高雄高等行政法院判決
110年度都訴字第4號112年6月20日辯論終結原 告 郭文己
林三益林沛馨郭怡青郭怡婷郭聰盈林方血李寶珠李寶蓮李宗榮李文洲共 同訴訟代理人 黃紹文律師被 告 內政部代 表 人 林右昌訴訟代理人 翁國軒
曾義權上列當事人間都市計畫事件，原告請求宣告都市計畫部分無效而提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟審理中變更為花敬群，再變更為林右昌，各據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法並無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
(一)緣改制前○○縣政府（民國99年12月25日○○縣、市合併後改制為○○市政府）為發展國民教育，闢建關廟鄉文小二校地（下稱系爭校地）需要，於77年7月間以徵收土地計劃書申請徵收改制前○○縣關廟鄉北勢段（下稱北勢段）223地號等32筆土地（合計面積3.1167公頃），案經改制前臺灣省政府77年9月23日七七府地四字第158001號函核准徵收，改制前○○縣政府乃據以78年4月11日七八府地用字第39782號公告徵收（公告期間自78年4月11日起至同年5月11日止）及於78年5月23日發放土地徵收及地上物補償費完竣，並分別於80年2月22日、81年12月23日辦竣土地所有權移轉登記。原告林方血所有北勢段10地號；原告郭文己所有同段192、201地號；原告郭怡青、郭怡婷、郭聰盈之被繼承人郭盧金蓮（96年3月30日死亡）所有同段206地號；原告李寶珠、李宗榮、李寶蓮、李文洲之被繼承人李生發（109年1月2日死亡）及李林堪（101年7月7日死亡）各所有同段221、222地號；原告林三益、林沛馨、林明俊之被繼承人林春教（85年8月27日死亡）所有同段228地號土地（上7筆土地以下合稱系爭土地）均坐落在上述徵收範圍內。
(二)嗣○○市府依都市計畫法第26條規定，辦理「變更關○○市計畫（第四次通盤檢討）（第一階段）」（下稱系○○市計畫），以105年1月28日府都規字第1041306101A號公告分別於105年2月1日、105年2月18日辦理公開展覽30天、舉行說明會後，於106年7月7日經○○市市計畫委員會第61次會議審議通過報請內政部審議。原告於內政○○市計畫委員會審議期間，針對系爭土地部分，提出陳情略謂：「系○○市計畫仍保留之前所編定之文小2小學用地，但系爭土地自被徵收後，未曾興建小學，遲至102年間始在徵收土地之一隅興建球場，但均與○○市計畫興建小學之使用目的不符，可見劃設並徵收系爭土地為文小2用地並無必要」等語，經○○市府提送研析意見略以：「經評估未來仍有設校需求；……依計畫人口推估學齡人口……現有學校用地面積仍有不足，且文小2現況係由五甲國小管理，球場使用率高，故本案建議維持學校用地」等語，經內政○○市計畫委員會於108年12月10日第959次會議決議：
「○○市政府列席人員說明，該學校用地已完成徵收且現況已作教育事業使用中，故除請○○市府依決議第1點（即詳予補充該學校用地現況使用計畫、未來使用需求及相關之實施進度等內容，並納入計畫書敘明）妥為補充，並納入計畫書敘明，以資完備外，其餘照該府研析意見通過。」
(三)其後，○○市政府依前述第959次會議決議，以109年2月11日府都規字第10901037 33A號公告再將系○○市計畫分別於109年2月12日、109年2月27日辦理公開展覽30天、舉行說明會後，提經內政○○市計畫委員會109年8月25日第975次會議審議通過，並經被告以109年12月15日台內營字第1090820954號函核定後，○○市政府乃據以109年12月25日府都規字第1091500711A號公告系○○市計畫自109年12月28日零時起發布實施生效。原告因認系○○市計畫關於系爭土地部分，自徵收迄今因人口與環境有所變更，已無興辦小學之必要，○○市政府亦未依○○市計畫在系爭校地興建小學，自應○○市計畫定期通盤檢討中予以變更，惟系○○市計畫未就系爭校地部分予以檢討變更，有違法情事，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、系爭土地自78年徵收迄今歷30年，因人口與環境有所變更，已無興辦小學之必要，迄今亦未依原○○市計畫，在系爭土地開闢興建學校，審酌現況已無保留系爭校地之必要，自應○○市計畫定期通盤檢討中予以檢討變更，並廢止原土地之徵收。但系○○市計畫卻仍維持系爭校地未予變更，有違法而無效之情事。原告為系爭土地原地主或為原地主之繼承人，因徵收之廢止即可取回被徵收之系爭土地，故原告主張系○○市計畫關於系爭校地應予檢討變更如有理由時，確影響原告可否依土地徵收條例第49條第2項規定取回系爭土地之所有權，而具有法律上之利益，依行政訴訟法第237條之18規定，原告提起本件訴訟，自具原告適格。
