高雄高等行政法院裁定110年度都訴字第3號民國111年7月6日辯論終結原 告 陳胡雅香
陳瓊讚共 同訴訟代理人 陳達德 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 曾義權
楊靜怡輔助參加人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 鄭伊峻
薛卜賓張聰德上列當事人間都市計畫事件，原告請求宣告都市計畫部分無效，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，原告之訴有起訴不備要件，而不能補正之情形，行政法院應以裁定駁回之。次按同法第237條之18第1項亦規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」其立法理由並就訴訟要件部分敘明：「主張都市計畫違法而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害原告之權利或法律上利益，且其主張具有可能性。基於上述訴訟要件之規定，限於能具體主張權益受害者，始享有訴訟實施權，如此，一方面可使權益受侵害者獲得救濟之機會，同時也可避免因採行民眾訴訟或公益訴訟而發生濫訴之缺失。又依上開規定，違法之都市計畫可能損害原告權益之型態，可分為：直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害，此係參酌德國行政法院法第47條規定而來。無論何種型態，損害均係因主張違法之都市計畫所致，惟因都市計畫內容多樣，其造成損害，有由發布之都市計畫內容即可直接認定者；有須經適用都市計畫後始發現其內容係造成損害之原因者；亦有依客觀觀察具體情況，足認在可預見之時間內將會造成損害，而無變更之期待可能者。至有無權利或法律上利益受損害，應依個案事實，參酌保護規範理論具體判斷（司法院釋字第774號、第469號解釋意旨參照），且人民所受損害不限於憲法上權利，而包括法律上之權利及利益，例如：日照權（建築技術規則建築設計施工編第39條之1第1項本文參照），但不包括僅具反射利益或事實上之利害關係。」等語，由是觀之，提起宣告都市計畫無效訴訟之原告除需具備該條所示之權利主體資格外，尚需具體主張其權利或法律上之利益將因該都市計畫之發布而致直接遭受侵害，或有遭受侵害之可能始可，如其對該都市計畫之發布未能具體主張其究竟有何項權利或法律上之利益直接受害或有受害之虞，即屬起訴不備程序要件，顯非合法且無從補正，應以裁定駁回。
二、查輔助參加人辦理「變更仁德都市計畫（第三次通盤檢討）案（第一階段）」（下稱系爭都市計畫），經被告以民國110年1月19日台內營字第1100800176號函（下稱被告110年1月19日函）核定，並由輔助參加人以110年2月3日府都規字第1100157000A號公告自110年2月5日零時起生效，其中檢討變更「商二」商業區之附帶條件內容，解除指定大型購物中心使用。原告陳胡雅香所有坐落臺南市○○區○○段21、21-3地號土地、原告陳瓊讚所有同地段21-1地號土地（上述土地合稱系爭土地），位於上述都市計畫劃定之「商二-1」商業區內，因認系爭都市計畫關於解除「商二-1地區指定大型購物中心使用」部分違法，遂提起本件行政訴訟，請求宣告被告110年1月19日函核定之系爭都市計畫中關於解除「商二-1地區指定大型購物中心使用」部分無效等事實，為兩造所是認，並有被告110年1月19日函（本院卷1第363頁)、輔助參加人110年2月3日府都規字第1100157000A號公告、系爭都市計畫計畫書（本院卷1第75至290頁)、土地登記謄本（本院卷1第291至295頁)等附卷可證，堪予認定。
