高雄高等行政法院判決110年度都訴字第2號
民國111年4月6日辯論終結原 告 陳胡雅香
陳瓊讚共 同訴訟代理人 陳達德 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 黃雅萍 律師
參 加 人 陳慶飛
邱金發黃玉金邱振盛上四人共同訴訟代理人 蔡弘琳 律師
蔡進欽 律師鍾旺良 律師
參 加 人 蔣岳宗訴訟代理人 蔡宜均 律師
參 加 人 蔣丞哲
蔣春生劉 英上列當事人間都市計畫事件，原告請求宣告都市計畫部分無效，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、宣告「變更仁德都市計畫(商二地區)細部計畫(第一次通盤檢討)」案，變更土地使用分區管制要點第3點（一）關於商二-1指定整體開發「單元C」，最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺部分違法。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔二分之一，其餘由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：參加人蔣春生、劉英經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依兩造及其他參加人之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體事項：
一、爭訟概要:
(一)緣被告於民國81年5月7日發布實施「變更仁德都市計畫(第一次通盤檢討)」案(下稱81年主要計畫)，將一部分農業區(
18.16公頃)變更為商業區，以提供大型購物中心使用為主，被告並循該主要計畫辦理細部計畫之擬定，於86年1月23日以86府工都字第10856號公告「擬定仁德都市計畫(11號道路以西、1號道路以南商業區)細部計畫」案(下稱86年細部計畫)，並於同年月27日發布實施。被告再於99年7月15日以府城都字第0990168034A號公告「變更仁德都市計畫(含原高速公路永康交流道附近特定區計畫仁德鄉轄區部分)(第二次通盤檢討案)案(第一階段)」案(下稱99年主要計畫)，並於同年月16日發布實施，將商業區劃分為「商一」、「商二」（再細分為「商二-1」、「商二-2」），其中「商二」指定供大型購物中心使用。
(二)被告於110年2月3日以府都規字第1100157000A號公告「變更仁德都市計畫(第三次通盤檢討)案（第一階段）」案(下稱110年主要計畫)，並於同年月5日發布實施，其中檢討變更「商二」商業區之附帶條件內容，解除指定大型購物中心使用。被告復依110年主要計畫之內容，擬定細部計畫之變更案，於110年2月17日以府都規字第1100192999A號公告「變更仁德都市計畫(商二地區)細部計畫(第一次通盤檢討)」案(下稱系爭細部計畫)，並於110年2月19日發布實施，其中土地使用分區管制要點第3點修正後，將「商二-1」街廓劃分為3處指定整體開發單元。原告陳胡雅香所有坐落臺南市仁德區白崙段(下稱白崙段)21、21-3地號土地，原告陳瓊讚所有同段21-1地號土地（下合稱系爭土地），位於上述都市計畫劃定之商業區內，原告認為系爭細部計畫中關於變更土地使用分區管制要點第3點部分違法，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰⒈依86年細部計畫，系爭商業區使用規定採大尺度街廓之規劃
方式，且須整體開發，此為計畫原則：依86年細部計畫第三節計畫原則「一、商業區計畫原則」、第四節土地使用計畫「一、商業區」及第七節土地使用分區管制計畫，可證訂定土地使用分區管制係為促進土地合理使用，誘導都市有秩序發展，以有效控制土地使用發展，確保公共設施服務水準，創造優美都市景觀，維護良好生活環境。本件都市計畫原就上開因素考量，對於系爭商業區之土地使用，規定以大尺度街廓之規劃方式且須整體開發，此為系爭商業區之計畫原則。
⒉110年主要計畫臚列「將商二指定供大型購物中心使用予以解除」之理由，顯非被告所依憑之真正原因：
(1)依110年主要計畫表7-1「變更內容明細表」核定編號19之「變更理由」欄所載內容，足見80年間進行第一次通盤檢討時，已就所涉區域周邊地域發展情況詳細檢討，若嗣後因周邊地域發展情形有所變動，被告理應至少於5年內進行通盤檢討。惟上開變更理由所臚列：「考量商二周邊商業核心包括現有東區文化中心、南紡購物中心與仁德量販店等商圈，區域型商業機能發展蓬勃，本地區已無發展大型購物中心之利基……早期國家建設計畫（現名為國家發展計畫）以大型購物中心設立帶動市區近郊發展政策，已被百貨公司、超級市場、便利商店所取代。4.該商業區已閒置多年，為促進土地有效利用，另為避免大型購物中心設置過度加重交通負荷以及鄰近後甲里斷層……」等由，顯非近5年內所發生之情事。是若系爭商業區於80年間，以提供大型購物中心為主之考量，嗣後果已發生上述法律所定之「發展情況」或發生眾多「人民建議」等情形，而有予以變更之必要，何以被告遲遲未於80年開始起算之3年內或最長5年之法定期限內進行通盤檢討，反而遲至106年方才開始推動公開展覽之法定程序，並依上述理由解除大型購物中心之使用管制？由此可見，110年主要計畫所臚列「將商二指定供大型購物中心使用予以解除」之理由，顯非真正原因，110年主要計畫之變更確已違反都市計畫法第26條第1項之規定。
(2)另依都市計畫定期通盤檢討實施辦法31條第3項規定，主管機關於就商業區進行使用分區之調整時，猶應注意不得妨礙鄰近土地之使用分區，遑論於就同為商業區之使用進行調整時，更應避免對鄰近土地之使用造成妨礙。本都市計畫係以自辦市地重劃方式辦理，方使農業區變更為商業區，然被告進行本次通盤檢討時，一味偏袒大地主，罔顧小地主合法權益，依系爭商業區各該土地地界區劃成A、B、C之3處整體開發單元，俾供嗣後取得開發單元A、B區之大地主，得以坐享東雲股份有限公司（下稱東雲公司）長期耕耘之果實，於自有土地範圍逕行開發，輕易實現預期利益；惟持有開發單元C區土地之小地主，即因開發單元A、B區大地主已經自行開發，致開發單元C區陷入整合困難，開發時程遙遙無期，經濟利益一落千丈。又於可見之將來，開發單元C區土地因被告上述違誤及實際上無法開發，將成為計畫實施後之唯一廢地。縱使被告規劃之目的得以實現，該等無法開發土地所呈現之荒蕪，將成為未來都市景觀之毒瘤，更可能成為都市、社會、環境，甚至治安上之重大問題，顯與110年主要計畫書「第一章緒論」「壹、計畫起緣及目的」之末段載稱「辦理都市計畫基本資料調查與分析及各項通盤檢討內容，以達下述目的：……四、妥適處理公共設施保留地議題，以確保土地所有權人之權益。」之目的，完全自相矛盾，並嚴重妨礙原告土地使用，違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法31條第3項規定。
⒊臺南市都市計畫委員會第84次會議將「商二-1」全街廓劃分
為白崙段19、20、21地號等3筆土地，且劃分為3處整體開發單元，顯與系爭商業區之計畫原則相悖：
(1)臺南市都市計畫委員會第84次會議紀錄：「『商二-1』經市地重劃重新調整地籍後，將全街廓劃分為白崙段19、20、21地號等3筆土地，且每筆土地面積均達原計畫規定最小開發基地14,000平方公尺以上。為具體引導都市合理發展，並避免土地零星開發不利日後整體規劃，爰參酌上開規畫原意依重劃後之分配地籍，將『商二-1』予以劃分為3處整體開發單元，並將下列原則納入計畫書敘明，以作為執行之參據。」惟將原為大街廓且須整體開發之「商二-1」劃分為3處整體開發單元，顯然將造成土地零星，致日後開發不利，影響整體規劃，無法達到具體引導都市合理發展，顯與系爭商業區之計畫原則相悖。