2、都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。有○○市計畫中土地使用規劃之變更，應基於現在及既往一定地區內有○○市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等情況，並預計25年內之發展情形，按規定綜合檢討，依據其發展情況並參酌人民之建議為之，此觀○○市計畫法第3條、第5條、第26條但書之規定自明。
學校用地固為文教之特定區域，○○市計畫應保留多少學校用地，應考量人口之分布移動情形，新生人口之增加率，依時間及客觀環境予以調整，而予通盤之檢討，對於非必要之學校公共設施用地，應變更其使用，以免侵害原土地所有權人之權益，都市計畫是否應予變更，縱認係主管機關之裁量事項，但如其裁量之程序及標準與客觀事實不符或與法規程序有悖，致應予變更而未予變更，或有未予裁量或裁量怠惰之情形，其公告之通○○市計畫，應認係違法。系○○市計畫仍保留30年前所編定之系爭校地，但系爭校地自78年辦理徵收之後，始終未曾興建小學，近20年間均未為土地利用，遲至94年間始在系爭校地之一隅興建壘球場，但均與○○市計畫使用目的不符，可見依現狀情形，系爭校地並無開發利用之必要與需求。
3、系○○市計畫關於國小需求面積計算有誤，明顯違反國民小學及國民中學設施設備基準○○市計畫規劃原理：
(1)於辦理系○○市計畫檢討時，公告草案已載明目標年國小學生人口數為2,985人，需求面積為3.582公頃，但公告版本計畫目標年國小學生人口數降為1,298人，需求面積反升高為7.46公頃，顯然計算有誤，因公告版計算方式係採用每校都只是2公頃，只能容納12班，每班以29人計算，故得出需求面積為1,298/(12×29)×2=7.46公頃，但此一計算公式係以每校都只有2公頃的面積為基礎，但此與事實不符。在本○○市計畫內，計有4處文小用地，除系爭校地2.7公頃外，另有關廟國小用地2.7383公頃、五甲國小用地1.88公頃、關廟國小附設幼稚園用地2.07公頃，合計為9.3883公頃，顯見除五甲國小用地不足2公頃外，其餘用地均超過2公頃，公告版計算方式之基礎顯有錯誤。
(2)依據教育部108年修訂之「國民小學及國民中學設施設備基準」第6條規定，12班以下都市計畫區內學校校地面積不得少於2公頃；13班以上每增1班都市計畫區內學校得增加4百平方公尺。前開13班以上學校每增1班所增面積係以每班學生29人，都市計畫區內學校每生享有之校地面積13.8平方公尺為計算，即學校面積超過2公頃後，都市計畫區內學校得增加4百平方公尺供增加1班容納29位學生。依此計算結果，關廟國小2.7383公頃，其可容納之班級數即為30班（12 +(27383-20000)/400=30.46），故公告版有關國小面積需求之計算，明顯有違國民小學及國民中學設施設備基準○○市計畫規劃原理，乃造成需劃定學校用地遠逾實際需要之情形，必將造成土地之閒置，違○○市計畫學校用地係作為興建學校之用的精神。
(3)公告版第5-9、5-10頁載明區內國小用地除五甲國小尚未達規定之2公頃，有校地不敷使用之情形外，其餘皆符合校地基本面積標準。經○○市政府教育局109年10月13○○市教永字第1091217391號函表示，系爭校地目前由五甲國小代為管理，現況有基本運動簡易設施，評估五甲國小校地面積未達設備基準之校地面積2公頃，不敷容納，爰保留系爭校地供該校未來規劃使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足之校地面積。另則記載考量關廟都市計畫區位居關廟區中心位置，關廟區以香洋里、花園里、五甲里、東勢里為主要人口集中區，其中香洋里位於都計區中央，花園里位於都計區東側，五甲里及東勢里位於都計區南側。為使各主要人口集中區之學齡人口得就近入學，經本府教育局表示文小二、文小五、文中二用地有保留之必要。然○○市府既知主要人口集中在都計區中央之香洋里、東側之花園里、南側之五甲里及東勢里，則當因五甲國小尚未達規定之2公頃需選擇第二校區時，自應選擇人口集中及臨近之地點，但卻捨棄同為人口集中之五甲里且僅距五甲國小約460公尺的文小五，而選擇偏北側人口較少且距五甲國小約875公尺位於新埔里之文小二作為臨校第二校區，豈非捨近求遠，造成學童就學困難及家長接送的勞頓奔波，此有以學校為圓心之1.5公里直徑圖可參照。故保留系爭校地供五甲國小未來規劃使用，並研議為臨校第二校區而非選擇文小五作為五甲國小之臨校第二校區，有違行政程序法第7條之比例原則。如若選擇文小五作為五甲國小之臨校第二校區，五甲國小合計面積可達3.95公頃，其可容納班級數更可達60班（12 +19500/400=60.75），容納學生人數可達1,740位，加計關廟國小可容納學生人數870位，總計可容納學生人數2,610位，遠超過計畫年學生數1,298位，文小二用地顯無需保留。再者，關廟國小、五甲國小及文小五，以1.5公里劃設服務範圍，涵蓋了整個關廟區都市計畫區，更加顯示系爭校地無需保留，理應檢討變更並廢止徵收。
