有商業區土地分配位次由土地所有權人抽籤決定之，分配區位涉土地細分規定，於本區之細部計畫中訂定。」(本院卷1第114頁)。另於細部計畫書中，則規定計畫範圍內原屬商業區土地：「1.全數納入整體開發區以市地重劃方式辦理。2.辦理重劃時，免計公共設施用地負擔，重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得減輕其一部或全部之費用負擔，減輕比例授權重劃主管機關依市地重劃相關法令規定辦理，但按原位次分配者，依法計算重劃負擔。……。」（訴願卷1第332、336頁）。
⒉監察院糾正案部分：
⑴依系爭第2階段主要計畫之開發方式，於開發範圍內之土
地擬以市地重劃方式辦理，高市府遂於104年4月7日，依平均地權條例第56條規定擬具「高雄市第71期市地重劃計畫書」送經被告核定。經被告於104年5月18日召開審查會，會議結論略以：「本區和高雄市第85期市地重劃區（鳳山車站），均有將減輕原住商用地重劃負擔部分轉嫁增加至原非住商用地土地所有權人之疑慮，是否符合『平均地權條例』及『市地重劃實施辦法』相關規定，請高市府詳予釐清，或與原非住商土地所有權人協商取得同意。」同年10月8日再開審查會議結論略以：「本案雖○○市○○○○區都市計畫變更案應回饋公共設施用地總面積僅按原都市計畫廣場、機關用地及鐵道用地等用地總面積計算所得之結果，原都市計畫商業區用地並無需負擔回饋公共設施用地，應無重劃負擔部分轉嫁增加至原非住商用地土地所有權人之情事。惟查市地重劃係由土地所有權人按其受益比例共同負擔10項公共設施用地及建設費用，有關重劃負擔費用之計算均應依『平均地權條例』及『市地重劃實施辦法』等相關規定辦理，倘有特殊情形擬減輕其負擔者，亦應審慎評估其公平性及不得因此而增加其他所有權人之負擔。有關原商業區用地擬減輕重劃負擔部分，因都市計畫之規定與現行重劃法令似有競合，仍請市府審慎詳予釐清。」(見監察院之糾正案文內容，本院卷1第119-120頁)。
⑵高市府爰檢討系爭公共設施負擔規定，並於「變更高雄
市原都市計畫區（三民區部分）細部計畫（第三次通盤檢討）(第二階段)案」作業期間，因刻正辦理第71期市地重劃作業，且有計畫土地在市地重劃範圍內，故就因應系爭第2階段主要計畫公告之開發方式，與市地重劃相關法令規定扞格之處一併檢討修正，刪除「商業區土地辦理重劃免計公共設施用地負擔」之記載（訴願卷2第152頁）。而高市府更於104年12月重新檢送「高雄市第71期市地重劃區重劃計畫書」時，亦刪除「免計公共設施用地負擔」之記載，並將土地所有權人之公共設施用地平均負擔比率，計為35.02％(訴願卷1第454-456頁)後，送經被告核定。經被告以105年2月4日內授中辦地字第0000000000號函(下稱被告105年2月4日函）核定，高市府隨即以105年2月23日高市府地發字第00000000000號公告（下稱高市府105年2月23日公告）高雄市第71期市地重劃計畫書、圖等情，有104年12月高雄市第71期市地重劃區重劃計畫書（訴願卷1第446-460頁）、被告105年2月4日函（訴願卷2第35頁)、高市府105年2月23日公告（訴願卷1第136頁）、高市府都計會106年11月24日第65次會議紀錄（本院卷1第51-57頁、訴願卷2第135-202頁）附卷可稽。
⑶惟原告就第71期市地重劃之修正部分不服，於106年5月1
9日向監察院陳情。監察院調查後以106年12月14日院台交字第0000000000號函附糾正案文略以：高市府及被告辦理變更系爭第2階段主要計畫之審議及核定作業過程中，均未察覺該主要計畫及細部計畫書中明載整體開發區內商業區土地辦理重劃時，免計公共設施用地負擔等文字，不符「平均地權條例」第60條規定，直至被告地政司審核「高雄市第71期市地重劃計畫書」始發現違反上開條例規定，並退回高市府重行研議，嚴重斲傷政府信譽，顯有疏失，爰依法提案糾正等情，有原告陳情書(訴願卷1第480-488頁)、監院院函文(本院卷1第115-117頁)附卷可稽。則系爭公共設施負擔應如何規定，始合於平均地權條例第60條規定，且無害土地所有權人利益，洵為系爭第3階段主要計畫通盤檢討之處。
⒊系爭第3階段主要計畫變更部分：
⑴高市府提變更案及被告審核部分：