(2)另參以「商二-1」商業區土地所有權人意願調查，開發單元
A、B區即白崙段19、20地號土地之所有權人較為單純，且實為同一家族，而開發單元C區土地產權複雜，則白崙段19、20地號土地之所有權人現若不與其他地主協商，自行開發，顯將罔顧本都市計畫訂定土地使用分區管制之目的，難以誘導都市有秩序之發展，及有效控制土地使用發展，且若分為3處開發單元分別開發，則都市景觀恐將雜亂不一，維護良好生活環境，而違背本都市計畫關於商業區之計畫原則。
⒋基於都市整體公益性、單元劃分之合理性及土地開發彈性，系爭細部計畫亦應以大尺度街廓整體開發之方式規劃：
(1)以都市整體之最大公益性原則之角度言之：
A.若以全區整體規劃、開發，為避免開發者因財力、人力之因素而影響開發時程與進度，仍能以最小開發面積為下限，分期分批開發，並不違反最小開發建築基地面積14,000平方公尺之規定。
B.110年主要計畫雖已取消大型購物中心之開發限制，然住商混合土地使用管制如劃分為3處開發單元，因商業空間未限制集中，除會分散商業活動強度外，對於居住安全品質勢難兼顧，顯得雜亂無章、治安堪慮；若以全區整體開發集中商業空間能吸引大量人流，促進商業活動，且住商分離因而對於住宅安全、隱私及完整優質居住品質皆能兼顧，實為都市計畫之重要目標。
C.遍查全國直轄市都市計畫使用管制規則，對於開發面積限制整體規劃之土地使用，皆以獎勵容積作為鼓勵開發者實現整體規劃增進市容觀瞻之手段，塑造完整街廓及都市景觀，故以大尺度街廓整體開發，不僅符合政府之政策，對於土地所有權人及開發者亦可獲得最大利益。
(2)臺南市已進步為科技都市之前衛直轄市，科技大廠及其衛星工廠不斷進駐，造就大量人口移入是未來趨勢，大型造鎮計畫方足以因應趨勢需求，大型基地亦可塑造優良居住條件，促進地方發展與進步。110年主要計畫雖已取消大型購物中心之開發限制，然住商混合之土地使用管制，除要吸引大量人流促進商業活動外，對於住宅居住隱私兼顧也係建設規劃之重點，故全區整體開發容易達成此目標，如劃分為3處開發單元，除將分散商業活動強度外，對於居住安全及品質勢難兼顧。
⒌觀諸系爭細部計畫書第六章「課題與對策」課題二所列「對
策」、第七章「實質計畫檢討貳、變更內容」表7-3關於將土地使用分區管制要點第3點及其「變更理由」欄等內容，足見若任系爭細部計畫持續生效，勢將發生開發單元C區之小地主因為整合困難，致開發遙遙無期，最後終成廢地之結果。
⒍系爭土地係因原告陳瓊讚之信託人東雲公司於80年間致力推
動重劃，方由農地變更為商業用地，是系爭細部計畫之變更，明顯至關原告就系爭土地所擁有之合法權利及預期利益：系爭細部計畫有關「商二」商業區部分，本係原告陳瓊讚所持土地之信託人東雲公司，向改制前仁德鄉公所申請推動市地重劃後，方由農地轉變為商業用地。當時東雲公司持有其中最為大筆之白崙段19、20等數筆地號土地（即「商二-1」土地），並以「大型購物中心」理念，籌建類似「SHOPPING
MALL」，具體以「大街廓」為範圍，整體規劃都市設計為宗旨，且為配合財務規劃，限制最小開發面積14,000平方公尺，既可整體開發，亦得以分期分批開發。嗣後，東雲公司雖因與兆豐銀行間之清償債務強制執行事件，喪失白崙段19、20地號土地之所有權，惟仍持有白崙段21-1地號土地並信託登記予原告陳瓊讚，以及由原告陳胡雅香所持有白崙段21、21-3地號土地（即「商二-2」部分土地），足證任何涉及原告所有土地之都市計劃變更，均至關原告之合法權利及預期利益。
⒎系爭商業區自86年變更後，直至110年主要計畫第三次通盤檢
討時方為變更，明顯違反都市計畫法第26條第1項規定：依系爭細部計畫書第一章緒論，可知被告於86年間已就系爭商業區周邊地域發展情況詳細檢討，若嗣因周邊地域發展情形有所變動，被告理應至少於5年内，依都市計畫第26條第1項規定進行通盤檢討；且依系爭細部計畫土地使用分區管制要點之「變更理由」欄記載，可知該等變更理由顯非近5年内所發生之情事。若系爭商業區於86年間，經規劃構想劃分為商二-1（供大型購物中心使用）及商二-2（供一般商業使用），嗣後果已發生都市計畫法第26條所定之「發展情況」或發生眾多「人民建議」等情形，而有予以變更之必要，何以被告遲至106年才開始推動如該計畫「臺南市變更都市計畫審核摘要表」所列公告徵求意見等法定程序，並依上開理由增加使用分區管制條件？由此可見，系爭細部計畫所臚列之變更理由，顯非真正原因，系爭細部計畫之變更，已違反都市計畫法第26條第1項規定。
⒏系爭細部計畫書就系爭商業區「未來發展需要」乙節，全然
未予審酌，已違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條第1項規定：系爭細部計畫雖於第五章列有「發展預測分析」章節，惟其中僅曾於「壹、土地使用發展預測分析」中提及商業區部分，並僅有「二、依商業區總面積占都市發展用地總面積之比例檢討」，顯與都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條第1項規定之「考慮未來發展需要」無關。此外，僅於「第八章檢討後實質計畫」第陸節載稱：「陸、土地使用分區管制計畫土地使用分區管制係規定土地及建築物使用的種類及強度，使其不致妨礙公眾之衛生、安全、便利、經濟與舒適，目的在於促使都市土地作合理之利用，誘導都市有秩序之發展；因此，土地使用分區管制為實施都市計畫達到計畫目標之重要工具。為有效控制土地使用強度，確保公共設施服務水準，創造優美都市景觀，維護良好生活環境，特訂定土地使用分區管制要點如下：一、本要點依都市計畫法第22條及同法臺南市施行細則第12條規定訂定之。二、商業區之建蔽率不得大於60%，容積率不得大於350%。三、……（以下完全重覆列載第七章「實質計畫檢討貳、變更内容」表7-3之内容）」等語，同樣與都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條第1項之「考慮未來發展需要」無關。足見各該所涉土地於系爭細部計畫實施後之「未來發展需要」，根本未予評估及審酌，遑論開發單元C區之小地主極可能因整合困難，致該範圍內土地淪為廢地；於公共利益方面，上開土地可能成為臺南地區之都市、社會、環境，甚至治安上之重大問題，足證系爭細部計畫確已違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第4條第1項規定無疑。⒐系爭細部計畫未於法律依據敘明有何必須辦理通盤檢討之法
定事由，顯已違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第14條規定：依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第14條，都市計畫於經依法發布實施後，應有上述法令所規定之事由，方得辦理通盤檢討。惟被告公告發布實施系爭細部計畫時，該公告依據欄載稱：「都市計畫法第23條」，而系爭細部計畫書「臺南市變更都市計畫審核摘要表」之「變更都市計畫法律依據」欄記載：「都市計畫法第26條」，則系爭細部計畫依據為何而有變更原都市計畫之必要，已非無疑。又系爭細部計畫書第一章緒論之「壹、計畫起緣」第三、四段，或得認其中應有部分理由係符應予通盤檢討之法定事由，惟系爭細部計畫既未於公告及計畫書内載明其具體法令依據，明顯有違。⒑被告所劃分3處開發單元A、B、C區極為不合理，理由如下：
(1)開發單元A區面積遠大於開發單元B、C區，且開發單元B、C區之面積幾與系爭細部計畫規定之最小開發單元相同，顯有便利開發單元A區地主，而放任其他地主難以開發之事實。被告以地籍界線及土地所有權劃分開發單元為理由，過於草率牽強，土地所有權人除法令另有規定不得分割之情形外，本得自由為之，設若開發單元A區地主另行分割該地，則被告據此決定之計畫將毫無益處，顯見被告未具體評估、審酌整體地主利益，有便宜行事之嫌。