(4)內政部108年12月10○○市計畫委員會第959次會議紀錄已載明請○○市政府詳予補充該學校用地現況使用計畫、未來使用需求及相關之實施進度等內容，並納入計畫書敘明，然系○○市計畫書未載明文小二之開發進度，顯未有明確時間闢建為學校用地使用，違反內政部102年11月29日台內營字第10203489291號○○市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則：已徵收未開闢學校用地，除教育主管機關有具體之開發財務計畫，經各○○市計畫委員會審議同意後維持原學校用地，否則應檢討變更為其他適當分區或用地。
(5)系爭校地徵收計畫書土地使用計畫圖載明文小二興建教室、操場、植物園等國小學生實際可使用之設施，然文小二校地現況為綠色之心多目標壘球場使用園區，區內係由○○市○○區公所○○市計畫公共設施用地多目標使用辦法之規定建設休閒運動設施，如壘球場、籃球場及新埔里公園步道等，故實際並非依教育事業使用。
(6)關廟○○市計畫草案中已載明文小二開闢率0%，備註欄為文小二綠色之心壘球場多目標使用，而公告版則變更為文小二開闢率37.38%，但現況壘球場及公園步道係為興建學校前之臨時使用，與徵收計畫書之土地使用計畫圖完全不符，非為國小而建，現況係社會人士及附近居民使用，故公告版文小二之開闢率顯有錯誤。依據○○市府教育局108年7月16○○市教永字第1080775880號函復，亦表明目前暫無設校計畫；但公○○市府教育局109年10月13○○市教永字第1091217391號函表示，文小二目前由五甲國小代為管理，現況有基本運動簡易設施，評估五甲國小校地面積未達設備基準之校地面積2公頃，不敷容納，爰保留文小二供該校未來規劃使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足之校地面積，顯然前後互相矛盾。
(7)○○市政府雖陳稱依據人口發展、地理位置、校地需求評估，認維持系爭校地並無違誤，惟其亦自承系爭都市計畫區人員原為47,000人，但109年僅為25,891人，且較108年減少115人，即便其稱加計各種發展因素推估後調整目標年計畫人口數為36,000人，但亦不明其依據為何。又砲兵學校之軍士官及學員，因學校係短期兵種專科訓單位，其人員係採學校宿舍方式，且流動性高，自無在地置產及舉家遷徙至關廟居住的必要，在地就學的機率更加微乎其微，況是否居住在文小二學區仍是未知數，亦不足以能作為保留文小二之理由。
4、綜上，系爭校○○市計畫通盤檢討時應予變更，經核定公告之系○○市計畫卻仍予保留，顯違○○市計畫法第26條之規定，致原告等原地主之法律上利益受損，應宣告其為無效。
(二)聲明：系○○市計畫關於文（小）二學校用地○○市計畫應宣告為無效。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告未有法律上利益受損之情事：司法院釋字第742號解釋文指明：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對○○市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」又依行政訴訟法第237條之18規定，提起訴訟的原告，須依其主張足以顯現○○市計畫有損害其權利或法律上利益的可能性，始具備訴訟權能的要件，起訴始為適格。本件原告爭執之系爭土地於61年擬定關○○市計畫已劃設為學校用地，且業於78年已全數依相關規定合法徵收取得並已發給徵收補償費用，系爭土地所有權人現為○○市，管理單位為○○市關廟區五甲國民小學，原告已非土地所有權人，系爭校地經目的事業主管機關（○○市政府教育局）評估後仍有使用需求，系○○市計畫就此部分亦未變更，則系爭土地○○市計畫未有變更且原告非所有權人，尚難謂有行政訴訟法第237條之18規定「直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上之利益者」之情事。另系○○市計畫並未對系爭校地變更，是系爭土地之使用分區，應以61年2月1日發布實施「關○○市計畫」之計畫為準，則依行政訴訟法施行法第14條之5修正行政訴訟法施行前已發布○○市計畫，不適○○市計畫審查程序之規定，原告自不得提起本件訴訟。
2、系爭土地自擬定○○市計畫公共設施用地，作為興辦教育事業使用，迄無變更，核與徵收土地計畫書所載興辦教育事業之性質相一致：
(1)系爭土地之使用分區，於關○○市計畫61年2月1日公告發布實施，歷經4次通盤檢討均未調整變更其使用用途，均仍○○市計畫學校用地（文小用地），又依○○市政府教育局112年4月6○○市教永字第1120394204號函：「……本案學校用地已於94年興建壘球場、籃球場等相關設施，為教育部『國民小學及國民中學設施設備基準』規定之學校設施，故符合興辦教育事業目的及用途，屬學校用地之一部分。……」，故系爭土地不僅○○市計畫之土地使用分區未經變更，現況使用並無○○市計畫土地使用分區用途不符，且與77年7月徵收土地計畫書所載興辦事業為教育事業之性質相符，於完成徵收後迄今均未改變。