依據監察院糾正案文意旨，高市府將系爭第2階段主要計畫中有關商業區土地辦理重劃時免計公共設施用地負擔，不符平均地權條例第60條規定部分，納入「擴大及變更原高雄市主要計畫（第三次通盤檢討）案」為新增案件，並以107年10月31日高市府都發規字第00000000000號函（下稱高市府107年10月31日函）提案被告討論(本院卷1第131-136頁)。被告都計會於107年12月11日第936次會議決議：除「計畫書中原規定『㈡計畫範圍內原屬商業區土地【2.辦理重劃時，免計公共設施用地負擔，重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得減輕一部或全部之費用負擔，……於本區之細部計畫中訂定。】』修正為『㈡計畫範圍內原屬商業區土地【2.重劃區內原屬已合法建築之商業區土地，建請重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕一部或全部之費用負擔。】』。本案變更計畫內容為本會審議之新增案件，請高市府依都市計畫法第19條規定補辦公開展覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團體提出異議或與本變更案無直接關係者，則報由內政部逕予核定，免再提會審議；如公開展覽期間公民或團體提出異議且與本變更案有直接關係者，再提會討論，以資適法。」外，餘准照高市府107年10月31日函送修正內容通過，並退請高市府依照修正計畫書後，報由被告逕予核定(本院卷1第139-140頁)。
⑵公開展覽、說明會及再提會討論：
高市府依被告都計會第936次會議決議，補辦公開展覽、說明會，並於108年8月19日以高市府都發規字第00000000000號函檢送「擴大及變更原高雄市主要計畫（第三次通盤檢討）案」第4次公告公開展覽計畫書暨公展期間公民或團體陳情意見綜理表予被告審議。經被告都計會108年10月29日第956次會議決議，准照「補辦公開展覽期間公民或團體陳情意見綜理表」中，被告都計會決議欄辦理，並退請高市府併同被告都計會107年12月11日第936次會議決議文依照修正計畫書、圖後，報由被告逕予核定，免再提會討論等語，有高市府108年5月21日高市府都發規字第00000000000號公告（訴願卷2第40頁）、108年8月19日以高市府都發規字第00000000000號函（訴願卷2第49-55頁）、被告都計會108年10月29日第956次會議紀錄(本院卷1第143-164頁)附卷可稽。
⑶高市府修正計畫書之提出、被告核定及高市府之發布實施：
高市府依被告都計會第956次會議決議內容修正完畢後，即以108年11月28日高市府都發規字第00000000000號函檢附系爭第3階段主要計畫修正計畫書報經被告核定（本院卷1第165頁）。經被告以原處分予以核定（本院卷1第167頁），高市府以109年1月31日高市府都發規字第00000000000號公告發布實施，並自109年2月1日零時起生效(本院卷1第170頁)。
⑷是以，系爭第3階段主要計畫書已修正系爭第2階段主要
計畫之開發方式第2項第2款第2目為：「重劃區內原屬已合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔。」且其變更理由為：
①都市計畫稱免計公共設施用地負擔似有違平均地權條
第60條有關重劃區內公共設施用地應由區內土地所有權人共同負擔之規定。
②計畫範圍內原有商業區部分土地仍有作停車場、空地
等使用，該等土地分配權益亦應與已合法建築者同等對待。
③為保障原商業區土地所有權人重劃後土地分配權益，
於重劃可行前提下，該部分分配比例以不低於9成為原則，爰刪除現行計畫（即系爭第2階段主要計畫）第2點文字，並依被告都計會第936、956次會議決議補列文字，市地重劃主管機關得本於權責自行核處等語，有高市府108年12月系爭第3階段主要計畫書（第176-177、180-181頁）附本院卷1可稽。
㈣系爭第3階段主要計畫變更已踐行法定程序：
⒈按「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」
「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」行為時（104年12月30日修正，下同）都市計畫法第8條、第19條第1項、第27條第1項第3款、第4款及第28條分別定有明文。
⒉經查，都市計畫擬定機關高市府將免計公共設施用地負擔