三、雖原告起訴主張系爭都市計畫中有關「商二」商業區部分，本係原告陳瓊讚所有土地之信託人東雲股份有限公司 (下稱東雲公司)，向改制前仁德鄉公所申請推動市地重劃後，才由原本之農地轉變為高經濟價值之商業用地，當時東雲公司並持有其中包含最大筆之白崙段19、20地號等數筆土地（即「商二-1」土地），並以「大型購物中心」之理念，籌建類似「SH0PPING MALL」，具體作法係以「大街廓」為範圍，整體規劃都市設計為宗旨，且為配合財務規劃，限制最小開發面積14,000平方公尺，既可整體開發，亦得分期分批開發。嗣後東雲公司雖因與兆豐國際商業銀行間之清償債務強制執行事件，喪失白崙段19、20地號土地之所有權，惟仍持有系爭21-1地號土地並信託登記予原告陳瓊讚，以及由原告陳胡雅香所持有系爭21及2l-3地號土地，足證任何涉及原告所有土地之都市計畫變更，確實至關原告之合法權利以及預期利益，詎被告核定之系爭都市計畫卻逕自解除「商二-1地區指定大型購物中心使用」限制，明顯影響原告系爭土地之開發，故原告自得爰依行政訴訟法第237條之18第1項規定提起本件訴訟云云。
四、惟查，系爭都市計畫書於核定編號19「變更理由」欄載稱︰「l、『商二』商業區原係配合國家建設六年計畫，以提供大型購物中心為主，爰於80年本計畫辦理第一次通盤檢討時將農業區變更為商業區(附)，並應另行擬定細部計畫。該細部計畫業於86年完成擬定，並依管制規定劃分為商二-1、商二-2。2、104年辦理『變更仁德都市計畫(修訂商業區土地分區管制要點)案』刪除本計畫商業區指定以商業使用為限之規定，並回歸『都市計畫法臺南市施行細則』有關商業區容許使用項目，惟仍限定商二-1指定供大型購物中心之商業使用為限。3、考量商二周邊商業核心包括現有東區文化中心、南紡購物中心與仁德量販店等商圈，區域型商業機能發展篷勃，本地區已無發展大型購物中心之利基，且生活與消費型態轉變促使綜合性商品零售服務興起，爰早期國家建設計畫(現名為國家發展計畫)以大型購物中心設立帶動市區近郊發展政策，已被百貨公司、超級市場、便利商店所取代。4、該商業區已閒置多年，為促進土地有效利用，另為避免大型購物中心設置過度加重交通負荷以及鄰近後甲里斷層環境敏感因素，並參考多數地主意願，故取消商二指定供大型購物中心使用，以增加使用彈性，惟為確保商業區仍應提供原規劃目的之商業服務機能，應於細部計畫訂定其管制內容。」等語，有系爭都市計畫在卷（本院卷1第247至248頁）可稽。
由是觀之，系爭都市計畫僅係解除原有都市計畫關於商二地區指定供大型購物中心使用之限制，但並未改變商二地區仍為商業區使用之規劃，且該區域內土地之開發利用，仍須另依細部計畫之相關管制規定辦理。換言之，系爭都市計畫關於原告系爭土地坐落之商二-1區塊並未改變其既有商業區之使用方式，反而取消原有都市計畫僅供大型購物中心使用之開發限制，使該區塊內之土地所有權人無須合併鄰近其他土地且需限建設大型購物中心規劃為由方得開發使用其所有地，但也不禁止區塊內土地所有權人整併建設大型購物中心之決定，至其實際開發規模之要件或限制，仍須另以細部計畫之管制規定為據。準此，系爭都市計畫並未改變原告所有系爭土地既有之使用分區，反而解除該區塊內土地開發之管制限制，只是其實際土地開發之管制仍須另以細部計畫為斷，從而，系爭都市計畫解除商二地區供大型購物中心使用之限制，並未直接侵害或有侵害原告就系爭土地既有權利或法律上利益之可能。雖原告主張前揭系爭都市計畫將妨害其未來系爭土地開發規劃云云，是其主張內容無非係原告自行評估之事實上或經濟上利害關係，且原告迄至本院言詞辯論終結之際均未能具體主張其有何權利或法律上利益遭受損害，參諸前揭行政訴訟法第237條之18第1項規定之說明，原告起訴並不合法，爰依同法第107條第1項第10款規定裁定駁回。
五、結論：原告之訴不合法。中 華 民 國 111 年 7 月 27 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 7 月 29 日
書記官 謝 廉 縈