(2)依系○○市計畫書所載：「區內國小用地除文小四（五甲國小）尚未達規定之2公頃外，有校地不敷使用之情形，其餘皆符合校地基本面積標準。經○○市政府教育局109年10月13○○市教永字第1091217391號函表示，文小二目前由五甲國小代為管理，現況有基本運動簡易設施，評估五甲國小校地面積未達設備基準之校地面積2公頃，不敷容納，爰保留文小二供該校未來規劃使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足之校地面積。」（計畫書第5-9頁～第5-10頁），可見系爭土地尚有使用需求，另依據教育部108年7月24日「國民小學及國民中學設施設備基準」及其附件之規定，校舍建築空間包括行政區、教學區、活動區、運動區、休憩區、服務區，校園整體規劃配置包含校舍建築、運動場地、庭園等設施，有關學校建築或設施，由各地方政府依學校實際情形評估需求設置，而前開設備基準係屬基本規範，各地方政府可本於權責訂定優於該基準之規範，以符實際需求。文小二校地已於94年興建壘球場、籃球場等設施，屬前開設備基準規定之學校設施，為學校用地之一部分。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)原告提起本件行政訴訟，請求宣告系○○市計畫關於系爭校地之部分為無效，是否為適格之當事人？
(二)系○○市計畫關於系爭校地部分，是否違法而應宣告為無效？
五、本院之判斷：
(一)前提事實︰爭訟概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有改制前○○縣政府徵收土地計劃書及關廟鄉文小二用地徵收土地清冊（本院卷二第163-168頁）、臺灣省政府77年9月23日七七府地四字第158001號函（本院卷二第145頁）、改制前○○縣政府78年4月11日七八府地用字第39782號公告（本院卷二第147頁）、78年5月17日七八府地用字第61987號函及關廟鄉文小二工程用地補償地價清冊（本院卷二第149-156頁）、系爭土地登記簿（本院卷一第319-325頁）、系爭土地查詢資料（本院卷一第327-333頁）、○○市政府105年1月28日府都規字第1041306101A號公告（本院卷一第179頁）、○○市都市計畫委員會106年7月7日第61次會議紀錄（本院卷一第193-242頁）、內政○○市計畫委員會108年12月10日第959次會議紀錄（本院卷一第243-291頁）、○○市政府109年2月11日府都規字第1090103733A號公告（本院卷一第185頁）、內政○○市計畫委員會109年8月25日第975次會議紀錄（本院卷一第293-314頁）、被告109年12月15日台內營字第1090820954函（本院卷一第315頁）、○○市政府109年12月25日府都規字第1091500711A號公告（本院卷一第317頁）、系○○市計畫書（外放卷）可查。
(二)行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關○○市計畫法發布○○市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核○○市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告○○市計畫無效。」由其立法理由：「……(四)訴訟要件：主○○市計畫違法而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害原告之權利或法律上利益，且其主張具有可能性。基於上述訴訟要件之規定，限於能具體主張權益受害者，始享有訴訟實施權，如此，一方面可使權益受侵害者獲得救濟之機會，同時也可避免因採行民眾訴訟或公益訴訟而發生濫訴之缺失。又依上開規定，違法○○市計畫可能損害原告權益之型態，可分為：直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害……。至有無權利或法律上利益受損害，應依個案事實，參酌保護規範理論具體判斷（司法院釋字第774號、第469號解釋意旨參照），且人民所受損害不限於憲法上權利，而包括法律上之權利及利益……，但不包括僅具反射利益或事實上之利害關係。……。」可知，人民提○○市計畫審查訴訟，請求宣○○市計畫無效之訴訟要件，限於能具體主○○市計畫違法而其權利或法律上利益受損害權益受害（不包括僅具反射利益或事實上之利害關係）者，且其主張具有可能性，始有訴訟實施權。本件原告爭執之系爭土地，於61年擬定關○○市計畫已劃設為學校用地，且業於78年間經改制前○○縣政府徵收發給土地徵收補償費完竣，並分別於80年2月22日及81年12月23日辦竣土地所有權移轉登記，系爭土地所有權人現為○○市，管理單位為○○市關廟區五甲國民小學，原告已非系爭土地之所有權人，有前述系爭土地登記簿（本院卷一第319-325頁）及系爭土地查詢資料（本院卷一第327-333頁）附卷可查。則系○○市計畫於通盤檢討時關於系爭校地部分○○市計畫未有變更，因原告已非系爭土地所有權人，尚難謂原告有何權利及法律上之利益受到損害。是原告提起本件行政訴訟，請求宣告系○○市計畫關於系爭校地之部分為無效，為當事人不適格。