(2)開發單元C區屬狹長基地，依相關建築法規前方須退縮，且加上後方鄰近開發單元B、C區退縮可建基地，將限制開發單元C區之建築配置，明顯無法規劃出與開發單元A、B區之商業空間串聯，無法吸引商業人流，並使其住宅與商業空間無法比擬開發單元A、B區。故除了開發單元C區小地主整合困難，造成開發延宕外，其所規劃之產品價值貶低，亦使該區地主權益明顯受損，違反公平原則。
⒒為符合都市計畫公平公正原則及其基本精神，建議系爭商業
區整體開發單元之劃分應以全區土地面積均分為3處，且應避免開發單元變更狹長基地造成開發人建築配置之限制及都市景觀不佳等問題，僅提出建議劃分方案，由此亦可徵被告未具體考量整體開發利益及公平原則：
(1)依前述原則提出2方案，方案一為面積均分之3處開發單元，但如此劃分之開發單元B開發條件會明顯比其他2個單元差，故不建議採納（參附件1）。
(2)建議方案二之3處開發單元面積均相同，臨路退縮、單元方正、建築規劃等條件大致相同，除了開發單元A區外，打破大小地主地界藩籬，方案二之劃分僅增加4筆地號，可達到開發利益共享之目標，排除獨厚大地主之嫌疑，且除面積調整外，其餘與原先劃分原則不變，更符合都市計畫公平公正之原則(參附件2)。。
(3)依被告提出之方案分析比較表所示，被告無非以部分土地所有權人之同意作為理由，顯然欠缺具體評估之合理性。被告雖稱系爭細部計畫之方案符合最小侵害及最大公益性，惟如原告歷次書狀及陳述所述，該方案確實具有不利都市整體開發，甚至治安風險等諸多缺失，且對整體土地所有權人並非公平，此觀其他土地所有權人亦有對現行計畫提出質疑及建議，惟被告未對其所主張之方案評估並提出說明，足證被告未全盤考量，即率爾提出系爭細部計畫，未將全體所有權人之利益等量重視、衡量，實具有違誤。
(二)聲明︰宣告被告系爭細部計畫關於變更「土地使用分區管制要點第3點」部分無效。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰⒈兩造及參加人均同意「取消指定大型購物中心用途」：
(1)兩造及參加人均同意取消系爭商業區之「指定大型購物中心用途」，則原本建構在「大型購物中心」規劃下之「整街廓規劃」，因取消「大型購物中心」規劃後，即需重新辦理檢討。系爭商業區發展定位經重新檢討後，以朝向「地區型轉運商業」發展，包括日常通勤消費、觀光旅遊轉運服務及地區鄰里商業等，其使用規模已無需要「整街廓規劃」。經檢討後之系爭細部計畫，已透過「最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺，並應經都市設計審議委員會審查」、「指定各開發單元臨地界處各自留設至少5公尺帶狀開放空間，並設置1.5公尺以上人行步道、植栽綠化」、「開放空間鋪面應連續相接」、「鄰接道路之退縮建築規定」、「停車空間劃設標準」等規定，兼顧土地所有權人之開發權益，及達到創造優美都市景觀、維護良好生活環境之目的。參照臺南市其他大型整體開發地區，為維護都市整體景觀公益性，亦係以納入都市設計審查辦理，並無「整街廓規劃」之規定。
(2)針對商業機能之維持，檢討後之系爭細部計畫規定「應維持至少作商業使用之比例」、「如有立體及平面住商混合使用時之規定」、「供商業使用部分應優先申報開工」，兼顧市場需求，及土地開發彈性。以上規定應已可達避免土地零星開發、臻進商業活動機能、整體環境形塑之計畫目的。故原告主張若未採取「整街廓規劃」之規定，將產生開發上之不利益，顯有誤會。
⒉關於採取開發單元A、B、C區劃分之合理性
(1)「最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺」係原告於都市計畫檢討過程之陳情意見主張，被告考量整體環境形塑（最大公益性）、土地所有權人開發權益（原告陳瓊讚所有之白崙段21-1地號土地係為裡地）及侵害最小等因素，已採納原告之陳情意見，維持原最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺之規定。
(2)如維持基地最小建築面積14,000平方公尺之規定，若無指定整體開發單元，原告（2人合計面積8,382.01平方公尺）及參加人蔣岳宗、蔣丞哲、蔣春生、劉英（4人合計面積1,555.21平方公尺）之土地所有權人，其個別土地面積及合計土地面積皆未達最小建築面積14,000平方公尺，將無法單獨開發、亦無法整合開發，影響渠等開發權益。
(3)參酌原擬訂計畫意旨及重劃後分配地籍情形，「商二-1」街廓依市地重劃後原地籍(白崙段19、20、21地號)劃分3處開發單元，每處開發單元皆達最小建築面積14,000平方公尺以上；且可解決原告陳瓊讚持有之白崙段21-1地號土地為裡地問題、原告及參加人蔣丞宗等土地面積皆未達最小建築面積14,000平方公尺，無法單獨開發亦無法整合開發之問題，且參加人黃玉金於都市計畫審議階段表示願意保留白崙段21-2地號土地供毗鄰土地所有權人合併建築，故系爭細部計畫之開發單元劃分方案可保障相關土地所有權人開發之權益，實為最小侵害之方案。
(4)原告111年2月25日書狀提出之開發單元A、B、C區劃分建議，其中方案一，各單元土地所有權人都涉及需全部整合才得進行開發；至於方案二，原告建議之開發單元B區，與現行計畫之開發單元C區一樣，皆須整合所有土地所有權人才得進行開發，而原告建議之開發單元C區，反而較現行計畫開發單元B區所需整合之土地所有權人數更多，影響統整變數更大。至於原告提出之建議方案一及建議方案二，所需整合之土地所有權人數較多，是否造成與之前無法整合情形一樣而無法落實計畫目的開發，影響地區發展。又如地主確已有整合開發之意願，且已確認重新調整後之單元劃分，則系爭細部計畫土地使用管制要點第3點（三）之規定，本就保留開發彈性，得提送都市設計審議委員會同意合併為一處整體開發單元、或重新劃分符合最小建築開發規模之開發單元，尚無執行之疑慮。
(5)又原告所有土地位屬之現行計畫開發單元C區，其街廓深度達50公尺以上，已符合市場上一般建築基地規模之條件，且較一般市地重劃分配之建築基地深度大（約25公尺至30公尺），且通案性規定亦須退縮5公尺建築，扣除退縮後之深度尚有44公尺以上，應無不能規劃建築之情事。是原告主張應全街廓整體開發或建議之單元劃分方案之主張，顯無理由，不足採信。
⒊參加人蔣丞哲等人111年2月25日當庭主張應以1,500平方公尺為最小開發面積等語，被告亦爭執之，分述理由如下：
(1)倘採以1,500平方公尺為最小開發面積之方案，將會造成原告陳瓊讚持有之白崙段21-1地號為裡地問題，而原告陳瓊讚曾於都市計畫審議階段陳情該問題，業經臺南市都市計畫委員會採納在案。
(2)原告陳胡雅香所有之白崙段21、21-3地號土地，其深度為22公尺，依照系爭細部計畫規定「指定各開發單元臨地界處各自留設至少5公尺帶狀開放空間，並設置1.5公尺以上人行步道、植栽綠化」，則每筆土地單獨開發時，除面臨道路部分應退縮5米外，各開發單元臨地界處各自留設至少5公尺帶狀開放空間，將造成原告陳胡雅香所有之白崙段21、21-3地號土地扣除退縮後之深度難以規劃建築之情事。
(3)又若採以1,500平方公尺為最小開發面積之方案，將造成零星開發，景觀錯亂之情形，亦與維護都市整體景觀公益、創造優美都市景觀、留設開放及綠地空間、維護良好生活環境之目的不合。是上述主張，並不可採。
⒋被告將原告主張之方案（基地最小建築面積14,000平方公
尺、無指定整體開發單元）、現行計畫方案（基地最小建築面積14,000平方公尺、指定3處整體開發單元）、參加人蔣丞哲等主張之方案（基地最小建築面積1,500平方公尺、無指定整體開發單元），分別就都市整體公益性、單元劃分合理性、土地開發彈性、地主權益侵害性、地主整合難易性等面向分析討論。依照分析討論結果，系爭細部計畫之開發單元劃分方案對於土地整體規劃可達最大公益性，且留設開放及綠地空間等規定，對地主影響程度較小，不會造成原告土地變成袋地無法使用之狀況，也不會影響參加人蔣丞哲家族土地（面積合計為1,555.21平方公尺）可建築空間之規劃。