規定刪除並作修正後，送被告都計會審議前，依都市計畫法第19條第1項規定，以高市府108年5月21日高市府都發規字第10831860301號公告於108年5月22日起公開展覽、登報周知，並於108年6月11日舉行公開說明會（訴願卷2第40頁）。原告於108年6月11日、108年6月24日提出陳情意見，高市府針對其陳情理由亦提出研析意見在案，更以108年8月19日高市府都發規字第10833199100號函檢送「擴大及變更原高雄市主要計畫（第三次通盤檢討）案」第4次公告公開展覽計畫書暨公展期間公民或團體陳情意見綜理表予被告審議（訴願卷2第49-55頁）。經被告都計會108年10月29日第956次會議決議准照「補辦公開展覽期間公民或團體陳情意見綜理表」中，被告都計會決議欄辦理，並退請高市府併同被告都計會107年12月11日第936次會議決議文依照修正計畫書、圖後，報由被告逕予核定，免再提會討論(本院卷1第143-164頁)。高市府即依被告都計會第956次會議決議內容修正完畢後，以108年11月28日高市府都發規字第10834818600號函檢附系爭第3階段主要計畫修正計畫書報經被告核定（本院卷1第165頁），並經被告以原處分予以核定（本院卷1第167頁）等情，可知系爭第3階段主要計畫變更程序已經高市府踐行公展、登報、公開說明會等法定流程，並經被告都計會審議後，高市府依被告都計會決議意旨予以修正，送經被告以原處分核定，核與都市計畫法第19條第1項規定無違。原告主張系爭第3階段主要計畫變更有違正當法律及行政程序云云，尚無可採。
㈤被告依都市計畫法第26條所為之變更並無不法：⒈應適用之法律及說明：
⑴都市計畫通盤檢討之容許：
按都市計畫法第4條：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)(局)為縣(市)(局)政府。」第20條第1項第2款：「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……二、直轄市、……之主要計畫由內政部核定。」第26條：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第27條第1項第3款、第4款及第2項：
「（第1項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣 (市) 興建之重大設施時。（第2項）前項都市計畫之變更，內政部或縣 (市) (局) 政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」等規定可知，都市計畫經發布實施後，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際情況迅行變更。
⑵都市計畫、市地重劃與公共設施用地負擔之原則：
①都市計畫：
按都市計畫法第7條第1款及第2款規定，主要計畫係指依同法第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則；細部計畫係指依同法第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。再者，市地重劃實施辦法第7條第2項及獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第22條第3項規定，都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。
②市地重劃及公共設施用地負擔：
A.都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」平均地權條例第56條規定：「(第1項)各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：……二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。……(第4項)市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。」被告據上法律授權訂定之市地重劃實施辦法第14條第3項第7款至第10款規定：