(三)縱寬認系○○市計畫關於系爭校地部分如予檢討變更，原告將可依土地徵收條例第49條第2項及第50條等規定申請廢止徵收系爭土地，而為適格之當事人。然經本院審查系○○市計畫有關系爭校地部分，並無違法情形，詳述如下：
1、○○市計畫係由主管行政機關依○○市現在及既往情況之認知，於進行調查、評估、分析、評價、預測在時間推移○○市未來發展形態及所追求之價值目標，就一定地區內有○○市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，於改善居民生活環境及維繫世代發展等各方需求，以專業、多元、彈性及綜合之手段，事前就所設定○○市發展目標可能涉及之問題、有關之解決方法、步驟或措施等加以討論規劃，以實現其預設目標之計畫決定，此○○市計畫法第1條、第3條及第5條規定可明。
2、都市計畫決定是以達成未來目標為目的，為帶有預測性、創造性之規劃行為，與傳統行政機關面對已發生或是目前待解決之個案，依據法令從事，而立即呈現成果之行政行為有別。立法者多以訂定目標性、指示性之框架規範，至於計畫目標之設定，以及如何達成該目標或應如何具體化履行該任務，則交由行政機關以自我負責方式規劃。基此特性，行政機關對於達成目標之規劃，自具手段綜合性及可選擇性，而對計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成自由之規劃即無計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行使，並非因此不受節制，仍應受到立法者事先設定之指示及事後之司法審查，加以控管，以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下會壓縮該形成自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計畫決定所追求之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手段上有無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則，或違反其上位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般原則，及其程序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾及其他機關意見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行全面合法性審查。復○○市計畫之規劃者在進行規劃及計畫決定時，必須綜合考量前述各項需求及政策、財政等各種複雜因素，權衡受到計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益，評估各種可行性，而為適切之比較衡量。故行政機關享有之計畫形成自由，必須建立在計畫內容形成過程中對於可能受計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比較衡量，使各方公私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形成計畫決定，而為計畫形成自由之合法界限。由於計畫行為之特性，立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何具體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調和、權衡，採取開放態度，將此具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高權，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵，包括未為衡量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合比例原則等違反利益衡量原則情事。是除該決定有前述違法情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。