兩造及參加人提出之方案，業經臺南市都市計畫委員會決議採用「基地最小建築面積14,000平方公尺、指定3處整體開發單元」，兼顧原告與參加人之權益、都市計畫最大公益性，並符合都市計畫之「專業判斷」及「計畫形成自由」，原告再以相同主張提起本訴，並無理由。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳慶飛、邱金發、黃玉金、邱振盛(下稱參加人陳慶飛等4人)陳述要旨︰
(一)依都市計畫法第26條第1項、第27條第1項規定及其立法意旨，可知都市計畫具有法規性質（司法院釋字第742號解釋參照），不宜朝令夕改而應具穩定性，然若情況有所變遷亦須變更，因此都市計畫法於第26條第1項本文規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，惟同時建立了定期性及隨時性變更之機制。所謂定期性變更之機制，同條項但書規定擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，而內政部依同條第2項授權訂定發布之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定:「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。
」所謂隨時性變更之機制，則係在同法第27條第1項規定遇有法定各款事由時，主管機關得視實際情況迅行變更，而與定期通盤檢討之變更脫鉤處理，避免緩不濟急。申言之，都市計畫雖規定應於3至5年內至少通盤檢討1次，但並不影響擬定機關於計畫實施屆滿年限或已滿25年即應予全面通盤檢討之權責，原告妄謂被告逾3至5年期限至106年始徵求意見辦理細部計畫變更，有違反都市計畫法第26條第1項，自無足取。
(二)觀諸系爭細部計畫之土地使用分區管制要點第3點之修正內容及其變更理由，足認系爭商業區經通盤檢討後與原計畫之主要不同，在於取消「指定供大型購物中心使用」之限制，但同時保留各單元土地所有權人得同意合併為一處整體開發單元，或合併後得依第1款最小建築開發規模重新劃分整體開發單元，更具彈性。
(三)原告稱小地主將因整合困難而開發遙遙無期等語，更屬無稽。110年主要計畫已公開徵詢包含參加人陳慶飛等4人地主意見，同意解除指定「供大型購物中心使用」之地主人數佔80%、土地面積佔84.01%，故大多數地主之意願係同意解除指定「供大型購物中心使用」限制；原告所有之土地面積合計8,382.01平方公尺，土地使用分區管制要點第3點縱未變更，原告所有土地之面積亦未達最小建築開發規模14,000平方公尺，無從依原計畫進行開發。足認系爭細部計畫未妨礙原告之合法權益，且是否開發大型購物商場，仍需經過市場評估，與原告所有土地之開發時程無關，更無經濟利益一落千丈之情事，原告主張並無理由。
(四)參加人蔣丞哲固謂系爭細部計畫以14,000平方公尺為最小開發面積有行政裁量不合理性、違背利益衡量平等原則，應採1,500平方公尺最小開發面積等語。暫勿論參加人蔣丞哲已與其在系爭細部計畫變更前之意見相左，且均以其個人主觀及利益為論述，已有偏頗之情。如採其方案，勢必因各土地所有人得自行開發，致通行動線及開放空間難以整合規劃，進而影響都市景觀風貌。更有甚者，各該土地開發於臨地界兩側均應各自留設至少5公尺帶狀開放空間及1.5公尺以上之人行步道及植栽綠化，實際可供利用開發之土地面積將大幅減少；且原告陳瓊讚持有之白崙段21-1地號亦將成為裡地；參加人蔣岳宗、蔣丞哲、蔣春生、劉英等4人就白崙段24-4、24-5地號土地亦須整合始得以開發，亦非參加人蔣丞哲即可單獨開發等缺失，以上並經被告依都市整體公益性、單元劃分合理性、地主權益侵害性、地主整合難易性等面向詳予分析及地籍圖在卷可稽，準此應認參加人蔣丞哲之意見，委無足取。
五、參加人蔣岳宗陳述要旨：
(一)關於「商二-1」街廓依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處指定整體開發單元部分：
⒈被告將「商二-1」街廓劃分為A、B、C之3處開發單元，裁量
顯有瑕疵。「商二-1」街廓劃分為A、B、C之3處開發單元，係按照原市地重劃後所分配之地籍而來。對照系爭細部計畫之「本次通盤檢討土地使用分區管制要點修正前後對照表」記載之變更理由略以：「為具體引導都市合理發展，並避免『商二-1』土地零星開發不利日後整體規劃，參酌原規劃意旨及重劃分配地籍情形，指定整體開發單元之範圍。」等語，未見被告依據「地籍」劃分街廓3處開發單元之具體理由，亦不明被告非得將系爭街廓劃分為「3處」之理由。「商二-1」整體基地格局四方，被告劃分之開發單元A、B尚稱格局方正，卻獨將開發單元C區劃成長條形，依據常情，長條形之土地較正方形不利於開發使用，顯非理想之土地分配。被告此一結合地籍而將街廓劃分為3處開發單元之行為，兩者並無合理關聯，何以按照地籍劃分，可達「具體引導都市合理發展，並避免『商二-1』土地零星開發不利日後整體規劃」之目的，未見被告敘明裁量理由，顯有裁量瑕疵之違法，又行政行為不達目的，亦有違行政行為禁止不當連結原則。
⒉「商二-1」之土地使用分區管制變更後，尚有「各指定開發
單元於臨地界處兩側應各自留設至少5公尺帶狀式開放空間，並設置1.5公尺以上之人行步道及植栽綠化，以供徒步購物及動線串連。」之規定。上開規定對長條形之開發單元C之地主權利已屬不利，此尚不論上述建築退縮規定，鄰接㊀-1號道路（中山路），自計畫道路境界線至少退縮10公尺建築；鄰接㊁-4號（文忠路）、㊁-5號（文孝路）、㊁-6號（文心路）號道路，自計畫道路境界線至少退縮5公尺建築，上開規定均壓縮了開發單元C區長條形土地之開發利用空間，同時也是對開發單元C區地主不平等箝制。
⒊86年細部計畫原係配合國家建設6年計畫「健全都會區發展」
發展策略，指定範圍內商業區土地供設置大型購物中心使用，並於86年1月27日擬定發布實施。惟86年細部計畫自發布實施迄今已屆辦理期限，爰配合臺南市都市計畫委員會107年8月27日第73次會決議：「該商業區已閒置多年，為促進土地有效利用，另考量上述交通衝擊及環境敏感因素，不宜作為高強度活動使用，且仁德區商業型態仍以住商混合之鄰里性商業為主，及參考多數地主意願，原則同意解除商二指定供大型購物中心使用」等語，被告方依都市計畫法第26條規定，辦理都市計畫通盤檢討。準此，被告既已同意解除「商二-1」之土地作為大型購物中心使用，則維持最小建築基地14,000平方公尺之必要性已不存在。縱為「商二-1」之整體規劃仍有指定最小建築開發規模之必要，亦無須陷於14,000平方公尺之面積限制，「商二-1」之整體規劃可因地制宜多元發展，亦當有優於僅能劃分為三處（正方形、梯形、長條形）之行政考量。
(二)關於「商二-1」每處單元最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺部分：
⒈86年細部計畫原係配合國家建設6年計畫「健全都會區發展」
發展策略，指定範圍内商業區土地供設置大型購物中心使用，足見供設置大型購物中心使用為系爭計畫之原始規劃目的，為達上開目的因而於原計畫中方有最小建築基地面積14,000平方公尺之限制。如前所述，被告既已解除「商二-1」指定供大型購物中心使用之目的用途，則「商二-1」與最小建築基地面積14,000平方公尺之連結亦不存在，系爭都市計畫歷經20餘年，當初商業區使用規劃目的已發生情事變更，被告繼續維持系爭都市計畫原始規劃目的所設定之最小建築開發面積「14,000平方公尺」，何以其他大小面積不可，此一管制手段應有其所欲追求之行政目的，否則系爭都市計畫限制小地主開發自有土地之自主權，無端限制其所有權能，即有違比例原則。