「第1項重劃計畫書應記載下列事項：……七、預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。八、預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。九、土地所有權人平均重劃負擔比率概計。十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。」第21條第1項亦明定：「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣除重劃區內原公有道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」
B.依上開規定可知，市地重劃係依照都市計畫規劃內容，將一定範圍之土地進行規劃整理與興辦公共設施，並計算扣除土地所有權人依其受益比例負擔之公共設施用地及重劃相關費用後，按原有土地相關位次重新分配予土地原所有權人之土地改良措施，有促進土地利用、健全都市發展之功能，並為政府取得公共設施保留地之方式。亦即市地重劃係採「受益者負擔原則」，市地重劃所創利益及所需負擔，均須由參加市地重劃之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。參加市地重劃之土地所有權人，一方面享有重劃後按比例分配領回土地之增值利益，另一方面也需共同負擔「公共設施用地負擔」與「費用負擔」。⒉依上述系爭都市計畫變更之始末可知，系爭第2階段主要計
畫之開發方式「免計公共設施用地負擔」等規定，將使本件都市計畫採市地重劃開發之土地所有權人，享有與平均地權條例第60條受益者負擔規定不符合之處，故而高市府即提案刪除「免計公共設施用地負擔」記載之系爭第3階段主要計畫案，並重行踐行都市計畫之擬定程序（即專業審議、徵求意見與公開展覽之程序）後，經被告以原處分核定在案。足見，系爭第3階段主要計畫之通盤檢討之變更結果，對土地地主之影響能受到控管，續行維護法安定性之規範價值，並得以合法落實公益的需求。是原告主張系爭第3階段主要計畫之變更，違反法安定性原則、誠實信用原則、依法行政原則及正當法律程序云云，並無可採。
㈥市地重劃所生土地分配是否公允屬另案爭議：
⒈如上所述，高雄市第71期市地重劃實施後，高市府107年3
月15日公告重劃區內土地分配各項圖冊，後以同日期高市府地發字第00000000000號函通知土地所有權人（本院卷3第173頁），原告不服土地分配結果，以107年4月24日陳情書向高市府提出異議（本院卷3第175-177頁），經高市府以107年5月3日高市府地發字第00000000000號函(下稱高市府107年5月3日函)復原告查處結果（本院卷3第185頁）；原告仍不服，提起訴願，經被告審認原告未對高市府107年5月3日查處結果函再提出異議，並循調處、裁決程序辦理，即逕予提起訴願，程序不合法，而以111年8月29日台內訴字第0000000000號訴願決定不受理(本院卷2第132-135頁)；原告仍未甘服，提起行政訴訟，現由本院111年度訴字第377號繫屬受理中，亦經本院調閱上開卷證核閱無訛。
⒉再者，原告另主張系爭土地重劃前原屬商業區土地，於市
地重劃後調配到特定商業專用區，其受益程度相較其他用地調配到特定商業專用區為低，且土地價值相差達2.14倍(站區每平方公尺94,920元，站東區每平方公尺僅44,000元)為合理分配，則站東區土地分配面積應為4,318平方公尺，市地重劃未依上開比例分配云云。經高市府地政局以108年7月26日高市地政發字第00000000000號函正本予原告略以：「……。所有重劃前長明段74地號土地面積1,919.14平方公尺、74-2地號土地面積98.62平方公尺，合計面積2,017.6平方公尺，重劃後集中分配為雄中段19地號土地，面積2,074.86平方公尺，實際分配率已高於原告原本陳情之土地分配率(1坪換1坪)，且重劃前長明段74地號土地臨6米計畫道路，建蔽率為40％、容積率為240％，74-2地號土地則屬公共設施保留地，前開2筆土地重劃後受配雄中段19地號土地位於50米園道及12米計畫道路街角，建蔽率為60％、容積率為630％，重劃後土地使用價值大為提升，已受益匪淺，且土地分配結果業符合都市計畫變更當時意旨，……。」(訴願卷2第43頁）是原告爭執問題之本質，核屬市地重劃分配結果之爭議，同應於市地重劃分配案件中釐清，而非屬本件審判之範疇，併此說明。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
書記官 江 如 青