3、都市計畫法第7條第1款規定：「本法用語定義如左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。」第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：一、市計畫由○○市、市政府擬定，……。」第15條規定：「(第1項)市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、學校用地、大型公園、○○市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加表明之事項。(第2項)前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」第19條規定：「(第1項)主要計畫擬定後，送該管政○○市計畫委員會審議前，應於各該○○市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政○○市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。(第2項)前項之審議，各○○市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。(第3項)該管政○○市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」第20條第1項第2款規定：「主要計畫應依下列規定分別層報核定之：……二、○○市、省會、市之主要計畫由內政部核定。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地○○市、縣（市）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。」第26條規定：「(第1項)都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。……。
(第2項)前○○市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」可知主要計畫主要是依據計畫地區範圍人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之調查與推計，預測未來發展目標，規劃土地使用及公眾運輸系統、主要上下水道系統及學校用地等公共設施等配置，而為綜合性、一般性、長期性及全盤性計畫，以作為發展及建設之原則性指導，並為細部計畫之準則。又為兼顧計畫之穩定性及因應變化之可調整彈性，指示主管機關以預測25年內之發展為原則，惟應隨時事變化，○○市計畫發布實施後3至5年為一期加以通盤檢討。○○市計畫法對於公共設施用地之規劃原則之規範密度規定於第42條：「(第1項)都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、……。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。(第2項)前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第43條規定：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以○○市民活動之便利，及確保良好○○市生活環境。」第46條規定：「中小學校、社教場所、社會福利設施、市場、郵政、電信、變電所、衛生、警所、消防、防空等公共設施，應按閭鄰單位或居民分布情形適當配置之。」○○市計畫法第26條第2項規定訂定○○市計畫定期通盤檢討實施辦法第19條規定：「學校用地之檢討依下列規定辦理：
一、國民中小學：（一）應會同主管教育行政機關依據學齡人口數占總人口數之比例或出生率之人口發展趨勢，推計計畫目標年學童人數，參照國民教育法第8條之1授權訂定之規定檢討學校用地之需求。（二）檢討原則：1.有增設學校用地之必要時，應優先利用適當之公有土地，並訂定建設進度與經費來源。2.已設立之學校足敷需求者，應將其餘尚無設立需求之學校用地檢討變更，並儘量彌補其他公共設施用地之不足。3.已設立之學校用地有剩餘或閒置空間者，應考量多目標使用。（三）國民中小學校用地得合併規劃為中小學用地。……。」
4、經查：
(1)系○○市計畫緣起於關○○市計畫自61年發布實施，分別於69年、78年及91年辦理3次通盤檢討作業，有鑑於前次通盤檢討發布實施至今已逾法令規定檢討之期限，並歷經原○○縣市於99年12月合併升格，計畫區之實質環境已有所變遷，實有必要進行通盤檢討，重新審視關○○市計畫區的各項發展現況及條件，給予適切的發展定位及規範，提升整○○市環境品質及土地使用之效益（系○○市計畫書第1-1頁）。而依據系○○市計畫書所載，現有關○○市計畫區國小學校用地劃設4處，其中文小一、文小四、文小五為現有之關廟國小、五甲國小、關廟國小附設幼稚園，文小二為五甲國小管理之壘球場使用，區內國小用地文小四（五甲國小）面積1.88公頃未達「國民小學及國民中學設施設備基準」第6點規定，12班以下都市計畫區內學校校地面積不得少於2公頃，有校地不敷使用之情形。經○○市政府教育局109年10月13○○市教永字第1091217391號函表示，文小二目前由五甲國小代為管理，現況有基本運動簡易設施，評估五甲國小校地面積未達設備基準之校地面積2公頃，不敷容納，爰保留文小二供該校未來規劃使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足之校地面積（詳見系○○市計畫書第2-7頁、第4-37頁、第5-9頁、第5-10頁）。