⒉再者，系爭細部計畫中明確改以「地區型轉運商業」為其發
展定位，此可參臺南市都市計畫委員會專案小組初步建議意見「考量該地區可支持之大型商業活動已被周邊購物中心、量販店及賣場所吸收，未來需仰賴重大公共建設及鄰近土地開發引入人口為主，其發展定位適宜朝向「地區型轉運商業」，包括以日常通勤消費、觀光旅遊轉運服務及地區鄰里商業為導向。」等語即明。所謂「轉運型商業」是以交通工具轉運造成人潮流動而發展的商業型態，其主要人潮乘交通工具轉運而來，因此逗留時間不長，主要商店類型包含咖啡店、速食店、藥粧店等。佐以專案小組對「商二-1」商業使用比例之建議意見，以「地區型轉運商業」未來如引入一般旅館、大型量販店、零售商店等行業來推算所需土地規模，可明「地區型轉運商業」引入一般旅館、大型量販店、零售商店等行業之土地規模，顯然不以最小建築面積14,000平方公尺為必要，益證系爭細部計畫以「最小建築面積14,000平方公尺」為開發規模，和「商二-1」之發展定位互有矛盾，且為不當之限制。
⒊維持14,000平方公尺之最小建築基地開發單元，未必有利土
地現狀的經濟利用，亦不合於「商二-1」發展定位，但維持14,000平方公尺的最小建築基地開發單元，獨厚開發單元A、B區大地主（財團）實現動輒數十甚至數百億之商業利益，卻犧牲開發單元C區小地主之土地開發自主權，迫使該區小地主要不選擇任財團兼併，要不面臨土地荒廢，勢將造成「商二-1」之開發單元A、B區開發蓬勃，開發單元C區之開發參差不齊，此豈符合「商二-1」商業區「整體開發」的初衷？從而，系爭細部計畫之土地管制，不僅造成各地主之利益失調，亦無法達到土地整體開發之公益目的，被告有利益衡量之瑕疵。
⒋參加人蔣岳宗主張「商二-1」方案，應回復至每開發單元最
小建築面積1,500平方公尺，最有利土地充分利用開發。每開發單元最小建築面積1,500平方公尺以上的最小土地開發面積，對大地主、小地主均無影響。況大地主（財團）若有足夠商業利益的誘因，是有能力說服小地主與之合作共享雙贏成果，反觀小地主則無主動突破管制的經濟能力，是慮及土地開發正義，實不應限制小地主的所有權權能。大小地主各自保有土地利用與規劃的彈性，以商業目的而言，多元的商店進駐，係有利於商業活動與人潮。或曰影響「商二-1」之整體開發目的與景觀，然核此目的，被告得以其他對小地主權利侵害較小的行政手段來達成，例如建築法令之規制，方符行政行為之比例原則。
六、參加人蔣丞哲陳述要旨︰
(一)14,000平方公尺最小開發面積之不合理性：⒈系爭細部計畫因86年主要計畫原供大型購物中心之用地不符
合現今都市發展之需求條件而重新檢討調整，但再次以大面積開發規劃，已悖離系爭細部計畫第五章發展預測分析與第六章課題與對策之内容。86年主要計畫之大型購物中心用地，14,000平方公尺為當時基地其一土地產權之劃分，然以此作為最小開發面積，與系爭細部計畫開發之目的及商業用途條件，並無直接與合理之關聯性。
⒉以土地產權條件作為開發單元（A、B、C區）劃分之條件及全
體地主同意之限制，而非以地理條件、商業量能與土地面積均等之客觀條件作為規劃依據，此為被告行政裁量之作為。然獨厚開發單元A、B地主之開發利益，開發單元C之地主卻深陷14,000平方公尺為最小開發面積與全體地主同意之限制而無法開發，系爭細部計畫顯有違反利益衡量之瑕疵，欠缺土地開發之公平性，並損害地主權益。
⒊仁德區可供民眾消費之商業設施面積已超過需求3倍，實無大
面積商業開發之條件，且民眾消費能力有限。依系爭細部計畫之內容與分析，仁德區可支撐商業面積40,900平方公尺，未來可再劃設5,900平方公尺，但仁德區現已開發之面積超過60,500平方公尺，系爭細部計畫書中台糖家樂福短列30,000平方公尺，全聯、特力屋、仁德家樂福等大型業者則未列入，便利商店亦短列30家以上；而未來仁德區將再開發商業用之面積為68,480平方公尺，係包含仁德運轉站專區16,080平方公尺及仁德商二68,480平方公尺。則系爭細部計畫編列之最小開發面積與可開發之商業面積預測，兩者相差3倍面積，且在少子化趨勢下之人口成長不見樂觀，益徵被告規劃之草率與浮濫。又系爭商業區位於仁德交流道500至600公尺處，交通影響評估理應列為計畫檢討之項目重點，系爭細部計畫卻未見研究大面積之商業開發對仁德交流道及高速公路回堵壅塞及周邊道路之交通負荷（例：中山路車流量4000輛/小時）的相關衝擊說明計畫。針對系爭細部計畫內容錯誤之缺失，未見被告提出任何說明，且未考量影響區域居民交通使用條件變化，實為違誤。
⒋系爭商業區周圍大型賣場林立，已無具大型開發之空間，各
大賣場距離分別為南紡夢時代1.9公里、德安百貨1.91公里、台糖家樂福3.48公里、三井OUTLET6公里、仁德家樂福0.5公里，未來在客源有限及同質性高之大面積商場競爭必定慘烈、經營不易；以14,000平方公尺大面積之開發將來也必淪為招商困難與空間閒置問題，並衍生如治安、衛生等社會問題。⒌系爭細部計畫提及系爭商業區將以「地區運轉商業」為其定
位，依經濟部商業司(2002)之定義，所謂「地區型商業」為商圈範圍約為1公里左右之中心型的生活圈；而「轉運型商業」係以交通工具轉運造成人潮流動而發展的商圈型態，主要人潮為因交通工具轉運而來，逗留時間不長，主要商店類型包含咖啡店、速食店、藥妝店。則以系爭細部計畫之定義及參照未來臺南捷運仁德轉運站設立，該地域未來發展類似「臺北公館商圏」模式，主要商業為美食、購物、運動用品等單店所組合而成，商圏内無大型購物中心之設置。學術研究驗證已發現出地區運轉商業相對應之產業型態，被告卻無視學術專業與實務之考量，僅思量如何為財團解套實現利益。更妄論以最小14,000平方公尺之規模來開發商場，可預見商業空間空蕩而樓上為一般住戶，將吸引八大行業進駐而衍生複雜環境與糾紛，進而漸漸頹敗。
(二)行政違背利益衡量之公平性，開發單元A、B地主之199億土地利益與C區地主0元土地利益之相對被剝奪感：
⒈系爭商業區由純購物中心商業區，調整為立體住商混和區，
最大受益為可興建及販售住宅。在系爭細部計畫中，基地開發之商業樓地板面積不可少於1/3容積率350%規定下，開發單元A、B可得樓地板面積為131,981.5平方公尺（37,709平方公尺×350%），約為39,924坪，以目前市場行情每坪約50萬估算，開發單元之A、B地主可馬上實現之潛在利益為199億6千萬元（39,924坪×50萬/坪）。
⒉開發單元C之地主因劃分位置，並以14,000平方公尺為最小開
發面積，需全體地主同意才得以開發之限制，實無開發之機會。以開發單元C總面積14,707.54平方公尺（約4,448坪），每坪以50萬利益估算，開發單元C之地主可實現之潛在利益為80億元，然在開發機會不高可能需等待10年以上，可實現之利益為0元，且經常遭空地清潔之告發。在無具重大理由之下，被告之規劃狀似只為滿足特定地主之利益，實屬罕見。
⒊被告雖稱開發單元C地主之權益無損，然白崙段21-2地號土地
所有權人同時擁有開發單元A、B之土地，依常理考量定當先開發開發單元A、B之土地實現其近200億之利益，開發單元C之土地可閒置不用，未來伺機再以資本掠奪其他地主之土地。系爭商業區之3位主要土地，卻只有1位地主有絕對開發權，其他地主毫無自主權利，顯不公平。
(三)1,500平方公尺之最小開發基地規模為最適合方案：⒈系爭細部計畫之商業用地建蔽率為60%，容積率不得大於350%
。自計畫道路經界線退縮10米、5公尺帶狀開放空間、1.5公尺之人行步道植栽及停車空間皆已計算於40%之空地比之內故無需考量建地因此而縮減。以1,500平方公尺×60%（建蔽率）可得900平方公尺之建築土地，再以900平方公尺×350%（容積率）可得3,150平方公尺(建坪），已可滿足一般零售商店之面積需求，且每位地主皆無受限而獨自進行開發。