(2)又經本院依行政訴訟法第237條之25前段規定，依職權通知系○○市計畫之擬定與發布機關○○市政府於期日到場陳述意見，經○○市政府於準備程序期日及書面陳述意見略以：系○○市計畫於通盤檢討時保留系爭校地未予變更，係因考量關廟都市計畫區西臨歸仁區，歸仁區近年高速鐵路開通、沙崙綠能園區等發展，關廟都會區與歸仁新興開發區緊密結合並持續開發中，且永康陸軍砲兵訓練指揮部將遷建至文小2用地東北側，預計於114年完工，未來將有3,000餘師生進駐，另包含軍人眷屬等遷入，預期將可帶動周邊地區發展及住宅區開發（系○○市計畫書第3-2頁）。經評估關廟都市計畫區未來有增加1萬人之可能性（109年25,891人，目標年計畫人口數為36,000人），計畫區內近關廟國小、文小2用地周邊之住宅區多未開發建築，若此區陸續開闢重大建設（陸軍砲兵指揮部、捷運系統延伸等），帶動地方發展、人口會增加顯著，恐將面臨既有學校不敷容納。依「國民小學及國民中學設施設備基準」第6點規定，12班以下都市計畫區內學校校地面積不得少於2公頃，五甲國小之校地面積1.88公頃，該校校地有不敷使用之情形，擬保留系爭校地供該校未來規劃使用，刻正檢討系爭校地規劃為第二校區，以完成教育事業使用。預計關廟區於未來25年內，在附近「沙崙綠能產業園區」大量就業人口進駐、「陸軍砲兵指揮部」遷入及○○市捷運系統整體路網規劃報告已獲交通部同意核備，其中優先路網已規劃「第一期藍線延伸進入關廟區」等產業及交通發展因素，綜合考量關廟區未來25年居住人口及國小學生增加之發展情形，系○○市計畫案保留系爭校地顯有其必要性及公益性等語。
(3)綜上，系○○市計畫關於系爭校地未予變更部分，係為解決五甲國小之校地面積不足2公頃，另綜合考量關廟區未來25年居住人口及國小學生增加之發展情形，乃於系○○市計畫通盤檢討時，保留系爭校地未予變更，核其設定之目標及採取之措施，並無逾○○市計畫法有關主要計畫及公共設施用地配置之指導原則，且系○○市計畫保留系爭校地未予變更，亦有其合理必要之正當性，尚無利益衡量瑕疵情事。
5、原告雖主張關廟○○市計畫草案中已載明文小二開闢率0%，備註欄為文小二綠色之心壘球場多目標使用，而公告版則變更為文小二開闢率37.38%，故公告版文小二之開闢率顯有錯誤等節。查行政訴訟法第237條之18第1項立法理由已明載：「
(三)訴訟客體：○○市計畫法發布○○市計畫。都市計畫審查訴訟，係以已發布實施○○市計畫為對象，而不包括草擬階段○○市計畫，如此亦可以避免行政法院過早介入行政機關之決策。○○市計畫發布後，因已對外公示，故可為審查之客體，而不○○市計畫已施行為必要」，是原告前述主張，仍難為其有利之認定。
(四)至原告主張系○○市計畫仍保留30年前所編定之系爭校地，但系爭土地自辦理徵收之後，始終未曾興建小學及未為土地利用，遲至94年間始在系爭土地上之一隅興建壘球場，但均與○○市計畫使用分區目的不符等情，核屬○○市政府原擬訂徵收計畫是否過度徵收及原徵收處分核准徵收系爭土地是否合法之問題，以及原告得否依土地徵收條例第49條第2項及第50條規定申請廢止徵收之問題，與系○○市計畫是否違法無關。
另原告訴稱內政部102年11月29日台內營字第10203489291號函○○市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則前言：「監察院於本（102）年5月9日審議通過糾正本部及各級地方政府有關『各○○市計畫權責機關任令部○○市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權』，理由及事實略以：『……都市計畫編定公共設施用地，最長應於25年內完成，逾25年仍未取得開發之公共設施用地，理應限期檢討，對不必要的部分應儘速解編，如逾3、40年仍不取得使用，更表示已無公共設施用地保留之必要。……長久以來，各○○市計畫權責機關任令部○○市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權，內政部及各級地方政府實有嚴重怠失。』」，係糾正經內政○○市計畫劃設為公共設施保留地長達3、40年，各級地方政府尚未以徵收等方式取得該公共設施保留地，嚴重傷害人民之財產權，與本件系爭土地已經徵收之情形並不相同，附此敘明。
(五)綜上所述，原告之主張，均無可採。系○○市計畫於通盤檢討時，未予變更系爭校地，並無違法，原告訴請宣告系○○市計畫關於系爭校地之部分為無效，為當事人不適格，且無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核於判決結果不生影響，無逐一論列之必要，併此敘明。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 7 月 18 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 7 月 18 日
書記官 周 良 駿