⒉承續前由提到區域型、轉運型商業之定位，該商區模式最適
合與主力業種為速食店、咖啡店、書報店、藥妝店與超市等。以系爭細部計畫之建蔽率為60%及容積率不得大於350%，則以1,500平方公尺為最小開發基地可利用空間3,150平方公尺條件下，足可開發出多元特色商業例如麥當勞(1,000平方公尺)、85°C(1,000平方公尺)、星巴克(1,000平方公尺)、全聯超市(1,500平方公尺)、健身工廠(1,200平方公尺)、全國電子(1,000平方公尺)、賓士汽車仁德銷售中心(1,500平方公尺)、金色三麥啤酒屋(1,000平方公尺)、150床膠囊旅館(1,500平方公尺)、寶雅百貨(2,400平方公尺)、各大小銀行及各大小餐廳飲食店等，幾乎可涵蓋所有中小型零售商店業種，可豐富大眾生活，對都市景觀亦無違和，且與仁德運轉站專區結合，對未來仁德區商業發展之多元性與便利性更有助益。
⒊又以1,500平方公尺為最小規模，既不影響開發單元A、B地主
之大規模土地整體開發，對開發單元C之中小地主亦不造成無法開發之困境，可達到活化土地多元利用、地主皆可實現開發利益，並創造稅收之優點。
七、參加人蔣春生、劉英等2人均未到庭亦未提出書狀為任何陳述。
八、爭點︰
(一)被告違反都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討之規定，至106年始徵求意見辦理系爭細部計畫變更，有無違法？
(二)系爭細部計畫變更「土地使用分區管制要點第3點」關於商二-1部分，依原市地重劃後之分配地籍劃分為A、B、C等3處指定整體開發單元，有無違法？
(三)系爭細部計畫限制上述A、B、C等3處指定整體開發單元，每處單元最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺，有無違法？
九、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造及參加人陳明在卷，復有改制前臺南縣政府（下稱臺南縣政府）81年5月7日府工都字第61559號公告、81年主要計畫書（本院卷1第351-421頁）、臺南縣政府86年1月23日府工都字第10856號公告、86年細部計畫書（本院卷3第3-75頁）、臺南縣政府99年7月15日府城都字第0990168034A號公告、99年主要計畫書（本院卷2第3-213頁）、被告110年2月3日府都規字第1100157000A號公告、110年主要計畫書（本院卷2第215-569頁)、被告110年2月17日府都規字第1100192999A號公告、系爭細部計畫書（本院卷1第77-166頁)及土地登記謄本（本院卷1第167-171頁)等附卷可以證明，堪予認定。
(二)被告違反都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討之規定，至106年始徵求意見辦理系爭細部計畫變更，雖有違反定期通盤檢討期限之訓示規定，惟對系爭細部計畫之效力不生影響。⒈應適用的法令︰
(1)都市計畫法：
A.第5條：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內
之發展情形訂定之。」
B.第26條第1項：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變
更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」
(2)都市計畫定期通盤檢討實施辦法（依都市計畫法第26條第2項授權訂定）第2條：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」⒉得心證的理由：
依上述都市計畫法第5條、第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定可知，都市計畫係以25年作為都市計畫之計畫年限，至於同法第26條第1項「每3年內或5年內」應定期通盤檢討係訓示規定而非效力規定，是以縱未依都市計畫法第26條第1項規定於5年內為定期通盤檢討，仍屬依法公告實施且仍有效之都市計畫，難謂違法。換言之，都市計畫雖規定應於3至5年內至少通盤檢討1次，但並不影響擬定機關於計畫實施屆滿年限或已滿25年即應予全面通盤檢討之權責，否則將造成主管機關未依都市計畫法第26條第1項規定按時通盤檢討後，即不能再為通盤檢討之情形，顯不符合前述都市計畫法等法規之立法目的。原告主張被告逾3至5年期限至106年始徵求意見辦理細部計畫變更，有違反都市計畫法第26條第1項，自不可採。
(三)系爭細部計畫變更「土地使用分區管制要點第3點」（本院卷1第128-129頁）關於商二-1部分，依原市地重劃後之分配地籍劃分為A、B、C等3處指定整體開發單元，尚無違法。
⒈應適用的法令︰
(1)都市計畫法第22條：「（第1項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。（第2項）前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」
(2)都市計畫定期通盤檢討實施辦法：
A.第4條第1項：「辦理主要計畫或細部計畫全面通盤檢討時，應分別依據本法第15條或第22條規定之全部事項及考慮未來發展需要，並參考機關、團體或人民建議作必要之修正。」
B.第40條第1項：「都市計畫通盤檢討時，應就都市計畫書附帶條件規定應辦理整體開發之地區中，尚未開發之案件，檢討評估其開發之可行性，作必要之檢討變更。」⒉得心證的理由：
(1)依110年主要計畫第七章第壹節第3點土地使用變更原則，其中（二）商業區變更原則「2.考量現況使用發展需求，予以檢討變更『商二』商業區附帶條件內容，解除指定供大型購物中心使用。」（本院卷2第382頁），第八章第貳節第2點，其中（二）第二-1種商業區「位於市道第182線（即中山路，①-1號道路）南側緊臨東區部分之商業區，面積計約5.24公頃，屬另行擬定細部計畫區，故其土地使用仍應依細部計畫之相關管制規定辦理。」（本院卷2第404頁）。被告乃依據上述110年主要計畫檢討成果，重新審視細部計畫原擬定相關內容，辦理系爭細部計畫通盤檢討。原告於上述110年主要計畫通盤檢討時，雖提出建議「本商業區應維持大型購物中心使用及整體開發的原則不變。」（本院卷2第463頁），惟於本院審理中兩造及參加人就上述110年主要計畫檢討成果，變更「商二」商業區附帶條件內容，解除指定供大型購物中心使用乙節，已不再爭執（本院卷3第326頁），且經被告提出「商二-1」80、95、101、105、108年正射影像圖（本院卷3第131-139頁）、「商二-1」周邊商業活動補充分析圖表（本院卷3第141-147頁）及「商二-1」商業區土地所有權人意願調查（本院卷3第149-151頁）等資料，證明「商二-1」商業區土地長期未能開發為大型購物中心，依周邊商業活動的量能，已無開發大型購物中心的利基，且絕大多數的地主均同意將該商業區解除指定供大型購物中心使用。綜上可知，上述110年主要計畫檢討成果，變更「商二」商業區附帶條件內容，解除指定供大型購物中心使用，被告依據上述110年主要計畫檢討成果，重新審視細部計畫原擬定相關內容，辦理系爭細部計畫通盤檢討，不再將「商二-1」商業區土地指定供大型購物中心使用，並無不合。
(2)86年細部計畫第四章第二節即表明「本細部計畫區即以提供大型購物中心使用為主，其計畫服務範圍亦以臺南都會生活圈為考量。」（本院卷3第33頁），而上述86年細部計畫之範圍包含「商一」（本院卷3第43頁），而該「商一」部分即為系爭細部計畫的「商二-1」商業區，在86年細部計畫中該「商一」並未劃分開發單元，然系爭細部計畫「商二-1」街廓依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處指定開發單元（單元A、B、C），其變更的理由為「為具體引導都市合理發展，並避免『商二-1』土地零星開發不利日後整體規劃，參酌原規劃意旨及重劃分配地籍情形，指定整體開發單元之 範圍」（本院卷1第113-114頁）。又兩造及參加人均同意取消「商二-1」商業區解除指定大型購物中心用途，則原本建構在大型購物中心規劃下之整街廓規劃，因取消大型購物中心規劃後，即需重新辦理檢討。而本計畫就商業活動綜合分析結果認：「本計畫區西側臨接臺南市○區之發展動能，且具交通聯外便利性，惟大型零售商業活動已被周邊購物中心、量販店及賣場所吸收，基於總體消費生活型態以朝向百貨公司與便利商店為主，並配合鄰近重大建設『仁德轉運站及捷運藍線仁德機廠』之區位特性，於零售商業尚有需求之條件下，爰本計畫未來商業使用型態須仰賴周邊重大建設以及鄰近未開發土地引入人口為主，類型包括日常通勤消費、觀光旅遊轉運服務及地區鄰里商業等。」（本院卷1第101頁）。
系爭商業區發展定位經重新檢討後，其使用規模已無需要整街廓規劃。經檢討後之系爭細部計畫，參酌原規劃意旨及重劃分配地籍情形，兼顧土地所有權人之開發權益，及達到創造優美都市景觀、維護良好生活環境之目的，且變更後之「土地使用分區管制要點第3點」（三）亦載明：「各指定開發單元間經全部土地所有權人同意，並提送本市都市設計審議委員會審議通過後，得合併為一處整體開發單元。」（本院卷1第114頁），預留整合空間，若經全部土地所有權人同意，亦得合併為一處整體開發單元，故系爭細部計畫「商二-1」街廓改依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處指定開發單元（單元A、B、C），反更具有開發之彈性，有利於該商業區之開發，該變更並無違反上述都市計畫法及都市計畫定期通盤檢討實施辦法等法規有關通盤檢討之規定，尚無違法。原告主張基於都市整體公益性、單元劃分之合理性及土地開發彈性，系爭細部計畫應以大尺度街廓整體開發之方式規劃云云，自不可採。
(3)至於原告111年2月25日書狀提出之開發單元A、B、C區劃分建議，其中方案一（本院卷3第419頁），各單元土地所有權人都涉及需全部整合才得進行開發；且原告自己亦認為方案一雖三個單元的面積均分，但如此劃分B單元之開發條件會明顯比其他二個單元差，所以不建議採納（本院卷3第415頁），故該方案明顯不可採。至於方案二（本院卷3第421頁），原告建議之開發單元B區，與現行計畫之開發單元C區一樣，皆須整合所有土地所有權人才得進行開發，而原告建議之開發單元C區，反而較現行計畫開發單元B區所需整合之土地所有權人數更多，影響整合開發變數更大，若無法整合時將不能落實計畫之目的而為開發，致影響地區發展。又如地主確已有整合開發之意願，且已確認重新調整後之單元劃分，則系爭細部計畫土地使用管制要點第3點（三）之規定，本就保留開發彈性，得提送都市設計審議委員會同意合併為一處整體開發單元，已如前述，對原告所有系爭土地之開發亦無何不利之影響。又原告所有系爭土地位於現行計畫開發單元C區，其街廓深度達50公尺以上，已符合市場上一般建築基地規模之條件，且通案性規定須退縮5公尺建築，扣除退縮後之深度尚有44公尺以上（本院卷3第427頁），應無不能規劃建築之情事。是原告主張應全街廓整體開發或建議之單元劃分方案之主張，顯無理由，不足採信。
(四)系爭細部計畫限制上述A、B、C等3處指定整體開發單元，每處單元最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺，其中開發單元C仍維持原建築開發規模最少不得低於14,000平方公尺部分違反比例原則，應屬違法。
⒈應適用的法令︰
(1)行政訴訟法：①第237條之18第1項：「人民、地方自治團體或其他公法人認
為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」②第237條之28第1項至第3項：「（第1項）高等行政法院認原
告請求宣告無效之都市計畫違法者，應宣告該都市計畫無效。同一都市計畫中未經原告請求，而與原告請求宣告無效之部分具不可分關係，經法院審查認定違法者，併宣告無效。（第2項）前項情形，都市計畫發布後始發生違法原因者，應宣告自違法原因發生時起失效。（第3項）都市計畫違法，而依法僅得為違法之宣告者，應宣告其違法。」
(2)行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」⒉得心證的理由：
(1)依都市計畫法發布之都市計畫經高等行政法院審理後，如認原告請求宣告無效之都市計畫確有違法原因，例如：違反作成之程序規定未經合法補正、牴觸較高位階之法規範（含不成文法）、有裁量瑕疵或利益衡量瑕疵等，即應以判決宣告該都市計畫無效。且是否違法之判斷，法院應不受原告主張之拘束。又提起訴訟之原告固有訴訟要件之限制，然都市計畫審查程序事件，具客觀訴訟之性質，行政法院審查及裁判之範圍，不限於原告訴之聲明，如同一都市計畫中未經原告請求，而與原告請求宣告無效部分具不可分關係，且經行政法院審查認定亦違法者，併宣告無效。如系爭都市計畫之違法原因，係於該都市計畫發布後始發生者，例如：都市計畫發布後，對該都市計畫有規範效力之法律始行公布施行，依法應即時變更該都市計畫而未變更，於此等情形，法院自無從宣告該都市計畫無效，而應宣告自該違法原因發生時起失效。系爭都市計畫經法院審查認定有違法，原則上固應宣告無效或失效。惟依其違法原因僅得為違法之宣告，始符合法秩序之要求者，例如：都市計畫將甲、乙、丙、丁的土地納入特定使用分區，未將毗鄰之戊的土地納入，原告戊起訴主張平等納入特定使用分區，法院如宣告該都市計畫無效或失效，既不能滿足原告，又使其他原受益者喪失其受益，自不符合法秩序要求行政行為應符合平等原則之意旨，此時法院僅得宣告該都市計畫未將部分人或事充分納入受益係違法，相關機關依判決意旨為必要之處置即可（行政訴訟法第237條之28立法理由參照）。又都市計畫主管機關於擬定都市計畫有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，方符比例原則 (行政程序法第7條參照)，否則即構成裁量瑕疵或利益衡量瑕疵之違法。
(2)本計畫就商業活動綜合分析結果認：本計畫區西側臨接臺南市○區之發展動能，且具交通聯外便利性，惟大型零售商業活動已被周邊購物中心、量販店及賣場所吸收，基於總體消費生活型態以朝向百貨公司與便利商店為主，並配合鄰近重大建設「仁德轉運站及捷運藍線仁德機廠」之區位特性，於零售商業尚有需求之條件下，本計畫未來商業使用型態須仰賴周邊重大建設以及鄰近未開發土地引入人口為主，類型包括日常通勤消費、觀光旅遊轉運服務及地區鄰里商業（本院卷1第101頁），系爭商業區發展定位經重新檢討後，其使用規模已無需要整街廓規劃，並將「商二-1」街廓劃分為3處指定開發單元（單元A、B、C），及解除指定大型購物中心用途，已如前述。則系爭商業區發展定位既經重新檢討後，已變更其使用類型，並劃分為3處指定開發單元，上述86年細部計畫關於土地使用分區管制要點第3點規定「商一」（即系爭細部計畫之「商二-1」）最小建築面積14,000平方公尺，係以「商一」為一整體開發單元，並指定供大型購物中心使用為前提條件，其前提條件經本件通盤檢討變更後，既已不存在，則其最小建築面積14,000平方公尺亦有一併檢討之必要。
(3)查，系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點在公展草案時原規定在第4點，其內容為：「『商二-1』街廓內建築基地最小開發規模不得低於1,500平方公尺，並於申請建築執照前，應辦理都市設計審議。」其變更理由為：「配合主要計畫解除『商二-1』指定供大型購物中心使用，依『地區型轉運商業』之發展定位推算土地開發需求，以調降最小開發基地規模。」（本院卷1第231頁），之後依系爭細部計畫專案小組初步建議意見，才將上述建築基地最小開發規模不得低於「1,500平方公尺」，修正為「14,000平方公尺」（本院卷1第128頁），其變更的理由為：「2.經辦理商二-1地主座談會及公告徵求意見作業，於原公開展覽草案參酌『地區型轉運商業』之發展定位，推算『商二-1』街廓建築基地最小開發規模不得低於1,500平方公尺。惟本案提送本市都市計畫委員會審議階段時，因原公開展覽草案涉及整體開發取消後將造成部分土地為裡地之問題採納人民陳情（詳人2案）。……。4.另依原計畫建築基地最小開發規模不得低於14,000平方公尺，參酌市地重劃後配地情形，劃定3處整體開發單元，並依原計畫規定應實施都市設計後始得開發使用，以維持環境品質及提升土地開發效益。」（本院卷1第157頁）。惟參加人蔣岳宗、蔣丞哲於系爭細部計畫再公開展覽期間，就上述建築基地最小開發規模提出陳情意見：「因本案土地地主結構單純，建議延續上次（108年5月10日）公開展覽的內涵，維持建築基地最小開發規模不得低於1,500平方公尺之規定，此規劃既可大規模土地整體開發，亦不會造成中小地主無法開發的困境，為兩全其美之解決方法。」（本院卷1第156-157頁）；而參加人黃玉金亦提出陳情意見：「其中單元C用地不論公展方案最小建築開發規模1,500平方公尺或再公展方案維持現行計畫14,000平方公尺，本人都可以接受。」（本院卷1第161頁）。則由系爭細部計畫通盤檢討土地使用分區管制要點第3點（一）關於最少建築開發規模之過程可知，被告將上述建築基地最小開發規模不得低於「1,500平方公尺」，修正為「14,000平方公尺」之理由為「商二-1」土地取消整體開發後，將造成原告陳瓊讚所有白崙段21-1地號土地變為裡地，不利其開發，因而採納原告陳瓊讚的陳情（本院卷1第155-156頁），規定每處單元最小建築開發規模不得低於「14,000平方公尺」，然對上述參加人及原公告展覽草案之理由則未參採。
(4)然查，系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點（二）規定：「各指定開發單元於臨地界處兩側應各自留設至少5公尺帶狀式開放空間，並設置1.5公尺以上之人行步道及植栽綠化，以供徒步購物及動線串連。指定留設帶狀式開放空間應與相鄰基地開放空間鋪面連續相接，後建需配合前建者順平銜接。」其變更理由：「為臻進商業活動機能及氛圍，並提升土地開發彈性，增訂留設帶狀開放空間，以及各開發單元整合再劃分之規定。」（本院卷1第113-114頁）。則依上述規定，若維持原公展方案最小建築開發規模1,500平方公尺，並配合各開發單元於臨地界處兩側應各自留設至少5公尺帶狀式開放空間，並設置1.5公尺以上之人行步道及植栽綠化，合計共有10公尺帶狀式開放空間，其中並有3公尺的人行步道，已足供徒步購物及動線串連；且原公展方案為配合主要計畫解除「商二-1」指定供大型購物中心使用，依「地區型轉運商業」之發展定位推算土地開發需求，調降最小開發基地規模為1,500平方公尺，乃係經由被告評估後所草擬，足認該草案非不可行，且配合上述留設帶狀式開放空間，原告陳瓊讚所有白崙段21-1地號土地仍可經由人行步道，提供徒步購物及對外通行，對其商業活動不生影響，亦不會變為裡地而無法開發。被告僅以開發基地規模為1,500平方公尺將使原告陳瓊讚所有白崙段21-1地號土地變為裡地，因而將上述建築基地最小開發規模修正為「14,000平方公尺」，未考量其他土地所有人之意見及權益，尚非可採。
(5)又1,500平方公尺（約453坪，1,500×0.3025=453.75），在市區作為商業使用，大小適中，方便利用，只要規劃得宜，對市容景觀亦不會造成影響（參加人蔣丞哲提出之參考照片，本院卷4第164頁），況且依系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點（一）規定：每處單元於申請建築執照前，應經都市設計審議委員會審查通過，始得建築（本院卷1第128頁）。則被告既有都市設計審查機制，不致因零星開發而產生市容景觀雜亂無章之情形。再者，建築基地最小開發規模若採1,500平方公尺，此亦屬開發規模最低下限，若土地所有人所需經營之商業類型須使用較大面積之土地，亦得透過土地所有人間整合開發利用，讓土地之利用更具彈性，對公益並無影響。單元C內共有白崙段21、21-1、21-2、21-3、21-4、21-5地號等6筆土地，面積最小者為232平方公尺，最大者為4,770.32平方公尺，均不足14,000平方公尺，若仍維持開發面積不得低於14,000平方公尺（約4,235坪，14,000×
0.3025=4,235），不僅造成整合上困難，且大面積的開發，須大財團或財力雄厚之人，方有能力進行開發，單元C之小地主若無此財力或因整合困難，其土地將永無開發之日或只能淪為大財團收購之對象，對小地主就其土地之利用產生極為不利之影響。被告在擬定系爭細部計畫時，有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對人民權益損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，方符比例原則 (行政程序法第7條參照) ，否則即構成裁量瑕疵或利益衡量瑕疵之違法。則被告在擬定系爭細部計畫時，僅考量原告陳瓊讚所有白崙段21-1地號土地會變成裡地（實際上配合上述留設帶狀式開放空間，該土地仍可經由人行步道，提供徒步購物及對外通行，對其商業活動不生影響，亦不會變為裡地，已如前述），而未考量商二-1商業區用途已經變更，不適合大面積開發，且未考量小地主之利益，選擇對其侵害最小之方案，參照上述說明，系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點（一），就開發單元C仍維持原建築開發規模最少不得低於14,000平方公尺部分，已違反比例原則，應屬違法，惟此部分被告依本判決意旨為必要之處置即可，因此本院依其違法原因為違法之宣告，方符合法秩序之要求。至於單元A、B之土地原為白崙段19、20地號，共有人為參加人陳慶飛等4人，之後於107年5月1日白崙段19地號分割增加同段19-1地號，19地號所有人為參加人陳慶飛單獨所有，19-1地號則仍為參加人陳慶飛等4人共有，因白崙段1
9、19-1、20地號所有人相對單純，開發時較無整合之困擾，且全體所有人均同意開發面積不得低於14,000平方公尺之條件，故單元A、B部分仍應尊重土地所有權人之意願及被告之規劃，維持開發面積不得低於14,000平方公尺之條件。
(五)綜上所述，原告前揭主張，並不可採。系爭細部計畫變更土地使用分區管制要點第3點（一）關於商二-1指定整體開發「單元C」，最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺部分，違反比例原則，依行政訴訟法第237條之28第3項規定，應予宣告違法。其餘原告訴請應宣告無效部分，並無違誤，應予駁回。
(六)本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論駁，併此敘明。
十、結論︰原告之訴為一部有理由，一部無理由。中 華 民 國 111 年 4 月 27 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 4 月 27 日
書記官 周 良 駿